KRILA연구보고서

地方稅體系의 合理的 調整方案 硏 究 者: 金大榮, 羅輝紋, 全壽喆 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 內務部 Ⅰ. 硏 究 目 的 1995년 6월 27일의 4대지방선거로 地方自治團體長과 제2기 地方議會議員이 선출되어 본격적 地方自治時代를 맞이하게 되었다. 그동안 地方議會는 있었지만 자치단체장은 임명직이었으므로 완전한 지방자치는 아니었다고 볼 수 있다. 그러나 4대지방선거를 통하여 地方自治團體의 집행부와 의회가 모두 주민의 선거에 의해 구성됨으로써 본격적 지방자치시대를 맞이하게 되었다. 이러한 지방행정환경의 변화는 지방재정환경을 크게 변화시킬 것이다. 즉, 과거보다 공공욕구충족을 위한 지역주민의 요구는 커질 것이고, 이러한 지역주민의 요구에 대하여 선거를 의식할 수 밖에 없는 민선자치단체장은 주민들의 공공욕구충족에 대해 과거보다는 더 큰 노력을 기울일 것이다. 또한 中央政府機能의 地方自治團體로의 이양에 따른 地方自治團體의 역할증대현상도 나타날 것이며, 이러한 요인들은 地方財政需要를 증대시킬 것이다. 이러한 地方財政環境의 변화에 대응하기 위해서는 그에 맞게 地方財政制度도 바뀌어야 할 것이다. 즉, 증대되는 재정수요를 地方自治團體가 자율적으로 충족시킬 수 있도록 地方財政自主權이 확보되어야 하고 地方財政基盤의 擴充도 이루어져야 한다. 이러한 지방재정제도의 개편은 지방세, 지방세외수입, 지방교부세등 지방재정제도를 구성하고 있는 모든 부문에서 이루어져야 하지만 가장 시급한 것은 지방세제라고 생각된다. 왜냐하면 지방세제는 지방재정제도중 가장 중심적 위치에 있기 때문이다. 이러한 문제의식에 입각하여 본 硏究는 본격적 지방자치시대에 합당하게 지방세제의 재원조달역할강화와 稅制管理의 효율화 및 納稅者의 納稅便宜를 도모하기 위해 현재의 地方稅體系를 조정하는 방안을 검토·분석코자 한다. 구체적으로 본 연구의 목적을 살펴보면, 첫째, 우선 地方稅의 재원조달역할을 강화시키기 위해 국가경제성장과 지방경제발전에 따른 소득증대와 소비증가가 地方稅收擴充으로 이어질 수 있는 제도적 장치를 마련하기 위해 소득·소비관련 지방세부분의 조정을 통하여 지방소비세와 지방소득세를 도입하는 방안을 검토·분석하고 바람직한 대안을 제시하고자 한다. 둘째, 복잡한 지방세체계의 조정을 위해 중복과세되고 있는 재산관련 地方稅目의 조정가능성을 검토하여 세목을 정비하기 위한 몇가지의 대안을 제시하고자 한다. 셋째, 지방자치단체의 과세자주권의 확대를 위해 현행 지방세법상에 보장되어 있으나 거의 활용되지 않고 있는 탄력세율제도를 개편하는 방안을 검토·분석하여 바람직한 대안을 제시하고자 한다. 이러한 연구는 본격적인 地方自治時代를 맞아 地方稅目 全般에 대하여 體系를 定立함으로서 地方稅가 지방자치시대에 합당하게 재원조달역할을 수행하며 效果的인 租稅管理를 할 수 있도록 하여 地方稅收의 安定的 維持 및 地方財源의 擴充에 일조를 할 것으로 기대된다. Ⅱ. 政 策 建 議 본 연구는 본격적 지방자치시대를 맞이하여 이에 합당하게 지방재정제도도 개편되어야 하며 특히 지방재정제도중 중심적 위치를 차지하는 地方稅制度의 개편이 필요하다고 보고 地方稅體系를 중심으로 이를 조정하는 방안을 검토·분석하였다. 현행 地方稅體系는 "國稅와 地方稅의 調整등에 관한 法律"의 규정에 의해 세원범위가 한정되어 있으므로 지방자치시대에 합당하게 세수를 확충하는데는 한계가 있다. 본연구에서는 현행 地方稅體系를 조정하여 所得增大와 消費增加가 地方稅收擴充으로 이어질 수 있는 제도적 장치를 마련한다는 취지에서 지방소비세와 지방소득세의 도입방안을 제시하였다. 또한 地方稅目간의 동일한 과세대상에 대해 중복과세되고 있으며 이에 따라 조세체계를 복잡하게 만들어 징수비용의 증대, 地方稅 비리의 원인제공 등의 비판을 받고 있는 財産關聯 地方稅目의 調整可能性을 분석 검토하여 都市計劃稅, 消防共同施設稅를 財産稅와 綜合土地稅에 통·폐합하는 방안을 제시하였다. 그리고 과세자주권을 확대하는 방안으로서 탄력세율의 범위를 확대하여 地方自治團體의 과세자주권을 확대하는 방안을 제시하였다. 이를 좀더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 먼저 현행 地方稅體系의 現況을 통하여 地方稅體系의 문제점인 一部稅源의 財源調達機能 微弱, 財産課稅爲主의 租稅體系, 稅源의 重複, 放漫한 非課稅·減免, 稅收의 地域別·自治團體別 偏在에 대해 살펴 보았다. 그리고 "國稅와 地方稅의 調整等에 관한 法律"에 의한 地方稅源의 제한이 이러한 문제점을 만든 하나의 원인이 되고 있음을 알 수 있었다. 다음은 이러한 문제점을 해결하기 위한 地方稅體系의 合理的 調整方案을 검토·분석하였다. 첫째, 소비관련 地方稅目의 조정방안으로 地方消費稅의 導入을 代案으로 提示하였다. 지방소비세의 도입은 단기적으로는 현행 조세체계에서 國稅源의 地方稅源으로의 이양등이 없이 地方稅體系자체를 조정하는 방안을 제시하였다. 즉, 현행 地方稅目중 소비과세로 분류할 수 있는 담배소비세와 屠畜稅를 통·폐합하여 지방소비세를 신설하는 방안을 단기적 대안으로 제시하였다. 그러나 단기적 대안은 근본적인 地方稅收擴充으로 이어지기 어려우므로 장기적대안으로는 지방소비세의 과세대상에 國稅의 附加價値稅 과세대상중 地方稅源으로서의 성질을 지니고 있다고 보이는 遊興·飮食業分等을 地方稅源으로 이양받아 지방소비세를 확대개편하는 방안을 제시하였다. 그리고 일본에서 1997년부터 실시하도록 되어있는 부가세형태의 지방소비세에 대해서도 살펴보았다. 둘째, 소득관련 地方稅目을 調整하기 위한 하나의 방안으로 地方所得稅를 導入하는 方案에 대해 검토·분석하였다. 지방소득세의 도입도 단기적으로는 현행 조세체계에서 國稅源의 地方稅源으로의 이양등이 없이 地方稅體系자체를 조정하는 방안을 제시하였다. 즉, 현행 地方稅目중 소득과세로 분류할 수 있는 주민세와 농지세를 통·폐합하여 지방소득세를 신설하는 방안을 단기적 대안으로 제시하였다. 그러나 단기적 대안은 근본적인 地方稅收擴充으로 이어지기 어려우므로 장기적대안으로는 지방소득세의 과세대상에 國稅의 소득세 과세대상중 地方稅源으로서의 성질을 지니고 있다고 보이는 임업소득, 광업소득, 수산업소득 등을 地方稅源으로 이양받아 지방소득세를 확대개편하는 방안을 제시하였다. 셋째, 재산관련 地方稅目의 조정으로 재산관련 地方稅目중 중복과세되고 있는 세목간의 통·폐합을 통한 조정방안을 검토·분석하였다. 현행 財産關聯 地方稅目은 크게 保有課稅와 移轉課稅로 나누어 지고, 보유과세는 토지보유와 관련한 보유과세, 건축물등 보유와 관련한 보유과세, 자동차보유와 관련한 보유과세로 나누어 진다. 따라서 대안의 검토도 土地保有關聯 地方稅目의 調整, 建築物保有 관련地方稅目의 調整, 移轉關聯 地方稅目의 調整으로 나누어 분석하여 대안을 제시하였다. 즉, 都市計劃稅(건축물분)와 消防共同施設稅는 財産稅에 통·폐합하며, 都市計劃稅(토지분)는 綜合土地稅에 통·폐합하는 방안을 제시하였다. 그리고 이들 재산관련 地方稅目의 조정은 廣域自治團體인 시·도와 基礎自治團體인 시·군·구간의 세원이전을 수반하므로 단기간에 실시하기 어려운 점이 있어 장기적 대안으로 제시하였다. 넷째, 地方自治團體의 과세자주권을 확대하는 방안으로 탄력세율제도의 개편 및 활용에 대해 검토·분석하였다. 탄력세율제도는 현행 地方稅體系내에서 地方自治團體의 과세자주권을 인정한 제도이지만 이를 시행하기는 쉽지않아 거의 활용되지 않고 있는 제도이다. 본절에서는 이의 활용을 적극적으로 권장한다는 의미에서 자동차세 탄력세율적용의 지역제한조항 삭제, 탄력세율적용 세목의 확대, 탄력세율의 상하한 범위확대, 탄력세율활용에 대한 유인장치마련등을 대안으로 제시하였다. 본 연구에서는 살펴본 것처럼 地方稅體系의 조정방안을 단기적 조정방안과 장기적 조정방안으로 나누어 제시하였다. 단기적 방안으로는 소득·소비관련 지방세목의 조정을 통한 지방소득세와 지방소비세의 도입, 광고소비·관광소비의 지방소비세의 과세대상화, 자동차세 탄력세율적용의 지역제한조항 삭제, 탄력세율의 상하한 범위확대등 개편을 제시하였으며, 장기적 방안으로는 재산관련 지방세목간 중복과세부문의 통·폐합을 통한 조정 및 國稅의 부가가치세의 과세대상중 유흥음식업분등의 지방소비세로의 이양 및 國稅의 소득세 과세대상중 임업소득등의 지방소득세로의 이양, 탄력세율적용 세목의 확대, 탄력세율활용에 대한 유인장치마련등을 제시하였다. 단기적 방안은 國稅部門과 연관이 없고 자치단체간 地方稅源의 이전이 발생하지 않아 廣域自治團體와 基礎自治團體간의 갈등을 유발할 여지가 없어 실시에 크게 무리가 없는 방안이라고 생각한다. 그러나 장기적 방안은 단기적 방안과 달리 地方稅源의 이전을 수반하여 廣域自治團體와 基礎自治團體간 갈등을 유발할 여지가 있거나, 國稅源의 地方稅源化등 國稅部門과 연계되어 中央政府의 의지없이는 실시하기 어려운 방안이다. 따라서 단기적 방안은 빠른 시일내에 실시하여 지방세수확충을 위한 제도적 장치가 마련하고 지방자치단체의 세율결정자주권을 확대시켜야 할 것이다. 그러나 장기적 방안은 과세대상이 중복과세되는 세목별 통·폐합을 통한 조정방안이니 만큼 각각의 대안을 구체적으로 검토할 때는 각각의 대안을 실행가능하도록 세부적으로 치밀하게 검토하여야 할 뿐만 아니라 각각의 대안이 전체 地方稅體系내에서 조화를 이룰 수 있도록 상호연관속에서 검토하여야 한다고 본다. 또한 이러한 地方稅體系의 조정은 필수적으로 廣域自治團體와 基礎自治團體간 稅源再配分을 동반하므로 이에 대한 廣域自治團體와 基礎自治團體간의 합의를 바탕으로 추진되어야 한다고 생각한다. 또한 중앙정부도 지방자치단체장 직선으로 도래된 본격적 지방자치시대에 맞게 지방재정수요를 지방자치단체가 자주적으로 충족시킬수 있도록 본 연구에서 제시한 장기적 방안인 국세부분의 이양등 중앙정부의 의지가 필요한 사항에 대해서 적극적으로 검토하여 실시가능한 방안은 과감하게 실시하여 지방자치가 올바르게 뿌리내릴 수 있도록 도와 주어야 한다고 생각한다.