KRILA연구보고서

본 연구는 지방분권형 헌법개정안을 마련하기 위해 지방분권 국가 대표로 볼 수 있는 프랑스와 미국 뉴욕 주를 중심으로 헌법체계를 비교분석하였다.
  
   첫 번째 연구 초점은 30년 전에 형성된 현행 헌법체계 틀을 과감하게 벗어나서 좀 더 지방분권을 촉진하고 발전시킬 수 있는 지방분권형 헌법 개정 논의를 위한 보완적 연구 자료를 제공할 필요가 있다는 종합적 견해들을 고려한 끝에 출발하였다. 왜냐하면, 우리나라의 지방자치발전을 위해 지방분권 분야에 관한 헌법 조항 등이 지금까지도 제한적인 규정의 틀 속에서 벗어나지 못하게 되어 있어 1차적으로 현행 헌법체계의 극복이 중요하다는 주장들이 시급하게 제기되었기 때문이다.
   지금까지의 헌법 개정 논의는 주로 우리나라 헌법 제117조와 제118조 등 지방자치 관련 2개 조문과 지방자치법 간 관계 속에서 주로 헌법개정안을 논의되었다. 하지만 본 연구에서는 대륙법계를 대표하는 프랑스와 영미법계를 대표하는 미국 뉴욕 주 헌법의 지방분권 중심 헌법체계의 핵심주제 중심으로 실증연구 자료 축적을 주요 연구목적으로 결과를 도출하였다.
   둘째, 향후 새 정부의 헌법 개정 제안 등에 대비한 실증적 분석 자료를 정리하여 대안 마련에 활용하였다. 2017년 국회 헌법개정특별위원회의 활동이 2018년 3~6월까지 연장되었지만, 행정안전부 및 한국지방행정연구원에서는 지방분권체제 강화를 위한 지방분권의 주요 주제들인 자치입법권, 자치행정권･재정권, 사무배분체계, 정부 간 재정조정제도 등 기초연구, 비교연구, 성과연구 등이 부족하다고 판단했기 때문에 본 연구에서 그러한 내용과 관련되는 그리고 헌법 개정에 필요한 실무적 토대와 증거 기반이 되도록 두 나라 헌법체계에서 나타난 지방자치 강화 시스템을 분석하였다.
   사실 헌법개정안의 대안을 마련하기 위해 필수적으로 주요 선진국과의 헌법과 지방자치법 및 관련사례의 실증적인 비교연구가 필요하였고, 이에 본 연구의 대상이 된 뉴욕 주 헌법의 경우, 미국의 홈룰제도에 의한 지방정부헌장(New York City Charter) 제도가 2000년대 들어서 영국의 개별 지방정부헌법(Local Constitution) 운영체제에 영향을 주었던 점을 중요하게 고려해서 연구하였다. 이는 유사한 제도를 운영하는 일본 지방자치단체의 ‘자치기본조례’, 서울시의 ‘자치헌장조례’(2017년) 등도 같은 맥락에서 발전방향을 제안할 수 있기 때문이었다.
   지방정부헌법 제정 필요성과 함께 이를 위한 헌법 개정의 필요하게 된 것은 당연한 것이다. 주요 선진국 중 우리나라의 법체계와 유사한 프랑스와 영미법계를 대표하는 미국의 주 헌법 등을 중심으로 지방분권형 헌법체계를 비교연구 하였다. 그 결과 미국은 뉴욕 주 헌법과 뉴욕시 등 지방정부 수준에서, 프랑스는 지방분권형 2003년 헌법을 중심으로 하여, 지방분권형 헌법체계에 기반을 둔 지방자치권(자치입법권, 자치행정권 및 사무권한, 지방재정에 관한 자율성 등) 분야를 연구하여 다음과 같은 결론을 도출하였다.
  
   1) 기관구성 다양화를 통한 지방의회의 정책결정 지위강화
   우리나라의 기관구성은 강시장-약의회형으로 지방자치권의 분립적 상황으로만 운영되어 왔다. 그러나 현재의 지방자치단체 수준에서는 선출직 도지사, 시장과 지방의원이 있고, 전문직으로서 지방공무원들이 일하고 의회활동 등을 지원하고 있는 체제이다. 그러나 외국 지방자치 선진국에서는 의회와 집행부 간 통합형의 집행기구 운영이 대부분이며, 직선시장제 및 직선 도지사 중심의 제도 등은 주로 대도시 지방정부와 지역정부 등을 중심으로 활성화 되어 있는 상황인데, 한마디로 통합형의 지방정부가 더 많다고 볼 때, 우리나리에서도 이러한 통합형 통치구조를 기반으로 한 지방자치단체 운영도 고려해 볼 수 있다.
   이러한 통합형의 운영은 결국 지방의회의 자치입법권 강화뿐만 아니라 주민으로부터 위임받은 정치적인 책임성을 더욱 강력하게 수행하는 방식의 하나라고 볼 수 있을 것이다. 즉, 지방의회의 의원들이 주민들의 직선으로 선출되어 자치입법권은 물론 그 자치입법권을 구체적으로 정책에 실현할 수 있도록 하는 정책결정권과 함께 정책집행권도 통합적으로 행사하기 때문에 한편으로는 더욱 무거운 책임감과 함께 조화와 협력을 통한 효과적인 지방자치 운영을 꾀할 수도 있을 것이다.
  
   2) 홈룰제도를 활용한 자치입법권 강화 필요
   우리나라와 영미법계 국가인 미국의 근본적인 차이는 ‘홈룰제도(Home-rule)’라고 하는 지방정부의 기본헌법 제도의 운영틀에서 온다. 홈룰제도는 각각의 지방정부는 스스로의 지방통치(local polity, local-self government) 체제를 구축하여 자기 관할구역 내에 속한 지방정부의 ‘재산, 사무, 통치활동’을 자율적 수행하는 체제이며, 이를 법적으로 규정한 것이 바로 지방정부헌법(local constitution, city charter)이다.
   미국과 영국에 조금씩 차이가 있지만, (영국의 경우) 지방정부는 주헌법과 국회 법률을 통해서 자치정부(municipality)를 창설할 수 있고, 그 권한도 주헌법과 주법률에 근거하여 자치정부헌장(Charter)을 인정한다. 이를 근거로 자치정부가 자신들의 행재정권, 조직인사권 등을 포괄적으로 규정하여 주민의 투표로 인정을 받아 자치적 선택으로 자치권을 행사는 방식의 ‘홈룰제도’는 그 본질에 있어서는 동일하다.
   우리나라와 같은 대륙법계 국가들 중에서도 스페인과 이탈리아의 경우를 보면, 이들 국가의 지역정부 수준에서는 자치헌장 또는 지방정부헌법(Statute of Autonomy)을 제정 운영하고 있다. 일본의 경우도 우리가 지금까지 살펴본 바와 같이 ‘자치기본조례’를 운영하는 곳이 많지만, 지방자치의 발전에 있어 일본 수준의 ‘자치기본조례’ 운영체제만으로는 자치권 행사에는 여전히 많은 장벽이 존재하고 있다고 볼 수 있다.
   결과적으로 이러한 장애요인을 뛰어넘기 위해 우리나라의 헌법을 반드시 지방분권적 헌법으로 개정해야 하는 것은 물론이고, 홈룰제도의 기본틀을 함께 도입해 우리나라 지방정부의 자치권 강화를 도모해야 할 것이다.
  
   3) 헌법개정안 제안
   기초 및 광역자치단체의 조직권 및 인사권은 지역정부로서의 자치권을 수행하는데 매우 중요한 수단이기 때문에 실질적으로 중앙정부가 광역자치단체의 조직･인사권을 크게 제약하지 못하도록 지방자치단체의 통치구조와 그 운영체제, 집행절차 등을 명시한 기본헌법으로서 지방자치단체 자치기본헌법을 제정하여 자치권의 보장과 강화를 동시에 달성해야 할 것이다. 이를 위해서 헌법 개정이 필수조건이라면, 지방자치단체장들과 각 시도와 시군구의 지방의회의원들은 이를 위한 작업으로 지방분권형 헌법개정을 추진해야 할 것이다.
   사실 헌법개정 활동에 가장 앞장서야 할 주체는 지방자치단체의원들이기 하다. 그러나 정치적으로 지방의원들에 대한 공천권 등이 중앙정당과 국회의원들에게 있어서 실질적인 제약이 따른다.
   이 모든 점들을 고려해서 각 사회단체 등에서 제안하고 있는 2017년 말 현재까지 헌법개정안으로 제안한 내용들을 분석 정리해서 그 개헌 방향성을 타진하여 본 연구자는 지방분권 강화를 위한 지방분권 체제에 관련된 헌법개정안을 제안하였다.