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지역혁신성장을 위한 규제혁신에 관한 연구

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영문제목 A Study on Regulatory Innovation for Regional Innovation Growth
연구자 김건위,이병기
발간연도 2019
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세계적인 불경기와 그에 따른 여파로 우리나라 경제사정은 어려워지고 있다. 일자리 창출, 지역경제 활성화, 그리고 국민 불편 해소를 위한 지역중심의 해결방안이 필요한 시점이다. 이 시점에서 지역차원에서의 규제혁신이 소기의 성과를 거두지 못하는 있는 원인을 파악하고 이에 대한 해결책을 제시하는 것이 이 연구의 목적이다.
   이론적 논의에서는 지역혁신성장을 일자리 창출에 초점을 맞춘 의미로 파악하였다. 이를 토대로 중앙에서 세운 정책이 지방에 제대로 집행되고 있는지를 분석하는데 초점을 맞춰서 중앙-지방의 관계(구조), 지자체의 특성(기능), 이를 둘러싼 공감대 형성(환경)을 중심으로 분석틀을 구성하였다.
   현황 및 문제점 부분에서는 첫째, 법·제도적 측면에서는 행안부 및 지자체 역할에 대한 미흡한 내용을 파악하였다. 여기에 상위 법률의 기속을 받는 조례의 속성으로 인한 지자체 역할의 한계도 있었다. 둘째, 체계적 측면에서 지자체 및 행안부의 규제애로 사항 등의 발굴을 통한 중앙부처에 대한 건의가 해결되지 못하고 누적되고 있는 사항을 파악하였다. 셋째, 운영적 측면에서는 정권별로 규제를 발굴하여 관리를 하고 있으나 지역별로 편차가 발생하고 있었다. 지자체당으로 나눠서 살펴보면, 평균적으로 148.9건이 지방규제로 등록되고 있는 것으로 나타났다. 특히 일부 지역을 제외하고는 도에서 지방규제등록 건수가 많은 것으로 나타났다. 이러한 지자체의 규제등록의 근거가 되는 조례를 분석한 결과를 보면 상위법령 위반(위임범위 일탈, 불일치 등 포함)유형이 주요 유형별 건수에서 차지하는 비중이 크게 나타났다. 여기에 공무원의 적극행정을 가로막는 감사 등의 문제점이 더해지고 있었다. 최근 대한상공회의소의 지방규제지수 측정결과를 보면 지자체의 규제관련 제도는 개선되고 있으나, 기업이 체감하는 서비스는 크게 향상되지 않은 것으로 나타나고 있다. 이는 최근의 행안부의 지역현장 규제애로 발굴조사에서 기업체가 느끼는 것과 유사하다고 볼 수 있다.
   국내외 사례분석은 제주특별자치도와 거기에 속한 행정시의 건축 인허가 사례를 살펴보았다. 같은 지역에서도 그 기준이 달라 이를 통일하는 과정을 소개하였다. 하지만 근래의 공유경제와 관련하여 법적 해석의 차이 즉 규제편차가 존재하여 문제점이 발생되는 것도 살펴보았다. 미국과 일본의 사례를 보면 우리와 같이 애로를 겪고 있는 것을 확인할 수 있었다. 최근 트럼프 행정부의 규제혁신을 위한 노력을 보면 규제 총량을 유지하려는 노력과 아울러, 일자리 신설을 위해 기존 규제에 대해 폐지를 의무화해서 할당하고 있는 점이다. 일본의 경우는 우리나라의 중앙-지방의 관계와 유사하지만 소기의 성과는 거두고 있지 못한 것으로 보여 진다. 즉, 하향식 정책집행의 문제와 공무원의 행태문제를 여실히 보여주고 있는 경우라 할 수 있다.
   지역혁신성장을 위한 지방규제의 문제점과 개선방안을 규제를 담당하는 시도 및 기초지자체 공무원에게 설문조사를 통해 물어보았다. 결과를 보면, 현재 추진하는 규제혁신은 조금의 효과는 있으나, 개선할 부분이 많음을 보여주고 있었다. 제도적 측면에서는 지자체에서 직접 개혁할 수 있는 권한이 거의 없다는 의견이 많았다. 구조적 측면에서 규제의 특징이나 소관 부처에 따라 규제혁신 추진 절차가 다르고 복잡하고, 상위 수준에서 규제를 정한 법령이 개·폐될 경우 지자체의 조례에 바로 반영되기 어렵다는 의견이 많았다. 운영적 측면에서 정권이 바뀔 때마다 반복되는 하향식 규제혁신 추진에 피로감을 느낀다는 의견과 지자체 일선 공무원의 적극적인 법령 해석 및 업무 추진으로 감사를 받거나 본인의 노력 여부에 관계없이 결과에 대해 책임을 져야 하는 상황을 피하고 싶다는 의견이 많은 것으로 확인되었다.
   상기의 여러 측면을 다각적으로 검토한 결과, 지역혁신성장을 위해 지방규제의 혁신방안의 기본방향은 주민-기업체-지자체가 네트워크로 강하게 연결되어 규제를 완화하는 상향식 접근방법의 강화, 주민의 체감도를 제고시켜 지속적 규제혁신의 동력이 될 수 있는 공감대를 형성, 이를 지원할 행안부 및 지자체의 규제인프라 확충을 꼽았다.
   세부방안으로는 첫째, 중앙-지방간 의사소통 원활화이다. 이를 위해 지자체간 규제편차를 완화하여 규제형평성을 확보해야 한다. 또한 법제심사 체계를 구축하여 중앙의 법률이 지방에서의 조례와 연동되어 상위법령의 내용을 충실히 반영할 수 있도록 해야 할 것이다.
   둘째, 행안부 및 지자체의 규제권한의 강화이다. 이를 위해 규제개선 청구권을 제도화 시켜야 한다. 행안부 및 지자체의 규제발굴에 따른 결과는 초라하기 때문이다. 개선 청구권이라도 제도화 시켜야 수용률을 제고할 수 있을 것이다. 또한 지자체 규제혁신기구의 실질적 기능을 강화해야 한다. 규제를 담당하는 부서 입장에서는 지방규제를 집행하는 실무부서가 아니기 때문에 여러 규제로 인해 발생되는 문제점에 대해서 정확히 아는 데 한계가 있을 수밖에 없기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 지자체의 규제개혁위원회에 실질적인 권한을 부여하여 규제에 대한 심의·발굴 기능을 강화시키는 것이 필요하리라 본다. 또한 중앙-지방간 규제협의체를 설치·운영하여 지속적인 협의와 의견교환을 통해 규제혁신을 도모해야 한다.
   셋째, 지자체 공무원의 행태를 개선할 수 있도록 장치를 마련하여야 한다. 우선적으로 실질적인 적극행정을 위해 면책제도 등이 도입되어야 한다. 이를 위해 기본 매뉴얼에 해당하는 행정기본법의 제정을 적극 검토해야 한다. 여기에는 도덕적 해이를 방지하는 기재로 검토되어야 한다.
Korea's economic situation is becoming difficult due to the worldwide recession and the consequent aftermath. It is time for regional-focused solutions to create jobs, revitalize the local economy and ease public discontent. At this point, the purpose of the study is to identify the causes of regulatory innovation at the regional level and to suggest alternatives.
   Theoretical discussions were identified as focusing on job creation through a conceptual definition of regional innovation growth. Based on this, the analysis frame was constructed around the central-local relationship(structure), the characteristics(function) of local governments, and the formation of consensus (environment) surrounding the policies established by the local government.
   In the current situation and problems section, first, insufficient details on the roles of the Ministry of Government Administration and Home Affairs and local governments were identified from the legal and institutional aspects. On top of that, there were limitations in the role of local governments due to the attributes of ordinances that were expedited by higher laws. Second, from a systematic perspective, the results of the proposals to central government offices through the excavation of regulatory aberrations by local governments and the Ministry of Government Administration and Home Affairs were not resolved and the accumulated items were identified. Third, from the operational point of view, regulations were discovered and managed by the administration, but deviations were occurring by region. Divided into local government chapters, 148.9 cases were found to be registered as local regulations on average. In particular, with the exception of some regions, the number of local regulatory registrations has been high in the province. The results of the analysis of the ordinance, which is the basis for the regulatory registration of local governments, showed that the violation of higher statutes (including deviations from the scope of the mandate, inconsistencies, etc.) accounted for a large proportion of the number of cases by major types. On top of this, problems such as audits that block active administration of government officials were added. According to a recent survey by the Korea Chamber of Commerce and Industry(KCCI), the local government's regulation-related system has improved, but the service companies feel has not improved much. This is a recent survey by the Ministry of Government Administration and Home Affairs, which is similar to what businesses feel in the excavation research.
   Case studies at home and abroad looked at cases of construction permits for Jeju Special Self-Governing Province and its member cities. Different standards were introduced in the same region, and the process of unifying them was introduced. However, we also looked at differences in legal interpretations, or regulatory deviations, in relation to today's shared economies, that create problems. Looking at the cases of the U.S. and Japan, we can see that they are suffering the same pain as us. The recent Trump administration's efforts to reform regulations, in addition to its efforts to maintain the total amount of regulations, is also making it mandatory for existing regulations to be abolished through assessment of existing regulations to create new jobs. Japan's case is similar to Korea's central-local relationship, but its expected performance is not seen. I think it is a case that clearly illustrates the problem of top-down policy implementation.
   The problems of local regulations for regional reform growth, and the results of surveys conducted by municipal and provincial government officials in charge of regulation on improvement measures, showed that the current regulatory reform has some effect, but has many improvements. On the institutional side, many said that local governments have little authority to reform themselves. On the structural side, many said that the procedures for implementing regulatory innovation are different and complex depending on the characteristics of regulations or related ministries, and that it would not be immediately reflected in local governments' ordinances if laws that set regulations at higher levels were enacted or abolished. On the operational front, it has been confirmed that many say they feel tired of the top-down deregulation drive that is repeated whenever the administration changes, and that they want to avoid situations in which local government officials should be audited for their active interpretation of laws and work, or take responsibility for the consequences regardless of their own efforts.
   Based on various aspects of the above review, the basic direction of the reform measures of local regulations for regional reform was to strengthen the bottom-up approach of easing regulations by connecting residents, media companies and themselves strongly to the network, to create a consensus that can be a driving force for continuous regulatory innovation by enhancing residents' level of sense, and to expand the regulatory infrastructure of the administration and local governments to support them
   The detailed plan is to facilitate central-local communication. To this end, regulatory fairness should be secured by mitigating regulatory deviation among local governments. In addition, the legal review system should be established so that central laws can be linked to ordinances in provincial areas and faithfully reflect the contents of higher statutes.
   Second, strengthening regulatory authority of the Ministry of Government Administration and Home Affairs and local governments. To this end, the right to claim for regulatory improvement should be institutionalized. This is because the results of regulatory discovery by the Ministry of Government Administration and Home Affairs and local governments are poor. Even the right to claim for improvement should be institutionalized to increase the capacity. It should also strengthen the practical functions of local regulatory innovation bodies. Since the department in charge of regulation is not a working-level department that executes local regulations, there must be a limit to knowing exactly what problems are caused by the various regulations. To solve these problems, it is necessary to give substantial authority to regulatory reform committees of local governments to strengthen their function of deliberating and expelling regulations. A central-local regulatory consultative body should be established and operated to promote regulatory innovation through continuous consultation and exchange of views.
   Third, devices should be prepared to improve the behavior of local government officials. First of all, the exemption system should be introduced for active administration. To this end, the enactment of the Basic Administrative Law, which corresponds to the basic manual, should be actively considered. This should be considered as a mechanism to prevent moral hazard.

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