KRILA연구보고서

  
   地方債制度의 運營·管理 改善方案
    연 구 자: 조기현
   연구기간: 1996. 3 - 1996. 9
   의뢰기관: 내무부
    
   Ⅰ. 연 구 목 적
    주지하는바와 같이 경제성장에 따른 사회경제적 구조변화와 함께 지방자치제의 전면 실시로 과거에는 큰 비중을 두지 않았던 환경, 복지, 지역개발에 대한 투자수요가 급증하고 있다. 그러나 많은 지방자치단체들이 경상적 경비마저 자체수입으로 충당하지 못하는 상황에서 이러한 투자수요를 충족시키기 위해서는 외부로부터의 자금조달, 즉 지방채발행의 증가를 불가피하게 하고 있다. 그러나 현행 지방채제도는 건전재정원칙에 따라 대단히 엄격하게 관리하고 있어 지방재정을 둘러싼 새로운 환경에 적절하게 대처하지 못하고 있다. 사실 엄격한 지방채관리는 지방재정의 압박 내지는 지방재정의 위기를 조기에 예방한다는 차원에서 기본적으로 바람직한 정책대응이라고 할 수 있다. 그러나 공채로서 지방채가 갖는 순기능을 과도하게 억제한다는 것은 주민복지 뿐만 아니라 지역개발의 촉진을 저해한다는 측면에서 보면 바람직한 태도라고 볼 수 없다. 현행 지방채제도는 기채승인권으로 대표되는 과도한 중앙통제와 함께 발행 및 유통 모든 측면에서 많은 문제점을 안고 있다. 전자의 문제는 중앙정부와 지방자치단체간의 공공재 공급과 관련한 권한과 책임, 자율과 규제의 문제로 가장 핵심적인 검토사항이다. 지방채의 활성화는 자율권의 신장을 의미하나 이는 필연적으로 지방재정의 효율성, 더 나아가 국가전체의 효율성과 관련되기 때문에 일정한도내에서의 규제는 불가피하다. 다만 문제가 되는 것은 규제의 기준이 어느정도의 합리성과 객관성을 확보하고 있는가에 달려 있을 것이다. 한편 후자의 문제는 금융시장에서 지방채의 존재의의에 관한 문제로 금융수단으로서의 기능, 즉 금융상품으로서의 가치를 보유하고 있는가의 문제로 귀결된다. 여기에는 현재 금융시장의 발전단계에서 개선해야 할 사안도 있으나 금융시장의 개방화와 자율화로 대표되는 금융환경의 변화와 조화를 이루면서 추진해야 할 사안도 있다. 본 연구는 이러한 문제의식하에 규제로 대표되는 현행 지방채제도를 규제와 자율이 상호보완하는 합리적인 제도로 재정립하기 위한 정책방안을 모색하는데 있다. 이를 위하여 지방채발행제도와 지방채의 상품성을 제고할 수 있는 개선방안을 운영·관리측면에서 제시하고자 한다.
   Ⅱ. 정 책 건 의
    1. 지방채발행계획의 합리화 첫째, 단기 또는 중기지방재정계획과의 연계성을 강화해야 한다. 그러나 현실적 한계를 감안하여 2∼3년의 단기지방재정계획을 수립, 이에 연계하도록 하여야 한다. 둘째, 투융자심사의 강화와 연계를 통하여 지방채심사의 실효성을 확보하도록 한다.
   2. 지방채발행기준의 정비
   가. 지방채지표의 개발
    첫째, 채무동향에 대한 정확한 정보를 제공할 수 있는 지표를 개발해야 한다. 즉, 지방채비비율, 지방채비부담비율, 원리금상환비율, 그리고 이자비율로 채무동향을 점검한다. 주요 지방채지표(예시) 지 표 산 식 의 의 원리금 상환비율 지방채 원리금상환 ------------------- 일반재원 지방채 상환능력 측정 지방채비부담 비율 지방채비충당일반재원 --------------------- 일반재원 지방채비 부담에 따른 재정압박을 측정 지방채비비율 ? 지방채발행잔액 --------------- 일반재원 적정채무잔고(stock) 측정 지방채비 증가율 최근 3년간 지방채발행 증가율 부채흐름(flow)의 적정성 측정 이자비율 Ⅰ 이자비율 Ⅱ 지방채잔액(이자) ------------------- 지방채잔액(원금) 지방채발행액(이자) -------------------- 지방채발행액(원금) 지방채운영 및 채무구조의 적절성 측정 둘째, 이들 개별지표에 적절한 가중치를 부여하여 종합지표를 개발한다. 원리금 상환비율과 지방채비비율에 가장 높은 가중치를 부여하고 두번째로 높은 가중치는 이자비용과 지방채비부담비율에 부여하며 가장 낮은 가중치는 지방채비증가율에 부여할 수 있다.
   나. 적채사업 및 적채단체의 확대 지방채 종합지표를 활용하여 지방자치단체별·사업별로 지방채발행의 기준을 신축적으로 적용할 필요가 있다. 발행물량을 제한하는 대신 대상사업을 부분적으로 제한할 수 있다. 즉, (1) 열등단체는 지방채발행을 불허하고, (2) 보통단체는 대상사업 및 발행물량에 대한 심사를 받도록 한다. (3) 우수단체는 원칙적으로 대상사업은 심사대상에서 제외하며 발행물량만 차별적으로 적용하는 방안을 고려할 수 있다. 그리고 장기적으로는 보통단체도 우수단체와 마찬가지로 대상사업도 자율화하도록 한다. 이때, 발행한도는 일반재원이나 지방세수입에서 차지하는 비중을 기준으로 차별화할 수 있다.
   3. 지방채의 상품성 제고
   가. 발행금리의 현실화
   첫째, 시장금리에 의한 지방채발행은 광역자치단체와 수익채에 한하여 허용하고 양질의 공공자금은 시·군·구 및 투자효과가 큰 공공투자사업의 재원으로 활용하도록 한다. 둘째, 발행금리의 현실화는 금리자유화의 추세를 감안할 때 최소한 국채의 발행금리수준은 보장해 주어야 할 것이다. 셋째, 상하수도 등 지역의 복지증진에 큰 영향을 주는 수익사업은 현행의 방식을 유지하면서 사용료 및 수수료의 현실화와 병행하여 점진적으로 발행금리를 상향조정한다.
   나. 발행조건의 표준화
   첫째, 각 지방자치단체가 발행하는 지방채를 사업성격에 관계없이 가칭 [지방채관리기금]으로 통합하여 발행함으로써 발행종목의 균질화를 도모, 유통성을 강화하는 한편 필요한 단체 및 사업에 자금을 배분하는 방안을 적극 고려할 필요가 있다. 둘째, 사업목적이 다르다 해도 발행조건이 동일한 사업을 통합하여 하나의 지방채상품으로 구성하는 방안도 고려할 수 있다.
   다. 발행시기의 정례화
   첫째, 지방채는 매월 발행할 수 있는 물량이 부족하므로 장·단기채 구분없이 월별 또는 분기별로 정례화하고 발행물량도 일정수준을 유지하도록 조정하여 연중분산되도록 유도하여야 한다.
   둘째, 발행계획도 예측가능성을 높이기 위해 국채와 마찬가지로 연간 발행물량과 함께 월별 및 분기별 발행물량을 사전에 공시하여 계획적인 투자유인을 제공하는 방안을 고려할 수 있다.
   4. 지방채 수요기반의 확충
   가. 유통시장의 확립과 유동성 제고 첫째, 일정금액 이하의 소액 첨가채권의 매매는 증권거래소시장에서 취급하도록 하여 매입자의 유동성과 시장가격에 의한 매도를 보장할 필요가 있다. 둘째, 지방채발행계획을 인쇄 및 전산매체를 통하여 투자자에게 제공하고 은행이나 증권사, 증권협회에서 발간하고 있는 전문정보지에 발행물량과 유통정보가 정기적으로 게재될 수 있도록 노력해야 한다. 셋째, 지방채 전문딜러를 육성하고 지원하여 이들이 지방채시장에서 중심적인 역할을 하도록 한다.
   나. 지방채인수단의 구성 첫째, 지방채인수단은 시중은행과 지방은행, 농협, 증권사, 투신사를 중심으로 구성하고 대표단에는 지방은행 가운데 최소한 1개 은행을 포함시키는 방안을 고려할 수 있다. 둘째, 정책대안으로 거론되고 있는 지역개발금고를 조속히 설립하여 지방채인수단의 핵심기관으로 활용하면 지방채의 수요기반을 확충하는데 큰 역할을 할 수 있을 것으로 기대된다.
   5. 지방채전담 금융기관의 설립
   첫째, 지방재정공제회가 보유하고 있는 공제기금을 자본금으로 하여 채권발행, 복권수익금을 재원으로 하는 지방채전담 금융기관의 설립을 적극적으로 고려해야 한다. 둘째, 지방채전담 금융기관은 시장공모채의 공동발행을 조정하거나 지방채인수단의 핵심 금융기관으로서의 지방채 인수기능을 갖추어 지방채의 상품성을 제고하는 역할을 수행하도록 한다. 셋째, 국가 및 지방자치단체의 출납금, 각종 기금통합, 공채판매수입 등 각종 여유자금 등을 별도로 관리하도록 하고 아울러 저리의 자금을 안정적으로 공급하는 자금공급기능을 갖도록 한다. 넷째, 대상사업은 초기에는 상하수도, 가스, 주택 등 지역개발사업을 중심으로 하되 자금조성의 형편에 따라 점진적으로 확대하도록 한다.