KRILA연구보고서

  
   地方財政指標의 合理的 改善方案
   연 구 자: 서정섭
   연구기간: 1996. 3 - 1996. 10
   의뢰기관: 내무부
    
   Ⅰ. 연 구 목 적
   지방자치제의 실시와 더불어 지방재정상태를 측정하고 평가해야 할 다양한 지방재정지표 및 평가기법의 사용이 절실하다. 그러나 우리나라는 지방재정상태의 측정을 위한 재정지표 개발 및 적용에 있어서 다음과 같은 문제점이 지적되고 있다. 첫째, 재정력지수, 재정자립도, 채무비비율 등 몇개의 지표만이 개발되어 사용되고 있어서 지방재정지표가 극히 제한되어 있음과 동시에 측정결과를 시계열 혹은 단체별로 체계적으로 정리·관리가 되지 못하고 있으며, 둘째, 정부나 학자들에 의해 필요에 따라 자의적으로 지표를 구성하여 측정·평가함으로서 지표의 객관성 및 측정결과의 신뢰성을 확보하기 곤란하며, 셋째, 그 결과 지방재정지표는 지방재정정책수립시 가장 기초가 되는 중요한 자료임에도 불구하고 그동안의 재정지표는 지방자치제를 충분히 고려하지 못한 지표이기 때문에 지방재정의 제도변화에 따른 지방재정실태, 지방재정의 투자방향 등을 제시하는데 한계가 있으며 또한 재정능력측정, 재정운영평가, 재정곤란·위기진단에 적절한 재정지표가 개발되어 있지 못하여 지표사용의 혼돈이 야기되고 있으며, 넷째, 현재 재정자립도를 지방재정능력의 대표지표로 설정하여 운영하고 있으나 그 산식 및 해석의 차원에서 재정상태 측정지표로서의 한계가 지적되고 있고, 다섯째, 종합적인 차원의 재정능력 또는 재정상태의 측정방법이 요구되고 있으나 적절한 방법이 마련되어 있지 못한 실정이다. 이에 본 연구에서는 지방재정지표의 개선차원에서 지방재정상태의 측정에 요구되는 첫째, 지방재정실태를 측정할 수 있는 적절한 지표개발 및 지표개선, 둘째, 재정자립도 개념의 개선 및 보완방법의 모색, 셋째, 재정능력 측정시 단독지표 사용의 한계에 따른 대안으로서 재정능력 측정을 위해 개발된 지표를 종합한 종합재정능력지수의 산출 및 그 과정을 체계화하여 종합측정방안의 마련에 중점을 두고자 한다. 한편 부수적으로 재정능력측정, 재정운영평가, 재정곤란·위기진단의 기준과 측정지표를 개략적으로 제시하는 방안도 검토하고자 한다.
    Ⅱ. 정 책 건 의
   ⼑ 지방재정상태의 측정틀을 정립하여야 할 것이다. 재정상태에 대한 단일의 측정방법과 공식은 제시하기 어렵다. 재정상태의 측정은 재정상태와 관련된 다양한 범위의 측정틀을 조작화하고 적절한 지표를 개발하고 측정하여 해석해야 한다. 첫째, 재정상태의 측정틀은 재정상태의 다양한 차원과 재정상태에 영향을 미치는 광범위한 요소를 인식하여 측정하는 하나의 굛임을 전제로 "수입능력, 지출수준, 대외지불능력, 내부잉여자금 동원능력"을 측정해야 한다. 둘째, 특히 수입은 경제기반, 잠재수입기반, 실제수입의 차원에서 재정능력을 측정해야 한다. ⼑ 지방재정상태의 측정을 위한 주요지표를 개발하고 사용하여야 할 것이다. 지방재정상태를 측정할 수 있는 지표는 다양한 측면에서 다양하게 구조화하여 사용할 수 있다. 재정지표를 세입, 세출, 부채, 내부자원, 재정운영 측면으로 구분하여 개발할 수 있다. 그 중 특히 다음과 같은 지표는 각 부문의 대표적인 성격을 갖는 지표라고 할 수 있을 것이다. 첫째, 세입지표의 경우 재정력지수, 재정자립도, 1인당지방세부담액은 재정능력 측정지표로 활용하고, 자체재원이나 일반재원은 각 지표개발의 기준으로 해야 한다. 둘째, 세출지표의 경우 가용재원율, 인건비자체충당지수, 국고보조에 따른 지방비부담율, 1인당세출액, 투자비비율, 기본적세출소요비중, 경상비비율 등을 측정해야 한다. 셋째, 채무는 대외지불능력을 표현해 주는 지표로 지방채무누적액과 지방채부담비율은 계속적으로 측정하여야 한다. 대외지불능력이라는 측면에서 일반재원에 대한 지방채원리금상환을 나타내는 지방채부담비율을 일본과 같이 재정능력 측정의 주요지표로 활용하여야 할 것이다. 넷째, 자치단체의 현금유동성, 기금보유나 공유재산 등은 내부자원동원능력을 나타낸다. 자치단체의 내부자원동원능력을 평가하는 중요 지표로서 단기현금충족율, 기금보유율 등의 지표를 활용함이 바람직하다. 다섯째, 재정상태는 재정운영결과에 따라 달라질 수 있다. 실질수지비율, 경상수지비율로 재정운영의 건전도 및 신축성을 측정할 필요가 있다. ⼑ 지방재정상태는 측정목적별로 측정지표를 구분하여 적용하여야 할 것이다. 지방재정상태의 측정에 있어서 측정목적에 알맞게 지표를 선정하여 측정하여야 한다. 본 연구에서는 재정상태측정 목적을 재정능력측정, 재정운영평가, 재정곤란·위기진단이라는 3가지 차원에서 유형화하여 각각 알맞는 측정지표를 선정하였다. 첫째, 재정능력측정은 수입능력, 지출수준, 지출압력, 채무부담능력, 내부자원동원능력을 측정할 수 있어야 할 것이다. 둘째, 재정운영평가는 건전한 재정운영을 위한 조세노력이나 재정운영의 자구노력 등의 측면이 평가되어야 한다. 셋째, 재정곤란상태와 재정위기는 외국의 경우에서 볼 때 수입능력에 비해 과다한 채무부담으로부터 비롯된다. 우리나라에서도 재정곤란이나 재정위기를 꼭 진단해야할 실정은 아니라고 할 수도 있겠지만 지금부터 재정곤란이나 재정위기의 경향 상태를 진단하여 체계적으로 관리하여 이러한 경향이 나타나는 것을 사전에 방지할 수 있는 조치를 취하는 것이 바람직 할 것이다. ⼑ 단일지표측정의 한계를 극복할 수 있는 방안이 강구되어야 한다. 이를 위해서는 보완지표 및 종합즉정이 이루어져야 할 것이다. 첫째, 현재 재정자립도는 지출수준 및 투자력·채부부담능력을 반영하지 못한다. 재정능력을 측정하는 지표로서 재정자립도의 한계를 보완하기 위해 투자비비율(%)과 지방채부담비율(%) 지표를 병행하여 측정함이 바람직하다. 둘째, 재정상태 종합측정을 반영하여야 한다. 재정자립도 지표의 한계를 해소하기 위해 보완지표를 활용할 수도 있으나, 재정능력은 전반적인 재정상태를 반영하는 것이기 때문에 종합측정 결과를 반영할 필요가 있다. ⼑ 재정상태 종합측정과 관련하여 종합측정의 방법이 개발되어야 하며, 그 결과를 적절히 활용하여야 할 것이다. 본 연구에서는 재정상태 종합 측정틀을 정립하고 통계접근성이 있는 10개 지표를 사용하여 단일지표측정 및 요인분석과 5단계평점방식에 의해 종합측정을 하였다. 그결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 재정상태 종합측정이 가능하며 그 측정결과가 유용한 것으로 나타났다. 둘째, 본 연구에서 10개 지표를 활용하여 측정한 결과 재정자립도로 측정할 수 없는 지출수준, 투자력, 대외지불능력, 지방비부담압력 등이 측정되었다. 이로 보아 지표선정이 객관적인 경우 그 측정결과의 신뢰성을 보장할 수 있다고 본다. 셋째, 측정기법은 요인분석이나 5단계평점부여방식을 채택할 경우 무리가 없는 것으로 본다. 넷째, 또한 단일지표의 한계를 보완할 수 있다. 재정자립도, 재정력지수와 위 2가지 측정결과가 서로 상관관계가 있었다. 이상을 종합하여 볼 때 지방재정상태에 대한 종합측정이 가능하며 그 결과를 어느 정도 신뢰할 수 있다고 본다. 이러한 종합측정은 재정능력측정, 재정운영평가, 재정곤란·위기진단에 있어서 단일지표 측정의 한계점을 보완하는 차원에서 이루어짐이 바람직하다고 본다.