KRILA연구보고서

지방목적세제의 평가와 효율적 운용방안 I. 연구 목적 및 내용 목적세는 편익원칙에 입각한 충실한 과세방법중 하나이며, 정부가 추진하고자 하는 정책에 대한 안정적 재원조달수단으로 활용이 가능하다. 그리고 정부사업에 대한 안정적이고 지속적인 재원공급으로 정부사업시행에 가속 력을 부여하여 비용절감효과를 기대할 수 있게 하며, 지출용도의 명확성으로 인하여 특정재정지출의 증대에 필요한 신세목의 도입이나 기존조세에 대한 세율인상에 대하여 조세저항이 크지 않을 수 있고, 공공서비스의 공급량결정에 있어서 복잡하고 비효율적인 정치적 의사결정이 아니라 시장적 의사결정과정을 활용함으로써 자원배분의 효율성을 달성할 수 있다. 이러한 이유 때문에 많은 국가에서 목적세를 도입하여 활용하고 있다. 우리 나라 역시 위와 같은 목적세의 장점 때문에 목적세를 도입하였으나 도입취지와는 달리 일반재원으로 활용하거나, 동일한 세원에 중복으로 부과함으로써 조세체계를 복잡하게 함으로써, 목적세의 본래 취지를 살리지 못하는 등 많은 문제점을 드러내고 있다. 이러한 이유들 때문에 일부 학자와 실무자들을 중심으로 목적세의 폐지 등에 대한 주장이 일고 있다. 그러나 이러한 주장들은 엄격한 평가기준과 장애요인 등에 대한 충분한 검토 없이 제기되고 있기 때문에 정책적인 지원을 받지 못하고 있다. 이러한 배경 하에서 본 연구는 지방목적세인 도시계획세, 사업소세, 공동시설세, 그리고 지역개발세에 대한 평가를 수행하여 정비 또는 효율화방안을 모색하고자 수행되었다. 지방목적세를 평가하기 위한 기본틀은 이론적인 검토를 토대로 구축하였으며, 그 결과 다음과 같은 몇 가지의 평가기준을 선정할 수 있었다. 평가기준은 크게 2단계로 구분하여 접근하였다. 1단계는 사업의 성격을 분석함으로써 지방목적사업으로서의 가능성 여부를 규명하고자 하였고, 2단계는 사업의 운용단계로서 결정된 사업을 위한 재원의 조달방법에 대한 것이다. 즉, 1단계는 지방목적사업의 적정성여부를 결정하는 단계이며, 2단계는 목적사업의 수행을 위한 효율적인 재원운영방법이라고 할 수 있다. 본 연구에서는 1단계의 판단기준으로 사업의 필요성과 사업의 범위를 선정하였으며, 사업의 필요성은 사업수요의 증감, 지방공공재와의 부합성을 기준으로 판단하였다. 또한 사업의 범위, 즉 사업의 규모는 지방자치단체에서 수행할 수 있는 단위사업으로서 적당한지의 여부를 가지고 지방목적사업의 적정성을 판단하였다. 2단계의 판단기준은 사업의 성격과 세원의 연계성, 지출과 부담의 연계성을 기준으로 살펴보았다. 사업의 성격과 세원의 연계성은 대상사업의 수행을 위하여 필요한 예산확보차원에서 부과하는 세원이 해당 목적사업과 어느 정도 연계되어 있는가를 평가하는 것이며, 지출과 부담의 연계성은 다시 지방목적세목과 지출의 상호연계성, 해당 세목의 세수의 해당 사업에 대한 기여정도로 구분하여 판단하였다. 위에서 제시한 평가기준을 통하여 분석한 결과 다음과 같은 결론을 도출할 수 있었다. 먼저 도시계획사업의 경우 지방공공재이며, 계속적으로 사업수요가 증가하고 있는 것으로 분석결과 나타나 지방사업의 필요성 요건은 충족시키고 있는 것으로 나타났다. 그러나 분석결과 도시계획사업의 범위가 너무 포괄적인 것으로 나타나 사업의 범위요건은 충족시키지 못하는 것으로 나타났다. 재원부담의 적정성을 판단하는 기준중 하나인 사업의 성격과 세원의 연계성을 분석한 결과 해당 요건을 충족시키고 있는 것으로 나타났으나, 지출과 부담의 연계성에 대한 분석결과 세목과 지출의 연계성, 해당 사업수행에 대한 기여도 요건은 충족시키지 못하는 것으로 나타났다. 사업소세의 평가결과 지방목적사업의 적정성중 지방사업의 필요성(사업의 증감과 지방공공재와의 부합성)의 요건은 충족시키고 있는 것으로 나타났다. 그러나 사업의 범위를 기준으로 살펴본 결과에 의하면 개별사업의 지출규모가 너무 커서 사업소세의 단일세목으로는 충족시키기 어렵다고 볼 수 있다. 재원부담의 적정성을 기준으로 살펴본 결과에 의하면 사업의 성격과 세원이 연계되어 있을 뿐만 아니라 지출과 부담의 연계성기준중 세목과 지출의 연계성은 높은 반면, 해당사업수행에 대한 기여도가 낮다는 문제점이 지적되고 있다. 공동시설세의 평가결과 지방목적사업의 적정성중 지방사업의 필요성(사업수요의 증감과 지방공공재와의 부합성)의 요건을 충족시키고 있다. 그러나 사업의 범위를 기준으로 살펴본 결과에 의하면 인건비가 차지하는 비중이 너무 커 해당 공동시설세로는 충족시키기 어렵다는 문제점이 제기된다. 재원부담의 적정성을 기준으로 살펴본 결과에 의하면 사업의 성격과 세원이 연계되어 있을 뿐만 아니라 지출과 부담의 연계성기준 중 세목과 지출의 연계성은 높은 반면, 해당사업수행에 대한 기여도가 낮다는 문제점이 지적되고 있다. 지역개발세의 평가결과 여타의 세목과는 달리 지방목적세로서의 요건을 충족시키지 못하고 있다. 지방목적사업의 적정성에 대한 평가결과에 의하면, 지방사업의 필요성에 대한 판단기준중 사업수요의 증감요건은 충족시키지 못하고 있으나 지방공공재와의 부합성은 충족시키고 있다. 사업의 범위에 대한 평가결과에서도 미흡함이 드러나고 있다. 또한 재원부담의 적정성에 대한 평가결과에 의할 경우에도 사업의 성격과 세원의 연계성의 요건을 충족시킬 뿐 여타의 요건을 충족시키지 못하고 있다. 이러한 평가결과에 의할 경우 지역개발세는 지방목적세라고 볼 수 없다는 결론을 도출할 수 있다. 이러한 분석결과를 토대로 하여 다음과 같은 대안을 강구하였다. 대안은 정비방안과 운용의 활성화방안으로 구분하여 제시하였다. 먼저 정비방안을 보면 도시계획세의 경우 본세인 종합토지세와 재산세에 통합하는 대안을 제시하였다. 그리고 도시계획사업중에서 가장 수요가 많은 교통관련사업과 도로유지관리의 경우 특별관리하여야 할 필요성이 있기 때문에 주행세의 세수를 목적재원화 하여 사용하는 대안을 제시하였다. 사업소세는 단기와 중장기적 방안으로 구분하여 대안을 강구하였으며, 단기적으로는 현행대로 존치하되, 해당 사업의 수행을 위하여 필요한 재원확충방안을 모색하였다. 재원확충방안으로는 탄력세율제도를 확대, 세율의 인상, 차등세율제의 도입 등의 대안을 제시하였다. 중장기적 방안으로는 과밀부담금을 전액 지방재원화하여 그 재원을 특별관리하여 현행 사업소세의 역할을 담당하도록 하고 사업소세는 보통세화하는 대안을 제시하였다. 공동시설세는 먼저 재원확충방안을 검토하였으며, 그 결과 화재보험금 및 손해보험금과 전기료를 공동시설세의 과세대상에 포함하도록 하는 대안을 제시하였다. 또한 탄력세율제도를 적절히 활용하여야 한다는 대안을 제시하였다. 법제도적인 개선사항으로는 공동시설세의 세수를 지출하고자 할 경우 그 범위를 소방시설 장비 취득 및 유지비에만 하여야 한다는 대안을 제시하였다. 지역개발세는 지방정부가 제공하는 공공재와는 무관하게 부존자원의 고갈방지 등을 이유로 세금을 징수하고 있다. 따라서 특정사업을 위하여 필요한 재원의 안정적 공급을 목적으로 하는 통상적인 목적세로서의 의미는 크지 않은 조세이다. 다만 지역개발세의 신설목적이 일본의 법정외세와 유사하게 과세자주권을 확보하기 위하여 도입되었기 때문에 법정외세와 같은 과세자주권을 확보할 수 있는 법적 근거가 마련될 때까지는 존치가 필요한 것으로 판단된다. 이러한 점을 고려하여 단기적으로는 컨테이너세의 폐지시한인 2002년까지 현행대로 존치하되 과세대상을 확대하는 대안을 제시하였다. 중기적으로는 지역개발세가 목적세의 의미를 가지고 있지 않기 때문에 보통세화 한다는 대안을 제시하였으며, 장기적으로 법정외세와 같은 과세자주권확보장치가 마련된다면 부담금화방안이 타당하다는 대안을 제시하였다. 다음으로는 지방목적세제 운용의 활성화를 위한 대안을 모색하여 제시하였다. 먼저 특별회계의 설치방안을 세목별로 제시하였으며, 그 다음은 사업의 기간을 정하는 일몰법의 도입을 제안하였다. 연구결과를 토대로 할 경우 우리 나라의 지방목적세는 다음과 같이 정비되어야 한다. ⅰ) 도시계획세는 본세인 종합토지세와 재산세에 통합하여 보통세화 하여야 한다. 다만 현행 도시계획사업중 교통관련사업과 도로유지관리사업의 경우에는 특별히 관리하여야 할 필요성이 제기되는 바, 2000년부터 도입되는 주행세를 지방목적세화 하여 사업을 수행하여야 할 것이다. 도시계획세를 본세에 흡수하는 경우 도시계획세의 과세대상은 도시계획법에 의하여 고시한 도시계획구역안의 토지 또는 건축물인 반면 재산세와 종합토지세는 도시계획구역안의 토지나 건축물이 아니라 모든 토지와 건축물이라는 점에서 단순 통합한다고 할 경우 현재 도시계획세를 부담하지 않고 있는 토지나 건축물의 소유자에게 세부담이 증가되는 결과를 초래하여 조세저항이 발생할 가능성이 매우 높아진다. 이 경우 현행 도시계획에 미과세지역과 과세지역으로 나누어 차등세율을 적용하되 세부담은 현행 수준을 유지하도록 함으로써 해결하여야 할 것이다. 즉, 도시계획구역외 지역의 경우에는 현행대로 종합토지세와 재산세를 부과하고 도시계획구역내 지역은 재산세, 종합토지세에 도시계획세를 포함하여 부과하면 될 것이다. 또한 현행 도시계획세는 특별시·광역시세이면서 시·군세인 반면 종합토지세와 재산세는 자치구세이면서 시·군세이기 때문에 통합할 경우 특별시·광역시의 세수가 자치구로 이전되는 결과를 초래한다. 이 경우 특별·광역시와 자치구간에 세원을 공동으로 활용하는 방식을 도입하여야 한다. 즉 자치구가 재산세와 종합토지세를 징수한 후 현행 도시계획세 세율인 0.2%만큼을 광역자치단체에 배분하도록 하는 제도적 장치를 강구하여야 할 것이다. ⅱ) 사업소세의 경우 단기적으로는 현행대로 존치하되, 과밀부담금이 지방재원화되는 시점을 기준으로 보통세화 하여야 한다. 과밀부담금이 지방재원화될 경우 현행 사업소세에서 수행하는 환경정비 및 개선사업은 과밀부담금의 재원을 통하여 수행하는 것으로 하여야 할 것이다. 또한 사업소세를 통하여 해당 사업을 수행하고자 할 경우에는 재원확충방안이 모색되어야 한다. 이 경우 탄력세율제도를 확대하여 지방자치단체별로 자율적으로 적용할 수 있도록 하여야 하며, 세율을 인상하여야 한다. 또한 일본에서 활용하는 방식을 준용하여 우리 나라의 경우에도 신·증설되는 사업소의 경우 차등과세하는 방안을 강구할 필요가 있다. ⅲ) 공동시설세는 현행대로 존치하여야 한다. 다만 지출의 범위를 한정할 필요가 있는 바, 소방시설장비의 취득 및 유지에만 지출할 수 있도록 제도적 장치를 강구하여야 할 것이다. 또한 부족한 재원을 확보하기 위하여 과세대상을 확대할 필요가 있는 바, 화재보험금 및 손해보험금, 그리고 전기사용료 등을 고려할 필요가 있다. 또한 소방공동시설세의 탄력세율제도를 여타의 탄력세율제도와 마찬가지로 표준세율의 50%까지 가감조정할 수 있도록 허용하는 것이 바람직하다. ⅳ) 지역개발세는 컨테이너세가 폐지되는 2002년까지는 현행대로 존치하되, 재원확충방안을 모색하여야 하며, 컨테이너세가 폐지되는 2002년 이후에는 보통세화 하여야 한다. 그리고 일본의 법정외세와 같은 자율적인 재정운용장치가 마련된다면 조세보다는 부담금화하는 것이 타당하다. 재원을 확충하는 방안으로는 탄력세율제도의 적극활용, 신세원의 개발(즉, 광고세, 관광자원세, 핵연료세 등) 등의 방법을 활용하여야 할 것이다. 위와 같이 정비된 지방목적세의 효율적인 운용을 위해서는 다음과 같은 대안을 강구하여야 할 것이다. ⅰ) 지방목적세의 효율적인 운용을 위해서는 무엇보다도 특별회계의 설치가 있어야 할 것이다. 지금까지 목적세제를 운용하고 있음에도 불구하고 특별회계를 설치하지 않았기 때문에 많은 문제점들이 제기되었다. 따라서 지방목적세 세목별로 특별회계를 설치하여 해당 사업에 전액 지출될 수 있도록 하여야 할 것이다. 특별회계의 설치시에는 지방목적세의 세목을 근간으로 하되, 일반회계전입금, 국·도비 보조금 등을 포함할 수 있도록 하여야 할 것이다. ⅱ) 지방목적사업에 대한 기간을 정하여야 할 것이다. 목적세는 안정적으로 특정한 사업의 비용을 공급하는데 그 목적이 있으므로 해당 사업이 종료될 경우 당연히 폐지되어야 한다. 이 원칙이 지켜지지 않을 경우 단순히 재원확충차원에서 목적세를 운용하고자 할 것이며, 이로 인하여 재정운용의 경직성이 초래될 것이다. 따라서 지방목적사업에 대한 종결을 결정짓는 일몰법의 도입이 바람직하다.