KRILA연구보고서

   참여정부 출범이후 지방분권화는 지역균형발전과 더불어 국정운영의 큰 방향이 되어 있다. 그러나 지방분권화는 국가기능의 지방이양등을 통해 지방의 역할과 기능이 확대되는 것만으로 이룩되는 것이 아니라, 재정적으로 이를 뒷받침할 재원이 마련되어야만 가능하다. 본 연구에서는 “지역주민이 자신이 필요로 하는 행․재정수요를 자신의 부담으로 충족시킨다”라는 지방자치의 이념에 맞는 지방세입확충방안을 마련해야 한다는 의미에서 지방세, 특히 지방소비세를 도입하는 방안을 검토하였다. 현행 조세체계는 국세와 지방세 비율이 80 : 20으로 세원이 국세에 편중된 세수구조로 되어 있다. 그리고 지방세는 세원도 빈약할 뿐만아니라 재산과세 위주의 세수구조로 세수의 신장성과 안정성이 떨어진다. 이렇게 열악한 지방재정을 지원하기 위해 중앙은 지방재정조정제도인 지방교부세, 국고보조금, 지방양여금 형태로 지방에 재원을 이양하고 있다. 이러한 지방재정조정재원은 지방세입의 30% 이상을 차지하며 지방의 자주재원인 지방세보다도 규모가 크다. 이러한 지방재정 상황에서 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위해서는 지방의 자주재원인 지방세의 기반확충이 필요하다. 또한 재산과세위주의 지방세제하에서 세수의 신장성과 안정성을 제고시키기 위해서는 소득․소비과세의 확충이 필요하다. 지방분권화를 뒷받침할 재원 확충수단으로서 제시되는 지방교부세와 지방세를 비교․분석하였다. 지방세는 지방자치단체의 자율성, 책임성을 제고하는 장점이 있는 반면, 지방재정의 불균형을 야기할 우려가 있다는 점에서 지방교부세보다 열위에 있다. 그러나 지방분권의 추진이 지방의 자율성과 책임성을 제고하는 방향으로 추진되어야 한다는 점에서 지방재정 확충 방안은 지방교부세보다는 지방세를 중심으로 마련되어야 한다. 그리고 지방세의 세원으로서 소비과세의 적합성을 검증해 보았다. 세원배분에 있어서 중앙은 소득과세, 광역자치단체는 소비과세, 기초자치단체는 재산과세가 적합하다는 점을 파악하였다. 또한 지방세수 기반의 확충을 소비과세 중심으로 추진하기 위해서, 현행 소비세의 근간인 부가가치세를 중심으로 소비과세 이론을 살펴보았다. 지방소비세 도입의 시사점을 얻기 위해 외국 세제를 벤치마킹하였다. 우선, OECD 국가 전체를 대상으로 세수구조를 조세, 국세, 지방세로 나누어 살펴보았다. 또한 국가와 지방이 세수를 공유하는 형태의 지방소비세의 전형을 일본, 캐나다의 지방소비세제를 중심으로 살펴보았고, 나아가 독일, 미국의 소비세제도 살펴보았다. 그리고 외국세제의 벤치마킹으로 다음과 같은 시사점을 얻었다. OECD국가의 조세의 세수구조는 소득과세가 중심이며, 국세의 경우에도 연방형국가는 소득과세 중심, 단일형 국가는 소비과세 중심의 세수구조를 가지고 있었다. 그러나 지방세의 경우에는 연방형 국가의 주세는 소득과세, 지방정부세는 재산과세위주이며, 단일형 국가의 지방세는 재산과세가 가미된 소득과세 중심의 세수구조를 가지고 있었다. 일본은 소득과세 위주의 광역자치단체세와 재산과세위주의 기초자치단체세로 되어 있었다. 미국의 주정부는 소비과세 위주이며 지방정부의 세수구조는 재산과세위주였으며, 독일의 주정부의 세수구조는 소득․소비과세 위주이며 지방정부의 세수구조는 소득과세 위주였다. 지방소비과세의 과세형태를 국가별로 살펴보면, 일본의 일반소비세인 지방소비세는 국가와 광역자치단체가 세원을 공유하는 분여방식을 취하고 있었다. 그리고 지방세인 담배소비세는 광역과 기초가 동일한 세원에 대하여 각각 과세권을 가지고 과세하는 중복방식을 채택하고 있었다.독일은 국가와 주정부간에 일반소비세인 부가가치세원을 공유하는 분여방식을 채택하고 있었다. 그리고 개별소비세에 있어서는 독립방식을 채택하고 있었다. 미국의 경우는 국가와의 관계에서는 독립방식을 채택하고 있으며 주와 지방간에는 중복방식(일반매상세)과 독립방식(개별매상세)을 채택하고 있었다. 외국의 예를 보면, 소비세원에 대하여 중앙과 지방, 지방정부간에 세원을 배분하는 방식은 독립방식과 중복방식, 공동방식, 분여방식 등 다양한 방식들이 활용되고 있다. 그리고 지방소비세원 확충에 있어서도 현행 지방세와 같은 독립방식의 과세형태만으로는 한계가 있으므로 중복방식, 공동방식, 분여방식등 다양한 지방세원화 방식을 검토할 필요가 있다는 점을 파악하였다. 이러한 지방재정현황, 지방소비과세 이론, 외국의 세제 등에 대한 검토를 바탕으로 지방소비세의 도입방안을 검토하였다. 현행 조세제도는 국세와 지방세간의 중복과세를 금지하는 세원분리주의를 원칙으로 하고 있다. 그리고 대부분의 소득․소비세원은 국가가 독점하고 있다. 더구나 일반소비세인 부가가치세가 대부분의 소비세원에 과세하고 있는 상황에서 세수분리방식으로 지방소비세를 도입한다면 거의 세수확충효과를 기대하기 어렵다. 따라서 지방분권을 추진할 재원조달 역할을 수행할 수 있는 지방소비세를 도입하려면 부가가치세와 세원을 공유하는 세원분배방식을 채택하되, 징세비용 등을 고려할 때, 세수분여방식을 채택하는 것이 바람직하다고 본다. 또한 생산지 원칙으로 과세되는 현행 부가가치세의 징세지와 소비세수의 귀속지를 일치시키기 위하여 소비지표가 필요하다. 따라서 지역의 소비규모를 파악할 수 있는 ｢소비지표｣로서 소매업 과표, 지역내 총지출, 인구를 선정하였다. 끝으로 지방소비세 도입의 지방재정 파급효과를 분석하였다. 지방소비세를 부가가치세와 공동세 형태로 도입하되, 부가가치세액의 10%를 세원으로 한다. 그리고 소비지 원칙으로 세수를 귀속시키기 위해 ｢소비지표｣로 세수를 배분하는 것으로 하였다. 그리고 ｢소비지표｣로 선정된 소매업 과표, 지역내 총지출, 인구를 사용하여 지방세수를 배분하고, 지방소비세 도입의 세수 확충효과, 세수 형평화 효과, 세수구조 변화 효과, 세입확충 효과, 세입 형평화 효과를 분석하였다. 지방세수확충효과는 9.70%이지만, 자치단체별로는 9.0%～15.0%범위내에서 차이가 있고, ｢소비지표｣별로도 다소 차이가 있다. 또한 상대적 위치의 변화를 보기 위해 지방세수에서 차지하는 비중의 변화를 살펴보았는데, 그동안 지방세수의 상대적 비중이 높았던 서울, 경기가 지방세수의 비중이 저하되는 것으로 나타났다. 또한 1인당 지방세수, 시도세수, 1인당 시도세수를 대상으로 세수 확충효과와 세수비중 변화효과를 분석하여, 유사한 분석결과를 얻었다. 그리고 미세하나마 지방소비세 도입이 세수형평화 효과가 있음을 파악할 수 있었다. 또한 순계 기준 지방세입을 대상으로 세입확충 효과와 세입형평화 효과를 분석하였다. 지방소비세 도입으로 자치단체 전체로는 3.07%의 세입확충 효과가 있지만, 가장 세입확충 효과가 큰 곳은 자치구로 9.71%이며, 다음으로 군(4.04%), 특별․광역시본청(3.38%), 광역시 군(3.03%), 도본청(2.96%) 순이며, 시의 경우는 오히려 0.13% 세입감소가 발생하였다. 지방소비세 도입으로 전체 세입이 증가하는데 시의 경우에는 오히려 세입이 감소할 수도 있다는 분석결과는 지방소비세 도입시 신중하게 검토해야 할만한 것이다. 이러한 분석결과는 ｢소비지표｣를 달리하여도 유사한 결과를 보였다. 또한 시도별로 지방세입 확충효과의 상대적 비교를 위해서 도입전과 도입후의 비중 변화를 분석하였는데, 도가 시에 비해 상대적으로 세입확충효과가 적은 것으로 나타났다. 즉, 도의 경우 지방소비세 도입으로 0.72%의 비중저하가 나타났다. 그리고 1인당 세입의 경우에는 도에 0.58%의 비중저하가 나타났다. 그리고 전체 세입, 광역자치단체 세입, 기초자치단체 세입을 대상으로 지방소비세 도입 전후의 분포를 변이계수르 통해 분석하였다. 그 결과 광역자치단체의 세입을 대상으로 한 경우를 제외하고는 모든 경우에서 현재보다 지방세입분포의 불균형도가 개선되는 것을 나타났다. 이러한 분석결과는 지방소비세 도입이 일부 학자들이 우려하는 것처럼 지방세입의 형평성을 크게 악화시키지는 않는다는 것을 의미한다.