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환경변화에 대응한 지방세제 개편

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영문제목 Reform of Local Taxes in Response to Changing Economic Circumstances
연구자 김대영, 이영희, 하능식, 신두섭
발간연도 2010
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1. 연구배경 및 필요성
  
   최근 주요 선진국을 중심으로 온실가스 감축을 위해 탄소세를 도입하고, 에너지․환경위기에 대응하기 위해 녹색성장을 국가혁신 전략으로 삼아 에너지효율 향상을 적극 추진하고 있다. MB정부도 저탄소․녹색성장을 새로운 국가발전 패러다임으로 설정하고 환경친화적 세제개편을 핵심과제로 제시하고 있다. 이에 따라 지방세도 환경과세로서의 정책세제 기능 강화가 필요하므로, 교통․에너지․환경세의 개별소비세 전환에 따른 주행세의 개편방안을 고찰하고, 중앙정부 중심 환경관련 부담금의 지방세 전환방안을 살펴본다. 그리고 종량세체제를 유지하고 있는 담배소비세는 지방세수 확충 기여도가 낮고, 상대적으로 낮은 고가담배 세율로 인하여 역진성문제가 상존하고 있으며, 전자담배 등 새로운 담배의 과세문제가 있어 종합적 검토가 필요한 상황이다. 또한 낮은 지방세수 기여도에 비해 복잡한 구조를 지닌 면허세제는 정액세율구조로서, 소득증가 등 경제성장 현실을 반영하지 못하고 과세대상 조정의 필요성도 대두되어, 혁신적 세제개편 방안 도출이 절실히 요구되고 있다.
    
   2. 연구내용
  
   본 연구보고서는 「환경변화에 대응한 지방세제 개편」이라는 주제 하에 「주행세의 합리적 개편에 관한 연구」,「환경관련 부담금의 지방세로의 전환방안」, 「담배소비세제의 합리적 개편을 위한 연구」, 「면허세제도 개선방안」 등 4편의 논문으로 구성되어 있다.
  
   가. 주행세의 합리적 개편에 관한 연구
  
   최근 녹색성장, 온실가스 감축, 에너지 절약을 위해 중장기적으로 에너지 관련 세제를 강화하고 환경친화적으로 개편하는 것이 핵심 과제로 대두되고 있다. 특히 우리나라 에너지세제의 기간세목인 교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 한시세로서 2012년말 개별소비세로 전환이 예정되어 있다. 이에 따라 휘발유, 경유에 부과되는 교통ㆍ에너지ㆍ환경세(국세)의 부가세인 주행세도 환경친화적 세제 개편 및 개별소비세 전환에 대비하여 발전 전략의 수립이 필요하다. 그리고 주행세는 세수 대부분이 유가보조금으로 사용되어 환경과세로서 정책세제 기능이 부족하다. 또한 세율이 보전용도별 에너지 수요 전망에 따라 달라지고 국세에 의해 부차적으로 결정됨에 따라 안정적 세수 확보가 곤란하다. 주행세 중 일반재원으로 사용되는 자동차 관련 지방세 감소 보전분은 금액이 정액으로 정해져 있어 주행세 최초 도입 목적인 실질적 세수감소 보전기능을 발휘하지 못한다.
   이에 따라 주행세 개편방안을 다음과 같이 제시한다. 단기적으로는 주행세 중 정액보전금 부분을 자동차세의 일정비율로 인상하고, 주행세 용도의 대부분을 차지하는 유가보조금 부분은 중앙정부의 국고보조금 형태로 지원한다. 장기적으로는 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 개별소비세 전환과 함께 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 부가세인 현행 주행세를 환경정책적 기능을 수행하는 독립세 형태의 소비세인 지방에너지세로 전환하고, 주행세(지방에너지세)의 과세대상에 LPG(부탄)를 포함하는 것을 고려해야 한다.
  
   나. 환경관련 부담금의 지방세로의 전환방안
  
   최근 G8 및 APEC 정상회담을 통해 온실가스 감축을 최우선 목표로 설정하는 등 환경에 대한 중요성이 강조되고 있다. 환경오염 억제를 위해서는 부담금, 조세 등 경제적인 유인 수단이 많이 활용되고 있는데, 우리나라의 경우 환경관련 부담금이 22종인데 대부분 국가에 귀속되어 있다. 친환경 구현의 환경오염물질 억제를 위해서는 국가의 역할뿐만 아니라 지방자치단체의 역할도 중요하다. 지방자치 활성화로 직접적인 지도․감독 권한이 중앙정부에서 지방자치단체로 이양되고 있는 현 상황 하에서 환경오염 억제 등에 대한 지방자치단체의 역할은 점점 더 커지고 있다. 특히 대기, 수질, 토양 등의 환경오염은 발생지역의 피해가 가장 크고, 신속한 대응이 매우 중요하므로 지방자치단체의 역할이 클 수밖에 없다. 그러나 현행 재정구조는 지방자치단체가 권한과 책임을 갖고 사업을 집행하는데 필요한 재원이 매우 미흡한 실정이다.
   따라서 본 연구는 환경관련 부담금 중 지역과 밀접한 연관이 있으면서 지방세수 확충 효과가 있는 환경개선부담금의 일부대상을 지방세로 전환하는 방안을 모색하였다. 지방세로의 전환은 신세목 신설보다는 지역자원시설세의 과세대상을 확대하는 것이 바람직하다고 판단하였다. 특히 탄소세의 도입을 고려하여 지역자원시설세의 환경오염 과세대상은 이산화탄소를 제외한 일반대기오염물질을 포함하도록 하였다.
  
   다. 담배소비세제의 합리적 개편을 위한 연구
  
    우리나라의 흡연 실태와 담배의 피해는 대부분 그 심각성을 공감하고 있을 것이며, 이에 따른 적극적인 대책 마련이 시급하다는 것 또한 공감하고 있을 것이다. 담배가격과 관련하여 담배에는 담배소비세를 포함하여 몇가지의 제세 공과금이 부과되고 있다. 주가 되고 있는 담배소비세는 지방세 중 하나의 세목으로써 지방자치단체의 세원으로써 그리고 담배관련 제세공과금을 구성하는 요소로서 그 의미가 크다고 할 수 있다. 우리나라의 담배소비세는 5년 동안 과세금액이 일정(종량세)부분 유지되고 있어 담배소비세액이 담배가격에 연동되지 않아 조세부담의 불형평성이 초래되고 있다고 제기되고 있다. 담배소비세 부과의 근본적인 목적이 담배소비 억제, 과세의 형평성 및 지방세수의 안정적인 확보를 위한 것이라는 측면에서 세제 개편이 필요하다. 현행 담배소비세제의 목적 및 기능 중 하나가 국민건강 증진 및 담배소비억제에 대한 기능을 가지고 있다고 볼 때, 현재와 같이 외부불경제 품목 중 하나인 담배를 어떻게 하면 소비억제 측면에서의 기능을  강화할 수 있을지에 대한 방안을 찾는 데에도 본 과제의 목적이 있다.
    본 연구에서는 기존의 종량세 체계유지, 물가연동제를 도입하거나, 종가세로의 전환, 종량세와 종가세의 혼합형 등 세가지의 대안을 제시하고 있다. 물론 각 방안마다 장점과 단점이 있어 이에 대한 충분한 고려 위에 최종 대안 결정을 해야 할 것이나, 기존 연구에서도 제시하고 있는 바와 같이 종량세 체제 유지가 바람직할 것이다. 또한 종가세의 전환은 낮은 가격대의 담배에 낮은 세금 부과로 저소득층이나 서민층 담배소비를 촉진하는 효과가 있을 수 있어 정책적으로 소비억제에 역행하게 될 것이다. 또한 저가 담배와 고가 담배의 역진성 문제를 해결하고자 한다면 일정부분을 개선한 제3안인 혼합형 체계로의 전환도 신중히 검토해 볼 수 있을 것이다.
  
   라. 면허세제도 개선 방안
  
   본 연구는 지방세제 환경 변화 반영, 등록면허세 내에서 등기ㆍ등록분과 면허분 간의 조화, 재원조달역할 강화를 위하여 실천 가능한 면허세제(면허에 대한 등록면허세)의 개선방안을 제시하고 파급효과를 분석하는 것을 연구목적으로 연구를 진행하였다.
   본 연구는 면허세가 연구의 중심이 된다. 우선 지방재원의 성격상 논의를 통해 면허세의 지방세목으로서의 적합성을 검토한다. 또한 면허세와 유사한 외국의 조세의 사례분석을 통해 면허세 개편의 시사점을 얻었다. 그리고 지방자치단체 면허세 담당 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하여 현행 면허세의 문제점을 파악하였다. 끝으로 면허세제의 개선 방안을 제시하고 개선으로 인한 지방세수 증감효과를 분석하였다.
   면허세의 문제점으로는 재원조달 역할의 미약, 정기분과세의 비효율성, 자치단체 유형별 차등과세로 세정비용 과다, 과세대상 분류체계 복잡이라고 할 수 있다. 본 연구에서는 이러한 문제점을 개선하기 위해서 다음과 같은 개선방안을 제시하였다. 첫째, 대도시ㆍ시ㆍ군간 차등세율 간소화를 위해 시와 군에 대하여 동일한 세율을 적용하되 시에 적용하는 세율을 군에도 적용하도록 면허세율 구조를 개편한다. 둘째, 규모에 따라 4개 종으로 나누어 차등세율을 적용하는 것에 대하여 3종과 4종을 합쳐 동일한 세율을 적용하되 3종의 세율을 적용하도록 세율구조를 개편한다. 셋째, 성격에 따라 5개 유형으로 차등적으로 적용하던 세율을 2종과 3종을 합치고 또한 4종과 5종을 합쳐 동일한 세율을 적용하도록 세율구조를 개편하며, 2종에 적용되는 세율을 3종에 적용하게 되며, 4종에 적용되는 세율을 5종에 적용하도록 면허세율 구조를 개편한다. 넷째, 정기분을 폐지하되 세수감소를 방지하기 위하여 현재보다 1.8배 이상 3.6배 이내의 세율을 인상한다.
   본 연구에서 제시한 네가지 방안은 개별적으로 시행할 수도 있고, 차등세율 간소화, 정기분 폐지 및 적정한 세율인상 방안을 동시에 시행할 수도 있다. 다만, 급격한 세율인상은 조세저항을 초래하므로 간소화, 정기분 폐지 등과 세율인상을 동시에 추진하되 다소 세수감소를 초래하더라고 세율은 점진적이고 단계적으로 인상하는 방안이 바람직하다고 생각한다.
  
   3. 정책활용 및 기대효과
  
   본 연구를 통해 주행세가 실질적 지방세수 확충에 기여하도록 독립세인 지방에너지세로 전환을 촉진하고, 지방세의 환경정책기능 강화 차원에서 환경관련 부담금의 지방세화를 적극 검토하도록 한다. 아울러 면허세제는 본 연구 결과를 활용한 세제개편안이 이미 입법과정에 있으며, 담배소비세의 경우 전자담배 과세방안 마련 및 향후 세제개편 시 정책자료로 활용될 것으로 기대된다.
This report suggests policy implications on how to reform local tax policies inresponse to changing economic circumstances. Under this topic, 4 chapters will bepresented as; ‘Reform of the Local Motor Fuel Tax’, ‘Conversion of EnvironmentalCharges into Local Environmental Tax’, ‘Reform of the Tobacco Consumption Tax’,and ‘Reform of the License Tax’.‘Reform of the Local Motor Fuel Tax’‘The Transportation Energy Environment Tax(TEE)’, which is the transportationtax of Korea, is a sunset tax being converted to individual consumption tax at the endof 2012. Since the local motor fuel tax is a surtax of the TEE tax, a strategicplanning for local motor fuel tax policy is required in preparation of environmentfriendly tax reforms and the conversion of the TEE tax to the individual consumptiontax. The operation of local motor fuel tax deviated from its initial policy goal toreplenish the tax revenue losses of local governments from reduced vehicle relatedlocal tax revenues, due to the limited use of the local motor fuel tax revenue beingused to subsidize fuel taxes for the transportation industry. Therefore, this studysuggests the following changes in the local motor fuel tax. In the short run, the fixedamount compensation for the motor vehicle related taxes cuts should be increased as apercentage of the motor vehicle tax revenue and the fuel tax subsidy should befinanced by the central government subsidy, instead by the local motor fuel taxrevenue. In the long run, the local motor fuel tax must be converted from a surtax oftransportation tax to an independent local energy tax. ‘Conversion of Environmental Charges into Local Environmental Tax’This study examines how to spinoff a set of environmental charges to local tax,out of the total of 22. The selection criteria of the environmental charges candidatesto be converted to local tax were based on the locality and revenue sufficiency. Thisstudy concludes that the conversion of environmental charges to local tax should bedone by extending the tax subjects of the existing Regional Resource & Facility Taxrather than implementing a new tax. In particular, this study suggested to empowerarticles of the regional resources & facilities tax to tax on general air pollutionemissions, excluding CO2 emissions due to considerations on the possible introductionof Carbon Tax in the future.‘Reform of the License Tax’This study examines whether the license tax is eligible for local tax in emphasisto its characteristics as a legitimate local government revenue source. Case studies ofoversea license tax policies suggest implications on reforming the Korean license taxsystem. Surveys conducted to local government officials in charge of license taxsuggest that the current problems of the license tax are ‘poor function as a revenuesource’, ‘administrative inefficiencies in periodical tax imposition’, ‘high taxadministration cost due to various tax rates by business size’, and ‘the complexity intax object classifications’. This study recommended followings. First, unify the licensetax rates among cities(shi) and counties(gun). Second, merge type 3 and 4 in 'the taxrate differences by business sizes'. Forth, merge type 2 with 3, and type 4 with 5 in‘the tax rates differences by license type classifications’.

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