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지방세제의 선진화-자율성과 책임성 제고

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영문제목 Enhancing the Local Tax System
연구자 김대영 이영희 하능식 김성주
발간연도 2011
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   2011년부터 단일법이었던 지방세법이 지방세기본법, 지방세법, 지방세특례제한법으로 분법되었다. 그리고 이러한 지방세법 체계 정비와 함께 16개 지방세목이 통폐합을 통해 11개 세목으로 간소화되었고, 지방세 감면조례허가제도 폐지되었다. 이러한 지방세제 개편에 따라 지방자치단체의 과세자주권을 제고할 필요성이 강조되었고, 납세의무자의 납세편의 증진에 대한 관심도 높아졌다.
   2011년 중점연구과제는 󰡒과세자주권 제고와 납세편의 증진을 위한 지방세제 개편󰡓 이라는 주제 하에 󰡒통합 취득세의 개선에 관한 연구󰡓, “부동산 보유과세의 개편에 관한 연구”, “과세자주권 제고를 위한 주행세 개편방안 연구” 등의 연구를 진행하였다.
   󰡒통합 취득세의 개선에 관한 연구“는 취득세와 취득관련 등록세가 통합하여 도입된 통합 취득세를 중심으로 연구를 진행하였다. 통합 취득세의 도입으로 이중과세 논란, 납세비용 과다 등의 문제는 해결되었다. 그러나 신규 과세대상에의 포함, 일시 납부 등에 따른 세부담 증가, 복잡한 세율 구조, 새로운 납세협력 비용 발생 등의 문제가 발생하였다. 본 연구는 통합 취득세와 관련된 이론을 기존 재산 거래과세 관련 논문을 중심으로 논의를 전개하였다. 또한 이론적 논의와 현황 파악을 바탕으로 납세자 세부담 완화와 취득세 세율 구조 간소화, 납세협력 비용 감소를 위한 방안을 검토하고 제시하였다.
   “부동산 보유과세의 개편에 관한 연구”는 2005년 부동산 보유과세의 대폭적인 개편 이후 7년이 경과된 지금, 개편 당시에는 예상하지 못했던 문제가 발생하고 있다. 종합부동산세의 세대별 합산에 대한 위헌 결정과 거주목적 1주택 장기보유자에 대한 헌법불합치 결정으로 세수가 급격하게 감소하고 있다. 따라서 정책당국은 종합부동산세가 소득재분배와 지역균형발전 역할을 제대로 수행하지 못하므로 지방세로 전환하는 방안을 검토하고 있다. 또한 재산세와 관련해서는 서민들의 재산세 세부담이 급격하게 증가하지 않도록 도입하였던 세부담 상한제가 주택가격이 낮아짐에도 불구하고 재산세는 감소하지 않아 문제가 되고 있다. 본 연구는 종합부동산세의 지방세 전환에 대한 검토와 재산세 세부담 상한제도의 개선을 위한 방안을 모색하는데 목적이 있다.
    
   “과세자주권 제고를 위한 주행세 개편방안 연구”는 주행세 제도운용상 나타난 문제점에 바탕을 두고 과세자주권 제고를 위한 주행세제의 합리적 개편방안을 마련하는데 그 목적이 있다. 주행세는 당초 도입목적인 지방세 확충 기능은 제대로 발휘하지 못하면서, 유가보조금 재원조달 중심 목적세로 주요기능이 변질되었다. 또한 유류세의 복잡성 가중, 세수불안정과 지속적 세율조정 문제, 지방재정력 과대평가, 지방세수 신장성 저해, 국세ㆍ지방세 배분구조 왜곡 등 지방재정 측면에서 매우 다양한 문제점을 야기하였다. 최근 제3차 에너지세제개편이 진행되고 있고, 2012년말 교통ㆍ에너지ㆍ환경세가 개별소비세로 전환이 예정되어 있으며, 탄소세 도입 등 에너지세의 환경세 전환 논의도 활발한 현 시점에서 주행세 개편 논의는 지방재정 측면에서 매우 중요하고 필요하다고 할 수 있다. 이에 따라 본 연구에서는 지방재정 측면에서 주행세로 인한 문제점에 바탕을 두고 장단기 개편방안을 제시하고자 하였다.
    
   2. 연구내용
    
   본 연구보고서는 󰡒과세자주권 제고와 납세편의 증진을 위한 지방세제 개편󰡓이라는 주제 하에 󰡒통합 취득세의 개선에 관한 연구󰡓, 󰡒부동산 보유과세의 개편에 관한 연구󰡓, 󰡒과세자주권 제고를 위한 주행세 개편방안 연구󰡓등 세 편의 논문으로 구성되어 있다.
    
   가. 통합 취득세 개선에 관한 연구
    
   2011년부터 개정된 지방세법의 시행에 따른 지방세목 간소화로 종전의 취득세와 등록세가 취득세로 통합되었다. 취득과 관련 있는 등록세는 취득세로 통합되고 취득과 무관한 등록세는 면허세와 합쳐 등록면허세로 통합되었다. 납세자의 세부담 중립을 전제로 납세편의 제고를 위해 세목간소화 등을 추진하였으나 납세부담 증가 등새로운 문제가 발생하였다.
   본 연구는 통합 취득세의 도입에 따른 문제점을 개선하여 납세편의를 제고하는 방안을 제시하는 것을 목적으로 연구를 진행하였다. 본 연구는 통합 취득세와 등록면허세를 연구대상으로 하되 특히 통합 취득세 중 부동산 취득과 관련된 부분을 중점 연구대상으로 하였다.
   취득세와 등록세의 다양한 과세대상을 통합 취득세라는 단일 세목의 과세대상으로 통합하는 과정에서 일부 과세대상에 대한 세부담 증가, 납세부담 증가, 복잡한 세율구조, 납세협력비용 발생 등 문제점이 발생하게 되었다.
   본 연구에서는 통합 취득세를 개선하기 위하여 과세대상 정비, 일시 증가된 납세부담 완화, 통합 취득세 세율간소화, 등록면허세 세율 간소화를 방안으로 제시하였다.
    
   나. 부동산 보유과세의 개편에 관한 연구
    
   본 연구는 종합부동산세의 지방세 전환에 대한 논의와 재산세 세부담 상한제도의 개선에 대한 방안을 모색하는데 목적이 있다.
   우선 종합부동산세의 지방세전환과 관련해서는 선행연구의 대부분이 종합부동산세에 문제가 있다는 점에 대하여는 모두 인정하고 있다. 다만 종합부동산세의 문제를 해결하는 방법은 서로 다른 의견을 갖고 있다. 본 연구는 종합부동산세가 본질적으로 갖고 있는 문제는 지방세로 전환해도 바뀌지 않으므로 종합부동산세를 현행체제 하에서 폐지하거나 약화시키는 것이 바람직하다고 보았다.
   다음으로 재산세 세부담 상한제도의 개편과 관련해서는 2005년 부동산 보유과세의 대폭적인 개편에 따라 과표가 현실화되는 과정에서 재산세의 세부담 급등을 완화하고자 도입한 것이다. 그러나 재산세 세부담 상한제도는 도입당시 예상하지 못했던 납세자간 세부담 불형평 문제 등을 발생시키고 있다. 결론적으로 재산세 세부담 상한제도의 최대 쟁점은 동일한 가격의 주택은 재산세 세부담이 동일하여야 함에도 불구하고, 부과세액이 서로 상이하여 납세자간 세부담의 불형평이 나타나고 있어 문제가 되고 있다. 재산세 세부담 상한제도는 저가주택이라도 소유하고 있는 계층이 자가주택을 보유하지 못하는 계층에 비하여 결과적으로 혜택을 받게 되므로 불공평하다는 견해도 있다. 특히, 재산세의 세율구조가 초과누진세율체계인 경우 수직적 능력원칙은 이미 반영되어 있는데 별도의 세부담 상한조치에 의한 이중혜택은 재산세 세부담의 공평과세 실현에 걸림돌이 될 수도 있다. 따라서 본 연구는 세부담 상한제도의 점진적인 폐지를 제안하고 있다.
    
   다. 과세자주권 제고를 위한 주행세 개편방안 연구
    
   주행세는 도입 이후 제도운용상 지방재정 측면에서 여러 가지 문제점을 발생시키고 있다. 주요 기능이 지방재정 확충에서 유가보조금 재원조달로 변질, 주행세로 인한 유류세 체계의 복잡성 가중, 세수불안정과 지속적 세율조정의 문제, 유류세 보조금으로 인한 지방재정의 자율성 및 자치단체의 재정력 과대평가, 자동차세 정액보전분으로 인한 실질적 지방세수 보전 저해 등 다양한 문제를 안고 있다.
   이러한 문제점을 개선하기 위한 주행세 개편 방안은 쉽고 단기적으로 해결할 수 있는 과제부터 주행세의 본세인 교통에너지환경세가 개별소비세로 이전됨에 따른 장기과제까지 살펴보았다. 단기 개편과제로서 주행세 중 8,442억원으로 고정된 정액보전금 부분은 지방세 감소의 실질적 보전이 가능한 수준으로 인상해야 한다. 그리고 주행세 용도의 대부분을 차지하는 유가보조금 부분은 중앙정부 일반회계에서 국고보조금 형태로 지원하는 것이 바람직하다.
   주행세의 장기 개편과제로 교통에너지환경세의 부가세인 현행 주행세를 독립세로 전환할 필요성이 있다. 부가세 형태의 지방세가 갖는 여러 가지 부작용과 아울러 지방자치단체의 과세자주권 강화를 위해 유류세 전체의 개편 시점에 독립세로 전환하는 것을 고려할 필요가 있다. 따라서 본 연구는 주행세의 독립세화 시 과세형태, 과세주체, 과세대상 등에 관한 논의를 전개하고, 주요 대안별 재방재정 영향분석을 실시하였다.
    
    
   3. 정책활용 및 기대효과
    
   통합 취득세 개선에 관한 연구에서 제시한 과세대상 정비, 일시 증가된 납세부담 완화, 통합 취득세 세율간소화, 등록면허세 세율 간소화 등 방안은 통합 취득세의 도입과정에서 발생한 일부 과세대상에 대한 세부담 증가, 납세부담 증가, 복잡한 세율구조, 납세협력비용 발생 등 문제점을 해결하는데 기여할 것으로 예상된다.
  
   또한 부동산 보유과세의 개편에 관한 연구에서는 지금까지 논의되고 있는 부동산 관련세의 이론적 논의를 통해 실현 가능한 정책방안을 제시하였다. 특히 종합부동산세의 지방세 전환에 대한 방안은 여러 대안 검토를 통해 장점과 단점을 비교․분석하였다. 본 연구에서 검토한 방안은 정책결정을 위한 기초자료로서 지방세로 전환 할 경우 시행착오를 상당부분 해소할 것으로 기대한다.
    
   그리고 주행세 개편방안 연구에서는 주행세 제도운용상 나타난 문제점에 바탕을 두고 과세자주권 제고를 위한 주행세제의 합리적 개편방안을 마련하고자 하였다. 특히 정액보전금 인상, 국고보조를 통한 유가보조금 재원마련, 주행세의 독립세화 등을 통해 지방재정의 확충 및 과세자주권 강화에 기여하고, 지방자치단체의 재정책임성 확보에도 큰 도움이 될 것으로 기대한다.

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