KRILA연구보고서

地方稅 稅源發掘 및 擴充方案 - 仁川廣域市를 中心으로 - 硏 究 者: 李英姬, 金大榮 千明哲, 高惺喆 硏究期間: 1994. 9 - 1995. 2 依賴機關: 仁川廣域市 Ⅰ. 硏 究 目 的 우리나라는 1995년 상반기의 地方自治團體長選擧를 계기로 본격적인 地方自治時代를 맞이하게 된다. 地方議會의 구성에 이은 自治團體長選出로 政治的·行政的 의미의 地方自治制度는 완성된다고 보여지지만, 이러한 地方自治制度를 뒷받침할 수 있을 만큼 地方財政制度는 정비되어 있지 않고, 地方財源 역시 충분하지 못한 실정이다. 향후 地方財政需要는 自治團體長選出을 계기로 급증할 것이 예상되는데, 이러한 財政需要를 충족시키기 위해서는 地方財政의 확충이 시급하다고 본다. 본 연구는 증대되는 地方財政需要를 충족시킬 수 있는 地方財政 擴充方案에 관하여 분석·검토하되, 특히 地方稅를 중심으로 기존 地方稅源 擴充方案과 新稅源 發掘方案을 제시하고 이의 財政擴充效果를 분석하는 것을 硏究目的으로 한다. 여기서 기존 地方稅源 擴充方案은 전국적으로 적용될 수 있는 방안을, 新稅源 發掘方案은 연구대상인 仁川廣域市의 특성에 맞는 방안을 제시하려고 한다. 그리고 본 연구에서는 그 동안 地方稅 擴充方案으로 많은 학자들에 의해 연구되고 제시되었던 법정외세 신설방안, 재산관련세의 과표현실화를 통한 세수증대방안 등은 연구대상에서 제외하였다. 본 연구에서는 地方稅源의 擴充方案으로 그동안 논의가 소홀히 되었던 彈力稅率制度의 活用, 定額稅率構造의 改善, 非課稅·減免制度의 縮小등을 통한 地方稅源 擴充方案에 대해서 분석·검토코자 한다. 또한 新稅源 發掘方案으로는 港灣과 永宗島 新空港등에 근접해 있는 仁川廣域市의 상황을 감안하여 地域開發稅의 稅源範圍 擴大方案과 環境保全稅의 新設方案에 관해 연구·분석코자 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 本 硏究에서는 地方自治團體의 세수확충을 위해 旣存稅源의 範圍擴大 및 改編을 통한 方案과 새로운 稅源의 新設을 통한 세수확충방안을 제시하였다. 먼저 새로운 세원의 발굴방안으로는 벌크화물을 지역개발세의 과세대상에 포함시키는 것과 환경보전세의 신설을 제시하였고, 기존 地方稅源 확충방안으로는 탄력세율제도의 활용, 정액세율구조의 개편, 地方稅 非課稅·減免의 縮小方案을 제시하였다. 本 硏究에서 제시한 방안 중 地方稅源 확충방안은 비교적 무난하게 시행가능한 방안으로 생각한다. 먼저 彈力稅率制度는 현행 地方稅法에 보장되어 있는 地方稅源 확충방안으로 그 재정확충효과가 큼에도 거의 실시되지 않고 있다. 물론 탄력세율제도를 활용하는 데는 세부담의 증가에 따른 조세저항, 재정력 격차 조장 등의 문제가 수반되는 것은 사실이다. 그러나 이러한 문제점은 세수확충에는 필수적으로 수반되는 것이니 만큼 비교적 부작용이 적은 세수확충방안을 선택하는 것이 합리적이라고 생각된다. 이런 점에서 탄력세율제도의 활용은 현 시점에서 바람직스러운 방법이라 할 수 있다. 특히 地方自治團體長 선출로 본격적인 지방자치시대에 접어드는 이 때에 地方自治團體가 자율적으로 地方稅收를 10% 이상 신장시킬 수 있는 탄력세율제도는 다른 어떤 地方稅收 확충방안보다 의미가 있다고 볼 수 있다. 그리고 탄력세율제도의 실시는 조례의 개정을 통하도록 되어 있으므로 地方自治團體의 집행부와 의회의 합의하에 이루어 질 수 있으므로 가장 자율적인 地方稅收 확충방안이라고 생각된다. 다음으로 地方稅源의 擴充方案으로 제시한 것은 定額稅率構造로 되어 있는 地方稅體系를 定率稅率構造로 改編하는 作業이라 할 수 있다. 현행 地方稅의 문제점중 하나는 地方稅收가 소득·소비 비탄력적이어서 인위적인 세수확충의 노력 없이는 자동적인 세수확충이 어렵다는 점이다. 이는 地方稅의 많은 세목이 정액세율구조로 되어 있기 때문이다. 本 硏究에서는 물가상승, 소득증대, 소비수준 향상 등 경제여건의 변화가 地方稅收에 반영될 수 있도록 정액세율구조로 되어 있는 地方稅目중 정율세율구조로 개편이 가능한 것은 정율세율구조로 개편하는 방안을 제시하였다. 그리고 정율세율구조로의 개편은 조세저항을 유발하지 않기 위해서 세부담이 증대되지 않도록 정율세율을 결정되도록 하였다. 地方稅源확충방안으로 세번째로 제시된 것은 地方稅 非課稅·減免의 縮小方案이다. 地方稅 非課稅·減免은 국세에 비해서 상대적으로 적은 규모이지만 地方稅는 국세에 비해 국가정책적 목적의 수행에 대한 부담이 적은 만큼 地方稅의 非課稅·減免은 축소되어야 한다. 물론 地方稅의 非課稅·減免으로 인해 자치단체의 지역경제를 활성화시킬 수 있다는 장점은 있으나 非課稅·減免의 대상범위가 너무 넓다 보니 지방재정의 확충에 부정적인 결과를 유발시키고 있다. 따라서 본 연구에서는 地方稅의 非課稅·減免의 범위를 축소하는데 초점을 두었다. 本 硏究에서는 地方稅 非課稅·減免縮小方案으로 먼저 租稅支出豫算制度의 導入과 지방교부세 배분공식의 변경을 통한 非課稅·減免 縮小方案을 제시하였다. 이 두가지 방안은 직접적으로 非課稅·減免을 축소하는 방안은 아니다. 그러나 租稅支出豫算制度의 도입은 非課稅·減免의 구조를 정확히 파악·가능하게 하여 불합리한 非課稅·減免을 축소하게 하는 기준으로서의 역할을 할 것이다. 또한 지방교부세배분시 기준재정수요에서 非課稅·減免規模를 공제하도록 함으로써 지방정부의 非課稅·減免축소노력이 그 이상의 지방교부세배분액 증가를 가져오도록 하여 非課稅·減免의 축소를 유도하는 방안도 제시하였다. 이는 地方稅 非課稅·減免의 많은 부분이 地方自治團體의 특별조례에 근거하여 이루어지고 있다는 점에서 의미를 갖는다. 本 硏究에서 제시한 방안중 地方稅源 발굴방안이 현실적으로 시행되려면 상당한 연구와 검토가 요구되는 방안이지만 仁川廣域市의 특수한 여건으로 보아 長期的으로 도입할 필요가 있는 代案으로 생각한다. 仁川廣域市의 경우 항만을 접하고 있는 관계로 도로 등 公共서비스의 제공으로 많은 財政支出이 요구되고 있다. 그러나 항만입지는 경제적으로는 많은 도움을 주지만 재정적으로는 負擔要因이 되고 있다. 이러한 仁川廣域市의 특수성을 감안하여 항만입지로 인한 불이익을 다소나마 상쇄시키는 역할을 할 수 있는 것으로서 지역개발세의 과세대상에 인천항만의 주 화물인 벌크화물을 地域開發稅의 課稅對象에 포함시키는 方案을 제시하였다. 또한 仁川廣域市는 수도권정비의 일환으로 이루어진 공장이전으로 대기오염과 수질오염 등 環境公害가 전국에서 가장 심하다. 이러한 공해를 제거하기 위한 재정지출 역시 전국에서 가장 많은 곳이 仁川廣域市이다. 環境保全稅는 이러한 仁川廣域市의 상황에서 환경오염방지 및 깨끗한 환경의 보존을 위한 방안으로 제시하였다. 環境保全稅의 賦課는 환경보존에 일익을 담당하는 한편 적으나마 地方稅收 擴充效果도 있다. 이 두가지 방안은 즉시 실현할 수 있는 방안은 아니지만 장기적으로는 도입되어야 할 방안이라고 생각된다. 그리고 벌크화물의 地域開發稅는 전국을 대상으로 적용할 수는 없지만 環境保全稅는 全國을 대상으로 적용할 수도 있는 방안이라고 생각한다. 그러나 이 두가지 地方稅源 發掘方案에 대해 本 硏究에서는 구체적으로 그 내용을 제시하기보다는 導入의 必要性과 槪要에 대해서만 언급하였으므로 앞으로 많은 硏究와 檢討가 요구된다고 본다.