한국지방행정연구원

지방세지출 예산제도의 도입방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;}   본 연구는 합리적이고 실천가능한 지방세지출 예산제도의 도입 방안을 제시하는 것을 목적으로 연구를 진행하였다. 지방세지출 예산제도는 “지방세지출을 지방예산제도의 범위내로 흡수하여 세입․세출과 동일하게 편성․심의․심사라는 예산과정을 거치도록 함으로써 지방재정운용의 투명성, 효율성을 확보하고자 하는 제도”이다. 지방세지출 예산제도는 2007년에 제도의 구체적 내용을 확정한 후 선도단체의 시범운영을 거쳐 2008년~2009년 시범운영을 확대하고 2010년 전면 시행할 예정이다. 지방세지출 예산제도 도입의 기본방향은 도입목적의 적합성, 실천가능성, 시행용이성, 관련제도의 정비 측면 하에서 검토하였다. 이러한 기본방향 하에서 포괄범위, 추정방법, 분류기준, 편제를 검토하였다. 포괄범위는 다양한 형태로 이루어지고 있는 지방세지출을 검토하여 지방세지출 예산에 포함할 지방세지출 유형으로 비과세와 감면을 선정하였다. 지방세지출 규모의 추정방법은 세수손실법, 세수증가법, 직접지출등가법의 세 가지가 있으며, 조세지출을 추정하는 과정의 회계처리 방법으로는 현금주의와 발생주의가 있다. 이러한 다양한 방안 중 본 연구에서는 세수손실법과 현금주의에 의한 추정을 제시하였다. 분류기준은 기능별, 세목별, 근거법규별, 감면방법별, 수혜자별 등이 있을 수 있다. 본 연구에서는 목적 적합성(지방세지출 예산제도 도입목적 달성에 적합하여야 한다), 통계산출의 용이성(통계산출이 가능하고 자치단체에서 통계집계가 용이하여야 한다), 국세지출 예산제도와의 조화(장기적으로 도입될 국가부문과 지방부문간 재정통계의 통합까지 고려한다면, 기존에 도입되어 있는 국세지출예산제도와 지방세지출 예산제도간의 조화가 필요하다)라는 원칙 하에서 분류기준을 선정하였다. 지방세지출 예산서의 편제는 국세지출 예산서와의 조화가 되도록 유사한 형식을 취하도록 한다. 따라서 현재 국세지출 예산서가 보고서형식으로 작성되고 있으므로 지방세지출 예산서도 보고서 형식으로 지방자치단체 예산의 첨부서류로 작성하도록 한다. 다만, 국세지출 보고서와 형식을 일치시키기 위하여 수혜자별, 근거법규별 분류는 지방세지출액 분석에 포함시키지 않고 별도의 서류로 작성토록 할 수도 있다. 지방세지출 예산제도는 1차적으로 지출항목의 적절성에 대한 공론화를 목적으로 하는 바, 항목별 세부내역을 의회제출 표준서식으로 정하고, 분석서의 추가 여부는 자치단체의 자율적인 판단에 맡기도록 한다. 또한 지방세지출 예산제도의 조기 정착을 위하여 관련 지방재정제도인 지방재정분석 지표에 포함, 지방재정 보통공시 항목에 포함, 지방세특례제한법 도입 등을 제시하였다.

지방재정2007

이영희 김대영

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지방자치단체의 투자가용재원 산정 표준모델 개발 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 현재 지방자치단체의 투자가용재원을 산정하는데 있어서는 중기지방재정계획수립과 투융자심사제도에 의한 산정방법에 기초하여 도출하고 있다. 그러나 이는 현실의 지방자치단체 재정력을 나타내기에는 비현실적이고 체계적이지 못하다는 문제점을 안고 있다. 이와 같은 관점에서 본 연구는 현행 지방자치단체의 투자가용재원 산정방식에 대한 문제점 및 투자가용재원 실태를 분석하고 이를 개선할 수 있는 표준적인 투자가용재원 산정방식을 개발함과 아울러 표준적인 투자가용재원 산정방식을 적용한 지방자치단체의 투자가용재원 실태를 비교분석하였다. 현행 지방자치단체 투자가용재원 산정방식에 대한 분석 결과, 다음과 같은 문제점을 안고 있는 것으로 나타났다. 첫째, 투자가용재원에 대한 개념 및 정의가 명확하게 설정되어 있지 않아 투자가용재원 산정방법이 불일치하고 시각에 따라 가용재원이 크게 변동하고 있다는 점을 들 수 있다. 투자가용재원에 대한 자치단체간 비교 실효성이 떨어지고 가용재원 측면에서 자치단체의 재정력을 파악할 수 없는 실정이다. 둘째, 투자가용재원 산출을 위한 기준이 상이하다는 점을 들 수 있다. 지방자치단체의 재정운영과 관련하여 투자가용재원의 판단은 중기재정계획, 투융자심사분석, 지방채발행승인 등에서 소요재원의 충당능력을 판단하여 재원배분의 적정성을 도모하는데 유용한 기준으로 사용되어야 한다. 그러나 현재 중기재정계획, 지방재정투융자심사분석 등에서 투자가용재원의 산출 내역이 상이하여 재정상황에 대한 정확한 판단이 곤란하다. 셋째, 현행 지방자치단체의 투자가용재원 산정방법으로는 투자가용재원이 실제 자치단체의 재정력보다 전반적으로 과다하게 계상되고 있다는 점을 들 수 있다. 대부분의 자치단체는 재정력이 열악하여 각종 대형 투자 사업을 추진함에 있어 국･도비에 의존하고 있는 실정임에도 현행 가용재원 산정방식으로는 너무 높게 나타나고 있어 현실적인 자치단체의 재정력을 적절히 나타내지 못하고 있다. 종합적으로 판단할 때, 현행 투자가용재원 산정방법으로는 현실적으로 자치단체의 재정여건을 충분히 설명하지 못하고 있다. 따라서 보다 자치단체의 재정여력을 반영한 새로운 분석모형의 설정이 필요하다. 본 연구에서 지방자치단체 투자가용재원 산정 표준모델은 전체 세입재원의 구성 및 범위에 대해 재설정하고 경상적이고 필수적인 지출수요를 재설정하여 이를 제외한 잔여금액으로 하였다. 본 연구에서 제시한 표준모델에 의한 5개 지방자치단체의 투자가용재원을 비교한 결과, 표준모델에 의한 투자가용재원은 재정력이 높다고 해서 반드시 투자가용재원 비율이 높다고 볼 수 없어 재정운용의 합리성 여부에 달려있다는 점을 알 수 있었다. 또한 투자가용재원 크기는 매년 변동하는 것으로서 당해 연도의 세입과 세출에 결정적으로 기인하고 있다는 점을 알 수 있었다. 그리고 투자가용재원 확충은 결국 세입을 증대시키거나 아니면 필수적경비를 억제하는 방법 등의 여부에 달려 있다는 점을 알 수 있었다. 즉, 자치단체의 재정운용의 생산성 및 합리성을 제고하기 위해서는 세입증대 노력이 중요하지만 아울러 필수적 경비 억제를 통한 투자가용재원의 확충 노력도 매우 중요하다는 점이 표준모델에서는 잘 나타나고 있다. 한편, 표준모델에 의한 투자가용재원과 현행 중기지방재정계획 및 투자심사시의 투자가용재원과의 3가지 투자가용재원 산정 방식에 의한 산정 결과를 비교하면 다음과 같이 나타났다. 3가지 방법에 의한 산출 결과에 근거한 비교분석 결과, 대부분의 자치단체가 재정이 열악한 상황에서 표준모델을 제외하고는 중기지방재정계획상 및 투자심사상의 투자가용재원 비율이 너무 높아 현실의 자치단체의 재정력을 반영하지 못한 것이 명확히 드러나고 있음을 알 수 있었다. 즉, 투자가용재원 비율이 자치단체의 현실적 재정여력에 비해 비현실적으로 과다 계상 되어 있다는 것을 알 수 있었다. 결과적으로 표준모델에 의한 투자가용재원 산출은 연도 간에 차이가 있지만 보다 현실적 재정여건이 고려된 투자가용재원 산정방식이라 할 수 있다. 표준모델에 의한 투자가용재원의 실태를 보다 명확히 파악하기 위한 다른 방법으로 5개 지자체 각 산정방식별로 세입대비 투자가용재원 비율 실태를 비교분석한 결과는 다음과 같다. 각 지자체의 연도별 투자가용재원 비율차이에 대해 비교분석한 결과, 마찬가지로 중기지방재정과 투융자심사, 표준모델의 가용재원 비율의 순위는 일정하게 유지되고 있는 것을 알 수 있었다. 따라서 본 연구에서 제시한 표준모델에 비해 현행 방식의 투자가용재원 비율이 과대 산정 되어 오고 있었다는 것을 뒷받침해 주고 있다. 이상과 같이 본 연구에서는 기존의 투자가용재원 산정방식의 문제점을 개선하고 투자가용재원 산정 실효성을 담보하기 위한 새로운 투자가용재원 표준모델을 제시하였다. 투자가용재원 산정 표준모델은 기존의 투자가용재원 산정방식에 비해 다음과 같은 효과 및 현실적 활용성이 기대되고 있기 때문에 본 연구에서 제시한 투자가용재원 산정 표준모델을 도입할 것을 정책건의로 제안하였다. 첫째, 투자가용재원 산정방식의 표준모델 개발에 의한 통일된 방식의 적용으로 인하여 투자가용재원 산정의 혼란성을 제거하고 모든 자치단체를 대상으로 동일한 기준에 의한 자치단체 투자사업 여력을 보다 명확히 파악할 수 있다. 둘째, 투자가용재원 산정방식의 개선을 통한 현실적인 지방자치단체의 재정력을 보다 명확히 파악할 수 있고 동시에 자치단체간 재정력을 보다 명확히 비교할 수 있다. 셋째, 투자가용재원의 명확한 판단으로 자치단체간 재정비교 및 투자심사기준으로 활용할 수 있고 또한 각종 투자사업 심사기준에 활용할 수 있으며 지방자치단체 재정진단의 지표로서 활용할 수 있다. 그리고 형식적으로 운영되고 있는 중기지방재정계획 수립의 예측성 및 실효성을 높이는 기대효과가 있다. 넷째, 표준모델에 의한 투자가용재원 산정방식은 세입 및 필수적경비 구분이 보다 명확히 구분되어 자치단체 재정운용의 결과 및 투자가용재원 확충 요인이 명확히 구분되고 있다. 즉, 투자가용재원은 세입확충과 세출절감 특히 필수적 경비의 절감에 크게 의존하고 있음을 보다 명확히 나타내고 있어 투자가용재원 확충방향이 명확히 되어 보다 합리적인 재정운용을 유인할 수 있는 효과를 기대할 수 있다.

지방재정2007

이창균 신두섭

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사업별 예산과 복식부기제도 도입에 따른 지방자치단체의 결산제도 연구 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 최근 들어 정부는 성과관리 및 재정제도 혁신을 추진하여 왔으며 특히, 정부예산 및 회계제도와 관련하여 지방자치단체는 ‘07년부터 복식부기･발생주의회계제도가 시행되고 있으며 ’08년부터는 사업예산제도가 도입될 예정에 있다. 이러한 양 제도의 도입은 구조적 측면과 운영적 측면에서 지방재정제도에 커다란 변화를 가져오고 이는 결산과정을 비롯하여 재무정보, 재무보고에 상당한 변화를 초래하고 있다. 이와 관련하여 우리나라는 예산집행 결과에 대한 결산처리 방식으로서 현행 단식부기･현금주의결산과 복식부기･발생주의결산을 병행처리하는 방식을 채용함으로써 결과적으로 1회계연도에 현금주의에 의한 결산정보와 발생주의에 의한 결산정보가 동시에 산출되게 된다. 따라서 한 자치단체의 1회계연도 예산집행결과에 대하여 2가지 서로 다른 결산정보가 산출된다는 점에서 이를 이용할 정보이용자들에게 혼란이 야기될 가능성이 있으며, 특히 사업예산제도와 복식부기회계제도에 대해 법령에 각각 별도로 규정되어 있으며 이들 제도에서 산출되는 정보를 어떤 범위에서 재무보고할 것인가에 대한 조정이 없으므로 이 혼란은 더욱 가중될 개연성이 있다. 따라서 본 연구는 현행 단식부기･현금주의제도에 의한 예산회계 결산과 복식부기･발생주의제도에 의한 재무회계 결산에서 생성되는 정보의 차이를 분석하고 새로운 제도 도입에 따라 조정이 요구되거나 개편 필요성이 제기되는 쟁점에 대해 제도적 개선방안을 모색하는데 목적을 두었다. 특히 재무정보의 이용자(내부 및 외부 이해관계자)와 생산자(지방자치단체, 공무원) 관점에서 회계정보의 유용성과 이해가능성을 높이는 방향에서 지방결산체계의 정립방안을 강구하는데 초점을 두고 접근하였다. 이를 위해 본 연구에서는 새로운 예산 및 회계제도 도입에 따른 영향과 쟁점을 살펴보았는데, 주요한 사항으로는 다음을 들 수 있다. 우선 사업예산제도는 성과지향 예산체제로서 기존의 품목별 예산제도의 목 중심에서 프로그램중심으로 전환되는 구조를 특징으로 한다. 즉, 사업예산제도의 경우 세출예산의 기능별 분류에서 기존의 5장 16관에서 13분야 51부문으로 변경하고 예산품목은 38목 109세목에서 38편성목 129통계목으로 변환되었다. 그리고 사업예산제도의 제출서류는 크게 세입세출예산서, 첨부서류, 참고사항으로 구분하여 제출하되, 사업명세서, 사업설명서를 통해 사업단위에서 생성되는 유용한 정보를 제공하도록 하고 있다. 특히 세출예산사업명세서는 조직부서 단위에서 예산액 및 정책사업비, 행정운영경비, 재무활동의 내역을 표시함으로써 지방자치단체가 수행하는 조직단위별 사업내역 및 예산원가에 관한 정보를 파악할 수 있게 된다. 그러나 사업예산에서의 결산은 사업예산체계에 의해 예산집행 실적을 사업중심의 결산서류를 작성하게 되지만, 여전히 현금주의회계이므로 자금의 저량(누적량)을 표시하는 자산과 부채에 대해서는 세입세출결산과는 별도로 작성되는 장부(관리대장)체계룰 유지하게 된다. 따라서 사업결산에서는 여전히 자치단체의 재정상황에 관한 유량(flow) 및 저량(stock) 정보를 상호 연계시켜 종합적인 재정상태를 파악할 수 없는 결산구조를 지니게 된다. 한편 복식부기･발생주의회계에 의한 결산재무제표는 별도로 생산하여 의회에 제출하게 된다. 즉, 지방자치단체는 자산･부채･순자산 표시에 의한 재정상태보고서, 수익･비용 표시에 의한 재정운영보고서(기능별, 성질별), 순자산의 증감 내역을 표시하는 순자산변동보고서, 각 행정활동별 현금수지를 표시하는 현금흐름보고서를 통해 경제적 자원의 사용에 관한 다양한 결산정보를 제공하게 된다. 결과적으로 현행 사업예산회계의 결산은 예산 대비 집행결과의 합법성, 현재 보유하고 있는 자원의 정보제공에 초점이 있는 반면, 복식부기회계에서는 예산거래 외에 예산외거래를 포함하여 종합적인 재정상태와 운영성과에 대한 정보를 제공하게 되는 바, 이에 대한 근본적 차이는 각 예산회계제도의 관리대상 자원의 범위 차이에서 비롯된다고 볼 수 있다. 특히 복식부기･발생주의회계에 의한 재무회계결산은 회계처리의 인식기준과 적용범위의 차이에서 현금주의회계와는 달리 자산의 기부채납과 관리전환, 감가상각비 등 예산외거래를 모두 포함하고 부채, 수익과 비용에서도 과목분류기준, 미지급계정, 미수계정, 건설중인자산의 처리 등 발생주의회계가 지나는 고유한 특성으로 인해 재무정보에 차이를 가져오게 된다. 이러한 회계개념의 차이와 제도적 특성으로 인해 재무보고체계와 재무정보 및 회계처리과정에서 차이를 나타내고 있으므로 이러한 차이를 조정하고 제도적 개선이 요구된다. 이와 관련하여 외국의 사례로서 미국, 영국, 일본의 사례를 분석한 결과 그 정책적 시사점으로 다음을 들 수 있다. 첫째, 정부부문의 결산제도는 각 국가의 역사적 배경과 회계제도의 특성에 따라 결산 구조와 재무보고서 등에서 차이를 보이고 있다. 우선, 지방정부의 결산구조는 통합된 재무보고를 실시하는 단일체제(single system)인 국가가 있는가 하면, 예산결산과 재무결산을 함께 실시하는 병행체제(dual system)를 채택하는 국가도 존재한다. 즉, 영국 자원회계의 경우 예산계정이 발생주의원칙에 기초하여 작성되기 때문에 재무보고시 예산항목과 회계항목간의 조정이 불필요하고 결산재무제표에 현금주의 결산정보를 포함하여 통합된 단일의 결산구조를 형성하고 있다. 이에 비해 미국, 일본, 한국의 경우 예산과목과 회계과목의 연계가 용이하지 않아서 양자를 분리하여 적용하고 결산시점에 이를 조정하여 결산정보를 제공하는 병행체제를 사용하고 있다. 우리의 경우 현행 단식부기･현금주의 예산제도를 감안할 때 영국과 같은 예산 및 회계제도의 개혁을 직접적으로 받아들이기는 어려우나 향후 예산제도의 개혁을 통해 결산구조를 일원화하는 문제를 검토할 필요가 있다. 둘째로는 발생주의회계를 도입하여 실시하는 경우 제도의 도입단계로부터 안정화 및 정착단계로 나아가면서 유용한 재무정보를 산출할 수 있도록 재무제표를 비롯한 재무보고서의 내용을 지속적으로 보완해 나가는 것이 필요하다는 점이다. 셋째로는 예산과 회계의 연계 기능 강화가 요구된다는 점이다. 이는 재무제표에서 생성되는 결산정보를 차년도 재정운용계획과 예산편성에 반영하기 위해서는 구조적 측면과 운영 측면에서 예산과 회계의 연계성을 확보하는 것이 필요하다. 이와 같은 상황을 종합적으로 인식하면서 제5장 정책대안의 모색에서는 지방결산구조의 개편, 재무정보관리의 체계화, 재무회계제도의 기능강화에 초점을 두고 결산제도 정립을 위한 정책방안을 다음과 같이 제시하였다. (1) 지방결산구조의 개편은 크게 재무회계시스템의 정립과 결산서류의 체계화를 중심으로 각각 단기적 대안과 장기적 대안을 제시하였다. 우선 재무회계시스템의 정립은 단기적으로는 현행 예산회계결산과 재무회계결산을 병행하되 업무효율성 및 정보의 이해가능성을 높이는 관점에서 결산정보를 조정하는 것이고 장기적 대안은 재무회계결산을 중심으로 양 제도를 통합하여 재무보고체계를 일원화하는 방안이다. 그리고 결산서류의 체계화는 단기적으로는 사업예산의 결산서류를 주축으로 하여 복식부기 재무제표를 첨부서류로 하여 결산서체계를 구성하는 방안이다. 이에 비해 장기적 대안은 재무회계시스템의 통합을 전제로 하여 복식부기회계 재무제표를 중심으로 하되 현금주의결산을 보완하여 결산서체계를 구성하는 방안이다. (2) 재무정보관리의 체계화방안은 기본적으로 예산회계와 재무회계의 정보를 비교하여 차이가 나타나는 과목을 발견하고 이를 기초로 정보의 유용성을 고려하여 결산서류의 서식을 수정보완하고 있다. 예컨대 자산 중 현금및현금성자산의 경우 재무회계에서는 동일한 단기금융상품이라도 취득시에 만기가 3개월 미만인 금융상품에 대해서는 현금으로 분류하고 있다. 따라서 현행 예산회계의 기금결산서류에 “3개월 미만의 금융상품”란을 별도로 표시하도록 서식을 보완하는 것이 필요하다. 그리고 예산회계에서 나타나지 않는 발생주의항목 즉, 감가상각비, 대손상각비, 퇴직급여충당부채, 미지급비용, 선수수익, 대손충당금, 자산처분이익, 자산처분손실, 자산평가이익, 자산평가손실, 외화평가이익, 외환차익, 외화평가손실, 외환차손 등의 항목에 대해서는 복식부기결산에서 표시하는 것이 필요하다. (3) 재무회계제도의 기능강화 방안에서는 제도적 개선으로서 결산검사 중복의 해소, 결산시기의 조정, 외부감사제도의 도입, 사업예산제도와의 연계강화방안을 제시하였다. 우선 결산검사의 중복해소는 단기적으로는 현행 세입세출결산에 대한 검사의견서와 복식부기 재무보고서에 대한 공인회계사의 검토의견을 첨부하여 동시에 의회에 제출하도록 하고, 장기적으로는 재무회계시스템의 단일화와 함께 공인회계사에 의한 감사제도로 통합하는 것이 필요하다. 결산시기의 조정은 결산정보의 차년도 환류기능 확보를 위해 예산회계 결산을 단축하고 재무회계 결산의 경우도 출납폐쇄 후 곧바로 결산에 착수하여 양 결산서류가 조기에 의회에 제출될 수 있도록 결산시기를 조정한다. 이외에 장기적 관점에서 회계책임성과 회계정보의 신뢰성을 확보하는 차원에서 외부감사제도를 도입하는 방안, 그리고 사업예산정보와 복식부기 회계정보의 연계를 통해 예산집행에 따른 원가를 객관적으로 분석할 수 있도록 원가회계기준의 필요성을 제시하였다.

지방재정2007

이효 이삼주

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지방재정조정제도의 개선방안 정부는 2005년도에 지방재정조정제도의 구조를 개편하였다. 기존의 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 체제를 지방교부세와 국고보조금 제제로 개편하였다. 지방교부세는 보통교부세, 특별교부세, 분권교부세, 부동산교부세의 4개의 유형으로 나누고, 국고보조금은 일반국고보조금과 균특보조금의 2개 유형으로 구분하였다. 뿐만 아니라 각 제도별로 국가의 정책목적을 위하여 또 다시 세분화하여 운영하고 있다. 이러한 제도들 중에 분권교부세는 2009년도에 보통교부세에 통합되기로 되어 있다. 부동산교부세는 세제개편의 부산물로 지방교부세에 포함되지만 별도로 운영되고 있다. 국가균형발전특별회계는 정부의 특정목적을 위해 신설되었다. 새로운 사회복지 수요의 증가에 대응하기 위하여 지방재정조정제도를 포함한 국가와 지방의 재정관계 재정립의 방향에 대한 논의가 진행 중에 있다. 이러한 점들은 지방재정조정제도의 불안정․불완전한 측면을 간접적으로 지적하는 것으로 향후 새로운 구조개편의 단서를 주고 있다. 지방재정조정제도의 운영실태와 정책효과를 분석한 결과 긍정적인 면과 부정적인 측면에서 지방재정에 영향을 주고 있다. 긍정적인 측면에서는 1) 지방의 자주재원 증대 및 재정 자율성의 확대, 2) 국가의 지방에 대한 재원이전의 비중 증대로 인한 자율성 향상, 3) 각종 수단들을 통한 수평적 재정형평성 및 균형발전 도모, 4) 지방의 특성 개발 및 지방선호 사업 추진 등을 들 수 있다. 반면, 각 제도간의 연계 부족, 형평성의 강조로 인한 왜곡현상 발생 등이 나타나고 있다. 본 연구에서 중점을 두었던 각 제도의 정책효과 분석결과에 의하면 현행 지방재정조정제도는 지나치게 지역간 형평성 위주로 운용하며, 개별 이전재원의 정체성과 정책목적이 운용체계와의 연계성이 부족한 것으로 나타났다. 본 연구에서는 개선방안의 모색을 지방재정조정제도 관련 구조개편의 관점과 운영방식개선의 관점으로 구분하여 제시하였다. 구조개편의 관점이란 현행 지방재정조정제도 상호간 중복 수행기능을 기능별로 재편하여 제도의 정체성 내지는 정책목적을 명확히 하는 운영 시스템을 탐색하는데 중점을 두었다. 여기서의 구조개편은 정책목적에 맞는 제도 설계, 기능중복의 단순화, 각제도의 정체성 확립, 형평화 기능의 통합, 복지수요에의 대응 등을 들 수 있다. 운영방식 개선의 관점이란 지방재정조정제도의 전반적인 운영의 기본방향과 지방교부세와 국고보조금이 어떠한 방식으로 개선되어 운영되는 것이 합리적인가에 대한 정책방향의 시사점을 도출하는데 중점을 두었다. 여기서는 지방재정조정제도 운영에 있어서 재원의 성격상 일반보조금 중심으로 운영해야 하는 방향을 제시하였다. 그리고 지방교부세와 국고보조금의 구조개편과 관련하여 현재의 제도를 재편하는 방안과 운영방법에 대한 방향을 제시하였다 구조개편 관점에서, 다시 말하면 현행 지방재정조정제도는 정책목적과 기능별로 유형화하여 구조개편이 이루어져야 한다. 지방재정조정제도는 각 제도의 개별적 개선보다는 기능별로 구조개편이 이루어져야 한다. 본 연구에서 제시하는 구조개편 방안의 특징은 성과교부세와 지역균형교부금, 그리고 사회복지보조금의 설치, 균특보조금과 일반국고보조금의 통합으로 압축할 수 있다. 성과교부세와 지역균형교부금의 설치는 보통교부세의 정책목적과 운용방식에 대한 개편이며 균특보조금과 일반국고보조금의 통합은 국고보조금의 재조정이라고 볼 수 있다. 사회복지보조금의 설치는 국고보조 지방이양사업의 부분적인 교정을 한다는 데 의의를 갖는다. 1) 보통교부세의 정책목적과 운용방식을 개편하는 배경은 모든 이전재원이 수평적 재정형평화를 추구해야 하는 근거가 미흡하며 정책목적과 정책수단이 일대일 대응관계에 있을 때 정책실효성이 개선된다는 문제의식에서 출발하고 있다. 2) (가칭)지역균형교부금은 재정격차 완화기능을 전담하는 이전재원으로서 정책적 의의를 갖는다. (가칭)지역균형교부금은 유사기능을 수행하는 보통교부세의 지역균형수요, 부동산교부세의 재정여건분을 통합하여 설치하는 방안을 제안하였다. 3) 성과교부세는 일반정액보조금의 효율성을 지향하며 보통교부세의 인센티브분과 특별교부세의 일부를 흡수하여 설치한다. 자치단체를 대상으로 한 각종 성과평가 재원은 특별교부세 재해복구비의 잔여분으로 조달하였으나 재해규모에 따라 안정성이 미흡하고 재원규모 자체도 부족하여 실효성이 제한되어 왔다. 보통교부세 인센티브분에 추가하여 특별교부세 일부를 흡수하면 이러한 제약요인이 완화될 뿐만 아니라 특별교부세의 투명성도 개선될 수 있다. 4) 균특보조금은 보통교부세와 마찬가지로 하나의 정책수단으로 복수의 정책목적을 추구함에 따라 논란의 대상이 되어 왔다. 이 문제도 정책수단과 정책목적의 일대일 대응논리에 입각하여 수평적 재정형평화기능을 (가칭)지역균형교부금에 이관하고 특정보조금 본연의 정책목적에 충실하도록 재편하는 것이 바람직하다. 다만, 운용방식은 특정보조금의 장점과 균특보조금 도입배경이 안배되도록 일반국고보조금과 균특보조금으로 분리하며 동시에 유사사업의 통합 및 포괄보조금화, 사업선정 및 성과에 대한 평가체계의 개선 등의 후속조치를 취하도록 한다. 5) 사회복지보조금은 2010년 분권교부세와 보통교부세의 통합을 염두해 두고 설치하는 방안을 제시하였다. 국가적 현안으로 대두한 사회복지기능은 국가사무로 재규정하고, 물적 기반으로서 사회복지보조금을 설치하도록 한다. 동 보조금의 편입대상은 일반국고보조금 중 보건복지부 관할의 보조금과 분권교부세의 특정수요분이 해당된다. 분권교부세의 나머지 사업은 2010년 통합시점에 보통교부세에 편입한다. 운영체계 개선의 관점에서 지방재정조정제도는 재원의 성격적으로 특정보조금보다는 일반보조금 중심으로 운영될 필요가 있다. 일반보조금은 지방교부세로, 특정보조금은 국고보조금으로 운영하도록 한다. 이전재원 중 지방교부세의 비중을 60%정도로 배정할 필요가 있다. 지방교부세제도는 보통교부세, 특별교부세, 성과교부세, 지역균형교부금의 유형으로 운영되게 하며 이러한 기능을 수행하도록 지방교부세제도를 설계할 필요가 있다. 이중 보통교부세의 운용체계는 재원보장기능에 충실하되, 비특정성에 따른 연성예산제약을 보완하면서 정액성에 내재된 정율보조금적 성격을 가급적 축소하는 방향이 바람직하다. 보통교부세 운용체계의 개선은 1) 세입․세출 차액보전방식을 유지하며 재정부족액은 조정율을 적용하여 교부총액 범위에서 재원보장기능을 수행, 2) 기준재정수요는 산정방식을 대폭 간소화함으로써 정율보조금적 요소의 해소, 3) 기준재정수입의 산정방식 역시 크게 간소화, 4) 수평적 재정형평성 차원에서 군단위에 과도한 교부가 이루어지지 않도록 조정, 5) 조정교부금과 정책연계기능의 개선, 6) 인건비에 대한 재원보장기능은 제한적 운영 등을 들 수 있다. 국고보조금제도의 운영은 다음과 같은 개선방향을 제시한다. 일반국고보조금과 균형발전관련 보조금은 현행 사업들을 재분류하여 운영하도록 한다. 일반국고고보조금은 기존의 각 부처에서 운영하던 보조사업에, 국가균형발전특별회계의 일부(예를 들면, 체육진흥, 관광개발, 도로 및 교통 분야 등)를 편입하여 운영하도록 한다. 이들 사업은 균형발전 사업으로 보기는 어렵다는 주장들이 있다. 국가균형발전특별회계는 현재의 사업을 축소하여 균형발전기능을 수행하고 사업추진의 효율성 등의 성과를 평가하여 운영하도록 한다. 운영방법은 낙후지역개발, 신활력사업, 농어촌 RIS 구축 등의 중분류의 포괄보조금 형식으로 운영함이 바람직하다. 분권교부세는 보통교부세 통합으로 일반재원화는 것을 전제하고 다만 현재 지방이양사업 중 사업성격상 국가가 정책적으로 추진해야 할 사업과 지방비가 과중하게 소요되거나 예상되는 사업, 특히 현재 분권교부세 비경상수요의 특정사업의 일부인 노인복지(경로연금), 장애인복지, 정신요양 관련 사업들은 국고보조사업으로 환원할 필요가 있다고 본다. 이와 관련하여 국고보조사업으로 환원된 사회복지사업과 정부의 복지정책에 따라 사회복지 관련 신규국고보조사업이 많이 발생하고 있는데, 이들 사회복지 관련 국고보조사업을 하나의 블록으로 하는 포괄보조금 형태의 사회복지보조금의 신설이 필요하다. 우리나라의 경우 사회복지 프로그램의 구조를 설계하여 포괄보조금 형식으로 운영하는 것이 바람직하다.

지방재정2007

서정섭 조기현

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참여정부의 재정분권 수준 측정과 정책 평가 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;}   2003년 출범한 참여정부는 국정운영 기조를 지방분권과 균형발전으로 천명하고 과거에 비해 지방에 더 많은 권한과 재원을 제공함으로써 자율성을 제고하는 것을 정책방향으로 설정하였다. 그리고 2003년 7월 4일과 7월 29일 제시한 지방분권 및 재정세제 개편의 추진 로드맵에 의하여 재정분권화와 지방재정의 개선을 위한 다양한 정책과제를 추진하여 대부분 완료하고 일부는 추진 중에 있다. 이와 같이 참여정부가 추진한 재정분권 정책에 대한 실적에 대해서는 긍정적인 평가와 부정적인 평가가 있는데, 본 연구에서는 참여정부가 추진한 재정분권정책의 실적을 통해 지방재정구조의 적정화와 지방자치단체의 재정운영에 있어서 자율성 및 책임성 제고의 정도를 평가하는 동시에 재정분권지표를 개발･적용하여 재정분권 수준을 객관적으로 측정하고자 하였다. (1) 참여정부가 출범한 이후 재정분권화를 위해 그간 추진한 재정분권정책의 실적을 지방재정 구조의 적정화란 측면에서 중앙과 지방간 재원배분, 지방세의 성격(역할) 및 과세자주권, 지방정부의 자율적 의사결정의 재정적 권한에 대해, 그리고 지방재정의 운영이란 측면에서 재정의 자율성 확대와 책임성 강화에 대해 미친 영향을 분석하여 그 공과를 평가하였다. 이러한 평가의 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 지방재정의 구조에 영향을 미치는 중앙정부와 지방자치단체 간 재원배분과 관련한 참여정부의 실적을 보면 지방재정 규모의 신장에 따른 중앙정부와 지방자치단체 간의 재원배분은 다소 변화가 있었지만, 지방자치단체의 재정수요에 대한 자주적 해결 능력은 크게 개선되지 않았다. 둘째, 지방재정의 자주적 세입구조에 영향을 미치는 지방세의 역할(지방세의 성격 및 과세자주권)과 관련하여 지방세수의 규모와 비중의 변화, 탄력세율의 적용가능 세목과 세수의 변화란 측면에서 평가하였다. 국세의 지방이양이 유보된 가운데 일부 세제개편(재산관련 세제의 과표현실화, 신세원인 원자력세의 도입)을 통한 재정분권 정책의 추진으로 취약한 지방세입구조의 개선에 대한 지방세의 역할은 아주 미흡하였다. 그리고 지방자치단체의 과세자주권을 강화하기 위해 도입된 탄력세율제도도 지방재정 수요와 연계하여 운영되지 못하였다. 셋째, 지방재정의 자율적 세출구조에 영향을 미치는 재정적 권한과 관련한 참여정부의 실적은 일반재원과 일반보조금의 비중 변화, 국고보조사업의 영향도, 자체사업 여건의 변화란 측면에서 평가하였다. 지방자치단체의 자율적 의사결정의 재정적 권한은 참여정부 출범 전에 비해 크게 확대되었으나, 지방재정 기반의 취약으로 인해 실질적 재정권한의 강화로 이어지지 못했다. 넷째, 지방자치단체의 재정운영 자율성 확대와 관련한 참여정부의 재정분권 정책의 실적은 지방의 전략적 재원배분권 확대, 지방의 자율적 학습강화란 측면에서 평가하였다. 지방예산편성지침 폐지, 지방채발행 총액한도제 도입 등의 재정운영 자율성을 제고하기 위한 정책이 추진되었으나 지방의 전략적 재원배분이나 자율적 학습능력 강화를 통한 재정운영의 건전성과 효율성은 그에 상응하는 수준으로 개선되었다고 보기 곤란하였다. 다섯째, 지방재정의 운영에 영향을 미치는 지방자치단체의 재정운영 책임성 강화와 관련한 참여정부의 재정분권정책 실적은 지방재정에 대한 주민통제의 용이, 지방재정성과에 대한 책임체계 구축이란 측면에서 평가하였다. 지방재정분석 기능의 강화, 복식부기회계제도의 도입･실시, 주민참여예산제도･통합지출관제의 도입 및 관련법령의 제･개정의 정책이 추진되었으나, 이들 제도가 지방의 입장에서 자율성을 규제하는 요인으로 간주되기도 하여 재정책임성을 확보하는 기능으로는 미약하였다. 이는 중앙정부의 지침에 의거한 획일적 제도운영으로 그 실효성이 확보되지 않아 발생하는 문제이기도 하고, 지방재정 운영시스템이 미비하여 자치단체가 재정책임성을 제고하기 위한 노력을 하지 않거나 할 수 없었기 때문이다. 한편, 계량적 분석을 통해 판단하기 곤란한 사항이나 지방자치단체의 관점 즉, 재정분권 수혜자의 입장에서 판단하여야 하는 사항을 파악하기 위하여 지방자치단체의 단체장(시장, 군수, 구청장), 지방자치단체 공무원(예산담당부서) 및 지방재정 전문가를 대상으로 실시한 설문조사의 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 정책 1(지방교부세 법정율의 단계적 상향 조정)은 지방교부세의 대폭적인 증가를 가져왔으나 지방재정의 형평성에는 약간의 긍정적인 영향을 미쳤다. 그리고 보통교부세 수요산정의 통계･산식 정비, 특별교부세의 규모 축소, 증액교부금 폐지와 관련한 정책 2(지방교부세 제도 개선)는 지방재정의 형평성과 효율성에 다소 긍정적인 영향을 미쳤다. 둘째, 정책 3(재산세･종토세 과표 현실화)은 지방재정의 자율성에 약간의 긍정적인 영향은 있으나, 세수 신장이 미약하여 지방재정의 형평성이나 지역경제발전에 미친 영향은 거의 없다. 그리고 정책 4(지방세의 신세원 확대)의 경우 지방재정의 자율성에 약간의 긍정적인 영향은 있으나, 지역개발세의 세수규모가 영세하여 지역경제발전에 미친 영향은 미미하다. 한편, 참여정부 재정분권정책의 가장 핵심이라 할 수 있는 정책 13(국세와 지방세의 합리적 조정)은 지방소비세 도입 등 중장기조세개혁 방안은 검토 중에 있고, 지방특별소비세 신설 등은 관계부처 협의 중에 있어 차기정부의 과제로 남겨져 있다. 지방세의 비과세･감면의 축소를 위한 정책 14와 관련하여 지방세 감면조례 표준안 시달(’06. 10) 및 관련 법령 개정(’06. 12)은 이루어졌으나, 2010년에 전면적 실시를 위한 지방세지출예산제도의 도입은 추진계획 중이다. 셋째, 정책 5(국고보조금 정비)는 지방재정의 자율성에 약한 긍정적 영향이 있지만 지방재정의 효율성에는 약간의 부정적인 영향을 미쳤다. 정책 6(지방예산편성지침의 폐지･보완)은 지방재정의 자율성에 약간의 긍정적인 영향을 미쳤으나, 지방재정의 건전성과 효율성에는 거의 영향이 없었다. 정책 7(지방채발행 승인제도 개선)은 지방재정의 자율성에 약간의 긍정적인 영향은 있으나, 지방재정의 건전성과 효율성에는 거의 영향이 없었다. 정책 8(지방양여금 폐지)은 지방재정의 자율성에는 약한 긍정적 영향은 있으나, 지방재정의 효율성에는 거의 영향이 없었다. 넷째, 정책 9(지방재정분석 기능 강화)는 지방재정의 건전성, 책임성, 그리고 투명성에 상당히 기여하고 있다. 정책 10(복식부기회계제도의 도입)은 지방재정의 건전성과 책임성뿐만 아니라 지방재정의 투명성에도 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 그리고 정책 11(지방자치단체 예산지출 합리성 확보)과 정책 12(재정운영 투명성･건전성 확보)는 지방재정의 건전성과 효율성 그리고 책임성과 투명성에 대체로 긍정적인 영향을 미치고 있다. (2) 거시적 재정분권 수준 측정을 위한 시계열분석과 OECD 국가 간의 국제비교, 그리고 미시적 재정분권 수준을 파악하기 위한 횡단면･패널분석을 실시하고 재정자율성종합지수를 개발하여 참여정부의 재정분권 수준을 측정하였다. 이러한 분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 1980년대 이후 시계열 자료 분석을 통한 우리나라의 거시적 재정분권 수준을 측정하였다. 우리나라의 지방재정 규모가 일반재정에서 차지하는 비중을 보면 1980년대 30% 수준에서 1990년대 들어 40% 수준으로 크게 증가하였고 참여정부에서는 큰 변화 없이 40% 수준을 유지하고 있다. GDP 대비 지방재정규모는 1980년대 말 이래 꾸준히 증가하였으나 2002년 다시 10.7% 수준으로 감소한 후 참여정부 기간 중에는 꾸준한 증가세를 보여 2006년에는 12% 수준에 이르렀다. 지방세가 총조세에서 차지하는 비중은 1980년대 말 급격히 증가하였으며, 참여정부가 들어서기 직전인 2002년에 23.3%로 최고에 이른 후, 이후에는 약간 낮아져 참여정부 기간 동안에는 세입분권에 있어 큰 진전이 없었다. 우리나라의 GDP 대비 지방세 비중도 1970년 이래 꾸준히 증가하고 있으며, 증가 양상도 총조세 대비 지방세 비중과 유사하다. 그리고 지방재정의 경상경비에 절대적 영향을 미치는 지방공무원의 수가 전체 공무원수에서 차지하는 비중은 1990년대 이래 꾸준한 증가세를 보이고 있는데, 특히 참여정부가 들어선 2003년 이후 더욱 가파른 증가세를 보이고 있어 지방공무원 비율이 상대적으로 크게 증가했음을 알 수 있다. 둘째, OECD 국가들의 거시지표들과 상호 비교를 통하여 우리나라 재정분권 수준을 국제수준에 비춰 가늠해 보고자 하였다. OECD 국가들의 재정분권화 정도(지방세입 및 지방세출 비중)를 보면 지방세출이 일반정부 지출에서 차지하는 비중은 6%에서 60%에 이르고 있고, 지방세입은 3%에서 50%까지 상당히 큰 편차를 보이고 있다. 우리나라의 경우 2005년 말 현재 세출분권이 40.3% 수준인데 비해 세입분권은 22.0%로 다른 OECD 국가들처럼 재정갭이 매우 크며, 그 차이는 지방재정조정제도로 메우는 것으로 나타났다.  우리나라의 경우 참여정부 출범 이전인 2002년과 비교해 보면 세출분권은 39.04%에서 2005년 40.35%로 늘어났으나, 세입분권은 23.26%에서 22.0%로 감소하여 재정갭이 오히려 확대되고 이전재정의 비중은 증가하고 있다. 우리나라는 대부분의 지방세에 탄력세율을 허용하고 있어서 자율적 지방세의 비중이 30~ 32% 수준이나 OECD 평균 40.4%에는 크게 밑도는 수준이다. 참여정부 기간 동안 변화를 보면 자율적 지방세가 약간 증가하고 일반보조금이 감소하여 세입구조 측면의 자율성에는 큰 변화가 없었다. OECD 국가들의 재정자율성을 나타내는 여러 지표들을 분석해 본 결과 지표 간 상관관계가 매우 낮은 것으로 나타났는데, 이것은 재정자율성의 복합성과 함께 각국 재정제도의 다양성을 보여주는 것이라 할 수 있다. 셋째, 개별 미시지표들을 이용하여 참여정부 기간 동안의 자치단체유형별 재정적 자율성을 파악하였다. 개별 자치단체의 자율성을 나타낼 수 있는 현재 이용가능한 지표로는 자체세입/일반회계예산(또는 재정자립도), 자주재원/일반회계예산(또는 재정자주도), 재정력지수, 자체사업/사업예산(또는 자체사업비중), 일반보조금/이전재원(또는 일반보조금비중) 등이 있다. 참여정부가 출범하기 전년도인 2002년 이후 자치단체 유형별로 재정자립도 추이를 보면 2005년에는 큰 변동이 없으나 2007년에는 대부분의 자치단체 유형에서 전반적으로 하락하여 자체재원의 비중이 감소하고 있다. 2007년의 재정자주도는 2001년과 비슷한 수준이나 동일기간 동안 재정자립도는 크게 감소하여 재정자주도와 재정자립도의 격차가 확대되었다. 이것은 지난 6년간 자체세입(지방세+세외수입)비중의 감소가 지방교부세율 인상으로 상쇄되어 재정자주도는 변하지 않았음을 의미하는 것이다.  자치단체 유형별 재정력지수 추이를 보면 지난 5년간 평균은 큰 변동을 보이지 않았으나 광역시, 도 및 50만이상시에서 표준편차가 커지고 있어 자치단체간 재정력 격차가 확대되고 있음을 의미한다. 자체사업 비중을 자치단체 유형별로 살펴보면 기초자치단체의 경우 전반적으로 자체사업비중이 상승하고 있는데, 특히 50만미만시, 도농복합시, 군 등에서 증가가 두드러진다. 이에 따라 참여정부 출범 전에 비해 출범 후 세출측면의 재정자율성은 대부분의 자치단체 유형에서 증가하고 있으며, 자치단체 간 자율성의 차이도 좁혀지고 있다.  넷째, 대표적 미시지표들을 이용하여 재정자율성종합지수를 도출하고 이를 통하여 참여정부의 지방재정 자율성 수준을 측정하였다. 재정자율성 후보지표들을 각각의 산식과 장단점을 검토한 후 최종적으로 재정자립도, 재정자주도, 재정력지수, 자체사업비중 등 네 지표를 선정하였다. 이 지표들은 자치단체의 세입구조 및 세출구조 측면에서 측정가능한 자율성을 포함하고 있으며, 자율성 중요도의 반영 정도도 서로 다른 장점을 가진다. 재정자율성지수(A)는 (재정자립도+재정자주도+재정력지수+자체사업비율)/4 과 같이 계산되며, 재정자율성지수(B)는 (재정자립도+재정자주도+자체사업비율)/3 으로 계산된다. 자치단체 유형별로 2001년부터 2007년까지 7년간 재정자율성지수(A)를 살펴보면 먼저 광역자치단체의 경우 특별･광역시 평균 재정자율성지수가 지난 7년간 0.7 안팎에서 큰 변화를 보이지 않는다. 도 본청은 참여정부 출범 전에 비해 전반적으로 재정자율성지수(A)가 약간 상승추세에 있는 것으로 나타난다. 기초자치단체인 시와 군의 경우 참여정부 기간 중 점진적인 증가추세를 보이고 있으나 자치구의 경우 최근 감소추세를 보이고 있다. 전체적으로 재정자율성지수 변이계수를 통해 지방정부의 재정적 자율성을 측정해 본 결과 자치단체 간 자율성 차이는 점진적으로 완화되고 있는 것으로 나타난다. 재정력지수를 제외하고 세 지표만으로 측정한 재정자율성지수(B)는 특별･광역시평균의 경우 재정자율성지수(B)가 지난 7년간 비슷한 수준을 유지하고, 도본청의 경우 재정자율성지수(B)가 점진적 증가추이를 나타내고 있다. 재정자율성지수(B) 변이계수 추이를 살펴보면 2001년 이후 재정자율성 변이계수가 대부분 하락하여 자치단체 간 자율성 격차가 크게 완화된 것으로 나타난다. (3) 이상과 같은 참여정부의 재정분권 정책에 대한 평가와 재정분권 수준의 측정에 따른 문제점을 지방재정 구조의 적정화와 재정운영의 자율성･책임성 제고로 구분하여 개선하기 위한 차기정부의 정책과제를 살펴보았다. 먼저 지방재정 구조의 적정화와 관련한 정책과제는 다음과 같다. 첫째, 중앙과 지방간의 기능배분과 재정배분의 틀을 지방분권화에 부응할 수 있도록 재정립하는 동시에 재정분권화를 실질적으로 구현할 수 있도록 조세제도, 이전재정제도, 지방채제도와 같은 제도적 장치와 재정적 수단을 정비한다. 둘째, 지방재정의 자주적 세입구조로의 개편을 위해서 조세체계는 현재의 국세중심 체제에서 벗어나 국세가 중심적 역할은 하되 지방세의 기능과 위상이 현재보다 신장되도록 구조변화를 모색한다. 셋째, 지방재정의 자율적 세출구조로의 개편이란 차원에서 지방자치단체의 자율적 의사결정을 위한 재정적 권한을 확대할 수 있도록 일반보조금(general grant) 중심의 보조금제도를 구축한다. 그리고 지방재정운영의 자율성 확대와 책임성 강화와 관련한 정책과제는 다음과 같다. 첫째, 지방재정의 운영측면에서 자율성을 확대한 참여정부의 재정분권정책(지방예산편성지침 폐지, 기준경비 항목의 축소, 지방채발행 총액한도제 도입 등) 기조를 유지하되, 지방의 전략적 재원배분이나 자율적 학습능력 강화를 통한 재정운영의 건전성과 효율성을 제고할 수 있는 방안을 강구한다. 둘째, 참여정부가 지방재정의 운영측면에서의 책임성･투명성을 강화하기 위하여 도입 또는 시범실시 중인 제도(지방재정분석, 복식부기회계제도, 재정공시제도, 주민참여예산제도, 통합지출관제도, 사업예산제도 등)는 조속히 실효성을 확보할 수 있도록 지방재정 운영시스템을 마련하고, 동시에 제도운영의 역량을 제고한다.

지방재정2007

이상용 하능식

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지방자치단체 성과중심 인사제도의 효율적 운영 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;}   세계화의 진전과 지방화의 빠른 진행은 지방자치단체의 경쟁력을 요구하고 있으며, 이러한 지방자치단체의 경쟁력은 지방공무원의 역량과 전문성이 그 중요한 척도이다. 지방공무원의 성과를 제고하기 위한 성과중심인사제도는 지방의 역량과 직결된다고 볼 수 있다. 지방자치단체의 성과중심인사제도는 임용, 능력발전, 성과평가, 인센티브제와 같은 인사제도의 효율성이 중요한 변수가 되고 있다. 지방자치단체에서 지방공무원의 역량강화를 위한 앞서 제기한 성과중심 인사제도의 도입은 어느 정도 진행되고 있지만, 그러나 효율성을 제고하기 위한 노력이 강조되어왔지만 그다지 만족할 수준은 되지못하고 있음으로 본 연구의 목적이 있다고 볼 수 있다. 성과중심 인사제도의 효율성을 제고하기 위해서는 교육을 통한 자발적 자기개발의 기회를 부여하고, 성과측정을 위한 평가를 실시하며, 이에 따른 인센티브제를 실시할 필요가 있다. 보직이나 직위임용에 있어서 조직외부 인력을 충원하는 데에는 소극적이라고 볼 수 있으며, 보직 또는 직위의 사전예고제를 통한 경쟁체제 도입이 필요하며 또한 외부에 개방하는 적극적 성과중심인사제도를 도입할 필요가 있다. 일부 지방자치단체에서 실시한 공모의 방식은 조직내부에 한정하고 있으나, 타 자치단체 또는 국가공무원에게도 개방하는 광범위한 공모와 필요성이 존재하는 직위와 보직에 대해서는 민간부분의 자원도 동원하여 성과중심 인사제도의 효율성을 제고할 필요가 있다. 성과중심인사제도의 효율성을 단기간에 제고하기위한 방안으로 지방공무원의 교육훈련제도가 개선되어야 할 것이다. 교육바우처제도와 같이 상시 학습이 가능하고 교육수요와 공급을 활성화하는 제도도입이 필요하다. 현재 시행되고 있는 상시학습체제를 연계한 교육기회를 확대하고 지방공무원의 능동적 교육참여가 가능한 인사제도가 성과중심인사제도를 정착시킬 수 있을 것이다. 교육기관을 개방하고 민간교육기관 또는 대학의 프로그램에 참여할 수 있는 기회를 확대하고, 지방공무원교육기관의 책임성을 강화한다면, 지방공무원에게 교육기회를 어느 정도 확대할 수 있을 것으로 판단된다. 또한 교육기회가 현장방문, 세미나  등에 참여함으로 다양한 지식과 역량을 강화할 수 있는 방안이 활용되어질 수 있어야 할 것이다. 지방자치단체에서 공무원 교육비를 의무화할 수 있는 대안도 필요하며, 인건비에 의무비율을 반영하는 방안도 제안될 수 있다. 지방공무원 성과평가는 부정적 인식에도 불구하고 대체로 도입될 수밖에 없는 당위성은 인정되어지고 있다고 볼 수 있다. 제도의 정착을 위해서는 타당성있는 성과지표를 개발하고 평가절차상의 공정성과 객관성을 확보하는 것이 성패의 척도가 되고 있다. 고객에 의한 평가이념을 포함하고 있는 BSC의 도입을 적극적으로 추진할 필요가 있다. 현재 일부 지방자치단체에서 도입되고 있는 BSC는 지표개발이나 운영방식에 대한 종합적인 연구기관이나 중앙정부가 지원할 필요가 있다. 평가지표 범례를 모형으로 개발하여 보급하거나, 평가지표 DB를 구축하여 지방자치단체에 제공하는 방안이다. BSC의 기법을 도입한다는 점에서는 고객의 평가와 의견을 반영하는 평가방식이 필요하며, 이는 하위직 공무원에게도 해당될 수 있는 평가분야이다. 성과중심인사제도의 정착을 위해서는 적절한 보상이 동반되어야 성공할 수 있다. 이러한 보상제도로서 인센티브제도는 수혜적 인센티브 방식을 개발하여 실시할 필요가 있다. 인센티브가 지방공무원의 사기를 제고하고 경쟁시스템을 유도할 수 있는 대안으로 정착할 필요가 있다. 현재 실시되고 있는, 성과연봉이나 성과상여금과 같은 인사제도와 연계되어 신분상의 불이익을 동반하는 인센티브제는 합리성과 타당성을 담보할 수 있는 평가내용, 방식 또는 절차 등의 제도 보완이 필요하다. 성과중심인사제도가 효율성을 제고하기 위해서는 지방자치단체의 변화에 대한 의지와 지방공무원의 능동적 자기발전을 위한 인식과 이에 대한 노력이 동반되어야 할 것이며, 또한 제도적 정착을 통한 수용성이 담보되어야 할 것이다.

기타2007

한부영 강기홍

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지방자치단체 메타평가 시스템 구축 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;}   지방자치단체 평가의 질을 향상시키기 위해서는 평가를 평가하는 메타평가가 실시되어야 한다. 이 연구에서는 지방자치단체 평가에 대한 메타평가를 활성화시킬 수 있는 방안을 마련하기 위해 이론적･경험적인 방법으로 분석하였다. 이 연구의 목적은 지방자치단체 평가에 대한 메타평가를 실천적으로 도입하여 우리나라 지방자치단체의 책임행정, 고객중심행정 구현에 기여하고자 하는 것이다. 이 연구의 이론적 측면은 국내외 메타평가 관련 문헌 분석으로 이루어졌다. 즉, 메타평가의 의의, 필요성, 메타평가 모형 등을 고찰하였다. 이론적 검토를 통해 지방자치단체 평가에 대한 메타평가 모형을 구성하였다. 경험적 측면은 국내외 메타평가 관련 제도 분석과 설문조사로 이루어졌다. 즉, 우리나라와 외국의 메타평가 추진 실태 분석, 메타평가에 대한 공무원들의 인식 조사 등을 실시하였다. 앞에서 구성한 메타평가 모형을 실제 적용하면서 향후 바람직한 메타평가 시스템 구축 방안을 모색하였다. 이 연구의 연구 결과를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 지방자치단체 평가에 대한 메타평가 활용의 전제 조건을 충족해야 한다. 우선, 지방자치단체 평가에 대한 메타평가 규정이 명문화되어야 한다. 우리나라 메타평가 제도는 2006년에 제정된 정부업무평가기본법에 재평가라고 정의되어 있으나, 지방자치단체 평가에 대한 메타평가 규정은 따로 존재하지 않고 있으므로 이에 대한 점검이 필요하다. 또한, 메타평가를 실시하는 기관의 기관장이 메타평가에 관심을 가져야 한다. 메타평가를 실시하는 데에는 많은 인력과 시간 등이 동원되는데 이러한 자원을 효과적으로 확보하기 위해서는 기관장의 지원과 관심이 필요하다. 메타평가를 성공적으로 실시하기 위해서는 평가기관과 피평가기관 간의 의사소통과 협력이 필요하다. 이를 위해서 양 기관 간의 협력이 이루어질 수 있는 시스템(가칭 ‘메타평가 협력 시스템’)을 구축하는 것이 필요하다. ‘메타평가 협력 시스템’은 메타평가의 목적, 용도, 실시 시기, 내용, 방법 등에 대한 의견 교류의 장 역할을 한다. 둘째, 지방자치단체 평가에 대한 메타평가 인프라를 확보해야 한다. 즉, 평가기관의 전문성을 확보하고 전문가 집단으로 구성된 평가 인력풀(가칭 ‘지방자치단체 메타평가단’)을 구성해야 한다. 평가기관이 직접 메타평가를 수행하지는 않더라도 메타평가에 대한 기본적인 인식과 특징, 한계 등을 인지하여야 평가 전문가들이 수행한 메타평가 결과를 보다 심도있게 이해하고 평가 결과를 정책에 반영할 수 있을 것이다. 즉, 메타평가와 관련된 활동을 해석할 수 있는 전문적인 능력을 평가기관이 갖추어야 한다. 또한, 메타평가를 실시하는 평가자들이 평가기관･피평가기관으로부터 독립된 지위를 보장받아서 공정한 평가를 수행할 수 있도록 평가 전문가들로 구성된 ‘지방자치단체 메타평가단’을 구성하여 메타평가를 실시하는 방안도 검토할 수 있다. 셋째, 지방자치단체 평가에 대한 ‘메타평가 시스템’을 구축하여야 한다. 이는 지방자치단체 평가에 대한 메타평가가 갖추어야 할 핵심요소로 구성된 것이다. 향후 지방자치단체 평가에 대한 메타평가를 실시할 경우에는 메타평가 목적, 메타평가 주체, 메타평가 대상, 메타평가 내용, 메타평가 방법, 메타평가 결과활용 등을 점검해야 한다. 이 연구는 이론적 측면과 정책적 측면에 의의를 가지고 있다. 이론적 측면에서는 우리나라 지방자치단체 평가에 대한 메타평가와 관련된 국내외 자료를 종합한다는 점에서 중요한 의미를 갖는다. 정책적 측면에서는 향후 지방자치단체 평가에 대한 메타평가를 실시할 경우에 실제로 활용할 수 있는 평가 시스템을 구축한다는 시사점이 있다.

기타2007

류영아

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협력적 행정서비스 전달을 위한 광역행정체제 연구 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 지방자치의 성숙기에 들어선 우리의 지방자치의 흐름 속에서 민주성과 효율성의 조화를 강조하는 광역행정이 이전과 다른 시각에서 새롭게 부각되고 조명을 받고 있다. 이 연구는 지방자치제도의 다양성과 자율성을 확보하고 지속적인 제도발전의 중요한 한 축이라 할 수 있는 광역행정체제를 협력적인 행정서비스 전달의 관점에서 살펴 보았다. 이 연구는 먼저 기존 광역행정체제의 전반적인 개요와 운영상황과 문제점, 광역행정사업에 대한 광역자치단체와 기초자치단체간에 실증적 차이, 그리고 기존 광역행정체제의 문제점 보완 및 발전을 위한 대안체제의 도입가능성에 대한 문제제기에서 비롯되었다. 이 연구문제에 대한 해결책을 모색하기 위해서 먼저, 광역행정의 의의 및 필요성 배경을 소개하고 광역행정에 대한 다양한 이론들을 검토하였다. 그리고 국내의 광역행정체제의 현황과 문제점을 분석하고 외국의 광역행정체제의 사례분석과 시사점 도출을 통한 대안체제를 모색하였다. 이론고찰, 현황분석, 그리고 외국사례분석을 바탕으로 현행 광역행정체제의 현황적 실증분석과 대안 광역행정체제에 대한 실증적 인식분석을 시도하였다. 이 실증분석은 245개 광역과 기초지방자치단체 광역행정담당 공무원들에게 설문조사를 실시하여 이루어졌다. 현황적 실증분석에서 광역자치단체가 기초자치단체에 비해서 광역행정사업에 대해 긍정적인 평가를 하고 있었고 비용절감, 자치단체간 분쟁/갈등해소, 행정서비스의 효율성 증대 등을 광역행정사업 추진 동기로 보았다. 또한 광역행정의 성공요인으로 권한 및 이해관계의 명확화와 자치단체장 및 공무원의 적극적인 의지와 태도가 중요하다고 하였고, 장애요인으로 권한 및 이해관계의 축소 그리고 협력지자체에 대한 신뢰부족을 제시하였다. 한편, 대안 광역행정체제에 대한 인식분석에서는 광역자치단체에서는 특별자치구를 그리고 기초자치단체에서는 지역간협약을 선호하는 것으로 나타났다. 마지막으로 실증조사분석을 중심으로 광역과 기초자치단체의 차이를 고려하여 다음과 같이 정책건의를 할 수 있다. 자치단체장 및 관련 공무원의 인식전환, 자치단체간 협력사업관련 정보, 지식교류의 활성화, 재정지원수단의 강화, 광역행정체제의 법제도적 보완, 새로운 광역행정체제의 도입검토, 그리고 지역거버넌스의 협상과 조정 강화 등을 광역행정의 활성화와 발전을 위한 정책추진시 고려해 볼 필요가 있다.

지역발전2007

강인성

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지방의회 운영체제 다양화 방안에 관한 연구 지방의회는 주민의 직접 선출에 의한 지방정치인이 중심이 되고 있으므로 주민에게 높은 믿음, 신뢰도를 주민에게 보여야 할 것이다. 그리고 주민과 가까이서 개방적이고도 긴밀한 의사소통 채널을 유지할 필요가 있기 때문에 지방의원과 주민 간에는 빈번한 만남이 중요하다. 주민과 가깝다는 것은 지방공무원과 같은 공직자들에게도 업무적으로 깨끗하고, 지속적이며, 개방적이고 투명한 의사소통 채널을 필요로 한다는 것에서 중요하다. 주민과의 의사소통이 빈약한 지방자치단체 조직은 그와 관련한 지표만으로도 운영 시스템이 효과적이지 못하다는 것을 쉽게 짐작할 수 있다. 대부분의 지방자치단체는 자신의 정책개발을 위하여 주민에 의하여 직접 선출된 독립적이고 자율적인 정치적 집단(지방의회)을 활용하며 집행기관을 관리․감독한다. 이에 집행기관은 정책집행에 가시적인 책임을 갖게 되는데, 이러한 상황과 같은  정책형성 및 정책집행에 관한 책임성 메카니즘은 직업공무원과 선출직 지방의원간 긴밀한 관계성을 갖는 공동활동(shared activity) 영역으로 이해될 필요가 있다. 이러한 사실에도 불구하고 우리나라 지방자치는 강시장-약의회형으로 분류되고 권력적 관계에서 볼 때 지방자치단체 내부의 집행기관과 지방의회 상호간의 관계 중 지방의회 위상이 오히려 취약한 실정이다. 원칙적으로 기관분립형에서는 ‘견제와 균형의 원리’를 근간으로 하여 집행기관과 의결기관 상호간적절한 견제와 균형을 유지하는 것이 기본이라고 할 수 있다. 그러나 우리나라는 제도적으로 집행기관의 장에게 지나치게 권한이 집중되어 있어 두 기관간 불균형이 심한 상태이다. 이와 같이 지방자치단체라는 제한된 범위에서 지방의원에 대한 적극적인 지원체제도 미약하고, 전문적인 자치입법활동 등 전반적인 의정활동을 원활하게 이행하기 위한 의회의 자치권도 보장받지 못하는 현 상황에서 실질적인 의정성과를 기대하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 특히 우리나라와 같은 기관분립형 하에서는 집행기관의 장이 행정적 문제보다는 선거 등의 정치적 문제에 더 큰 신경을 쓰게 되고, 행정이 집행기관의 장에 의해 주도되므로 행정과정에 다양한 주민의사가 충분히 반영되지 못하는 단점들도 상당수 노출되고 있다. 더욱 문제가 되는 것은 중앙정치와 지방정치가 너무나 밀접하게 관련되어 있어서 중앙정치에 좌우되면서 지방의 문제들에 대한 주도적인 이해관계자의 의지, 책임 있는 지방정치 풍토의 조성 등이 미약해지고 있다는 점이다. 말하자면, 정당공천제의 확대, 중선거구제의 시행 등 선거법의 부작용과, 지방의원 유급제의 변형 등으로 인하여 지방의회와 집행부가 중앙정치와 중앙당의 하부기관 역할을 수행함으로써 중앙정치에 좌지우지 당하여 지방의 풀뿌리 지방자치 취지를 무색케 하고 있는 상황이다. 현재 지역사회는 도시화 현상이 깊어지면서 노령화, 실업인구의 증가를 초래하고 정치성향과 시민의 욕구가 함께 급속도로 변화하고 있다. 이와 함께 지역사회의 범죄발생에 대한 관심도 커져 경범죄, 교통법규위반, 생활경범죄, 방범예방 등 생활치안정책에 대한 관심도가 고조되면서 생활복지, 주민생활지원 등의 분야가 중요하게 되었다. 이러한 변화에 대처하기 위해서는 단체장 개인의 정치적 책임만으로는 해결하기 쉽지 않다. 지방의회의 법적 지위와 권한은 사실상 지역사회의 주요문제를 해결할 수 있도록 집행적 권한으로 실천될 때 그 가치를 부여받을 수 있다. 특히 집행권한 중에서도 조정, 협의, 의견수렴 등이 중심적 역할을 하기 때문에 더욱 더 지방의회의 새로운 역할수행과 그에 따른 제도변화가 필요한 시점이다. 이러한 시점에서 지금까지는 지방의회의 다양한 역할론에 대해 ‘기관구성 다양화에 관한 연구’에 초점을 두고 진행하였으나, 이러한 시각은 기존 연구들이 삼권분립 원칙에 의한 입법기구(지방의회)와 집행기구(집행부)로 먼저 분리한 뒤 이어서 입법권과 행정권의 완전 분립을 정형화한 삼권분립에 근거한 불균형적인 견제와 균형 관계를 지방자치단체에 적용하였기 때문이다. 하지만 지방자치단체의 기관구성 수준에서는 반드시 삼권분립 원칙이 적용된다고 볼 수 없고, 실제 자치단체 수준에서 최고정책결정기구는 주민의 대표인 합의제기구, 즉 지방의회를 통해서만 결정되고 세부적인 실행사항과 일상적인 관리사항 등의 결정권을 단체장이 갖는 기관통합적 형태의 행정운영체제가 기본이라고 할 수 있다. 이러한 전제 하에서 주민을 대표하는 지방의회가 다양한 역할을 수행할 수 있도록 다각적인 의정활동을 위한 제도적 뒷받침이 필요하고 그에 관한 역할 재정립이 필요하다고 할 것이다. 선진국의 지방정부들은 시, 마을, 타운, 카운티, 특별구 등 다양한 조직 유형을 포괄하고 있고, 기본적으로 지방정부의 내부 조직형태도 시경영인제, 강시장제, 약시장제, 위원회형 등 다양한 모습을 갖추고 있다. 특히 지방의회를 보좌하는 의회직 공무원은 선진국의 어느 국가에서나 전문직으로 운영되면서 인사의 독립성, 전문성을 보장받고 있으며 의회 지원은 집행부에서도, 의회직 사무기구에서도 동시에 지원하고 있기 때문에 의회사무직원 뿐만 아니라 집행부의 직원 임용에 대해서도 그 최종적인 승인절차는 지방의회를 거쳐야 한다는 점 등에서 지방의회 중심의 운영체제를 유지하고 있다는 것을 알 수 있다. 이상과 같은 사실들을 고려해 볼 때 지방의회가 정책집행에 관한 결정 기능뿐만 아니라 직접적으로 정책집행을 담당하여 실행하는 역할에 대해서도 반드시 정치적 책임성이 직접 관계된다는 것을 알았다. 따라서 지방의회는 정치적 책임성에 근거해서 정책집행에 직접 관여하되, 전문적인 행정가인 지방공무원의 도움을 받아 이를 집행하는 제도운영의 다양화체제를 유지할 필요가 있다. 그러한 개선방법으로는 지방의회가 자치입법권에 기반으로 두고 국가 법령에 근거하여 집행부와 의회의 사무직원(고위직을 포함)에 대한 임용, 인사운영 절차 등과 같은 자치인사권 및 자치조직권 등을 인정하는 홈룰제도 또는 자치기본조례로 제정할 수 있도록 제도화가 수반되어야 지방의회 운영체제의 다양화가 마련될 수 있다. 그렇게 되면 자연히 자치입법체계 하에서 지방의회가 합의제 형태의 집행부를 통해서 정책결정 및 정책집행과 관련한 제반권한을 신중하게 행사할 수 있는 운영체제도 다양하게 나타날 수 있을 것이다. 그러기 위해서는 집행기관 및 의회를 구성한 선출직(시장, 의장, 의원)에 대하여 자유재량직 임명에 의한 인력관리를 법적으로 최대한 보장하는 자치권의 확대장치가 요구된다.

기타2007

안영훈

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지방자치단체의 u-City 추진전략과 과제 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;}   이 연구는 자치단체별로 추진 중이거나 계획을 고려하는 것이 급증하는 추세에 있는 u-City추진에 대해 냉철한 분석이 검토해야 하는 시기가 도래했다는 문제의식에서 출발하였다. 하지만 u-City추진에 대한 문제점과 그 개선방안에 대해서는 그간 논의가 부재했다. 따라서 기존 u-City추진현황에 대한 비판적 검토와 아울러 이를 분석할 방법으로 Andersen과 Dawes의 이론을 원용한 분석틀을 적용하여 지방자치단체의 u-City추진에 대한 전략과 그 과제를 제시하였다. 자치단체의 u-City사업을 분석하기 위해서 Andersen과 Dawes(1991)의 이론을 원용하여 4가지의 시각, 즉 기술적(Technical), 경제적(Economics), 조직적(Organizational), 정책적 시각(Political Perspectives)을 통해 분석틀을 제시하였다. 이러한 시각은 공공부문의 정보기술의 추진을 분석하는데 유용한 것으로 제시되고 있다. 기존의 우리나라 지방자치단체 u-City추진현황은 대부분 개념에 대한 혼란을 겪고 있는 것으로 나타나고 있다. 그 이유는 기존의 전자정부 추진을 단지 u라는 이름으로 바꿔 추진하고 있기 때문이다. 또한 아직도 기술적 측면에서 안정화나 상용화가 되지 않은 상태에서 u-City라는 용어의 사용은 부적합한 것으로 나타나고 있다. 개념상의 혼란으로 인해 추진범위나 방식에 대해 어떠한 기준이 없이 현재는 장밋빛 미래만을 슬로건으로 내세우고 추진하고 있는 상황으로 나타났다. 하지만 이와는 달리 선진외국에서는 u-City와 관련해서 상용기술에 대한 안정화 연구를 지속적으로 추진하고 있으며, 우리나라와는 달리 전면적인 추진보다는 부분적인 추진을 선택하고 있어 한층 조심스럽게 접근하고 있음을 시사하고 있었다. 분석틀을 구성함에 있어서는 4가지 측면에 대한 분류를 한 후 기존 연구를 토대로 분석변수를 추출하여 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 기술적 측면과 관련해서 기술적 호환성과 기술적 선결조건 충족정도에 대해 분석한 결과, 현재 지방자치단체는 u-City를 추진하기 위한 기술적 호환성･표준화의 구비정도가 미흡한 것으로 조사되었다. 특히 기술적 표준화의 경우에는 그 정도가 가장 심각한 것으로 파악되었다. 다음으로 u-City를 구현하기 위한 응용서비스의 제공은 기술적 선결조건들이 상당 부분 해결되어야 가능할 것으로 나타났다. 대부분의 기술수준은 극히 초보적인 수준으로 판단되기 때문에 상당한 기간이 흐른 뒤에야 활용이 가능할 것으로 나타났다. 둘째, 경제적 측면과 관련해서 투자재원확보와, 비용효과성, 중복투자의 문제점을 살펴보았다. 우선 투자재원확보와 관련해서는 구체적인 추진방안이 마련되어 있지 못하였다. u-City 추진사업은 막대한 예산이 투입되는 사업으로 현재 개발사업 이익금을 기반시설에 투자하는 도시개발사업자 위주의 u-City 건설방식으로 시행되고 있다. 이러한 방식은 지방과 수도권의 경우 투자대비 수익에 차이가 당연히 예상되며, 지방의 경우 수익성에 따라 투자기피문제가 발생될 수 있으며, 이로 인해 인프라와 서비스의 격차를 불러올 수 있다. 또한 u-City 운영비는 유지보수, 통신망사용료, 전기료 및 인건비 등으로 구성되며, 상당히 많은 예산이 요구되지만 이러한 운영 예산의 확보가 지자체의 재정여건에 따라 차이가 날 수 있는 것으로 나타났다. 다음으로 수요자의 욕구를 충분히 고려하지 않고 진행되고 있는 것으로 나타났다. 민간부문에서는 특정 사업의 비용효과성은 시장기제에 의해 자연스럽게 통제되므로 사업 추진으로 인한 낭비를 막아 주는 효과가 있다. 그러나 일반적으로 공공부문의 사업추진에서는 비용효과성을 강제하는 기제가 결여되어 있으며, 수요자의 욕구나 선호가 반영되지 못하고 비용이 낭비되는 경향이 있다. 지방자치단체 정보화 담당자들에 대한 인식조사 결과, u-City를 추진함에 있어 비용효과성에 대해 외부 전문기관이나 자체 검토를 하고 있는지에 대한 여부를 조사한 결과, 대다수의 자치단체에서 이를 하고 있지 않는 것으로 파악되었다. 중복투자와 관련해서는 중앙부처와 자치단체간의 관계에 있어서도 중복투자 방지를 위한 신속한 정보제공과 협의･조정이 이루어지지 않는 것으로 나타나고 있었다. 자치단체별 u-City사업에 대한 다양한 정의에 따른 u-서비스의 표준화가 이루어지지 않고 있는 실정을 나타내고 있다고 해석할 수 있으며, u-City 사업이 구축되었을 시점에 지자체간 서비스 호환이 이루어지지 않아 중복투자로 인한 상당한 초기구축 매몰비용으로 전락할 우려를 내포하고 있다고 할 수 있다. 셋째, 조직적 측면과 관련해서는 전담조직의 구축, 추진체계, 전문인력의 정도를 분석하였다. 우선 전담조직의 구축과 관련해서는 대부분의 조직에서 전담조직을 구축해 놓지 않은 것으로 파악되고 있다. u-City와 관련된 정보를 통합운영하기 위해서는 각종의 시설물관리, 환경관리, 방재관리와 경찰청의 교통신호관리, 교통단속관리, 방범관리, 또 소방과 의료구급 등이 연계되어야 한다. 이에 따르는 문제는 관제센터별로 운영하는 담당자들의 통합조직이 필요하지만 현재는 그렇지 못한 것으로 나타나고 있다. 다음으로 u-City를 구축하기 위해서는 다양한 주체가 연계되어 추진되어야 하며, 많은 비용과 시간이 요구된다. u-City는 다양한 분야와 관련되어 있으므로 많은 기관이 상호 협조체계를 구축하여 추진해야 한다. 그러나 파트너십을 형성할 수 있는 협의체가 마련되지 않아 상호 협의를 이끌어내는데 많은 어려움이 발생되고 있는 것으로 나타났다. 전문인력의 확보와 관련해서는 자치단체의 전문인력이 양･질적으로 충분한지에 대해서 조사한 결과, 대부분의 자치단체에서 양질의 전문인력이 매우 부족하다고 파악되었다. 이러한 결과는 현재 지방자치단체의 u-City사업의 경우 전산･통신직에 국한된 u-City 사업을 추진 중에 있으며, 사업 초기 단계이므로 u-City 사업 구현을 위한 전문적인 구현기술에 대한 연구가 부족하기 때문인 것으로 파악되고 있다. 세부적으로는 기관장의 관심 부족으로 정보화 조직 및 인력의 필요성에 대한 인식 미흡, 획일적인 정보화 조직과 인력의 부족, 조직내 정보화업무에 대한 총괄, 심의, 조정이 미흡 등이 나타나고 있었다. 넷째, 정책적 측면과 관련해서는 관련부처간 연계, 이해관계자의 참여, 법제도적 개선사항과 관련하여 조사분석하였다. 관련부처간 연계에 대해서는 전 부처의 종합적인 참여와 검토가 필요한 것으로 나타났다. 현재 건설교통부, 정보통신부, 행정자치부 등이 u-City의 건설절차, u-City 표준, u-City 운영 등의 분야에서 주요한 사항들을 별도로 다루고 있다. 또한 각 부처에서도 향후 구축될 서비스의 제공절차나 내용 등에 있어 현행법과의 관련성에 대하여 개별적으로 검토 중으로서 이러한 상황에서는 종합적인 고려가 어려운 실정으로 나타나고 있어 관련부처가 연계의 필요성이 제기되고 있다. 이해관계자의 참여의 문제는 다양한 이해관계자를 u-City의 동반자로 참여시킬 수 있는가의 문제이다. 가령. 부산시가 항만에 대한 실질적인 권한을 갖지 못한 부산광역시의 상황에서는 주무부서인 해양수산부와 BPA, 터미널, 선사, 항만물류협회 등 다양한 이해관계자를 조정하여 협력적 관계로 이끌어내야 한다. 이러한 문제는 병원, 환자, 의사회, 약사회 등 많은 이해관계자가 존재하고 있는 가령, u-건강/보건 분야도 마찬가지일 것이다. 다양한 이해관계자의 참여와 더불어 이해관계자들간의 연계 또한 중요하다. 가령, 교통분야는 버스정보안내시스템, 자동요금징수시스템 등 이미 많은 부분에서 사업이 진척되고 있으며, 항만 분야에서도 사업추진 주체별로 RFID등 유비쿼터스 기술을 활용하여 사업을 부분적으로 추진하고 있는 실정이다. 법제도적인 문제와 관련해서는 근본적으로 제도적 기반없이 u-City 사업들이 추진 중이기 때문에 많은 문제점들을 내포하고 있는 것으로 조사되었다. 현재 u-City와 관련해서 개념에서 조차 법률적 근거와 지침없이 사업과 관련된 개별법에 의거해서 추진 중에 있기 때문에, 중앙부처별･지방자치단체･시행자별로 중복투자의 위험, 기술 표준화 부재로 인한 난개발 야기 및 구축될 u-City의 기술적 호환성 문제를 초래할 가능성을 내포하고 있다. 따라서 인식조사 차원에서 도출된 법･제도적 장치의 불충분성에 대해서 심도있는 함의를 부여해야 하는 시점이라 할 수 있다.

기타2007

이병기 김건위

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지방자치단체 정책네트워크에 관한 연구 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;}   정책네트워크에 관한 연구가 주로 중앙정부의 정책에 초점을 맞추고 있으며, 네트워크에 대한 접근방법도 주로 정책행위자간의 관계, 영향력, 정보교류 등에 대한 기술에 머무르는 경우가 대부분이다. 정책네트워크에 대한 연구는 중앙정부 뿐만 아니라 지방자치단체 차원에서도 연구가 이루어져야 하며, 단순히 정책행위자 간의 관계에 대한 기술의 차원을 넘어서 보다 실증적인 분석이 필요하다. 따라서 본 연구의 목표는 임실군의 치즈밸리사업을 대상으로 이 사업에 참여하는 정책행위자들의 관계, 상호작용 등을 실증적으로 분석하는 데에 있다. 이러한 목표를 달성하기 위하여 문헌분석, 설문조사 등에 근거하여 사회 네트워크 분석 프로그램인 UCINET을 활용하여 정책행위자의 관계를 시각화하였을 뿐만 아니라 이를 실증적으로 분석하였다. 아래에서는 본 연구의 각 장에서 검토하고, 분석한 내용에 대해서 간략하게 살펴보기로 한다. 우선적으로 제2장에서는 정책네트워크 분석에서 주로 논의되고 있는 정책네트워크의 개념, 특징, 구성요소 등에 대해서 살펴보았다. 또한 지역혁신체제에 대한 개념, 특성, 유형 등을 고찰하였으며, 지역혁신과 사회 네트워크 분석과의 연계를 파악하기 위해서 사회 네트워크의 기본요소, 구성 및 분석요소 등에 대해서 설명하였다. 제3장에서는 임실군의 농업 및 낙농업 현황, 치즈밸리사업의 추진배경, 비전과 목표, 사업의 주요내용 및 치즈밸리사업의 환경분석 등에 대해서 고찰하였다. 여기서는 임실군의 치즈산업 발전을 위한 인프라가 어떻게 구축되어 있으며, 임실군이 치즈밸리사업을 추진하게 된 배경 및 사업 환경 등에 대해서 고찰하였다. 제4장에서는 임실치즈밸리사업 관련 정책행위자를 크게 7개 그룹, 즉, 중앙부처, 지방자치단체, 대학 및 연구기관, 생산자단체, 공사 및 재단, 지역단체 및 지부, 언론기관 등으로 구분하여 이들 간의 관계를 분석하였다. 또한 이 사업과 관련된 지역혁신협의회, 치즈밸리운영위원회, 지역협력단 등에 소속된 행위자들 간의 관계 및 상호작용에 대해서 분석하였으며, 정보를 제공하는 조직과 정보를 수령하는 조직으로 구분하여 교류되는 정보의 유형 및 빈도 등을 분석하였다. 지역혁신협의회와 치즈밸리운영위원회가 주로 임실군의 주도로 운영되는 반면 지역협력단은 외부의 전문가들이 임실치즈밸리사업에 적극적으로 참여하고 있으며, 다양한 조직 간에 관계가 형성되어 있어서 네트워크의 집중도는 상당히 낮은 것으로 나타나고 있다. 정보교류 측면에서 볼 때 정보를 제공하는 경우 조직은 자문, 사업 참여, 낙농환경개선 등의 정보를 주로 제공한 반면 정보를 다른 조직으로부터 받는 경우는 사업의 점검 및 평가, 교육, 자료 제공 등과 관련된 정보를 받고 있는 것으로 나타나 정보의 수준 및 품질의 향상이 필요한 것으로 나타났다. 제5장에서는 본 연구에서 이루어진 이론적 논의 및 실증적 분석에 대한 내용들을 종합적으로 요약하였으며, 지방자치단체 차원에서의 정책네트워크 활용의 유용성 확보 및 임실치즈밸리사업의 성공적 정착 및 발전을 위하여 정책건의를 하였다. 본 연구는 지방자치단체 차원에서의 정책네트워크에 대한 실증적 분석을 통하여 기존의 네트워크 분석이 주로 관계의 정도를 기술하는 수준을 넘어서 방법론으로서의 네트워크 개념을 적용하여 임실치즈밸리에 참여하는 행위자들 간의 관계를 시각화하고, 관계의 방향성, 밀도, 연결정도 중심성, 네트워크의 집중도 등을 분석하였다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다. 이러한 분석을 통하여 임실치즈밸리사업이 추진되는 과정에서의 행위자들의 역동성을 파악할 수 있을 뿐만 아니라 주도적인 역할을 하는 행위자들을 파악하며, 그 강도를 분석할 수 있다.

기타2007

박해육 고경훈

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참여정부의 자치조직권 확대정책의 평가와 과제 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;}   지방자치단체가 지역적 특성에 기초하여 조직을 관리하고, 이를 통해 조직성과를 최대화하는 것은 지방자치의 이념뿐만 아니라 조직원리에도 부합하는 것이다. 따라서, 참여정부가 추진한 자치조직권의 확대정책이 당초의 목적뿐만 아니라 지방자치의 근본이념에도 부합하는 성과를 달성하였는가에 대한 평가는 매우 필요하고도 적절한 것이다. 모든 정책이 당초의 목적이나 효과를 반드시 달성한다는 것을 담보할 수 없고, 정례적인 모니터링을 통해 수정과 보완이 이루어지는 것이 오히려 일반적이라는 점에서 더욱 그러하다. 이러한 점들을 감안하여 여기에서는 참여정부의 자치조직권 확대정책에 대한 평가를 실시하고, 그 결과에 기초하여 효율적인 운영방안을 제시하고 있다. 참여정부의 자치조직권 확대정책은 정책목표 타당도, 정책목표 달성도 및 정책목표 효과도 등 3가지 측면에서 평가하였다. 평가결과에 따르면, 전반적으로 참여정부의 자치조직권 확대정책은 원활하게 추진된 동시에 정책목표 역시 달성된 것으로 보인다. 다만, 정책목표의 수립과정에서 직접적인 이해관계자인 지방자치단체의 의견을 충분히 수렴하지 못한 것은 문제로 지적할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 자치조직권 확대에 대한 지방자치단체의 체감도는 매우 낮게 나타나고 있어 정책목표의 효과도는 적절하게 확보된 것으로 보기 어렵다. 이와 같은 결과는 정책목표의 수립과정에서 지방자치단체의 의견이 충분히 반영되지 못하고, 그에 따라 자치조직권 신장수준에 대한 중앙과 지방간 합의가 도출되지 못한 것에 그 원인이 있는 것으로 판단된다. 더불어서 국단위 설치권과 한시기구 설치권 등 당초의 계획내용이 집행과정에서 다소 유보되고, 이것이 조직관리 전체에 제약요인으로 작용한 것에서도 원인의 일단을 찾을 수 있다. 이와 같은 문제 또는 한계를 보완하고, 보다 발전적인 조직관리를 도모하기 위하여 제도적 보완방안, 책임성 확보방안 및 지속적 관리방안 등으로 대안의 유형을 구조화하고 각각의 대안내용을 강구하였다. 우선, 제도적 보완방안에서는 국단위 기구설치권의 완화와 한시기구 설치에 대한 협의권 조정방안을 제시하고 있다. 국단위 기구설치권을 완화하기 위한  대안으로는 단기적으로 지방자치단체의 행정수요를 분석한 후 그에 따른 전면적 조정방안과 장기적으로 지방자치단체에 완전 이양하는 대안을 제시하고 있다. 한시기구 설치권에 대해서는 현행의 행정자치부장관 협의절차를 폐지하되, 부가적으로 설치범위를 현재와 같이 1개 기구로 제한하고 설치기간의 일몰제의 적용이 필요함을 제시하고 있다. 다음, 책임성 확보방안에서는 자율적 수단에 의한 통제와 경쟁적 수단에 의한 통제방안을 제시하고 있다. 자율적 수단에 의한 통제는 기본적이고 일차적인 통제수단으로 조직관리와 관련된 지방의회의 보고 및 승인사항을 보다 엄격하게 하고, 지역주민의 조직관리 과정의 참여를 확충하는 대안을 제시하고 있다. 또한 경쟁적 수단에 의한 통제는 전술한 자율적 수단에 의한 통제를 보완하기 위한 것으로 조직정보공개시스템을 통한 실시간 정보제공과 행정자치부의 조직진단 결과에 따른 조직관리의 적정성과 건전성을 공개하여 통제적 효과를 얻는 대안을 제시하고 있다. 마지막으로 지속적 관리방안에서는 중장기 인력계획 수립, 자체조직진단의 상시화 및 유인책의 강화 방안을 제시하고 있다. 인력계획은 인적 자원에 대한 수요를 예측하여 이에 대응할 방안을 결정하며, 나아가 조직목적에 비추어 그 효율성을 지속적으로 평가하기 때문에 총액인건비제의 발전적 정착을 확보할 수 있다. 또한 자체조직진단의 상시화는 지방자치단체별 비전에 부응하고, 행정수요변화에 탄력적으로 대응할 수 있다는 점에서 활용 필요성을 적시하고 있다. 유인책의 강화는 총액인건비제의 수용성을 제고하고, 보다 적극적인 활용을 촉진한다는 점에서 수혜적 인센티브의 개발이 고려될 필요가 있음을 제시하고 있다.

기타2007

금창호 권오철

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지방자치단체의 주민생활지원 행정체제 정비 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;}   주민생활지원서비스는 “지방자치단체 및 행정기관이 생산하여 주민들의 생활 불편을 덜어줄 수 있도록 공급되는 모든 서비스”라고 할 수 있다. 이러한 주민생활서비스의 원활한 공급과 적절한 배분을 위해서 지방자치단체의 적극적 역할이 요구된다. 최근 정부는 주민생활지원 통합서비스 전달체계 구축이라는 과제를 추진하는 과정에서 주민생활지원서비스의 범위를 복지, 보건, 문화, 고용, 관광, 주거, 체육, 평생교육 등으로 제한하고 있다. 본 연구는 현재의 주민생활지원서비스 체체의 개선을 도모하되 시․도와 시･군･구 및 읍면동의 주민생활지원서비스 기능-조직-인력체제 재편에 초점을 두고 동시에 민간단체와 지방자치단체간의 협력적 네트워크 하에서 이러한 서비스가 제공되도록 하는 개선안을 제시하는 것을 주된 목적으로 삼고 있다. 행정자치부의 주민생활지원서비스 혁신을 도모하기 위한 추진과제는 크게 4가지로 분류된다. 즉 ① 시･군･구 및 읍면동의 주민생활지원 조직 재편, ② 주민중심의 one-stop 서비스체제 구축을 위한 기관간 통합정보체제의 재구축, ③ 중앙부처의 주민생활지원서비스 제공체제 재조정, ④ 주민생활관련 서비스 제공의 민간단체와 지방자치단체간의 협력네트워크 구축이다. 본 연구에서는 연구제목에서 인지하듯이 “지방행정체제”에 초점을 두고 있는 바, 이와 직접적인 연계성이 다소 약한 ②와 ③을 연구범위에서 제외하고, ①을 중심으로 하되 ④를 보완적으로 연구하고자 한다. 본 연구는 문헌조사와 실태조사(설문조사, 면담조사)를 병행하였다. 설문조사는 시군구의 관계 공무원과 해당지역에서 거주하는 만 20세 이상 일반주민을 대상으로 실시하였다. 실태조사 및 정책대안을 강구하기 위하여 면담조사 및 워크샵을 개최하였다. 제2장에서는 주민생활지원 행정체제에 관한 이론적 고찰을 실시하였다. 우선, 주민생활지원서비스의 개념을 “주민들의 일상적인 생활의 불편을 덜어줄 수 있도록 지방자치단체 및 행정기관이 생산하여 공급하는 모든 서비스”라고 규정하였다. 이러한 주민생활서비스의 구체적인 범위는 행정자치부가 지정한 복지, 보건, 문화, 고용, 관광, 주거, 체육, 평생교육 등 8대서비스로 제한하고 있다. 주민생활지원서비스 전달체계는 구조기능적 측면에서 중앙정부와 지방자치단체(시군구 본청)의 관련조직체계인 행정체계와 읍면동의 관련조직체계인 집행체계를 모두 포함한다. 한편, 효율적인 주민생활지원서비스 전달체계를 구축하기 위한 ① 충분성의 원칙, ② 접근성의 원칙, ③ 연속성의 원칙, ④ 비편파성의 원칙, ⑤ 책임성의 원칙, ⑥ 전문성의 원칙 등을 제시하였다. 공공서비스의 통합적 전달체계를 구축하고 있는 대표적인 국가로는 영국과 호주의 사례를 제시하고 시사점을 도출하였다. 제3장에서는 지방자치단체 주민생활지원 행정체제개편의 추진실태와 문제점을 분석하였다. 주민생활지원 행정체제 개편 추진상의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 주민생활지원서비스 통합전달체계 구축에 대한 지방공무원들의 이해가 부족하였다. 둘째, 중앙정부의 역할이 미흡하다. 셋째, 지방자치단체의 주민생활지원 행정체제개편이 미흡하다. 넷째, 민관협력체제 구축의 문제점으로 보건복지부가 주도하고 있는 사회복지협의체와 행정자치부가 주도하고 있는 민관협의체가 2중적으로 설치되어 있어서 업무에 혼란을 초래하고 있다. 제4장에서는 지방자치단체 주민생활지원 행정체제의 재정비방안을 제시하였다. 지방자치단체의 효율적인 주민생활지원 통합서비스 전달을 위해서는 첫째, 주민생활지원 통합전달체계 구축 제도에 대한 지방공무원과 주민의 이해도를 높여야 한다. 둘째, 중앙정부의 역할을 강화하여야 한다. 셋째, 지방자치단체의 주민생활지원 행정체제의 강화가 필요하다. 넷째, 지방자치단체와 민간부문간 협력을 위한 적극적 노력을 견지하기 위하여 행정자치부의 민관협력체와 보건복지부의 지역사회복지협의체에 대한 명확한 원칙을 행정자치부가 제시하여 상호간 갈등을 제거하고, 기존의 민관협력조직의 활용을 강화하고 유사조직의 난립을 정비할 필요가 있다. 특히 읍면동 사무소에 설치된 기존의 주민자치센터와 주민생활지원과(담당)간의 연계나 협력관계를 강화하여야 한다.

지방자치분권2007

김병국, 김필두

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지방자치단체의 노인복지서비스 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;}   급속한 산업화와 경제발전으로 인한 평균수명의 연장으로 노령층의 인구가 급속하게 증가하고 있으며 사회 전반적으로 많은 노인문제가 발생하고 있다. 2007년 현재 65세 이상의 노인인구가 전체인구의 약 9.9%이며, 핵가족화에 따른 독거노인 및 노인부부만 동거하는 사례가 증가하고, 노인인구의 취업기회가 부족하여 이로 인한 경제적 빈곤문제, 노화에 따른 만성 질병 등의 문제가 제기되고 있다. 인구의 고령화로 인해 한국사회의 지속발전 가능성과 미래에 대한 국민들의 불안감이 증대하고 있으며, 특히 우리나라는 빠른 고령속도에 비해 경제·사회 안전망이 미흡하여 고령화로 인한 사회문제가 생각보다 심각할 것으로 예측된다. 국가에서는 이와 같은 현상에 대비하여 여러 가지 노인복지정책을 수립하고 있으며, 지방자치단체 차원에서도 사회복지과, 주민생활지원과, 보건소 등을 통해 노인문제를 해결하기 위해 서비스를 강화하고 있으나 가시적인 효과가 크게 나타나고 있지 않다. 한편 고령화사회로 진입하면서 한국사회에서 노인들의 서비스 욕구가 다양해지고 서비스를 필요로 하는 수요자의 범위가 넓어지고 있다. 보다 효율적으로 노인복지서비스가 공급되기 위해서는 서비스의 내용뿐만 아니라 서비스를 전달하는 공급자와 서비스를 받는 수요자와의 관계에 있어서도 변화가 필요하다. 특히, 급증하는 노인복지서비스 욕구와 대상의 확대로 인해 과거 중앙정부에 의한 상의하달식 전달체계만으로는 서비스가 효과적으로 수요자에게 전달되기 어렵다. 점차 수요자 중심의 노인복지서비스의 필요성과 중요성이 인식되고 이에 따라 지역사회복지서비스의 강화가 요구되면서 지방자치단체와 지역의 민간단체 및 지역주민의 역할이 강조되고 있다. 그러나 현실적으로 지방자치단체별로 지역실정에 맞는 독자적 정책추진의 한계성이 존재한다. 즉, 지방자치단체는 중앙부처의 지시나 방침을 단순히 집행하는 경우가 많고, 지방자치단체의 독자적 시책들도 체계적이고 포괄적이지 못하며 지역 내의 다른 민간단체 및 지역주민과의 유기적인 협력관계도 이루어지고 있지 못한 실정이다. 즉 지방자치단체의 노인복지정책 계획수립 및 정책결정 시, 수요자인 노인의 의견수렴이 생략되어 있는 경우가 대부분이며 의견수렴절차가 있다 하더라도 형식적인 경우가 많다. 이런 결과로 지방자치단체의 노인복지서비스도 지역실정에 맞는 노인복지서비스라기보다는 획일적인 서비스내용이 주를 이루고 있다. 한편 중앙정부는 정책수요·자원·재정·부담능력 등 지역별 차이를 고려한 정책개발이 미흡한 실정이다. 이와 같은 상황인식하에서 국가차원이 아닌 지방자치단체가 지역에 거주하는 노인들을 위해 할 수 있는 효율적인 노인복지서비스 제공방안은 무엇이며 이를 통해 수요자인 노인들이 만족할 수 있는 노인복지서비스가 무엇인가를 연구의 초점으로 하였다. 이를 위해 현재 우리나라 지방자치단체의 노인복지서비스 운영체제를 분석하여 제도·운영적인 측면에서의 문제점을 도출하는 한편, 실질적인 노인복지 수혜자인 노인의 의식조사와 노인복지서비스를 공급하고 있는 공무원, 사회복지사 등의 의식조사를 통해 사회인식적 측면에서 이들이 현장에서 체감하고 있는 노인복지서비스의 문제점 분석과 이를 통한 시사점을 도출하였다. 본 연구는 이와 같은 연구방법에 의해 도출된 문제점과 시사점을 중심으로 지방자치단체 차원에서 노인들에게 제공할 수 있는 노인복지서비스의 내용과 서비스 제공방안을 제시하였다.

기타2007

조석주, 이상묵

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광역과 기초자치단체간 세원배분방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 참여정부가 지방분권과 국가균형발전을 핵심적인 국정과제로 제시함에 따라 국가와 지방간 또는 광역과 기초간 지방세 및 지방재정 관련 재정분권에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있다. 그 동안 정부혁신지방분권위원회와 국가균형발전위원회 등을 중심으로 지방분권에 대한 논의가 진행되었으며, 지방분권특별법과 국가균형발전특별법 등의 제정을 통해 구체적인 기본방향이 제시되었다. 강도 높은 재정분권을 위하여 2005년 초 정부혁신지방분권위원회 산하에 조세개혁특별위원회를 설치하여 국가와 지방의 중장기 조세개혁방안 마련을 위한 작업이 진행 중에 있으며, 특히 국세와 지방세의 세원조정을 위하여 조세개혁특별위원회 산하에 지방세소위원회를 설치하여 국세와 지방세의 세원조정을 위한 작업이 진행 중에 있다. 지방세소위원회 지방세혁신의 기본방향은 지방의 자주재원 비율을 높임으로써 재정의 자율성 제고와 더불어 재정책임성을 강화하는데 있다. 그 동안 지방세혁신은 주로 국세와 지방세의 세원배분에 초점이 두어져 있기 때문에 광역과 기초간 세원배분 등 지방세 내에서의 세원조정 문제는 다소 소홀하였다. 그러나 재정분권은 지역주민과 가장 밀접한 연관이 있는 자치단체에서부터 시작될 필요가 있다. 그러한 관점에서 광역과 기초간 세원배분은 중요한 의미가 있으며, 특히 기초자치단체의 재정분권이 중요하다고 할 수 있다. 따라서 본 연구는 국세와 지방세 등의 세원배분 이론에 기초하여 광역세와 기초세간의 세원배분에 대한 방안을 모색하고자 하였다. 현행 지방재정은 중앙으로부터의 이전재원 비중이 지방세 등 자주재원에 비하여 매우 높기 때문에 지방세의 중요성에 대한 인식이 크지 않다. 따라서 지방자치단체는 재정수요가 발생할 경우 지방세보다는 상위정부로부터의 이전재원을 통하여 이를 충족시키고자 하는 경향이 강하다. 이러한 현상은 광역자치단체뿐만 아니라 재정력이 열악한 기초자치단체의 경우가 더 심하다고 할 수 있다. 이전재원 비율이 높은 지방재정 구조는 지역주민이 지방공공재 공급에 필요한 비용의 일부를 부담하지 않기 때문에 공공재 가격을 실제 가격보다 낮게 인식하여 과다요구하게 됨으로써 지방공공재를 과다공급하게 되어 자원배분의 비효율을 초래할 가능성이 있다. 따라서 국가는 지방자치단체의 지역주민이 어느 지역에 거주하더라도 기본적인 행정서비스를 제공 받을 수 있는 표준적인 재정수요(standard minimum)를 충족할 수 있는 경비를 지원할 의무가 있지만, 자원의 효율적 배분을 위해 자주재원인 지방세로 충당 될 수 있도록 지방재정제도를 개편할 필요가 있다. 기본적인 행정서비스를 위한 재원일지라도 이전재원보다 자주재원 비율이 높을 경우, 사업에 대한 결정이 보다 신중할 수 있으므로 자원의 효율적 배분을 위해 지방세 등 자주재원 비율을 상향 조정할 필요가 있다. 이렇게 지방세입에서 차지하는 지방세의 비율이 높아 질 경우 지방의 재정자율성 뿐만 아니라 지역주민의 재정책임성이 동시에 지향된다. 그러나 지방자치 실시 이전에 만들어진 현행 지방세 체계 하에서 자치단체의 재정자율성과 책임성을 요구하는 것은 문제가 있다고 본다. 따라서 정부간 세원배분 또는 재정조정제도의 개편을 통해 제도적인 기반을 조성할 필요가 있는데, 우선적으로 해야 할 사항은 지방세입에서 차지하는 지방세 비율을 높이도록 하는 작업이라고 할 수 있다. 지방세의 비율을 높이고자할 때 국세의 지방세 이양이 없이 광역과 기초간 세원배분을 통해 지방세 비율을 높이는 것은 한계가 있다. 제약 조건 하에서 본 연구는 기초자치단체의 지방세 비율을 높이는 방향에서 세원배분을 진행하였다. 그 경우 광역자치단체는 조정교부금 또는 재정보전금의 재정조정제도를 통해 기초자치단체에 이전하고 있는 재원의 일부를 축소함으로써 지방세수 감소를 완화할 수 있을 것이다. 지방세 비율을 높이기 위해 광역과 기초간 세원을 조정할 경우 고려해야 할 사항은 자치단체에서 추가적으로 선택한 자체사업에 대한 비용은 지역주민들이 지방세를 통해서 스스로 부담하도록 함으로써 사업과 비용부담을 연계한 재정책임성이 강화될 수 있는 세원을 선택하도록 해야 한다. 본격적 지방자치 실시이후 지방분권이 강화되어 가고 있음에도 지방세 부문에 대한 재정분권은 크게 개선되지 않아 지방재정의 자율성 및 책임성이 미흡한 실정이다. 재정분권은 자원배분의 효율성을 제고시킬 수 있는 장점이 있다. 그 이유는 자치단체가 지방공공재를 공급할 때, 자치단체는 주민의 선호를 반영하여 어떠한 지방공공재를 어느 정도 공급할 것인가에 대한 정보를 가장 많이 갖고 있기 때문이다. 따라서 지방공공재의 공급주체인 자치단체에 재정에 대한 자율성이 보장되도록 제도가 개편될 필요가 있다. 지방자치단체의 재정자율성은 세출측면과 세입측면으로 나누어 볼 수 있다. 세출측면에서는 지방자치단체 입장에서 주민의 선호를 반영하여 지방공공재의 종류와 공급규모를 얼마나 자율적으로 결정할 수 있는가가 중요하며, 이것은 세출분권의 정도를 측정하는 척도가 된다. 세입측면에서는 지방자치단체 입장에서 지방공공재 공급에 소요될 재원을 얼마나 자율적으로 마련할 수 있는가가 중요하며 이것이 세입분권의 정도를 측정하는 척도가 된다. 지방자치단체에 잠재적인 세원이 부족하면 지방자치단체가 재원을 스스로 마련할 수 있는 자율성은 제약받을 수밖에 없다. 그러나 지방자치단체에 자율성이 보장되어도, 주민의 부담책임성이 담보되지 않으면 지방공공재 배분의 효율성은 달성되기 어렵다. 왜냐하면 지방공공재 공급에 소요되는 재원을 주민 스스로가 부담하는 책임이 없다면, 지역주민의 지방공공재 수요가 증가되어 지방공공재는 과다 공급될 우려가 있기 때문이다. 따라서 지방공공재 공급에 있어서 자원배분의 효율성을 달성하기 위해서는 지방자치단체의 재정운영의 자율성과 지역주민이 공급비용을 부담하는 부담책임성이 요구된다. 그 동안 세원배분에 대한 연구는 주로 국가와 지방을 대상으로 하였으며 광역과 기초자치단체를 대상으로 한 연구는 활발하지 못했다. 그러한 의미에서 본 연구는 크게 세 가지 점에서 기여할 수 있다고 본다. 첫째, 중앙과 지방간 세원배분 이론을 토대로 광역과 기초간 세원배분에 대한 연구를 수행함으로써 그 동안 소홀히 다루어져 왔던 부분에 대한 정책적 기여를 할 수 있다고 본다. 둘째, 세원배분의 목표를 지방의 재정자율성 및 책임성에 둠으로써 지방자치단체뿐만 아니라 지역주민의 부담책임성을 강화하는 골격을 제시함으로써 지방분권 혹은 재정분권을 조기 실현할 수 있는 계기를 마련할 수 있다고 본다. 마지막으로 자치단체의 세입분권의 척도인 지방세 비율의 중요성을 인식시킴으로써 자치단체의 잠재세원발굴에 대한 인식을 제고할 수 있다고 본다. 본 연구의 구성은 다음과 같다. 제2장은 정부간 세원배분에 대한 논의를 재정분권 이론을 중심으로 전개하였으며, 제3장은 우리나라 세원배분 현황을 지방세입 대비 지방세 비율, 지방세수 불균형, 재정능력 현황 등을 중심으로 살펴보았다. 이어서 제4장은 외국의 지방세입 대비 지방세수 현황과 주요 지방세 제도에 대하여 살펴봄으로써 우리나라에 적용가능한 시사점을 도출하였다. 제5장은 본 연구의 핵심부분으로 광역과 기초간 세원배분에 대한 여러 방안을 제시하고 있으며, 제6장은 세원배분방안에 대한 세수효과분석과 세입증감에 따른 자치단체의 세입효과분석도 동시에 진행하였다. 마지막 장은 본 연구의 요약 및 정책건의 부분이다.

지방재정2006

이영희, 김대영

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지방투자사업의 자율적 평가체계 구축방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 우리나라는 지방자치제의 실시로 인하여 지방자치단체의 공공투자사업에 대한 투자가 지속적으로 증가하고 있다. 그러나 지방자치단체의 투자사업에 대한 합리적이고 체계적인 관리가 미흡하여 지방자치단체에서 비효율적 투자사업이 발생하고 있는 실정이다. 최근 지방자치단체의 공공투자사업은 그 규모 및 양적 측면에서 계속 팽창할 뿐만 아니라 사업내용이 전문지식을 갖지 않으면 관리하기 힘들 정도로 복잡 다기화 되고 있다. 이에 따라 투자사업을 종합적이고 체계적으로 관리ㆍ평가하지 않으면 투자사업의 효율적 추진이 매우 어려워지게 된다. 지방자치제 실시 10년을 맞이하여 감사원이 지방자치단체 예산운용실태에 관한 감사를 실시한 결과, 투자사업과 관련하여 많은 문제점이 드러나고 있는 것으로 조사되고 있다(감사원, 2006). 예를 들어, 열악한 재정상황에도 불구하고 지방자치단체장들이 사업타당성ㆍ재원전망 등에 대한 검증 없이 무리하게 사업을 추진하다가 중단되는 사례가 발생하고, 기관간ㆍ자치단체간 협의 없이 개발을 추진하여 갈등을 야기하기도 하였다. 또한 선심성ㆍ과시성ㆍ낭비성 사업을 졸속으로 추진하는 등의 문제도 발생하는 것으로 나타나고 있다. 이와 같이 비효율적 투자사업이 빈번히 발생하고 있는 이유 중의 하나는 우리나라 지방자치단체가 투자사업을 추진하는 과정에서 각 자치단체 스스로 투자사업을 평가하고 관리하는 기능이 미약하다는데 있는 것이다. 현재 지방자치단체의 투자사업에 대해서는 중기지방재정계획을 통해서 사전에 투자사업을 계획하고, 이어 투융자심사제도를 통해서 사업의 타당성을 검증받아 단년도 예산에 편성하는 절차를 취하고 있다. 이러한 측면에서 보면 투자사업이 집행되기 전에 어느 정도는 검증 및 평가를 받고 있는 것으로 볼 수 있다. 그러나 이와 같은 사전적 관리제도는 중기지방재정계획의 투자사업에 대한 실효성 미흡, 투자심사의 형식적 운영, 타당성조사의 실질적 효과 부진 등으로 인하여 소기의 성과를 거두지 못하고 있는 실정이다. 또한 투자심사를 하지 않아 사업타당성 및 재원확보방안 등이 검증되지 아니한 사업을 추진하다가 사업이 지연 또는 중단되기도 하여 재원이 사장 또는 낭비되는 사례도 발생하고 있다. 이렇게 볼 때, 현재 자치단체의 투자사업은 사전적 관리제도가 중심을 이루고 있을 뿐, 투자사업에 대한 중간단계의 평가 및 사후적 평가 등 투자사업에 대한 사후적 관리체계는 극히 미약한 실정이라 할 수 있다. 투자사업에 대한 사후적 관리로서 시책평가, 성과주의예산 등을 통한 제한적인 관리가 이루어지고 있으나, 사전적 관리 및 사후적 관리를 포괄하는 체계적이고 종합적인 관리체계가 구축되지 못하고 있어 이에 대한 대책마련이 시급하다고 하겠다. 이런 가운데 정부부문의 구조개혁과 재정의 효율화를 위하여 공공부문의 성과를 관리하기 위한 제도들이 도입되었다(윤희숙 외, 2005). 현재 성과관리수단으로는 기획예산처의 ‘재정사업 성과관리’, 국무조정실의 ‘정부업무평가제도’, 행정자치부의 ‘목표관리제도’, 감사원의 ‘성과감사’ 등을 들 수 있다. 그런데 현행 평가제도들은 지표를 중심으로 하여 개별 재정사업이나 담당공무원의 성과를 평가하고 이를 정책개선에 활용할 목적을 갖고 있으나, 일부 개별 투자사업 중심의 평가 혹은 중앙부서 중심의 평가가 이루어지고 있다. 그 결과, 자치단체 입장에서는 투자사업 관리 및 평가에 있어서 수동적 역할에 그치고 있을 뿐만 아니라, 각 자치단체가 해당 자치단체에서 추진하고 있는 전체적인 투자사업에 대한 종합적인 관리 및 평가가 제대로 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 이와 같이, 우리나라 지방자치단체에서는 자치단체 스스로의 사전통제제도인 투자심사, 사업추진실태 관리, 그리고 사후관리제도인 평가제도 등을 연계한 투자사업에 대한 효율적 관리가 체계적으로 구축되어 있지 않다고 할 수 있다. 따라서 각 자치단체가 스스로 지방투자사업에 대해 보다 체계적이고 효율적으로 관리할 수 있는 자율평가체계를 구축할 필요성이 있는 것이다. 본 연구에서 제시하는 지방투자사업 자율평가체계 구축은 기존의 다양한 평가제도를 대신하여 중앙정부 차원에서 전국 지방자치단체를 대상으로 투자사업에 대한 새로운 평가제도를 도입하고자 하는 것은 아니다. 기존의 평가제도가 있는 경우에는 그 평가결과를 활용하여 연계ㆍ보완하고, 기존의 평가 및 관리체계가 없는 경우에만 새로운 평가방법을 추가함으로써 궁극적으로 하나의 지방투자사업이 투자사업 전 단계에 걸쳐 보다 체계적으로 관리되고 평가될 수 있도록 체계를 구축하고자 하는 것이다. 그러므로 지방투자사업은 사전평가제도인 중기지방재정계획제도, 투융자심사제도, 타당성평가제도와 사후평가제도인 국가균형특별회계사업평가 등 기존의 평가체계와 연계ㆍ보완되도록 해야 할 것이다. 특히 사업집행단계 및 사후단계의 평가를 위해 새로운 평가를 추가하는 작업도 필요할 것이다. 이렇게 함으로써 각 지방자치단체가 하나의 평가 틀 속에서 지방투자사업을 종합적이고 체계적으로 관리할 수 있게 하는 자율평가체계 구축이 가능할 것이다.

지방재정2006

이창균, 하능식

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고령사회에 대비한 정부간 재정분담구조 개편 및 지방자치단체의 대응방안 최근 국가적 현안과제로서 급속히 진전되고 있는 고령화 사회에 대비하기 위한 정부간 역할분담과 재원확보 방안의 강구와 관련한 정책개발이 절실하게 요구되고 있다. 고령화는 21세기 인류가 직면한 가장 중요한 문제 중 하나이며, 우리나라도 고령화사회로 이미 진입하였고 또한 출산율이 급격히 하락하면서 고령화 문제에 대한 인식이 확산되고 있다. 이에 따라 정부는 심각한 저출산 현상과 급속한 인구의 고령화에 대비하기 위한「저출산․고령사회기본법」을 2005. 5. 18일 공포(9월 1일 시행)하고 저출산고령사회위원회를 구성하여 우리나라의 저출산·고령사회정책을 총괄 심의․조정하고 있다. 이와 함께 금년에는 ’06년부터 ’10년까지 5년간을 유효기간으로 하는 제1차 저출산․고령사회기본계획(새로마지플랜 2010)이 확정되면서 인구구조 변화에 대비해 저출산 대책과 함께 고령사회 삶의 질을 향상시키는 방안이 제시되었다(제1차 저출산․고령사회기본계획, 2006.7). 우리나라 인구구조의 고령화 현상을 연령별 구성을 기준으로 살펴보면, <표 1-1>과 <그림 1-1>에서 보듯이 생산활동가능인구의 비중이 2010년대 후반(2017년)부터 감소하고, 유년층인구의 비중은 2000년 이후 계속적으로 감소하고 있으며, 고령화비율(전체인구에서 65세 이상 노령층인구가 차지하는 비중)은 지속적인 증가를 보이고 있다. 즉, ’00년 7.2% → ’05년 9.1% → ’10년 10.9% → ’20년 15.7% → ’30년 24.1%로 급격하게 증가할 것으로 예측된다. 이러한 인구구성비의 변화에 의한 유년층인구와 생산활동가능인구의 지속적인 감소와 노인인구의 급격한 증가 현상은 국가경제와 발전에 커다란 영향을 미칠 것이고, 노령층인구의 증가는 그에 대응하여 재정수요의 증가를 가져올 것으로 예상된다. 또한 인구구조의 변화는 노동인구의 감소와 함께 노동인구의 고령화로 인해 성장잠재력의 약화를 가져오게 되며, 고령화에 따라 연금수급자 증가 및 의료비 증가 등으로 사회보장 지출은 크게 증가하는데 반해, 노인 1인당 부양인구수가 점차 낮아져 사회적 부양부담이 증대할 수밖에 없을 것으로 전망된다. <표 1-1> 인구연령별 인구구성비의 변화예측 (단위 : %) 연도전체인구유년층인구 (0-14세)생산활동가능인구 (15-64세)노령층인구 (65세 이상)200010021.171.77.2200110020.871.67.6200210020.471.67.9200310020.071.78.3200410019.671.78.7200510019.171.89.1201010016.372.810.9201510013.973.212.9202010012.671.715.7202510011.868.319.9203010011.264.724.1자료 : 통계청, 고령자통계(2006), 장래인구특별추계(2005) 결국, 고령화 진전에 따른 인구구조의 변화는 생산가능인구의 상대적 감소와 노인부양비율의 증가 등을 통해 경제성장의 둔화를 초래하게 될 것으로 전망되므로, 인구구조의 변화 양상을 정확하게 전망하고 특히 고령화의 현황과 원인 및 미래 파급효과를 예측하여 중․장기적인 관점에서 종합적이고 체계적인 대응정책을 마련하여야 할 것이다. 그리고 고령사회에서 나타나는 복지서비스의 특징 중의 하나는 단일의 기능이나 조직에 머무는 것이 아니라, 관련 조직과 주체 간에 연대체제가 매우 중요시 되고, 재정분담에 있어서 공공부담과 민간재원의 활용이 적절하게 조합을 이루어 복지서비스의 공급에 따른 수익과 비용이 조화될 수 있도록 대책방안을 마련하여야 할 것이다. 특히, 고령사회에 대비하는 고령자복지는 복지서비스를 현장에서 실시하는 지역복지정부의 기능과 역할이 무엇보다 증요시되므로 이들 수요에 지방자치단체가 적극적으로 대응하기 위하여는 지역복지적 관점에서 고령사회에 대응한 체계적인 사업 구축과 재원대책이 강구되어야 할 것이다. 이와 관련하여 정부는 고령화 관련 재정수요에 대한 재원에 대해 관련 부처간 합의를 마련하기로 방침을 정하고 있으나, 실제로 보건복지부, 재정경제부, 기획예산처, 행정자치부 등 관련부처간의 합의가 부족하고 각종 지원대책에 대한 비용조달 방안의 구체성이 없이 조세 인상, 비과세․감면의 축소 등을 통한 세입 확충과 인건비 감축, 세출구조 조정을 통한 세출삭감 재원으로 충당한다는 계획안을 수립 중에 있다. 따라서 본 연구에서는 이러한 상황을 종합적으로 인식하는 가운데, 최근 국가적 현안과제로 제기되고 있는 고령사회에 대비하기 위한 정부간 역할분담구조의 개편과 재원확보 방안과 관련하여 지방재정운용의 틀을 새롭게 구상하여 고령화에 적극 대응하기 위한 지방자치단체의 정책을 개발하는데 그 목적이 있다. 특히, 고령화에 관한 사회복지수요 증가에 대비하여 정부부문의 복지서비스 공급과 관련한 대응방안을 살펴보되, 지방자치단체 차원에서 고령사회정책을 위한 재정운영체계와 대응전략을 제시하고자 한다. 보다 구체적인 연구의 초점을 제시하면 다음과 같다. (1) 고령화의 전망과 정책과제 (2) 지방자치단체 고령화관련 사회복지재정의 현황과 실태분석 (3) 고령화대책을 위한 지방자치단체 재정체계의 접근 및 구상 (4) 고령화 대책을 위한 지방자치단체 재정적 대응전략

지방재정2006

이상용, 이효

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분권교부세의 운영실태와 개선방안 참여정부는 분권형 선진국가 건설을 위해 재정분권을 지방분권의 핵심적 전략과제로 채택하고 지방재정의 자율성을 신장시키기로 하였다. 이에 그동안 지방재정의 자율성을 저해해 온 국고보조사업의 일부를 지방으로 이양시키기로 하고, 이양사업을 추진하는데 필요한 재원을 합리적으로 보전하기 위하여 분권교부세제도를 2005년도에 도입하였다. 분권교부세제도의 도입과정을 좀더 자세히 살펴보면 다음과 같다. 정부는 2005년도에 지방분권차원에서 정부기능의 지방이양과 함께 국고보조금제도를 개편하여 그 중 149개를 지방이양사업으로 선정하여 이양하였다. 그리고 정부는 지방에서 지방이양사업을 원활히 추진할 수 있도록 하기 위하여 지방이양사업을 대상으로 중앙정부에서 일정부분의 재원을 지방에 지원하는 분권교부세제도를 시행하고 있다. 분권교부세는 중앙정부의 지방에 지원하는 이전재원으로 내국세 총액의 일정율(2006년도 현재 0.94%, 1조 24억원)로 그 규모를 정하고 있다. 분권교부세는 2005년도~2009년도 동안의 5년간 한시적으로 운영한 후 2010년부터 보통교부세에 통합되는 것을 전제로 운영되고 있다. 분권교부세는 2005년도부터 지방이양 된 149개 사업의 정상적인 추진을 위하여 일정기간 동안 중앙정부에서 포괄적 특정재원의 형식으로 보전해주는 재원이다. 분권교부세는 2010년부터 보통교부세로 통합하여 일반재원으로 지원하기 전 단계의 한시적·과도기적 재원보전 방식을 취하고 있는 중앙정부의 이전재원이다. 따라서 현재의 분권교부세 운영은 국고보조금이 보통교부세로 넘어가는 과정에 있는 제도로 변화가 심하여 정착되지 못한 구조로 설계되어 운영되고 있는 실정이다. 현재 분권교부세제도의 운영에 있어서 가장 크게 부각되는 문제는 기능이양에 따른 재원이양이 충분하지 못하다는 점이다. 분권교부세의 재원부족은 지방재정운영에 지방비 부담 가중, 이양사업추진의 곤란 등 다양한 부정적 영향을 가져다 주고 있는 실정이다. 분권교부세제도 시행의 2년차인 현 시점에서 제도운영과 관련된 전반적인 실태를 파악하여 현재 나타나고 있는 문제점을 보완하고 발전방향을 전망해 보는 것은 과도기적 제도인 분권교부세제도의 운영에서나 보통교부세로의 통합과 같은 향후 과제의 설계에 매우 중요한 일이다. 이러한 맥락에서 분권교부세제도는 지방재정운영의 전환기적 성격을 갖는다는 점, 도입 2년차의 시점에 있다는 점, 기능이양에 따른 재원이양의 문제점이 노정되고 있는 점, 제도설계 및 운영과정에 문제가 있다는 점, 향후 보통교부세에 흡수․통합되기로 되어 있다는 점 등에서 현재 표출되고 있는 한계와 향후의 과제에 대한 연구의 필요성이 매우 높은 제도이다. 또한 분권교부세제도는 실제적으로도 제도와 운영 실태를 면밀히 분석하여 제도개선 및 향후 과제에 대응해야 하는 점이 있다. 이에 본 연구는 분권교부세제도의 운영실태를 분석하여 실제 지방재정운영에 어떠한 영향을 가져다주고 있는가를 분석함으로써 현행 제도의 개선방안의 모색과 향후 정책대응을 위한 시사점을 찾는데 목적을 두고 있다.

지방재정2006

서정섭, 조기현

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지방자치단체의 주민참여수준 진단과 발전방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 민선지방자치단체장 시대의 등장으로 우리나라의 지방행정은 새로운 모습으로 변화하기 시작하였다. 한편으로는 주민들의 증대된 요구에 대응하고, 또 다른 한편으로는 급격하게 변화하는 세계경제의 흐름에 대처하여 지역경제의 안정과 성장을 가져와야 할 필요성에 직면하고 있으며, 이를 위해 먼저 지방자치단체의 역량강화가 시급하다하겠다. 그러나 많은 복잡한 지역문제를 지방자치단체 혼자의 노력으로 모두 해결하기는 실제적으로 불가능하며, 이제는 민간부문의 창의적 생각과 노력 그리고 자원을 활용하여 지역현안을 풀어나가야 할 시점이다. 따라서 지방자치단체의 주요한 의사결정과정에 지역주민들이 참여한다는 것은 우리가 규범적으로 지향하는 지방행정의 민주성 확보라는 차원을 넘어 보다 현실적인 문제해결능력의 증대와 지역사회의 통합이라는 이점을 제공하여 준다고 하겠다. 한편 주민의 지방행정 참여는 지방자치단체의 정책과정이 현실로부터 유리됨을 방지하는 장이다. 정책과정이 현실을 반영하지 못하고 그러한 현상이 지속적으로 누적될 때 지방자치단체의 정치행정은 위기를 면키 어려울 것이다. 따라서 주민참여는 정치행정에 대한 주민의사의 투입을 가능케 하고 정책결정의 오차수정을 가능케 한다. 그 동안 우리나라의 많은 학자들에 의해 주민참여에 대한 연구가 진행되었으며 이 과정에서 지방자치단체의 주민참여의 문제점과 이를 해결하기 위한 개선방안도 꾸준히 제기되었다. 한편 국가 및 지방자치단체는 학계에서 제기된 주민참여에 대한 문제점을 개선하기 위해 주민의 의견을 적극 수렴하여 정책결정에 반영하고자 많은 노력을 하고 있다. 그러나 이와 같은 개선노력에도 불구하고 여전히 우리나라 지방자치단체의 주민참여는 아직도 만족할만한 수준에 있지 않은 것이 사실이다. 또한 그 동안 진행된 주민참여에 대한 많은 연구들도 앞에서 언급한 바와 같이 실태분석과 문제점 도출 그리고 발전방안에 초점을 두고 연구를 하였을 뿐 과연 우리나라의 주민참여가 어느 정도 수준에 와 있는지에 대한 연구는 거의 이루어지지 않았다.  본 연구는 이와 같은 현실인식을 바탕으로 우리나라 각 시도에서 운영되고 있는 주민참여제도에 대해 다양한 방법을 통해 분석하고 주민과 공무원의 의식분석을 통해 우리나라의 주민참여가 어느 정도 수준에 있는 가를 진단한 후, 연구과정에서 도출된 주민참여의 문제점과 시사점을 중심으로 주민참여에 대한 발전방안을 제시하고자 한다.

지방자치분권2006

조석주, 강인성

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신활력사업의 추진실태분석 및 개선방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 지역발전은 모든 장소에서 동시에 일어나지 않으며, 발전 잠재력의 장소간 차이로 인해 지역간 발전격차는 어느 국가를 막론하고 필연적으로 나타나는 모습이다. 지역간 발전격차가 발생하는 것은 원천적으로 입지(location)와 자원(resources) 등의 자연조건과 인구조건 및 경제구조 등으로 규정되는 발전 잠재력(development potential)이 지역별로 차이가 있기 때문이다. 여기에다 우리나라의 경우에는 수도권과 지방, 도시와 농촌으로 대조되는 '분극화 발전’(polarized development)을 심화시키는 정부의 공간 편향적 개발정책도 한몫을 담당해 왔다. 특히 우리나라의 경우 근대화 이후 압축성장과정에서 지역의 성장과 발전에 가장 큰 영향을 미치는 요인은 단연 '입지의 상대적 우위(relative advantages of location)’였다고 해도 과언이 아니다. 대도시나 산업집적지의 눈부신 성장과 발전은 타 지역에 비해 인적자원과 생산활동 등의 입지조건이 우월한 데 기인하고 있다. 때문에 어떤 지역을 막론하고 지역발전의 최우선 과제를 접근성(accessibility)의 개선에 두고 있고, 지방자치단체의 우선순위가 높은 숙원사업도 흔히 도로확충 등 교통개선사업이 차지해 온 것이 관행이었다. 그러나 유감스럽게도 낙후지역의 경우는 침체의 원인이 불리한 입지조건에 있음에도 불구하고 교통개선 만으로 입지조건을 개선하는 데에는 근본적인 한계가 있다. 세계화, 정보화로 장소간의 입지경쟁이 국내뿐 아니라 지구적 경쟁(global competition)의 차원으로 확대되어 생산요소의 이동이 자유로운 현실에서 입지조건이 열악한 낙후지역이 고도의 이동성을 지닌 경제활동을 유치하기란 거의 불가능한 실정이어서 경쟁에서 도태될 수밖에 없다. 때문에 입지가 불리한 낙후지역은 지역발전의 활로를 다른 방향에서 모색해야 한다. 즉, 낙후지역으로서는 입지의 차이에도 불구하고 이동이 본질적으로 어려운 생산요소, 예컨대 그 지역만이 보유하고 있는 자원, 인력, 문화, 역사, 환경 등과 같이 지역이 지니고 있는 고유한 자원의 활용을 통해 지역의 매력도를 높이고 소득과 고용을 창출하며 지역경쟁력을 높이는 특성화전략을 새로운 대안으로 주목할 필요가 있다. 낙후지역의 경우 '입지(location)'에서 '장소(place)’ 혹은 '영역(territoriality)’으로 눈을 돌려 지역발전을 모색해야 하는 이유가 바로 여기에 있다. 뿐만 아니라 낙후지역의 소득과 고용창출을 인구와 자본이 집중되어 있는 도시를 활용하는 전략으로부터 찾아야 한다. 낙후지역개발의 목표는 당연히 지역주민으로부터 도출되어야 하지만(전영옥 외, 2003: 29-30), 그 수단의 강구는 도시와의 교류 및 상생관계에서 모색되어야 한다. 향토산업, 지역마케팅, 농촌관광 등 근자에 유행하는 여러 가지 특성화된 시책들의 수요 및 잠재적 고객은 거의 예외없이 도시에 존재하기 때문에 경제기반이론(economic base theory)이 제시하듯이 도시(외지)의 수요로부터 지역의 상품을 판매하여 일자리를 창출하고 소득을 높이는 발상이 중요하다. 이를 위해서는 혁신을 통해 제품이나 서비스의 부가가치를 높여야 하며 이를 홍보, 마케팅하는 전략이 필요하다. 이제 낙후지역은 지난 30여년간 변함없이 추진해 왔던 생활환경개선을 위한 물적 지역개발방식을 탈피하여 도시와의 상생적, 교호적(交互的 )관계 속에서 소득 및 일자리 창출을 모색하는 새로운 '소프트 지역개발방식'으로 전환해야 할 시점에 와 있다. 참여정부는 낙후지역발전을 위해 2004년 8월부터 70개의 신활력 지역을 선정하여 정책적 지원을 제공하고 있는 바, 새롭게 추진하고 있는 신활력사업은 소프트 지역개발의 의의와 취지에 가장 근접한 방식으로 평가할 수 있다. 그간의 낙후지역정책이 낙후지역의 실질적 발전과 거리가 있다는 반성에서 소득과 일자리를 창출하고 지방주도하에 그야말로 “새로운 활력”, “신활력”이 넘치는 역동적인 지역으로 탈바꿈하기 위한 새로운 패러다임의 정책이다. 그러나 새로운 정책전환과 관련하여 정책취지에 대한 이해는 물론, 정책시행의 경험과 노하우가 부족하기 때문에 중앙정부는 물론이고 자치단체 입장에서도 추진과정에서 적잖은 어려움을 겪고 있는 것이 현실이다. 이 같은 문제인식에 따라 본 연구에서는 소프트 지역개발의 개념적 구성요소를 설정하고 이에 근거하여 신활력사업의 추진과정을 분석․평가하고 문제점을 진단함으로써 신활력사업이 낙후지역을 소생시키는 새로운 제도로 정착할 수 있는 활성화 방안을 도출하는 데 연구의 목적을 두고 있다.

지역발전2006

김선기, 김현호

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갈등유형별 협력적 로컬 거버넌스의 구축방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 지방자치제의 본격적인 실시와 더불어 공공정책이나 사업을 둘러싼 이해관계자들간 갈등은 점점 다양화․복잡화되어가고 있다. 이러한 갈등은 지방자치의 효율적인 기능을 저해하기도 한다. 지방의 정치나 정책과정에서 발생하는 이러한 지역갈등의 해결과 관련하여 1990년대 이후 사회체제나 정부의 역할 변화를 설명하는 중요한 개념의 하나인 로컬 거버넌스(local governance)에 대한 연구가 활발히 진행되고 있다. 로컬 거버넌스는 지방의 주요 문제를 다양한 지역사회의 행위자들이 참여하고 협력하여 해결해 나가는 기제라고 할 수 있으며, 최근에는 사회, 문화, 환경 등의 문제들에 지역공동체 구성원들이 공동으로 대응하기 위한 협력체제의 모색 차원에서 로컬 거버넌스에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있다. 우리나라에서도 1990년대 후반 이후 로컬 거버넌스라는 개념은 지방자치제의 실시 이후 지방자치와 지방정치를 설명하는 중요한 분석 개념의 하나로 등장하고 있다. 특히 분권화의 확대, 시민사회의 성장, 민주성과 대응성의 강조, 그리고 고객지향적 행정의 강화 및 시민참여의 확대 등과 같은 지방자치 환경의 변화는 로컬 거버넌스에 대한 다양한 연구를 확산시켜 나가고 있다. 로컬 거버넌스를 구조적인 측면에서 보면 지방정부의 각 수준 내에서 또는 수준간에서 형성되는 지방정부, 기업, 시민사회 등을 포함한 다양한 조직간의 네트워크 구조라고 할 수 있다. 따라서 로컬 거버넌스는 지방의 주요 문제를 이러한 지역사회의 다양한 행위자들이 참여하고 협력하여 해결해 나가는 방식이라는 측면에서 유용성이 높다. 로컬 거버넌스의 네트워크 구조는 지방수준에서의 자원배분, 정책결정, 그리고 서비스 전달 등에 대한 자율성 및 재량권을 가지며, 이러한 자율성과 재량권의 정도에 따라 지역주민, 지방정부, 그리고 상위정부와의 관계도 다양하게 형성된다. 따라서 로컬 거버넌스는 지역사회가 의사결정권한을 공유하며 시민사회의 자치권 확대와 시민참여를 통하여 지방정부의 공공재를 생산하고 공급하는 방식이라고 할 수 있다. 특히 협력적 로컬 거버넌스는 로컬 거버넌스를 구성하고 있는 행위 주체들이 상호 협력과 참여를 통하여 지방의 공공문제를 해결해 나가는 것을 의미한다. 즉 협력적 로컬 거버넌스는 지역사회의 문제를 지역공동체 구성원들이 지속적인 상호작용을 통하여 상호 협력적으로 해결해 나가는 것을 의미한다. 로컬 거버넌스를 협력적으로 운영해 나가기 위해서는 지역사회를 구성하고 있는 환경적 여건과 관련된 환경적 요인, 로컬 거버넌스의 구성과 관련된 구조적 요인, 거버넌스 내부의 운영규칙과 관련된 운영적 요인 등 다양한 요인을 고려하여야 한다. 본 연구에서는 이러한 문제인식 하에서 다음과 같은 내용을 중심으로 연구를 진행해 나가고자 한다. 첫째, 로컬 거버넌스에 관련된 기존의 연구문헌들을 검토해 보고 협력적 로컬 거버넌스의 구축 모형을 제시한다. 둘째, 성공적인 로컬 거버넌스 관련 갈등 사례를 선정하고, 각 사례의 갈등 및 협력과정을 로컬 거버넌스 모형에 적용하여 경험적으로 분석해 본다. 셋째, 사례분석을 통하여 성공적인 협력적 로컬 거버넌스에 영향을 미치는 협력요인을 도출한다. 마지막으로 이론적․경험적 연구를 통하여 도출된 요인을 중심으로 갈등유형별 협력적 로컬 거버넌스의 구축방안을 제시하고, 이러한 논의을 종합하여 본 연구의 함의 및 정책적 시사점을 제시하고자 한다.

기타2006

주재복,한부영

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지방자치단체 성과관리 전략계획 구축방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 참여정부의 출범이후 강도 높게 추진되고 있는 공공부문 혁신은 여러 측면에서 행정환경을 크게 변화시키고 있다. 공공부문 혁신의 추진 배경은 여러 가지로 설명할 수 있지만, 신공공관리(NPM: New Public Management)에 입각한 공공부문의 경쟁력 강화로 요약될 수 있을 것이다. 즉, 민간부문에서 효용성이 있는 것으로 입증된 경영관리방식을 적극 도입하여 공공부문의 경쟁력을 강화하고자 하는 것으로 이해할 수 있다. 이러한 공공부문 혁신을 통한 경쟁력 강화는 선진 각국에서도 심혈을 기울여 추진하고 있는 것으로 Galbraith가 말한 불확실성의 시대(Age of Uncertainty)에 대처하는 생존전략의 차원에서 추진하는 것으로 이해될 수 있다. 혁신의 추진방법 및 내용에 있어서는 추진주체, 참여기관 및 참여자들의 권한과 책임, 그리고 여건에 따라 관점 및 추진방법에 차이가 있는 것으로 판단된다. 이러한 관점 및 추진방법상의 차이에도 불구하고 공통적으로 인식하는 있는 것은 혁신의 추진내용이나 결과에 대해 성과를 지속적으로 관리하는 것이 공공부문 혁신에 필수적이라는 사실이다. 성과관리와 관련하여 제기되는 이슈는 어떻게 성과관리를 해야 하는 것인지 또는 성과관리를 통하여 나타난 현상을 어떻게 이해하고 대처해야 하는지에 대한 최적의 방안을 모색하여 적용하는 것이라 할 수 있다. 이와 관련해서는 “정부업무평가기본법(법률 제8050호)”의 제정·시행(2006)을 통하여 제도적인 기반을 갖춘 상태라고 할 수 있다. “정부업무평가기본법”의 제정이 갖는 의미는 성과관리를 제도화했다는 것뿐만 아니라, 전략계획(plan)과 집행(do), 그리고 평가(see)를 하나의 순환구조로 구성하여 운영하여야 한다는 것을 의미한다고 볼 수 있다. 이와 같은 전략계획과 성과관리의 연계는 미국, 영국 등 구미의 주요국가에서 운영 중에 있으며, 그 이유는 다음의 3가지로 설명할 수 있다. 첫째, 기관의 정책목적을 실현하기 위한 활동지침의 기반을 마련하는 것, 둘째, 당초의 목표와 성과간의 차이(gap)를 명확히 파악하여 개선방안의 방향성을 제시하는 것, 셋째, 기관의 목적달성을 위해 한정된 행정자원을 적절히 배분할 수 있는 정보를 제공하는 것 등을 들 수 있다. 성과관리차원에서 전략계획과 평가를 한 세트로 운영하고 있는 구미국가들과는 달리 우리나라와 일본의 경우 평가와 관련된 부분만을 도입한 관계로 엄밀한 의미에서는 전략계획과 유리된 상태에서의 개별사업(업무)평가 수준이라 할 수 있다. 이러한 성과관리 차원에서의 전략계획(plan)과 평가(see)의 미연계는 성과에 대한 환류를 어렵게 할 뿐만 아니라, 조직의 방향성을 상실할 위험성을 내포할 수 있다. 이러한 문제는 전략계획수립의 경험이 중앙부처에 비해 상대적으로 적었던 지방자치단체에서 나타나고 있는 현상이라고 할 수 있다. 중앙정부 주도하에 수립되는 각종의 종합계획 또는 전략계획 등이 하향적으로 이루어졌던 관계로 지방자치단체 차원에서 전략계획의 수립은 거의 이루어지지 않았다고 할 수 있다. 과거와 달리 지방자치단체에 영향을 미치는 외부 환경은 그 내용면이나 속도면에서 급격한 변화를 보이고 있다. 이러한 현상은 문제해결을 위한 각종의 계획수립 접근방식의 변화를 필수적으로 요구하게끔 영향을 주게 된다. 따라서 지방자치단체가 나아가야 할 방향을 설정하기가 기존보다 훨씬 어려워 졌으며, 이에 따라 기존의 계획수립의 접근방법도 변화되어야 할 필요성이 제기되고 있다. 이 연구에서는 이러한 문제의식을 기초로 지방자치단체에 적용 가능한 방법으로 성과관리 차원에서 전략계획(plan)과 평가(see)와의 연계에 초점을 맞추었다. 이와 관련된 기존 연구의 성과를 분석해 보면, 대체로 전략계획의 중요성 언급, 계획수립과정의 개선, 그리고 인식조사를 통한 전략계획의 필요성과 과정의 개선을 다루면서 진행되어 온 것을 확인할 수 있다. 이상의 전략계획의 문제점과 연구의 배경을 근거로 하여 연구의 목적을 다음과 같이 제시하고자 한다. 첫째, 전략계획에 대해 이론적으로 고찰하고 이에 대한 국내외 연구동향을 소개하고자 한다. 그리고 전략계획에 대한 개념을 명확히 하기 위해 전통적 계획과 전략계획의 차이점, 전략계획의 도입필요성에 대해 논의하고자 한다. 둘째, 성과관리 차원에서의 전략계획과 평가간의 연계 체계상의 문제점과 과제들을 분석하고자 한다. 이를 위해 전략계획의 수립상의 특성을 근간으로 해서 설정한 분석기준에 따라 이들 요인별 현황과 문제점을 정리해서 살펴봄으로써 전략계획과 평가의 연계방안을 도출하고자 한다. 셋째, 자치단체 계획체제의 현황과 운용이나 제도상의 실태분석을 통해 문제점들을 파악하고, 이에 대하여 전략계획 이론상의 강조점들을 원용하여 개선방향을 제시하고자 한다. 넷째, 실제 자치단체에서 전략계획을 수립해서 적용할 수 있는 구체적 방안들을 검토하고자 한다. 이러한 방안을 기초로 전략계획 고려사항 또는 작성지침 형태로 활용할 수 있도록 하여 자치단체에서 실제 전략계획을 수립하는데 도움을 주고자 한다.

지방자치분권2006

이병기, 김건위

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자체평가과정에서의 시민참여 활성화에 관한 기초연구 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;}   국제적인 차원에서 많은 국가들이 1990년대부터 행정성과의 종합적 평가에 많은 관심을 가지게 되었으며, 대표적인 예로 미국을 들 수 있다. 미국의 연방정부는 정부성과및결과법(GPRA)의 제정과 더불어 성과평가를 체계적으로 실시하게 되었다. GPRA는 미국 연방정부의 전체부서를 대상으로 수행하려는 프로그램의 목적, 달성목표 및 측정목표를 설정하고, 이에 대한 결과를 설명하도록 의무를 부과하고 있다. GPRA는 정부에 대한 신뢰성 향상, 정책의 유효성과 국민에 대한 책임성의 향상, 행정서비스 향상, 정부관리의 개선 등을 주요목적으로 삼고 있다. GPRA가 실시된 지난 10년 동안 산출, 효율성, 고객서비스, 품질 등의 측면에서 많은 개선이 이루어진 것으로 나타났다. 우리나라의 경우도 외환위기 이후로 성과관리에 대한 관심이 증대되었고, 민간부문 뿐만 아니라 공공부문에 걸쳐 광범위하게 확산되어 조직, 인사, 예산분야 뿐만 아니라 평가분야까지 다양한 성과관리제도를 도입하여 시행하고 있다. 특히, 평가분야는 상당히 확대되었으며, 목표관리제, 자체평가 이외에도 직무성과계약제, 균형성과표(Balanced Scorecard) 등과 같은 성과관리제도가 도입되어 운영되고 있다. 국민의 정부 출범과 더불어 기존의 심사평가제도를 기관평가제도로 전환하였고, 2001년에는 ‘정부업무등의평가에관한기본법’의 제정으로 정부차원의 성과평가 추진체계를 확립하였을 뿐만 아니라 평가제도 정착의 기반을 제공하였다. 참여정부에 들어와서도 평가와 성과관리를 강조하는 정책기조가 그대로 이어져 감사원 산하에 ‘평가연구원’이 설립되었으며, 상당한 논란 끝에 ‘정부업무평가기본법’이 제정되어 2006년 4월부터 효력을 발휘하고 있다. ‘정부업무평가기본법’은 개별적이고 중복되는 평가제도를 통합하고, 자체평가를 국정평가의 근간으로 정하여 자율적인 평가역량을 강화하고, 국정전반에 걸친 통합성과관리 체계를 구축하는 것을 목표로 삼고 있다. 이 법의 제정으로 ‘정부업무등의평가에관한기본법’이 시행된 지 5년, 실제로 기관평가제를 도입한 지 7년 만에 통합평가체제로 전환하게 되는 계기가 되었다. 특히, 국정 전반에 걸쳐 성과관리가 강화되고, 평가제도의 통합 및 자체평가 중심의 평가를 시도하고 있다는 점에서 성과관리 및 평가 발전에 있어서 커다란 전기를 마련하게 되었다(김현구, 2006). 성과관리가 강조되면서 일부 선진국에서 행정성과나 서비스에 대한 평가제도의 정착과 더불어 하나의 대안적 평가체계라고 볼 수 있는 시민주도적 평가제도가 도입되어 시행되고 있다. 시민주도적 평가제도가 큰 관심을 끄는 이유는 평가과정에 시민들의 주도적인 참여를 통하여 지방자치의 주인인 시민의 목소리를 들을 수 있는 주요 수단으로 인식되기 때문이다. 우리나라의 경우도 무수히 많은 시민단체들이 곳곳에서 활동하고 있으며, 시민사회의 역량 및 세력의 강화로 인하여 시민들의 행정에 대한 요구가 점차적으로 증대되어 왔다. 이러한 행정환경의 변화에 있어서 주요 가치로 등장하는 것은 바로 행정의 대응성이며, 이를 확보하기 위한 가장 효과적인 장치가 시민참여라고 볼 수 있다. 평가과정에서의 시민들의 주도적인 참여는 행정의 대응성을 확보하고 시민참여를 정책, 사업, 시책 등에 대한 평가 수준까지 확대·적용할 수 있는 새로운 제도라고 볼 수 있다. 이러한 제도 도입의 최종 목적은 시민주도적 평가제도의 구축을 통하여 시민중심적 거버넌스을 구현하는 데에 있다. 그러나 이러한 목적의 달성은 시민사회의 발전, 제도적 장치의 마련, 평가제도의 통합 및 조정을 통한 평가제도의 정착 및 발전 등 다양한 제도적 발전이 전제될 때에 가능하다고 볼 수 있다. 따라서 본 연구는 이러한 논의의 맥락 속에서 지방자치단체 자체평가과정에서의 시민참여 활성화 방안을 모색하기로 한다. 즉, 연구의 지향점은 시민주도적 평가제도를 도입하려는 데에 초점이 맞추어져 있는 것이 아니라 현재의 자체평가 시행에 있어서의 참여제도 개선에 중점을 두고 있다. 본 연구의 목적을 달성하기 위한 연구의 주된 흐름을 요약하면 <그림 1-1> 같다. 우선적으로 성과평가 및 참여평가(participatory evaluation)에 대한 이론적 분석을 통하여 평가에 대한 이해와 더불어 평가과정에 대한 시민참여에 대해서 살펴보기로 한다. 둘째, 외국사례로서 미국, 일본 등의 평가시스템에 대해 살펴보고 이들 국가에서 성과측정 및 평가과정에서의 시민참여에 대해서 분석하기로 한다. 또한 우리나라에서의 평가과정에서의 시민참여에 대해서 살펴보고 그 특성을 분석하기로 한다. 셋째, 공무원과 시민들을 대상으로 설문조사를 실시하여 시민참여적 평가제도의 목적, 적용분야, 한계, 효과, 활성화 방안 등에 대해서 실증적으로 분석하기 한다. 마지막으로 성과관리 및 평가제도에 대한 이론적 논의와 실증분석을 근거로 자체평가과정에서의 시민참여 활성화 방안을 모색하기로 한다.  

기타2006

박해육, 류영아

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지방자치단체의 기관구성 다양화 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 우리나라는 지금까지 민선 11년의 지방자치 역사를 갖고 시도-시군구 2층형 자치계층체제에 의한 지방자치제도를 시행해 오고 있다. 그러나 과거 대륙법계에서 갖고 있던 일반법에 의해 획일적이고 경직된 지방자치제도를 운영해 왔기 때문에 점차 복잡다기해 지는 현대사회에서 지역적, 지리적인 특성 또는 지역주민의 다양한 요구를 적절히 고려하지 못하는 반쪽의 지방자치제도를 운영하고 있다. 이에 21세기 세계화, 지방화 시대에는 현대 사회의 특성에 맞게 다원주의적 민주주의 실천 가치를 내포하고 있는 지방분권의 지속적인 촉진이 필요하고, 이의 직접적인 제도화를 위해서는 지역적 특성에 맞는 다양한 지방정부 행정조직과 운영 시스템이 활성화 될 필요성이 있다. 이러한 취지에서 참여정부의 지방분권 로드맵과 지방분권특별법상에서 지방민주주의 발전을 위한 우리나라 지방자치단체의 기관구성에 관한 다양화 방안 연구가 필요하다고 제안한 것도 바로 이 때문이라고 할 수 있다. 사실상 지방자치 선진국이라고 할 수 있는 미국, 영국, 독일, 스페인, 이탈리아 등에서는 지역적 특색에 맞는 지방자치단체의 기관을 조직하고 운영하면서 직접민주주의 실체인 지방정부의 가치를 높여가고 있다. 그러나 우리나라는 지방자치가 실시된 이후 지금까지 기초자치단체와 광역자치단체 등 자치단체의 종류에 대한 구분 없이, 또는 지역마다의 인구규모와 상관없이 모든 자치단체에 대해서 크건 작건 획일적으로 자치단체의 장으로 대표되는 집행기관장(민선도지사, 광역시장, 일반시장, 군수, 자치구청장)과 주민의 직선에 의해 선출, 구성되는 지방의회 등 두 기관 상호간의 ‘견제와 균형의 원리’에 의한 기관대립 내지 기관분립 형태로만 운영되고 있다. 그 결과 자치단체 내 두 기관 간에는 불균형적인 견제와 균형 원리가 작용하여, 주로 지방의회에 대해서 자치단체장의 권한이 상대적으로 크게 우위에 있게 됨으로써 불균형적이고 파행적인 기관운영상의 부작용을 종종 발생시킨 바 있다. 특히 기초자치단체와 광역자치단체간 또는 기초자치단체간에도 도시형 자치단체와 농촌형 자치단체간 경제규모와 인구, 노동력 및 재정력에 있어서도 상당한 차이가 발생하고 있기 때문에 이러한 변화된 행정환경에 맞는 기관구성 및 운영 시스템을 자치단체가 자율적으로 운영하지 못함으로써 파생시키게 되는 비효율성은 계량적 평가로도 가늠하기가 쉽지 않은 상황이다. 견제와 균형의 원리에서 볼 때, 단체장과 지방의회가 상호 대등한 위치에서 이 원리를 유지해야 하는 것이 기본이나 우리나라의 현행 법적 상황은 집행기관의 장에게 보다 더 우월한 권한을 부여하였기 때문에 계속해서 상당한 비생산적 상호갈등이 빈번하게 발생하고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서 본 연구는 우리나라 지방자치가 갖고 있는 제도 운영의 획일성에서 오는 여러 장애요인들을 살펴본 뒤, 지방자치 선진국에서 이미 여러 방식으로 활용되고 있는 지방정부의1) 다양한 기관구성 및 운영 모델을 분석하고자 한다. 이러한 분석 목적은 바로 우리나라가 갖고 있는 문제점에 대한 해결방향을 찾아보고자 하는 의도를 갖고 있으며, 이러한 해결방향의 모색은 궁극적으로 우리나라 지방자치단체 내부의 균형적인 자치권을 확장시켜 풀뿌리 직접민주제도의 본래적 의도가 담긴 지방수준에서의 또 다른 풀뿌리 대의제도의 발전을 도모하자는데 그 목적이 있다.

기타2006

안영훈

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지방의회와 시민단체간 발전적 관계정립 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 최근 시민단체의 성장과 지방의회의 역할 부진에 따라 지방행정 과정에서 양자간의 역할이 중첩되는 현상이 증가하고 있다. 참여예산제도 등 원칙적으로 지방의회의 역할에 해당되는 부분에 시민단체의 참여가 증가하고 있는 사례들이 그러한 것들이다. 이러한 현상은 양자간 상호 보완 또는 공생의 관계를 형성할 시에는 상당한 시너지 효과를 확보할 수 있으나, 부정적 관계로 변질될 경우에는 양자간 대립과 갈등을 초래할 뿐만 아니라 지방행정의 역기능 현상으로 대두될 수 있음을 보여주고 있다. 지방의회의 무용론 또는 폐지론을 심화시키거나 행정의 효율성을 저해하고, 나아가 행정서비스의 질을 저하시키는 요인으로 작용할 수 있다. 물론 기존의 논의에 따르면, 시민참여와 대의제의 관계에 대해서는 대의제 보완설과 대의제 치환설로 구분되어 시민단체의 역할이 반드시 부정적인 것은 아니다. 즉, 대의제의 한계에 대한 인식 하에 시민참여는 대의제 기능을 보완한다는 시각과 대의제에 대한 불신에서 출발하여 지방의회를 대신하는 시민의 직접 참여를 주장하는 시각이 그것이다. 그럼에도 불구하고, 지방의회의 필요성과 시민단체의 성장이 가속화되는 현실을 감안하면, 지방행정과정에서 지방의회와 시민단체간의 관계를 발전적 방향으로 정립하는 대안이 모색될 필요가 있다. 즉, 양자간의 역할이 현재와 같이 대립적 및 갈등적 관계구조가 아니라 상호 보완적 및 협력적 관계구조를 형성하도록 함으로써 지방행정의 운영 효율성뿐만 아니라 행정서비스 질적 제고에 기여할 수 있도록 할 필요가 있다. 이에 따라 지방행정 과정에서 지방의회와 시민단체간 관계가 상호 보완적이고 협력적 관계로 발전될 수 있는 방안을 모색하고자 한다. 다만, 지방의회와 시민단체의 관계구조를 상호 보완적 및 협력적 관계로 전환할 경우 관계의 축이 지방의회 또는 시민단체의 어느 기관으로 전제되어야 할 것인지에 대한 논의가 제기될 수 있다. 그러나 원칙적으로 지방의회와 시민단체의 관계구조를 보완적으로 규정할 경우 보완의 역할이 시민단체라는 것은 매우 자명한 사실이다. 이와 같은 논의를 전제로 하여 지방행정 과정에서 지방의회와 시민단체의 양자간 관계에 대한 실태를 분석하고, 이에 입각하여 발전적 관계로 전환될 수 있는 대안을 모색하고자 한다.

기타2006

금창호, 권오철

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