한국지방행정연구원

보통교부세 재정형평화 기능 강화방안- 지역균형수요와 차등산입률제도를 중심으로 - 본 연구는 보통교부세 재정형평화 강화을 위한 지역균형수요의 보강과 차등산입률제도의 도입방안을 강구하는데 주력하였다. 이와 관련하여 보통교부세의 재정형평화기능이 강화될 필요성을 이론적, 실제적 관점에서 검토하였다. 이어서 본 연구는 현행 보통교부세에 대한 재정형평화를 측정하고, 기여도와 역할을 검증하였다. 분석에 따르면 이전재원 중에서 국고보조금의 재정형평화 역할이 크게 작동하여 이전재원 상호간 역할분담이 모호해지고, 보통교부세의 정체성도 혼돈될 우려가 있었다. 이에 따라 보통교부세는 재정형평화, 국고보조금은 재정효율화 등으로 역할분담을 정립할 필요가 있다. 본 연구는 지역균형수요와 차등산입률을 중심으로 재정형평화 효과와 관련된 정책실험을 시도하였다. 정책실험 대상은 지방소비세 규모가 현재 수준을 유지하는 경우와 부가가치세의 11%로 확대되는 경우, 그리고 차등산입률을 적용하는 경우와 지역균형수요를 보강하는 경우의 조합으로 한정하였다. 지역균형수요 보강의 측정항목은 도서ㆍ낙후지역과 관련된 일반관리비, 군사시설 등 지역개발비이다. 차등산입률은 지역발전도에 연동시켜 적용하였으며, 이때 지역발전도는 도서ㆍ낙후지역의 인구비율에 연동하거나 성장촉진지역을 차용하는 대안을 반영하였다. 정책실험 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 현행 산입률에서 지방소비세 확대는 모든 시ㆍ도의 교부액이 줄어들고, 모든 군 자치단체의 교부액이 늘어나는 효과를 가져왔다. 시 자치단체는 전체적으로 교부액이 증가하였으나 수도권 및 비수도권 일부 중심도시는 교부액이 줄어들었다. 둘째, 차등산입률 도입은 지역발전도 기준 및 분류방식에 따라 교부액의 증감이 다른 결과를 보였다. 이는 차등산입률의 정책효과, 실효성, 도입가능 여부가 지역발전도의 객관성에 의존한다는 것을 의미한다. 셋째, 차등산입률제도를 지역균형수요 보강과 같이 운용할 경우에는 시ㆍ도의 교부액을 줄이면서 시ㆍ군 몫을 증대시키는 효과가 발생하였다. 이에 따라 지방소비세 확대에 따른 재정적 편익은 시ㆍ도는 물론이고 시ㆍ군까지 파급되었다. 넷째, 보통교부세에 대한 영향요인 분석에 의하면 차등산입률은 시ㆍ도 기초수입에 직접적이고 강력한 영향을 주었으며, 차등산입률 확대에 따라 영향력도 증가하였다. 다섯째, 불평등계수의 재정형평화에 대한 상대적 기여도 분석 결과 차등산입률은 시ㆍ도에서 큰 진전이 이루어졌으나 시ㆍ군의 경우에는 현행 산입률과 큰 차이가 없었다. 이상의 정책실험 결과로부터 다음과 같은 정책함의를 얻을 수 있었다. 첫째, 지역발전도의 측정 기준과 방법론에 대한 객관성, 합리성 확보가 중요하다. 정책실험에서 보듯이 지역분류에 따라 교부액은 큰 변화를 보였기 때문에 객관적이고 합리적인 절차에 의한 지역발전종합지수의 개발이 시급하다. 둘째, 객관성과 합리성에 근거한 지역발전종합지수가 개발된다 해도 일부 자치단체는 차등산입률 도입으로 교부액이 크게 줄어들 가능성이 높다. 따라서, 차등산입률은 재정충격이 덜하고 자치단체의 수용성이 높은 대안 중심으로 검토하는 단계적인 전략이 바람직하다. 셋째, 수도권 및 비수도권 중심도시의 교부액이 급감할 가능성이 높을 것으로 예상됨에 따라 이와 관련된 보완책이 강구되어야 한다. 일반재정보전금 배분기준에 반영하거나 특별교부세로 보전하는 방안이 검토될 수 있다. 넷째, 인센티브제도의 보완이 요망된다. 차등산입률 도입에도 불구하고 인센티브제도는 교부액에 직접적, 유의미한 영향을 주지 못하였다. 인센티브 요소를 기준재정수요 및 기준재정수입에서 분리하고, 교부액 산정 이후에 연동시키는 방안이 모색될 필요가 있다. 마지막으로 지역균형발전과 관련하여 지방재정조정제도의 개편이 요망된다. 원칙적으로 국고보조금은 효율적인 재원배분에 집중하여야 하며, 재정형평화를 재량적으로 판단하여 배분하는 운용방식은 개선되어야 한다.

지방재정2013

조기현

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지방재정운영의 투명성 강화방안 재정 투명성은 정부 재정 관련 활동에 관한 모든 정보의 개방과 공개, 정보의 공유와 활용이 주민 중심으로 이루어지는 가운데, 이해관계자의 참여와 정보에의 접근성과 이용가능성, 그리고 정보의 신뢰성을 확보하기 위한 통제와 공공서비스의 책임성을 핵심적인 속성으로 하고 있다. 그동안 지방자치단체는 재정운영의 투명성 확보를 위해 재정공시제도, 주민참여예산, 주민감시제도 등 다양한 재정운용 수단을 마련하여 추진하여 왔으나, 다음과 같은 점에서 제약과 한계를 안고 있는 것으로 나타난다. 첫째, 지방재정 관련 환경 변화와 관련하여 재정공시 내용의 적절성과 충분성이 부족하다. 핵심적인 재정 활동에 관한 정보이나 공개되지 않거나 공개 범위가 미흡한 점이다. 즉, 현행 재정공시는 공개되는 정보의 범위가 제한적일 뿐 아니라 결산 기준으로 작성되어 정보의 적시성에 한계가 있고, 재정정보를 공시하는 방법에 있어서도 당해 자치단체의 정보만 공표하여 유사단체와의 비교 등 재정위상과 재정운영 상황을 정확하게 파악하기 어렵다. 둘째, 재정정보에 대한 접근성이 미흡하다. 지방자치단체의 재정정보 공개를 살펴보면 홈피에서 여러 단계를 거쳐야 하며 어느 메뉴에 속하는지 혼동을 일으키게 된다. 특히 정보내용 면에서도 수치만 기록하고 있어 이 수치가 무엇을 의미하는지, 과거년도에 비해 혹은 동종단체나 여건이 유사한 동급단체에 비해 과도한지 여부, 증감사유 등 정책정보가 매우 제한되어 정보의 완전성이 미흡한 실정이다. 따라서 재정운영 결과에 대한 책임성을 주민들이 자율적으로 통제할 수 있도록 하기 위해 지역주민이 가장 알기 쉽고 접근이 용이하도록 주민 친화적인 정보 공개가 필요하다. 셋째, 이원적 결산으로 인한 정보의 차이로 정보 이해에 어려움이 있다. 현재의 지방자치단체 결산구조는 현금주의에 의한 예산회계결산과 발생주의에 의한 재무회계결산이 병행하여 처리되는 이원체제(dual system)이다. 따라서 예산의 편성과 집행은 동일하지만 결산정보는 서로 상이하게 산출되고 있어 정보를 이해하기 어렵고 일관성이 부족하다. 넷째, 재정투입 대비 재정운영 성과의 반영이 미흡하다. 재정정보 공개에서 나타나는 주요 문제점의 하나로 재정집행에 따른 결과(성과) 정보가 빈약하다는 점을 들 수 있다. 그동안 지방재정운영에 있어서 투입 중심의 재정운영이 이루어지면서 실제로 공공서비스의 성과를 표시하는 성과정보가 제대로 제공되지 않고 있다. 향후 지속적인 예산 및 회계제도의 개선을 통해 재정투입 대비 산출 성과를 상호 연계하여 서비스성과정보를 공시하는 제도적 보완이 필요하다. 다섯째, 제정공시 내용의 신뢰성이 부족하다. 지방재정정보의 신뢰성 확보 관점에서 정보전달방식이 체계적이지 못하고 재정정보에 대한 내ㆍ외부적 감시와 감독이 미흡한 실정이다. 현행 지방재정공시제도는 공시내용이나 공시방법 등에 대해 지방재정공시심의위원회에서 심의하고 자체 평가하도록 하고 있을 뿐, 공식적으로 인정된 독립적인 감사기관에서 공시내용과 수단의 적정성 등을 조사, 확인하는 절차나 제도가 없다. 여섯째, 주민 참여 및 투명성 평가가 미흡하다. 주민들이 지방자치단체의 재정활동에 적극 참여하기 위해서는 참여예산제도 운영에 있어서 충분한 재정 정보가 제공되어 주민들이 어떠한 역할을 할 수 있는지에 대해 예측이 가능해야 하나, 현재의 상황은 정보 공개가 부족하고 참여예산과 관련 재정제도 간 연계 등이 불안정하고 제한적이다. 한편 투명성 평가 측면에서 재정 투명성의 상태와 수준을 평가하고 그 측정결과를 활용하기 위한 재정투명성 평가체계와 투명성지수가 개발되어 있지 않은 점도 중요한 문제점으로 들 수 있다. 일곱째, 민간전문가와 지방공무원을 대상으로 한 설문조사 결과에 의하면, 현재 지방자치단체의 재정운영의 투명성에서 가장 큰 문제점으로 재정정보에 대한 접근성 부족, 투명성 평가 결여, 정보 질의 불충분, 신뢰성 보장을 위한 감독ㆍ감시체제 미흡, 재정정보의 공개범위 협소 등인 것으로 인식하고 있다. 종합적으로 재정 투명성은 정부조직을 경영하는 핵심적 원리의 하나로 자리매김하고 있다. 따라서 지방자치단체는 재정운영 과정과 각종 재정자료를 적극 공개하고 재정정책에 대한 정보 공유를 확대하는 한편 이 과정에서 주민들의 의사를 적극 반영함으로써 재정 투명성을 강화하는 것이 요구된다. 지방자치단체 관점에서도 재정 투명성 강화는 최근 재정환경 변화에 따라 나타나고 있는 주민의 알 권리 충족은 물론 주민이 체감할 수 있는 서비스 만족도, 책임성 강화 및 성과 개선으로 이어질 것이다. 본 연구는 이와 같은 점을 인식하면서 기본적으로 재정 투명성을 구성하는 핵심요인을 고려하는 가운데, 재정 투명성 관련 실태 및 설문조사 분석결과에서 나타난 주요 쟁점과 문제점을 중심으로 재정정보 공개, 참여와 통제, 정보 공유 및 활용, 재정투명성 평가의 4가지 측면에서 다음과 같이 정책방안을 제시하고 있다. (1) 재정정보 공개 관점에서는 정보공개 범위 확대와 정보의 질적 수준을 확보하는 것이 필요하다. 주민 등 정보이용자들이 재정활동의 내용을 충분히 파악하고 이해할 수 있도록 정보 내용 면에서 예산과정 공개와 세부적인 재정정보를 포함하여 실제로 필요한 정보를 구체적으로 공시하여야 한다. 이것은 주민의 알 권리 충족은 물론 회계책임성(accountability)을 이행한다는 점에서 매우 중요하다. 이와 관련하여 환경 변화를 반영한 재정정보(원가정보, 부채정보, 계약과정), 보증채무 등 우발채무, 유사재정활동(quasi-fiscal activity) 관련 정보, 서비스성과정보(상ㆍ하수도요금, 청소비용, 공원관리, 경찰, 소방 등), 공공성자산(도로, 공원, 체육시설), 지리적 기준에 의한 정보(보건소, 행정구, 사업소, 민원실, 주민자치센터 등)와 같은 서비스 부문(service segment)별 정보를 제공할 필요성이 있다. (2) 참여와 통제 관점에서는 예산편성, 예산집행 등 모든 예산과정에서 주민의 의견을 반영하는 것이 필요하다. 현행 제도에서 보면 예산과정에 주민의사를 반영하기 위한 주민참여예산제도를 대표적으로 들 수 있는데, 예산안의 작성에서 사전예산보고서나 주민공청회, 지방의회와의 협의회 등을 통해 주민의견이 충분히 반영되고 의회와도 긴밀하게 의사소통이 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 또한 내ㆍ외부 통제시스템 측면에서도 독립된 감사기관이나 주민예산감시 기구 등 재정운영에 통제 기제를 활용하여 정보의 신뢰성을 확보하는 것이 중요하다. 대표적으로 의회의 행정사무감사와 조사, 예산심사, 독립적 감독기구(예: 감사원)에 의한 감사, 시민단체에 의한 예산감시 활동 등을 들 수 있다. 예산감시활동의 경우 지방정부의 재정지출에서 선심성이거나 낭비적 요소가 발견되면 이를 방지하고 예산감시와 감독기관을 통해 위법ㆍ부당하거나 부적절한 회계처리를 찾아서 시정을 요구할 수 있다. (3) 재정정보 공유 및 활용 측면에서는 우선 정보 접근성과 이해관계자들이 재정정보를 적시에 이용하고 재정통계로서 의사결정 지원에 사용되도록 하는 정보의 이용가능성이 중요하다. 예컨대 재정정보의 공개에도 불구하고 공개된 예산서나 재정자료가 불충분하거나 지방자치단체가 수행하는 주요 정책이나 사업을 제대로 포함하고 있지 못한 경우, 실제로 경제적 의사결정에 활용할 수 없기 때문이다. 또한 정보 공개 내용에서 접근성이 부족하거나 전문용어 등에 대한 설명이 없어 주민들이 이해하기 어려운 경우 정보에의 접근성과 이해당사자들의 이용가능성을 저해하는 것이므로 개선하여야 한다. (4) 재정 투명성에서 또 하나의 고려요인으로 투명성의 상태와 수준을 평가하고 그 측정결과를 활용하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 재정 투명성 수준을 평가하기 위한 평가체계를 확립하고 투명성을 계량적으로 측정할 수 있는 투명성 지수를 개발하는 것이 필요하다.

지방재정2013

이효

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지방세 비과세ㆍ감면제도의 개선방안 지방세 비과세ㆍ감면제도는 특정 정책목적을 실현하기 위해 지방세의 과세대상에 대하여 차별적으로 과세 또는 면제함으로써 특정과세대상에 대하여 조세우대를 하는 제도이다. 이러한 비과세ㆍ감면제도는 공익, 지역의 경제개발이나 건설경기 또는 투자진작, 조세의 공평성, 인구분산, 지역균형개발 등을 위해 실시되고 있다. 다른 한편에서는 비과세ㆍ감면으로 인해 지방세수가 축소되고 불요불급한 조세혜택을 주게 되어 기득권화되는 문제도 발생하고 있다. 비과세ㆍ감면의 필요성과 감면대상의 축소라는 양 원칙 하에서, 현 정부는 비과세ㆍ감면과 관련된 문제를 개선하고 부족한 재원을 마련하기 위하여 감면재원을 축소하고자 하고 있다. 다시말해 현재의 비과세ㆍ감면정책의 추진방향은 축소지향으로 설정하고 있다. 지방세 비과세ㆍ감면과 관련하여 사회복지 수요의 급격한 증대로 인한 지출수요의 증가, 경기침체로 인한 세수의 부족, 국세의 감면율 보다 높은 수준의 지방세 감면율, 지방세수 증대 속도보다 높은 비과세ㆍ감면율의 증가 속도, 만성화된 감면혜택의 기득권화 등을 고려할 때 현재의 지방세 비과세ㆍ감면정책 방향은 타당성이 있다고 판단된다. 다만 지방세 비과세ㆍ감면을 축소할 때 가능한 이해관계자의 충격을 최소화하면서 해결할 수 있는 방안을 모색하며, 감면에 대한 지방자치단체의 자율성을 강화하는 방향으로 개선하는 것이 필요하다. 2011년 지방세 비과세ㆍ감면과 관련하여 다양한 제도가 도입되어 운영중에 있다. 2011년부터 신설된 지방세 비과세ㆍ감면관련 제도로는 지방세 감면조례 사전허가제 폐지, 지방세감면통합심사, 지방세감면총량제, 지방세감면중기운용계획, 지방세심의위원회 제도 등이 있다. 2011년에 도입된 비과세ㆍ감면제도들은 지방자치단체의 자율성과 조세정책집행의 효율성을 제고하기 위한 목적으로 도입되었다. 그러므로 2011년에 도입된 제도의 효율성을 제고하고 이에 보완할 수 있는 제도의 도입을 통해 지방세 비과세ㆍ감면제도 개선의 목적에 보다 충실할 수 있는 여지가 있다. 이중 지방세 감면조례 사전허가제가 폐지가 주요 개선대상이 될 수 있다. 동 제도에 의해 지방자치단체가 자율적으로 해당 지역의 특성과 재정여건 등을 감안하여 지방세를 감면할 수 있게 되었다. 이와 동시에 자치단체에서 무리한 감면조례의 제정을 방지하기 위하여 다양한 장치를 구비하고 있다. 이렇게 자율과 책임을 강조하는 제도적 장치의 큰 틀은 유지하되 미시적으로 문제가 되는 부분 즉 타당성 조사의 신뢰성 유지, 적절한 감면총량제의 추진 등 제도변화에 따른 혼란을 최소화하면서 지방세 비과세ㆍ감면을 축소할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 이외에도 지방세특례제한법과 조세특례제한법 간의 지방세감면관련규정의 통일성 유지, 법정감면 최소화 등을 통해 지방의 자율성을 제고할 수 있도록 하는 것도 동시에 추진될 필요가 있다. 특히 전체 비과세ㆍ감면중 법정감면이 95% 차지하고 있는 점은 심각하게 인식할 필요가 있다. 이는 지방자치단체의 자율성 제약, 재정건전성 악화, 중앙정부의 정책적 목적을 지방자치단체의 재정부담으로 추진하는 결과 등을 초래하는 원인이 되고 있다. 이러한 문제에 직면하여 중앙정부의 지방세 감면을 통제하는 제도가 효율적으로 작동할 수 있도록 하여야 한다. 구체적으로는 중앙이 10억원이상의 감면조례를 신설하거나 연장할 때 타당성 조사를 실시하도록 할 필요가 있으며, 각 부처가 건의서를 작성하는 단계에서부터 지방의 의견을 반영할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 지방의 자율성을 존중하고 기득권화되는 조세우대를 축소하기 위해서는, 지방세 감면 일몰제의 평가기준을 구체화하여 엄격하게 적용할 필요가 있으며, 보고서로 제출하도록 하고 있는 조세지출예산을 예산으로 제출토록 하여 지방세 비과세ㆍ감면에 대한 지방의회의 역할을 확대할 필요가 있다. 마지막으로, 일단 조세지출대상에 포함되면 그 필요성 여부에 관계 없이 장기적인 혜택을 보게되어 기득권화되는 경향은 가능한 직접지원으로 전환할 수 있도록 하는 것이 필요하다.

지방재정2013

이삼주

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지방재정관리체계 개선방안 - 자치단체 재정분석 및 재정공시제도를 중심으로 - 본 연구는 자치단체의 합리적인 재정운영을 유도하기 위한 지방재정관리제도 및 체계를 개선하는 과제로써 우선 자치단체의 재정운용에 대한 직접적인 재정운용 결과를 분석하고 진단하는 재정분석제도 및 위기관리제도에 대한 큰 틀을 재구축하여 제도의 실효성을 제고하고자 한다. 이를 위해서는 지방재정분석지표의 보완개선이 중요하다. 재정분석과 재정위기관리간 기능이 중복되고 재정위험 판단기준이 소수의 지표만으로 구성되어 미래예측 저하되고 있는 상황을 고려하여 재정분석과 재정위기관리제도의 지표 간 연계성을 확보하고 지방재정 건전성 분석기능을 강화하는 방향에서 지표체계를 개선하는 것이 과제가 된다. 아울러 이의 결과를 포함한 재정운용에 대한 종합적인 결과를 주민에게 알기 쉽고 공감대 제고를 위한 지방재정공시제도의 개선 등 지방재정관리체계를 개선하는데 연구목적이 있다. 우리나라 지방재정은 국세중심의 조세제도에 의해 중앙의존적 재정시스템을 가지고 있다. 그러나 지방분권의 추진이 지속적으로 이루어지고 이에 대응하여 자치단체의 재정규모 확대 및 재정운영의 자율성이 강화되고 재정운영의 투명성이 강조 되는 등 중앙집권적 정부간 재정관계가 변화하고 있다. 현행 우리나라 지방재정관리제도 중 지방재정의 투명하고 책임성을 유도하는 핵심적인 제도인 지방재정분석제도나 위기관리제도가 합리적인 재정운용을 담보하기에는 한계가 있고 아울러 재정분석 및 종합적인 재정관리에 대한 정보제공에 있어 주민들의 공감대 형성이 미흡한 실정이다. 지방재정운영에 있어서 자율성이 강화됨에 따라 투명하고 책임있는 재정운영이 더욱 절실히 요구되고 있는 상황에서 이에 걸 맞는 지방재정관리시스템의 구축 및 강화가 필요하다 자치단체의 종합적인 재정운영 실태를 파악하고 이에 대응하여 합리적이고 건전한 재정운영을 유인하는 데는 재정분석진단제도와 자치단체 재정운영의 투명성을 담보하는 지방재정공시제도는 제도적인 한계 및 개선은 다음과 같다. 첫째, 재정분석 및 진단제도는 문제가 발생하기 전에 문제점을 발굴하여 개선하기 보다는 재정운영 결과로서 문제발생 후 분석 및 진단하는 특성을 가지고 있어 예방적 성격이 부족하고, 재정공시제도는 재정정보 공개의 내용에 있어서 필요한 재정정보가 제외되어 있거나 재정정보 공개 수준이 미약하다. 둘째, 재정분석제도는 자치단체의 부채규모를 파악하고 채무관리 개선 측면에서의 재정분석지표가 미흡하며 지방재정공시제도는 필요한 정보 보다는 재정제도와 유기적 연계 및 시너지효과가 미흡하다. 셋째, 현행 재정분석제도는 자치단체의 재정위기를 사전에 억제하고 재정건전성을 유인하는 지표가 미흡하고 지방재정공시제도는 공시내용의 신뢰성 부족을 들 수 있다 넷째, 재정분석제도가 마련되어 있음에도 지방재정위기관리를 강화하는 취지에서 지방재정위기 사전경보시스템이 도입되어 양 제도의 중복성과 지방재정공시제도는 재정정보에 대한 접근성 및 이용의 편리성이 미흡함을 들 수 있다.. 다섯째, 지방재정분석과 진단의 결과와 타 재정운용과정에서의 연계 및 피드백 기능이 미흡하고 재정공시제도는 시행령에 규정한 지도·점검, 재공시 권고 등 사후관리가 미흡하다. 이러한 우리나라의 재정관리 한계점은 외국의 재정관리지표 및 재정정보공개에 있어서도 시사점을 얻을 수 있다. 주요 선진국의 경우에 재정관리지표를 확립하여 재정건전화에 대응하면서 이에 대한 공표를 적극 추진하고 있다. 일본의 경우는 정보공개법으로 열린 행정을 실현하는 중요한 수단으로 활용하고 있으며, 자치단체는 정보공개조례를 제정하여 정보를 공개하고 있다. 일본의 정보공개조례에 나타나는 3가지 특징은 공개의무정보와 임의제공정보를 구분하여 활용하고 있다는 점, 정보제공방법을 다양하게 선택하고 있다는 점, 정보제공에 있어서 컨텐츠‧관리‧시스템을 체계적으로 일원화하여 활용하고 있다는 점 등이 시사점이라 할 수 있다. 이상의 국내외 사례를 검토한 결과 재정공개 및 재정분석 등 지방재정관리 개선 시 고려사항으로 다음과 같이 정리해 볼 수 있다. 첫째, 재정분석 및 재정공시의 목적을 명확히 정립할 필요성이 있다. 둘째, 재정분석 범위의 한계를 극복하여 자치단체의 종합적인 재정분석 및 관리가 이루어지도록 범위나 내용을 확대할 필요성이 있다. 셋째, 재정분석 및 재정공시체계에 있어서 접근성을 강화할 필요성이 있다. 넷째, 재정분석과 재정정보공개를 재정관리 측면에서 상호 연계성을 강화함과 아울러 사후관리체계를 강화할 필요성이 있다. 위와 같은 분석을 통해 다음과 같은 정책적 건의를 도출 할 수 있겠다. 첫째, 지방재정분석체계의 재정립이다. 기존의 지방재정분석제도와 재정위기관리제도 양 제도를 일원화하고 지표도 통합하여 새로운 지표체계를 구성하여 하나의 지방재정분석위기관리시스템을 구축하는 것으로 한다. 둘째, 재정분석 지표 및 체계 개선이 필요하다. 최근 지방재정의 건전화와 위기관리 문제가 제기되면서 앞에서 개발한 건전성 분석지표를 재정분석지표와 연계하여 활용하는 방안을 모색하는 것이 요구된다. 셋째, 지방재정공시제도 개선이 필요하겠다. 우선 ①자치단체의 특수공시는 현해 체제를 유지하되, 공통공시 항목을 확대한다. ② 주민 친화적 관점에서 접근성, 용어, 시각화 등을 개선한다. 여기에는 우선 자치단체 홈페이지 접근단계와 경로를 단축(평균 3단계에서 2단계)한다. 또한 주민 입장에서 공시용어를 쉽게 풀이하며 그래프 등을 추가하여 이해도를 개선한다. ③안전행정부의 통합공시 항목은 현행 9개 이상으로 확대하되, 그 범위는 지방재정법 시행령 개정을 고려할 필요성이 있다.

기타2013

이창균

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지방자치단체의 생활안전(4대악) 역할 및 대응시스템 구축방안 최근 4대 사회악 등 생활안전에 대한 국민들의 관심이 고조되고 안전에 대한 인식도 재해 및 재난 일변도에서 생활안전에 대한 위기의식으로 확대되면서 이에 따른 정책수요가 증가하고 있다. 이에 발맞춰 정부는 생활안전을 포함한 안전사회 구현을 중요한 국정과제로서 설정하고 이를 달성하기 위해 각종 정책을 제시하고 있다. 이러한 흐름 속에서 본 연구에서는 4대악을 중심으로 한 생활안전 분야에 관한 새로운 정책수요에 대응하는데 있어서 지방자치단체의 역할 및 대응체계 마련을 그 목적으로 한다. 이를 위해 2000년대 후반 이후 전세계적으로 안전관리 분야에 있어서 적용되고 있는 개념인 ‘회복가능한 공동체 조성론(builiding resilient communities)’을 바탕으로 ‘회복가능한 공동체 조성을 통한 안전사회로의 전환’을 중장기적인 정책목표로 제시하고, 관 주도의 하향식, 물리적 인프라 확충을 통한 예방중심의 위험관리체계에서 벗어나 지역공동체 조성을 통한 거버넌스 방식의 상향식 대응방안을 통해 사회생태적 회복가능성을 제고하여 이에 입각한 지방자치단체의 역할 및 대응체계를 모색하였다. 구체적으로 본 연구에서는 먼저 생활안전에 관한 위험요인에 대해 ‘동태적 위험(dynamic risks)’과 ‘회복가능성(resilience)’을 중심으로 이론적으로 고찰하고 정책적 적용방안을 도출하였다. 즉, 생활안전에 관한 위험요인이 재난 및 재해안전과는 달리 동태적 위험요인이라는 점을 제시하였고 이에 대한 대응논리로서 응용시스템론에서 제시된 개념인 회복가능성(resilience)에 대해 소개하고 동태적인 불확실성 하에서 위험요인에 대한 완화, 예방 및 대비, 대응, 복구 및 적응을 포함하는 정책논리로서 활용이 가능함을 설명하였다. 다음으로 국내 정책동향과 국내외 정책사례 및 회복가능한 지역공동체 조성사례에 대해 분석하고 박근혜 정부의 국정과제를 중심으로 이를 더 효과적으로 추진할 수 있는 지역수준에서의 추진방향 및 추진체계를 제시하였다. 회복가능한 공동체 조성론에 입각하여 이전정부에서 추진되었던 정책과 박근혜 정부의 정책을 비교분석하여 생활안전 정책의 추진전략과 체계에 대한 시사점을 도출하고 회복가능성을 제고시키기 위한 정책적 개선방안을 제시하였다. 또한, WHO 협력 안전도시 사업 및 안전공동체 관련 사업, 일본의 안전안심 마을만들기, 중앙부처 추진사업, 서울특별시 생활안전 관련 사업 등 국내외의 관련 사례분석을 통해 안전사회구현이라는 국정과제의 성공적인 추진을 위한 지방자치단체의 역할과 지역수준에서의 추진전략 및 대응체계를 위한 방향을 제시하였다. 마지막으로 이러한 이론적 고찰 및 정책근거와 실질적인 사업추진 및 정책의 시사점을 통해 회복가능성에 근거한 지방자치단체의 역할 및 생활안전 정책에 관한 전략적 추진방향을 제시하고 거버넌스 방식의 안전관리 대응체계 구축방안을 제시하였다. 회복가능성(resilience)을 토대로 안전관리 정책에 관한 세계적인 흐름과 이론적인 기반에 따라 전략적 추진방향으로서 ‘회복가능한 공동체 조성’을 제시하고 이를 위해 국가안전관리의 틀 내에서 중앙-지방의 연계를 통한 통합적 안전관리 대응체계 및 4대악 등 생활안전을 중심으로 한 지방자치단체의 행정대응체계 구축 방안을 도출하였다. 또한, 중앙행정기관 및 주무 행정기관과 자치단체와의 행정협력, 민관거버넌스 구성체계, 이해당사자간의 역할분담 등 생활안전과 관련된 각 분야별로 구체적인 대응체계 및 거버넌스 구축방안을 제안하였다. 이상과 같이 본 연구는 생활안전의 위험요인을 동태적인 위험(dynamic risks)요인으로서 인식하고 리질리언스(resilience) 이론에 입각하여 생활안전 정책에 관한 논리적인 근거와 대응방안을 제시하였다는 점에서 의의를 갖는다. 또한, ‘회복가능한 안전공동체 조성’이라는 중장기적인 정책방향을 제시하고 이에 대한 달성과정으로서 모든 이해당사자들과 상향식 및 하향식 추진체계가 조화된 거버넌스 형태의 대응체계를 제시했다는 점에서 시사점을 찾을 수 있다.

기타2013

전대욱

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지방자치단체의 산림재해 주민안전망 구축방안 본 연구는 산불과 산사태, 산림병해충과 같은 산림재해(위험요인)로부터 주민과 지역의 안전한 삶을 구현하고 재해에 대처⋅대응하기 위한 주민안전망에 대한 연구이다. 이에 산림재해 주민안전망의 구축방안을 논하고, 그에 따른 지방자치단체의 역할과 기능, 실행과제를 제시하였다. 산림재해 주민안전망은 산림재해로 인한 위험요인을 줄이고, 위험요인에 대한 노출도를 줄이며, 재난재해에 대한 회복력을 강화하는 관점에서 구축되어야 하며, 다양한 협력적 거버넌스를 중심으로 한다. 이에 산림재해 주민안전망은 지역의 인적, 물적 자원을 포함한 주민과 공동체 주도의 대응능력과 회복력을 가진 안전공동체의 형성과 정부주도의 사회적자본 확충의 상호작용으로 정의한다. 이러한 산림재해 주민안전망을 위한 지방자치단체의 역할은 다음과 같다. 첫째, 산림재해 주민안전망을 위한 제도적⋅협력적⋅시스템적 기반구축이 선행되어야 한다. 둘째, 주민과 지역공동체의 역량을 강화하고 주민안전의식을 제고해야 한다. 셋째, 산림재해 주민안전망 정책 및 사업과 지역공동체 활성화를 위한 지자체의 역할이 요구된다. 넷째, 산림재해 예방대비 및 적응중심의 방안이 마련되어야 한다. 이러한 지방자치단체의 노력과 더불어 주민과 공동체 주도의 지역적 대응능력과 회복력을 가진 안전공동체의 형성이야말로 가장 안전하고 이상적인 주민안전망이 될 것으로 판단된다. 따라서 본 연구에서 제시한 지방자치단체의 역할과 기능, 세부추진과제를 중심으로 산림재해의 대응능력과 회복력을 가진 안전공동체의 형성을 위해 노력해야 하며, 세부적인 대안 마련을 위한 다양한 연구가 추진될 필요가 있다.

기타2013

최인수

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지방자치단체의 유비쿼터스형 주민안전망 구축방안 이 연구는 지방자치단체의 유비쿼터스형 주민안전망의 올바른 추진을 위해 먼저, 이론적 논의를 통해 기존의 사례를 분석하고 성공적인 구축방안에 대하여 논하였다. 자치단체의 유비쿼터스형 정책을 분석하기 위해서 Andersen과 Dawes의 이론을 원용하여 4가지의 시각, 즉 기술적(Technical), 경제적(Economics), 조직적(Organizational), 정책적 시각(Political Perspectives)을 통해 분석틀을 제시하였다. 이를 통해 지방자치단체 유비쿼터스형 주민안전망 구축을 위한 기본방향은 다음과 같다. 첫째, 주민주도형 재난안전체계를 구축해야 한다. 기존에는 중앙주도로 이루어졌던 정책과 사업들이 지역ㆍ주민 중심으로 그 주체가 변화하고 있으며, 국가와 자치단체는 적극적으로 참여를 유도하고 지원하는 형태로 바뀌어야 한다. 둘째, 재난안전정보관리체계가 구축되어야 한다. 재난 및 안전사고 피해에 대한 대비를 위해 국지적 공간정보가 우선 필요하다. 이를 위해 중앙정부 및 지자체 내의 정보 통합과 함께 현장의 공간 정보를 주민참여와 협조 하에 수집하여야 한다. 아울러 정보의 분석에도 주민의 국지적 지식이 필요하므로 분석 결과에 대한 주민의 확인 또는 의견의 반영이 상시적으로 포함되어야 하며, 대응방안의 모색에도 주민참여가 중요하다. 결국, 국지적 상황에 친숙한 주민의 입장에서 더욱 효과적인 대안의 제시도 가능하기 때문이다. 셋째, 재난안전 거버넌스 체계를 구축해야 한다. 지역사회의 재난안전체계를 강화시키기 위해서는 주체가 되어야 하는 것은 지역의 공동체, 주민들이다. 그러나 외부의 지원없이 주민들만의 힘으로 더 안전한 지역을 만들어가기에는 한계가 있을 것이다. 따라서 때로는 정부가 나서서 정책을 마련하고 재정적 지원을 통해 공동체를 견고히 하고, 자치단체는 공동체의 활동을 지속적으로 관리하고 모니터링하는 협력적 네트워크의 구성이 필요하다. 거버넌스 체계의 목적은 지역공동체를 중심으로 안전한 지역사회를 만들어가기 위해 필요한 정부, 자치단체, 주민의 3주체들이 각각의 역할과 관계를 규명함으로써 지역공동체 형성 및 파트너십을 구축하는 것이라 할 것이다. 지방자치단체 유비쿼터스형 주민안전망 구축을 위한 구체적 추진방안은 다음과 같다. 첫째, 정보제공의 장인 포털이 우선적으로 구축되어야 할 것이다. 유비쿼터스형 주민안전망에 필요한 정보제공 프레임워크 가운데 중요한 하나는 중앙정부-지방자치단체-민간의 연결고리가 될 수 있는 장으로서의 수단이 마련되어야 한다. 이를 위해서는 우선적으로 포털시스템의 구축이 필요하다고 본다. 둘째, 양질의 재난ㆍ안전DB구축가 구축되어야 하는데, 이를 위해서 재난ㆍ안전정보 공동활용 대상정보의 분류가 선행되어야 한다. 이러한 정보의 관리는 관 주도적으로 하되, 주민들의 협조를 얻어 양질의 DB가 구축될 수 있도록 해야 한다. 셋째, 주민참여를 활용한 지자체 재난안전지도가 작성되어야 할 것이다. 생활주변의 안전지도 만들기를 위해서 워크숍을 통해 주민이 직접 작성하는 방안을 강구해야 할 것이다. 넷째, 재난ㆍ안전 정보공동이용센터(중간지원조직)의 설치 및 운영이 필요하다. 센터의 운영은 분산 처리되고 있는 정보를 중앙에서 모아 관리한다는 차원이 아니고 부처나 부서별로 보유하고 있는 정보를 망으로 연결해주고 각 부서가 어떤 종류, 어떤 형태로 정보가 있다는 사실을 안내해주는 기능을 수행할 것이다. 다섯째, 체감형 유비쿼터스형 서비스가 제공되어야 한다. 이를 위해서는 모바일 기반 재난안전정보시스템 구축되어야 할 것이다. 주민에게 재난안전정보 제공을 위한 모바일 웹/앱을 개발해서 서비스하는 방안이 가장 체감할 수 있는 부분이라 판단되기 때문이다. 여섯째, 유연한 재난안전시스템으로 작동될 수 있도록 비물리적 요소에 대해서도 관심을 가져야 할 것이다. 그 밖에도 재난안전정보체계의 지속적인 유지관리를 위한 지원체계가 구축되어야 할 것이다.

기타2013

김건위

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중앙-지방 간 협력체계 강화방안 민선 지방자치제의 정착과 지방분권을 강화하기 위한 그 동안의 노력에도 불구하고 중앙과 지방의 관계는 아직까지 상생적ㆍ협력적이기 보다는 상호 대립적이고 갈등적인 경향을 보이고 있다. 또한 민선 지방자치가 실시된 지 20여 년이 되어가지만, 아직까지도 중앙 주도의 국정운영으로 인하여 지방의 불만이 높은 상태이다. 지방분권 시대에 중앙정부가 지방의 협력 없이 일방적으로 정책을 결정하고 집행하는 것에는 한계가 있다. 지금까지와 같이 중앙정부 주도의 국정운영과 중앙정부와 지방정부의 대립과 갈등이 지속된다면, 효과적이고 효율적인 국정운영은 어려울 것이다. 따라서 국정운영과정에서 발생하는 중앙과 지방 간 갈등을 예방하고, 중앙과 지방 간 상생ㆍ협력을 통하여 미래 지향적인 중앙-지방 간 협력관계를 구축할 필요성이 대두되고 있다. 결국 국가의 정책이 효과적이고 효율적으로 결정되고 집행되기 위해서는 중앙과 지방 간 갈등을 사전에 예방하고, 중앙과 지방 간 상호 협력관계를 구축할 필요가 있다. 특히, 박근혜 정부가 추진하고 있는 정부 3.0의 핵심이 소통과 협력이라는 점을 고려할 때, 중앙과 지방 간 소통과 협력은 매우 중요한 과제임을 알 수 있다. 본 연구의 목적은 이러한 문제인식 하에서 중앙과 지방 간 협력체계를 강화하는 방안을 도출하고자 하였다. 이를 위하여 먼저 중앙과 지방 간 협력체계에 대한 이론적 검토를 통하여 중앙-지방 간 협력체계를 분석할 수 있는 분석틀을 제시하였다. 둘째, 우리나라의 중앙-지방 간 협력에 대한 현황 및 실태를 분석하고, 이를 토대로 중앙-지방 간 협력제도의 문제점을 도출하였다. 셋째, 실태 분석과 더불어 중앙-지방 간 협력체계 분석틀을 가지고 중앙-지방 간 협력제도를 분석하였다. 넷째, 중앙-지방 간 갈등사례에 대한 분석을 통하여 중앙-지방 간 협력의 저해 요인을 도출하였다. 특히, 갈등조정제도인 행정협의조정위원회를 통한 갈등조정사례와 국책사업 추진과 관련된 중앙-지방 간 갈등사례를 분석하였다. 다섯째, 이론적 검토와 실태 분석, 그리고 협력 요인과 갈등 요인에 대한 심층 분석을 토대로 중앙-지방 간 협력체계를 강화할 수 있는 방안을 제시하고, 협력체계 강화를 위하여 필요한 정책적 제언을 제시하였다. 중앙-지방 간 협력체계의 실태 및 협력체계에 영향을 미치는 요인을 분석해 본 결과 중앙-지방 간 참여제도와 조정제도 모두 중앙-지방 간 협력을 담보하기에는 한계가 있다는 점을 알 수 있었다. 먼저 국정과정에 대한 지방의 참여는 매우 미흡함을 알 수 있었다. 현재의 참여제도는 정책 건의 수준에 머무르고 있으며, 따라서 실질적인 국정참여라고 하기에는 한계가 있었다. 또한 중앙-지방 간 조정제도의 경우에는 제도화는 되어 있지만, 현재의 제도가 실질적인 기능을 하지 못하고 있었다. 분석 결과를 토대로 중앙-지방 간 협력체계의 강화방안을 제도적 방안과 운영적 방안으로 구분하여 제시하면 다음과 같다. 먼저 조정제도의 경우 제도적 측면에서 지방자치단체의 국정참여를 법제화할 필요가 있다. 현재와 같이 안전행정부 장관을 통한 의견 제출은 구속력이 없으며, 수용 여부가 전적으로 중앙부처의 결정에 달려 있다. 따라서 일본에서 운영하고 있는 “국가와 지방자치단체 간 협의의 장”을 우리나라에서도 법제화할 필요가 있다. 즉, 대통령과 관계 중앙부처 장관, 그리고 지방4단체협의회의 대표로 구성되는 중앙-지방 협의체를 법제화할 필요가 있다. 또한 갈등조정제도의 경우에는 우선적으로 행정협의조정위원회가 독립성을 확보하고, 위원회의 결정에 대한 이해당사자들의 신뢰 회복이 가능해야 한다. 따라서 행정협의조정위원회의 독립성을 확보하는 방향으로 지방자치법을 개정해야 한다. 프랑스의 경우 공공토론위원회가 2002년 독립적인 기구로 설립되어 처리 건수가 크게 늘어났다는 점은 의미가 있다. 따라서 행정협의조정위원회도 독립적인 기구로 운영하고, 예방기능을 포함하여 기능을 강화하는 방향으로 법 개정이 필요하다. 다음으로 중앙-지방 간 협력 및 조정제도를 운영하는 과정에서 참여성, 투명성, 책임성을 확보하기 위해서는 다음과 같은 개선 방안이 검토되어야 한다. 먼저 정책의 입안 단계부터 지방자치단체의 참여를 보장하기 위해서는 현재 유명무실한 갈등영향평가를 내실화하거나, 아니면 지방영향평가제도를 도입할 필요가 있다. 둘째, 제도의 운영과정이 투명하여야 한다. 먼저 중앙과 지방이 상호 합의된 운영규칙과 절차를 마련하고, 제도가 공정하게 운영할 수 있도록 관련 규정을 명확히 하여야 한다. 또한 운영과정에서 정확한 정보를 제공하고 상호 정보를 공유하여야 한다는 점을 명시하여야 한다. 마지막으로 중앙과 지방의 역할과 책임을 명확히 하여야 한다. 마지막으로 갈등조정사례와 갈등해결사례에 대한 분석을 통하여 중앙-지방 간 협력체계에 영향을 미치는 요인들을 구체적으로 살펴보았다. 갈등사례 분석결과 중앙-지방 간 갈등 조정 및 해결을 위한 공식적인 기구는 존재하지만, 현재의 기구로는 갈등 조정 및 해결 능력에 대한 실효성이 낮은 것으로 나타났다. 협력체계의 과정적 요인 중 참여성의 경우에는 갈등 조정 및 해결과정에 이해당사자를 적극적으로 참여시키지 않는 것으로 나타났다. 또한 투명성의 경우에도 절차적 정당성에 문제가 있는 것으로 나타났으며, 갈등 조정 및 해결과정에서 정보를 공개하고 공유하는 정도가 낮은 것으로 나타났다. 마지막으로 책임성의 경우 당사자 간 신뢰의 수준이 낮으며, 제3자 조정기구에 대해서도 불신이 매우 높은 것으로 나타났다. 결국 중앙-지방 간 협력실태 및 갈등실태에 대한 분석결과 현재의 중앙-지방 간 소통 및 협력제도는 국정과정에 대한 지방의 참여와 협력을 담보하기에는 한계가 있다는 점을 알 수 있었다. 따라서 정부3.0 시대의 중앙-지방 간 소통 및 협력을 강화하기 위해서는 중앙-지방 간 협력제도를 공식화하고, 지방의 실질적인 참여를 보장하고, 그리고 중앙과 지방 간 신뢰를 형성하는 방향으로 중앙-지방 간 협력제도를 개선해 나가야 할 것으로 보인다. 이러한 관점에서 본 연구에서는 중앙-지방 간 협력 강화를 위한 정책과제로 지방자치단체 국정참여의 법제화, 갈등관리기본법의 제정, 지방영향평가제도의 도입을 정책으로 제안하였다. 본 연구는 먼저 중앙-지방 간 참여제도와 조정제도의 운영 실태를 종합적으로 분석하여 국정과정에 대한 지방의 참여제도와 중앙-지방 간 갈등조정제도의 개선 필요성 논리를 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 둘째, 지방자치단체의 국정참여제도 뿐만 아니라 중앙-지방 간 갈등조정제도의 실태를 구체적으로 분석하였다는 점에서 의의가 있다. 셋째, 본 연구는 중앙-지방 간 갈등 조정 및 해결사례의 분석을 통하여 갈등의 조정과정에서 어떤 요인들이 작용하여야 갈등의 해결에 도움이 되는지를 실증적으로 도출하였다는 점에서 의의가 있다. 마지막으로 정부3.0 시대의 중앙-지방 간 소통 및 협력을 강화하기 위하여 중앙-지방 간 협력제도를 공식화하고, 지방의 실질적인 참여를 보장하고, 그리고 중앙과 지방 간 신뢰를 형성하는 방향으로 중앙-지방 간 협력체계를 강화해 나가야 한다는 점을 실증적으로 도출하였다는 점이다. 그러나 본 연구는 중앙-지방 간 협력체계에 영향을 미치는 정치적 요인, 역사적 요인 등 외부의 환경적 요인을 고려하지 못하였다는 점, 그리고 갈등사례와 협력사례를 비교하여 분석하지 못하였다는 점 등에서 한계가 있다.

기타2013

주재복

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읍면동의 근린자치기능 강화방안 본 연구는 읍면동을 중심으로 근린자치기능의 강화를 목적으로 삼고 있다. 『지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법』에 규정되어 있는 바와 같이, 근린자치의 수행 주체는 주민을 대표하는 주민자치위원회이고, 이 주민자치위원회가 본연의 목적을 제대로 수행할 수 있도록 돕는 것이 행정의 역할이다. 따라서 근린자치 기능의 강화는 근린자치의 주체인 주민자치위원회의 역량 강화와 시군구 등 지방자치단체의 근린자치 지원기능 모두를 말한다. 이상의 목적을 달성하기 위하여 본 논문에서는 첫째, 읍면동 단위에서의 근린자치기능을 공무원이 수행하는 근린자치지원행정기능과 주민자치위원회에서 수행하는 근린자치기능으로 구분하고, 둘째, 현재 읍면동에서 양 기능이 수행되고 있는 실태와 문제점을 분석하고, 셋째, 그 문제점을 해소하기 위한 정책대안을 모색하겠다. 본 연구의 시간적 범위는 2012년도 기준의 통계자료와 2013년도의 정부 혹은 지방자치단체에서 발표한 자료 등을 참조하고자 한다. 또한, 본 연구에서 제언하는 개선방안의 도출의 적용은 2013년도 하반기 이후부터로 한다. 본 연구의 공간적 범위는 서울특별시 동, 경기도, 충남, 전남, 경남 등의 읍․면․동으로 한다. 대상적 범위는 현재 읍·면·동 단위에서 주민자치위원회가 수행하는 주민자치기능과 공무원이 수행하는 주민자치지원행정기능을 대상으로 한다. 내용적 범위로는 근린자치의 개념과 대상을 규명하고, 근린자치기능의 강화의 논리와 필요성을 제시하고자 한다. 또한, 읍·면·동의 근린자치기능의 실태와 문제점을 분석하고 외국의 근린자치제도의 분석을 통해 시사점을 도출하고 읍·면·동 중시의 근린자치 기능 강화방안을 모색하고자 한다. 본 연구를 진행하기 위하여 문헌연구와 실증연구, 전문가 및 실무자 워크숍을 통해 조사를 실시하고자 한다. 문헌연구로는 주민주권론, 민관협력 거버넌스 이론, 주민참여에 관한 이론 등에 대한 검토를 실시한 후에 근린자치기능 분석 등과 관련한 학술연구논문을 살펴보고, 각종 연구기관의 관련 연구보고서 등의 검토·분석을 통해 시사점을 도출하고자 한다. 또한, 외국사례 분석을 통해 주요 선진외국의 근린자치제도의 구성과 운영과 관련된 사례를 분석함으로써 그 안에서 시사점을 도출하여 국내적용의 가능성을 보고자 한다. 실증연구로는 주민자치위원 대상의 설문조사와 근린자치관련 공무원과 주민자치위원에 대한 인터뷰를 실시하였다. 마지막으로, 행정기능 분석과 근린자치기능과 관련한 학자 및 전문가와의 워크숍을 진행하고, 근린자치 실천 현장의 실무담당 공무원과 주민자치위원과 워크숍을 통해 해당 지역의 근린자치제도의 구성과 운영 등에 관한 정보를 수집하고 분석하고자 한다. 읍면동 근린자치기능에 대한 의견조사는 설문조사, 심층면담조사, 전문가조사 등을 병행하여 실시하였다. 조사는 시․군․구를 기본 단위로 하고 해당 시․군․구 산하의 읍․면․동의 주민자치위원과 주민자치를 지원하는 주민자치담당 공무원을 대상으로 정형화된 질문지를 활용하여 설문조사를 실시하였다. 특히, 2010년도에 서울시 주민자치위원과 동의 주민자치담당 공무원을 대상으로 한 설문조사와 질문내용을 유사하게 하여 2010년도의 설문조사결과와 2013년도의 설문조사결과를 비교하고 주민자치에 대한 의식변화를 알아보았다. 심층면담조사는 설문조사지역을 직접 출장․방문하여 시․군․구 주민자치협의회장, 시․도 및 시․군․구 주민자치담당 공무원들을 직접 대면하여 인터뷰 형식으로 조사를 진행하였다. 설문조사와 심층면담조사를 통하여 얻은 정보를 보완하기 위하여 교수, 연구원, 활동가 등을 초청한 전문가 워크숍을 진행하였다. 조사기간은 2013년 7월 16일부터 9월 15일로 약 2개월이 소요되었다. 의견조사 대상지역은 시간, 비용, 조사 및 분석 인력 등의 제약으로 인하여 근린자치의 활성화 정도, 지역적인 형평성 등으로 고려하여 시․군․구를 기본 단위로 연구자가 임의로 대상지역을 선정하였다. 우선 근린자치가 가장 활성화되어 있고 근린자치를 선도하는 서울특별시의 25개 자치구 중 10개 자치구를 선정하고 각 자치구별로 50부(주민자치위원 25부, 공무원 25부)의 설문지를 배부하였다. 서울시와 대비되는 지방의 경우, 경기도 주민자치우수사례경진대회에 참가한 31개 시․군의 주민자치위원과 담당공무원을 대상으로 300부(주민자치위원 150부, 공무원 150부)의 설문지를 배포하였다. 충남, 전남, 경남 등 3개 도의 2개 시․군의 주민자치위원과 담당공무원을 대상으로 300부(1개 도당 100부, 주민자치위원 150부, 공무원 150부)의 설문지를 배포하였다. 총 1,100부의 설문지를 배포하였으나, 응답자는 658명으로 설문지 회수율은 60%이다. 읍면동 근린자치기능의 문제점으로는 첫째, 주민자치위원회의 활동을 뒷받침해줄 수 있는 법적․제도적 장치가 미흡하다. 둘째, 주민자치활동의 기반이 되는 주민자치센터가 설치되어 있지 않은 읍면동이 다수 존재한다. 셋째, 주민자치위원회의 구성시 대표성과 전문성, 민주성 등이 확보되지 않았다. 넷째, 주민자치활동에 필요한 주민자치위원의 의지와 역량이 미흡하다. 다섯째, 주민자치 활성화를 위한 자치단체와의 협력이부족하다. 여섯째, 주민자치를 통한 마을공통체를 형성하기 위한 지역사회 연계망이 구축되어 있지 않다 는 점 등이 제시되었다. 주민자치지원기능의 문제점으로는 첫째, 주민자치를 지원하기 위한 법적․제도적 장치가 아직 정비되어 있지 않다. 둘째, 중앙 - 시․도 - 시․군․구의 역할이 명확하게 구분되어 있지 않다. 셋째, 주민자치를 지원하는 자치단체의 조직이 체계적으로 정비되지 못하였다. 네째, 주민자치위원회의 활동을 지원하는 읍․면․동 담당 공무원의 업무 부담이 과중하다. 다섯째, 주민자치활동의 지원업무에 대한 담당 공무원들의 의욕과 전문성이 부족하다. 여섯째, 주민자치 활성화를 위한 정책적 연계망이 구축되어 있지 않다. 일곱째, 체계적이고 정기적인 주민자치위원 교육이 미흡하다. 여덟째, 주민자치교육내용의 전문성이 미흡하다는 점들을 제시하였다는 것들이 지적되고 있다. 주민자치기능을 강화하기 위해서는 첫째, 주민자치위원의 위상을 높여 주어야 한다. 주민자치위원들이 주민을 위하여 즐거운 마음으로 봉사할 수 있도록 적절한 동기를 부여해 주는 것이 필요하다. 둘째, 주민자치위원의 역량 강화이다. 주민자치위원이 갖추어야 할 주민자치와 관련된 풍부한 정보와 지식, 주민자치활동을 하고자 하는 의지와 충분한 동기, 주민자치 현장에서 앞장서서 실천해 나가는 실천능력 등을 길러주어야 한다. 셋째, 주민자치활동이 활발하게 추진되기 위해서는 우선 주민자치위원회를 포함한 주민자치조직이 제대로 구성되어야 한다. 넷째, 주민자치사업의 성공적인 추진을 위한 협력 네트워크의 구축이 필요하다. 지방자치단체의 주민자치지원기능을 강화하기 위해서는 첫째, 주민자치위원회의 활동을 뒷받침해 줄 수 있는 법적 체계가 정비되는 것이 필요하다. 『지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법』을 근거로 하여 주민자치에 대한 기본법으로서의 역할을 할 『주민자치회의 설치 및 운영에 관한 법률』이 시급하게 제정되어야 한다. 둘째, 주민자치활동의 지원을 전담할 수 있는 기구의 설치가 필요하다. 주민자치업무만을 전담할 수 있는 주민자치지원과의 설치가 필요하다. 셋째, 주민자치사업의 활성화를 지원하여야 한다. 주민자치위원과 주민자치담당공무원의 전문성 향상과 역량강화를 지원하여야 한다. 넷째, 주민자치 지원을 위한 협력 네트워크의 구축이 필요하다. 우선, 자치단체내부 주민자치사업관련 부서간의 협력네트워크를 구축하여야 한다.

지방자치분권2013

김필두

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새마을운동 재조명을 통한 마을공동체 활성화 방안 새마을운동은 그 동안 각종 여론조사에서 ‘해방 이후 가장 잘된 정책, ’우리 국민이 성취한 가장 큰 업적, ‘역대 정부가 가장 잘 대처한 사건’, ‘우리 민족의 가장 큰 업적 등의 이름으로 사회적인 재조명 및 재평가를 받고 있다. 현재 새마을운동은 중국, 베트남 등 세계 25개국에 수출되고 있으며, 80개국 4만 8000여명의 외국인이 연수를 다녀 갈 정도로 세계가 인정하고 있는 대한민국의 고유 브랜드가 되고 있다. 그만큼 새마을운동은 국내외적으로 그 성과와 논리의 타당성을 인정받은 제도라고 할 수 있다. 비록 새마을운동이 1970년대의 환경적 여건 속에서 태동하고 발전된 것이지만 여건이 다른 21세기에도 적용방법이나 범위를 오늘날의 환경에 접목시킨다면 얼마든지 선진화모델로서도 실현 가능한 제도가 될 수 있다. 한편 최근 들어 각 지방자치단체 마다 많은 마을공동체 활동과 사업이 진행되어 왔다. 특히 서울시를 중심으로 마을만들기 등 마을공동체사업이 활발히 추진되고 있다. 그러나 각 지방자치단체의 마을공동체사업이 반드시 긍정적인 성과를 나타내고 있는 것은 아니며, 그 이유는 각 사업의 유형 및 특성과 지방자치단체의 역량에 따라 차이가 있을 수 밖에 없다. 분명한 것은 현재 마을공동체의 사업 운영에도 일부 문제가 있으며 이에 대한 개선이 필요하다는 것이다. 이와 같은 관점에서 본 연구에서는 새마을운동을 정신적 측면과 사업적 측면에서 재조명하고 성공요인과 문제점을 도출하였다. 또한 현재 추진되고 있는 마을공동체의 문제점을 유형별 사례를 통해 정신적 측면과 사업적 측면에서 분석하였다. 이를 바탕으로 새마을운동의 재조명을 통한 마을공동체 활성화방안과 마을공동체의 문제점 해결을 통한 활성화방안을 정신적 측면과 사업적 측면으로 구분하여 제시하였다. 결론적으로 최근 새마을운동이 새롭게 주목을 받으며 재평가되고 있고, 일부 마을공동체사업의 문제가 도출되고 있는 현재, 본 정책의 성공적인 추진을 위해서는 새마을운동의 긍정적인 요인을 도출하여 현재의 마을공동체사업에 접목시켜 마을공동체를 보다 활성화시키는 것이 필요하다.

기타2013

조석주

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시민참여 활성화를 위한 시민과 정부의 역할 성숙한 지방자치를 성공시키기 위해서는 시민과 정부 간의 상호 존중, 상호 협력, 파트너십 강화 등을 화두로 제안할 수 있다. 본 연구는 시민참여를 활성화하기 위한 전략을 도출하기 위해 시민과 정부가 시민참여를 활성화하는데 어떠한 역할을 담당할 수 있는지를 고찰하는 목적으로 시작되었다. 특히, 양적ㆍ질적 연구방법을 활용하여 현장에서 적용할 수 있는 연구대안을 모색하고자 노력하였다. 본 연구에서는 ‘시민’을 ‘시민 개인’, ‘시민단체’, ‘시민사회’을 포괄하는 개념으로 한정하였고, 시민참여가 활발한 분야이면서 라포(rapport) 형성이 잘 되어있는 복지 분야를 사례로 선정하였다. 즉, 지역사회복지협의체, 희망복지지원단, 비영리민간단체(민간 복지관 및 민간 센터), 자원봉사 등의 영역을 연구범위로 한정하였다. 본 연구는 제2장에서 시민참여 활성화와 관련한 로컬 거버넌스, 시민공동생산이론, 사회적 자본 등에 관한 이론적 논의를 실시하였고 일반적인 시민참여 제도, 복지 분야의 시민참여 제도, 비영리민간단체 지원 제도, 사회적 경제 제도 등의 제도적 고찰을 하였으며 관련된 선행연구 검토를 통해 분석의 틀을 도출하였다. 본 연구의 분석요소는 ‘시민 요인’, ‘정부 요인’, ‘관계 요인’이라는 세 가지 요인으로 크게 구분되고, ‘시민 요인’에 해당되는 변수는 ‘리더십, 시민의식, 시민역량’, ‘정부 요인’에 해당되는 변수는 ‘재정 지원, 행정 지원, 협력 지원’, ‘관계 요인’에 해당되는 변수는 ‘신뢰, 평등관계, 협력관계, 정보교환’을 선정하였다. 본 연구의 제3장은 설문조사를 통한 통계분석으로 작성되었고 제4장은 사례분석 및 심층면접을 통해 작성되었다. 제3장과 제4장의 내용을 분석의 틀에 맞게 재구성하면 다음과 같다. 첫째, ‘시민 요인’에서 보면, 제3장의 설문분석 결과, 시민ㆍ시민단체 참여자, 공무원 응답자 모두 시민참여를 활성화하기 위해서는 시민 요인이 가장 중요하다고 인식하는 것으로 나타났기 때문에 시민 요인에 해당되는 시민의 리더십, 시민의식, 시민역량에 대한 관심과 강조가 필요하다고 할 수 있다. 제4장의 사례분석 결과, 시민ㆍ시민단체 참여자는 시민 요인에 대하여 더 긍정적으로 인식하고 있고 공무원 응답자는 좀 더 부정적으로 인식하는 등 인식의 차이를 보이고 있다. 둘째, ‘정부 요인’에서 보면, 제3장의 설문분석 결과, 시민ㆍ시민단체 참여자는 시민참여를 활성화하는데 정부 요인이 별 영향을 미치지 않는다고 보았고, 공무원 응답자는 시민참여를 활성화하는데 정부 요인이 영향을 미친다고 보았기 때문에 정부의 역할에 대해서는 시민ㆍ시민단체 참여자와 공무원 간에 인식의 차이가 있음을 확인하였다. 제4장의 사례분석 결과, 시민ㆍ시민단체 참여자는 정부 지원에 대한 제도와 현실 간의 괴리가 크기 때문에 정부 역할에 높은 점수를 부여하지 않는다고 응답하면서 기존의 정부 지원 제도를 수정ㆍ보완하는 것이 필요하다고 지적하였다. 셋째, ‘관계 요인’에서 보면, 제3장의 설문분석 결과, 시민ㆍ시민단체 참여자, 공무원 응답자 모두 시민참여를 활성화하기 위하여 관계 요인이 중요하다고 인식하는 것으로 나타났기 때문에 관계 요인에 포함되는 신뢰, 평등관계, 협력관계, 정보교환에 대한 관심과 강조가 필요하다고 할 수 있다. 제4장의 사례분석 결과, 시민ㆍ시민단체 참여자는 관계 요인에 대하여 좀 더 부정적으로 인식하고 있고 공무원 응답자는 더 긍정적으로 인식하는 등 인식의 차이를 보이고 있다. 본 연구는 제5장에서 시민 요인, 정부 요인, 관계 요인으로 구분하여 시민참여 활성화에 기여할 수 있는 전략을 제시하였다. 첫째, ‘시민 요인’ 측면에서 시민참여를 활성화하기 위해서는 시민ㆍ시민단체의 자발적인 참여를 독려할 수 있는 전략을 세우고, 참여한 시민ㆍ시민단체가 자생적으로 활동할 수 있는 방안을 마련하는 것이 필요하다. 즉, 시민ㆍ시민단체의 자발적 참여를 높이기 위해서 시민의식의 고양, 리더십 확보, 나눔ㆍ기부ㆍ자원봉사 활동을 확대하는 전략이 필요하고, 시민ㆍ시민단체의 자생력을 확보하기 위해서는 시민역량 확충, 사회적 경제(사회적기업, 마을기업, 협동조합 등)에 대한 관심이 필요하다고 할 수 있다. 둘째, ‘정부 요인’ 측면에서 시민참여를 활성화하기 위해서는 정부 지원의 논리를 공고히 하고, 기존의 정부 지원 제도를 보완하고 부족한 제도는 새로 신설하는 전략을 제안할 수 있다. 즉, 정부 지원의 역할을 재검토하고, 비영리민간단체 지원에 관한 정부의 제도를 수정ㆍ보완하여 현실성있는 정부 지원이 이루어지도록 하며, (가칭) 시민단체 지원세를 도입하거나 시민투표 의무화 규정을 마련하여 정부가 공식적인 제도를 통해 시민참여를 적극적으로 지원할 수 있는 방안을 모색하는 것이 필요하다고 할 수 있다. 셋째, ‘관계 요인’ 측면에서 시민참여를 활성화하기 위해서는 시민ㆍ시민단체ㆍ정부의 민관협력을 확대할 수 있는 전략을 세우고, 협력적 거버넌스 관점을 강조하여 행위자 간의 신뢰를 확보하는 방안을 마련하는 것이 필요하다. 즉, 시민ㆍ시민단체의 민관협력에의 참여 확대, 민관협력과 관련한 교육훈련 실시, 민관협력체 간의 연계와 협력에 대한 관심이 요구되고, 정부가 민과 관의 협력을 위한 장(場)을 제공하여 시민ㆍ시민단체 간의 협력, 시민ㆍ시민단체ㆍ정부 간의 협력이 이루어질 수 있도록 관심을 가져야 할 것이며, 사회적 자본을 축적할 수 있도록 신뢰를 확보할 수 있는 방안을 마련하는 것이 필요하다고 할 수 있다. 이렇게 볼 때, 거버넌스 패러다임 속에서 시민참여를 활성화하기 위해서는 시민ㆍ시민단체의 의식과 역량이 가장 중요하지만, 시민참여를 지지하고 지원하는 정부의 역할이 뒷받침되어야 온전한 시민참여가 이루어질 수 있고, 장기적으로는 시장 및 기업의 역할에 대해 논의하는 것이 필요하다고 결론지을 수 있다. 급변하는 행정 환경과 지속되는 경제 위기에 적극적으로 대응하기 위해서 시민의 자발적ㆍ적극적인 참여는 계속 늘어날 전망이고 이에 따라 참여에 대한 전 국민적 관심과 실천을 통해 시민참여가 활성화되어야 할 시점이라고 보여진다.

지방자치분권2013

류영아

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지방자치단체의 조직운영 자율성 강화 방안 지방자치제도의 도입 이후 지방분권이 지속적으로 추진되고 있으며, 이로 인하여 지방자치단체의 자치권도 점차 강화되는 방향으로 나아가고 있다. 지방자치단체의 조직 및 인사관리에 대한 자율성의 강화도 이러한 맥락에서 이해할 수 있다. 참여정부에서 적극적으로 추진한 분권정책의 영향으로 중앙의 권한을 지방으로 이양하였으며, 그 후에도 지방분권을 주요 국정과제의 하나로 인식하고 자치권 강화를 위한 다양한 방안을 모색하고 있다. 그러나 그동안 지방분권에 관한 다양한 연구에도 불구하고, 조직운영의 자율성 강화에 대한 체계적인 연구는 상당히 미흡한 실정이다. 이러한 맥락에서 본 연구의 목적은 자치조직권의 강화를 위해 도입된 총액인건비제도가 실제적으로 지방자치단체 공무원의 규모 및 기구의 변화에 영향을 미치는지에 대해서 분석하고, 이러한 분석에 기초하여 조직운영의 자율성 강화 방안을 모색하였다. 이와 같은 목적 하에 제2장에서는 자율성에 대한 이론적 논의, 외국의 사례분석, 자율성에 대한 선행연구 등에 대해서 살펴보았다. 제3장에서는 자치조직권의 변천과정에 대해서 살펴보았으며, 총액인건비제 도입 전후의 조직과 인력의 변화를 시, 군, 구별로 구분하여 살펴보았다. 그리고 총액인건비제의 도입효과에 대해서 자치단체 유형별로 구분하여 분석하였다. 제4장에서는 지방자치단체의 조직운영 자율성을 강화하기 위한 방안을 모색하였다. 조직기구와 직급별 공무원 정원을 대상으로 한 분석결과에 따르면, 지방자치단체들은 총액인건비제 도입 이후 조직기구의 팽창과 상위직 공무원 중심으로 정원을 확대한 것으로 나타났다. 즉, 자치조직권의 확대를 통해 지방자치단체가 자율적인 조직운영을 하고 있는 것으로 나타났으며, 이러한 점은 기존의 지방공무원 정원관리제도에 비하여 총액인건비제가 조직운영의 자율성 강화에 기여한 것으로 판단된다. 그러나 자치단체 조직운영의 자율성 강화가 지방자치단체의 조직관리에 긍정적인 영향을 미치는지에 대해서는 의문의 여지가 있다. 지방자치단체 조직운영의 자율성에 대한 중앙정부와 지방자치단체 간의 온도 차이는 상당히 크다고 할 수 있다. 지방자치단체의 입장에서는 현재 대통령령에 규정하고 있는 조직의 설치에 관한 권한을 대폭 지방으로 이양해야 한다는 입장인 반면, 중앙정부는 조직의 비대와 상위직급의 증설을 방지하기 위해서는 현재와 같은 규정이 필요하다는 입장이다. 물론, 지방자치단체에게 조직운영의 자율성을 부여한다고 하더라고 중앙부처와는 상관없이 완전한 자율성을 향유할 수 있는 것은 아니다. 현행 법률상 자치권의 행사가 제한을 받고 있는데, 지방자치단체의 자치입법권 행사가 “법령의 범위 내에서” 이루어지도록 규정하고 있기 때문이다. 이러한 법적 제약에도 불구하고 조직운영과 관련된 권한을 점차적으로 지방으로 이양하는 것이 필요하다. 이러한 이양의 방향에 대해서는 지방자치단체뿐만 아니라 중앙정부도 공감하고 있지만 언제, 어느 정도 범위까지 지방으로 이양할 것인가에 대해서는 서로의 견해가 다른 것이 현실이다. 지방자치단체에게 자치조직권을 부여하는 것은 지방자치단체의 내·외부 통제메커니즘이 잘 작동한다는 것을 전제로 한다. 우선적으로 외부통제의 관점에서 볼 때, 안전행정부는 지방자치단체 전체 차원에서의 조직관리 가이드라인을 제공하고, 지방의 조직·인사관리에 대한 통계에 대해 외부 이해관계자의 접근이 가능하도록 관련 정보를 전부 공개하는 것이 필요하다. 그리고 시민단체와 지역언론은 이러한 통계와 정보에 근거하여 해당 자치단체의 조직운영에 대한 감시자 및 감독자의 역할을 충실히 수행할 수 있어야 한다. 내부통제의 관점에서는 우선적으로 지방의회가 집행기관의 조직운영에 대해 제재할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 제도적인 측면에서 지방의회의 권한이 더욱 강화되어야 한다. 지방의회에 많은 권한이 부여된다고 하더라도 현재와 같이 지방자치단체장과 지방의회의 다수파의 정당이 동일한 경우 현실적으로 지방의회가 집행기관을 통제하는 것은 상당히 어려운 실정이다. 이러한 문제들을 해결하기 위해서는 정당공천제도 폐지되어야 할 뿐만 아니라 집행기관과 의결기관 간의 권한 관계를 재설정해야 한다. 앞으로 지방의회가 지역주민의 대의기관으로서의 역할을 충실히 수행하기 위해서는 지방의회의 권한이 한층 더 강화되어야 한다. 그리고 지방자치단체 자체감사기구의 역할이 더욱 강화되어 합리적인 조직·인사운영이 이루어지도록 해야 한다. 그리고 이에 대한 정확한 통계가 시민과 이해관계자들에게 공개되도록 해야 하며, 자체감사 결과보고서 작성 시에도 이에 대한 현황, 변동 등에 관한 통계가 제시되도록 해야 한다. 필요하면 광역자치단체 또는 감사원의 지원을 받아 이러한 통계가 지속적으로 관리되고, 공개되도록 해야 할 것이다. 지방자치제도의 정착 및 발전을 위해서는 지방자치단체가 지역의 문제를 스스로 해결할 수 있도록 자치권을 부여하는 것이 필요하다. 현재 상황에서 자치권 부여의 문제점, 한계점, 전제조건 등은 무엇인지에 대한 종합적인 검토를 통하여 자치권을 부여하는 방안을 강구해야 할 것이다. 지방자치단체 자치조직권의 부여도 이와 같은 자치권의 큰 틀 속에서 새롭게 정립되어야 할 것이다.

기타2013

박해육

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지방자치단체 외부 인적자원 활용 방안 지방자치단체의 전문성과 생산성에 대한 비판이 제기되는 시점에서 외부 인적자원을 통한 전문성과 효율성을 제고하고, 지방자치단체가 경쟁력을 확보하기 위한 방안이 요구되고 있다. 행정기관의 경쟁력과 생산성은 전문성과 경험을 축척한 인력을 외부로부터 충원함으로서 단기간 내에 지방자치단체의 역량을 강화할 수 있을 것이다. 본 연구는 지방자치단체가 내부직원의 능력개발을 통한 전문성의 확보보다는 외부인적자원을 활용한 경쟁력을 확보하기 위한 정책연구이다. 중앙정부에서 비교적 적극적으로 추진되고 있는 개방형 임용제와 공모직위제를 지방자치단체에서 도입·활용할 필요성이 대두되고 있다. 이는 지방공무원법 제29조에 개방형직위에 대해, 제29조5항에 공모직위에 대해 명시하고 있으며, 이는 공직의 개방성과 전문성을 제고할 수 있는 방안으로 제시하고 있다. 지방자치단체에서 지방분권의 심화는 인사고권의 외부 인적자원의 임용이 곤란한 시스템으로 고착되어가고 있다. 이러한 배경에는 인사의 자율성에 대한 인사고권이 내부인력을 통한 인사관리를 실시하게 하는 편협한 행정의 모습으로 나타나고 있다. 지방자치단체의 기관우선주의나 권위주의적 성향은 주민을 위한 행정서비스의 품질을 저하시키고, 경쟁력을 약화시키는 결과를 가져왔다. 지방자치단체는 외부 인적자원을 통한 전문성과 효율성을 제고하여 경쟁력을 제고 하고 개방성과 생산성을 향상시킬 필요가 있다. 이러한 목적에서 지방자치단체는 지역경영의 주체로서 중앙정부 또는 민간기관에서 경험하고 축척한 지식을 지방행정에 접목할 필요가 있다. 이는 지방3.0에서 추구하고 있는 지식의 공유 및 협업체계로서 인식의 전환이 필요하다. 실제 행정의 다양화 복잡화는 행정 서비스에 대한 주민의 욕구도 복잡다양해지고 고품질화를 요구하고 있다. 3.0에서 제기하고 있는 맞춤형 서비스도 이러한 맥락에서 고려되어야 할 것이다. 지방자치단체의 개방형직위제와 공모직위가 지방자치단체의 지역내 인적자원의 부족한 경험과 전문지식을 외부로부터 수혈함으로 경쟁력과 생산성을 제고할 수 있는 방안으로 정착할 필요가 있다. 지방자치단체는 개방형직위에 대한 필요성 인식과 함께 필요한 분야에 대한 수요조사와 예측이 필요하다. 현재 필요한 행정수요를 충족하기 위한 필요한 분야와 장차 발생할 수요를 예측하여 외부인적자원이 필요한 분야를 지정해야 할 것이다. 필요한 개방형 직위는 현재의 직위 중 10%정도의 직위를 개방형으로 지정하는 방안이 고려되어야 할 것이다. 지정된 직위에 대해서는 지방자치단체가 임용자의 자격요건과 근무조건 등을 정하여 임용절차를 추진해야 할 것이다. 현재 임용절차상의 공정성과 타당성에 대한 의혹을 최소화함으로 유능한 인적자원이 지방자치단체에서 계약된 기간 동안 자긍심을 가지고 직무를 수행할 수 있을 것이다. 개방형임용이 보다 민간분야의 전문 인력을 지방자치단체에 유인할 수 있는 방안이 추진되어야 할 것이다. 이를 위한 근무환경을 개선하고 민간분야에서 경험한 새로운 지식과 경험이 공공부문에 반영될 수 있어야 할 것이다.

기타2013

한부영

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지방의회 의정활동 역량강화 방안 본 연구에서는 지방의회 의원의 역량 강화는 지방의회의 지원체제를 강화함으로써 개선될 것이라 보았다. 지방의회의 지원체제란 우리나라 지방자치법상 지방의회의 사무기구(사무처, 사무국, 사무과)라는 실체를 직접적으로 통칭한다고 할 수 있으며, 이 조직은 지방의회 의정활동과 관련된 주요 기능과 운영체계을 원활하게 지원하기 위하여 구성된 지방자치단체 내의 의정지원기구를 의미한다. 그렇기 때문에 이 기구는 지방의회가 본래의 기능을 수행할 수 있도록 도와주는 지원체제의 구성요소이다. 지방의회 사무기구와 그에 속한 인력의 존재 목적은 지방의원의 의정활동을 직ㆍ간접적으로 보조 및 보좌하는 것에 있다. 의정활동을 위해 지방의회 사무기구는 ‘의정활동 지원체제의 중심체’로서 사무기구라고 하는 조직과, 관련인력(일반직원, 전문위원, 별정직 직원, 기능직 직원, 자문위원 등)들을 포함한다. 이와 관련해 지방의회 기능 강화를 위해서는 반드시 지원체제가 존재하여 그로부터 지원받는 다양한 정보와 자원들은 의정활동의 전문성과 같은 역량을 높이는데 필수적인 요소이다. 학술적으로도, 지방의회 뿐만 아니라 주의회 등 의회의 정책능력과 의정지원기구의 지원 간에 매우 높은 상관관계가 있다는 것이 조사결과로 판명된 바 있다. 국내의 기존연구에 있어서도 의정활동에 가장 필요한 역량 중의 하나가 전문성을 발휘하는 것이고, 이를 강화하기 위해서는 지원체제 즉 의회사무기구의 운영체계를 개선하고 그 사무기구의 전문역량을 제고하는 것이 급선무라고 주장하고 있다. 이와 관련하여 본 연구에서 논의하고 있는 내용을 정리하면, 지방의회의 전문성을 높여 제대로 된 지방의회 의정활동을 하도록 해야 하는 바 그렇게 하기 위해서는 지원체제의 중심기관인 지방의회 사무기구의 역량(what it can do)을 강화하는 것이 필수적이라는 점이고, 국가 정책과제의 하나로서 이를 추진 할 만큼 중요한 제도개선 사항인 것이다. 현행 지방의회-자치단체장간 분리형 기관구성 하에서는 지방의회가 집행기관과 독립된 기관으로서 집행기관에 대한 고유한 견제와 감시 기능 및 역할을 수행해야 하는 상황이다. 하지만 집행기관에 대해서는 수많은 전문직 공무원이 업무를 맡아 직접 집행하고 지원하는 체제이나, 그와 비교되는 지방의회는 주민의 대표이자 합의체 의결기관으로 주민을 대신한 입법기능과 의결기능, 행정에 대한 감시와 견제기능을 수행하고 있어서 집행기관에 비하여 상대적으로 전문적인 의정활동 보조인력을 더 많이 필요로 한다. 지방의회 사무기구 공무원의 임명권이 현재와 같이 자치단체장에게 부여되어 있는 한, 행정직 공무원으로 임용된 공무원들이 지방의회 사무국(과)으로 발령받았다 하더라도 거의가 의회보다 집행기관에 소속감을 갖게 되는 것은 당연할 것이다. 따라서 향후 우리나라의 지방의회 사무기구가 전문성을 강화시켜 지방의원의 의정활동을 효과적으로 지원하기 위해서는 새로운 개혁방안을 더욱 심도 있게 검토하여 도입 활용하는 것을 권고한다. ① 먼저, 지방의회의 자치입법권 확대가 전제되어야 하기 때문에 이를 위한 방법인 바, 일부 일본의 자치단체 의회에서는 의장의 인사권 행사를 실질적으로 강화시키기 위하여 지방의회의 헌법인 의회기본조례를 제정하고 여기에 인사권의 확립을 명시하기도 하였다(의회기본조례). 사례로는 나루토(鳴門)시의 “의회기본조례”와 같이 의회사무국의 임면권을 의장에게 전속시켜 자율권을 보장해야 한다. ② 둘째, 공무원 신분은 단 한 가지의 직무(위)를 점하는 것이 아니고, 각 직무별로 다양하게 분류할 수 있으며, 이들 각 직무에 따른 전문직의 자격증을 부여하는 것을 제도화하는 방식의 도입이 필요하다. 이는 ‘의회전문직렬’의 신설과 같은 것으로서 이에 대해서는 입법관련 전문교육 이수 후 습득할 수 있는 ‘입법전문 자격증제’를 통해서 지방자치단체의 어느 의회에서든지 개방직에 의한 의회전문위원을 공모할 수 있도록 제도화한다든지, 새로운 방식의 의회전문직렬 도입으로 이를 9급~1급까지의 계급제가 아닌 직렬 내에서 직무난이도에 따라 3~4개 정도의 직급체계만 유지할 수 있도록 인사제도를 구축 운영하여, 승진에 대한 열망보다는 호봉 등의 승급체계를 유지하여 전문직에 더 종사할 수 있도록 하는 ‘의회전문직렬’ 제도의 설치를 통한 지방의회 사무기구 인력운영체계를 획기적으로 새롭게 전환하는 방안을 도입 운영할 필요가 있다. 지방의회의 의원보좌기구, 정책연구실 등의 설치를 해당 자치단체의 조례로 자율화가 가능하도록 하고, 사무처와 사무국 내에 의정활동을 지원하는 별도의 지원기구를 따로 설치가 가능하도록 규정할 필요가 있다. 전체 사무처와 사무국장 등 의회사무기구 인력에 대한 인사권은 지방의회의장이 본회의의 동의를 얻어 임명할 수 있는 독립적인 인사권을 갖도록 규정한다. 또한 전체 사무처와 사무국의 직원에 대한 인사 및 임면권 및 지휘ㆍ감독권은 사무처장과 사무국장에게 위임하여 지휘하도록 한다. 이와 별도로 사무처장과 사무국장 등의 임기 보장 및 독립적 인사권 지휘에 관한 자세한 규정에 관한 제정사안의 논의가 사전에 필요하다. 따라서 이와 관련된 필요사항의 제정은 해당 자치단체가 조례로 정할 수 있도록 규정하되, 일반적으로 공통적인 사항은 지방자치법 <사무기구> 조항에서 규정할 수 있다. 가령 제주특별자치도는 이미 2006년 10월 18일 ｢제주특별자치도의회 사무처 직원의 임용등에 관한 조례｣를 제정하고, 제2조에서 제주특별자치도 의회의장으로 하여금 일반직 공무원을 제외한 제주특별자치도 의회사무처 소속 공무원의 임용권을 가진다(제2조)고 규정하였다. 또한 제주특별자치도의회에 ‘의회인사위원회’를 설치하여 운영하고 있고(제3조), 의회인사위원회의 기능으로서(제5조), 의회사무처 소속 공무원 충원계획의 사전심의 및 각종 임용시험의 실시, 승진임용의 사전심의 등 집행기관과 달리 독립적인 인사권을 행사하도록 규정하고 있다. 우리나라 지방자치단체는 획일적인 기관대립형을 유지하고 있어서 지방의회의 자율성은 물론이고 지역특성에 맞는 조직구성이 이루어지지 못하고 있다. 지방의회의 자율성 및 자치입법권을 보장하는 차원에서 지방의회 운영체제 자율화를 위한 직제편성 및 인사권 등은 자치단체가 스스로 기본조례(지방정부 헌법체계)로서 결정하도록 함이 타당하다. 우리나라 지방의회의 운영체제 다양화를 가능하게 하는 방법 중의 하나가 바로 자치단체별로 기본조직조례를 제정･운영하는 방안이 있다. 기초 및 광역자치단체 모두 기관대립형의 획일적인 지방자치제도로는 주민들의 정치적 요구수준에 부응할 수 없으므로 지역특성과 주민의 정치적 요구에 부합되는 다양한 형태의 기관구성 및 지방의회 운영체제를 고려하여 실행할 수 있도록 홈룰제도 형태의 획기적 변화를 추진해야 한다.

기타2013

안영훈

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정부간 인사교류의 활성화방안 정부간 인사교류는 인력의 효율적 활용을 위해서도 필요하지만, 지방자치의 실시라는 관점에서 보면, 국가차원의 주요 정책의 원활한 추진을 위해서도 요청된다. 그럼에도 불구하고, 인사교류에 수반되는 다양한 제약요건으로 인해 기대만큼의 수준에 이르지는 못하고 있는 실정이다. 이에 따라 여기에서는 정부 간 인사교류에 대한 실증적 분석을 통해서 효과적인 정책대안을 모색하였다. 우선, 제2장에서는 정부 간 인사교류의 이론과 선행연구를 고찰하였다. 2004년 중앙정부와 지방자치단체 간 인사교류제도의 도입 이후 정부 간 인사교류에 관한 다수의 연구가 이루어졌고, 특히, 정부 간 인사교류의 정책대안을 모색하기 위한 연구에 초점이 주어졌다. 이와 같은 선행연구는 정부 간 인사교류의 부진원인에 대한 다양한 규명이 이루어졌음에도 불구하고, 이를 통해 제시된 대안들이 실질적인 정책대안으로 수용되지는 못하는 한계를 보이고 있다. 제3장에서는 정부 간 인사교류의 제도적 및 운영적 실태분석과 더불어 정부 간 인사교류의 주요 변수를 대상으로 실증적 분석을 실시하였다. 정부 간 인사교류는「국가공무원법」과 「지방공무원법」을 근거로 중앙정부와 지방자치단체 간 그리고 지방자치단체 상호간 인사교류에 관한 제도들이 마련되어 있다. 그리고 이러한 제도들을 기초로 안전행정부를 중심으로 각각의 제도들이 운영되어 정부 간 인사교류의 실적이 점진적인 개선을 보이고 있으나, 여전히 만족할만한 수준에 이르지는 못하고 있다. 이와 같은 부진현상에 대한 원인규명을 위하여 정부 간 인사교류의 주요 변수별로 지방자치단체 인사교류 담당자를 대상으로 실증분석을 실시하였다. 분석결과에 따르면, 제도기반 측면에서는 필요제도가 일정수준 확충된 것은 사실이나 제도내용은 적합성은 낮은 것으로 나타나고 있다. 예를 들면, 중앙정부와 지방자치단체간의 직급차이와 지방자치단체별 인사교류의 수요차이 등이 충분히 반영되어 있지 않을뿐더러 지방자치단체의 인사교류 동기유발을 촉진하는 제도가 부족하다는 것이다. 운영체제 측면에서는 정부 간 인사교류의 목표달성에 부합하지 못할 뿐만 아니라 각종의 정부 간 인사교류의 기준이 준수되지 못하고 있는 것으로 나타나고 있다. 예를 들면, 지방자치단체 상호간의 계획교류 목표가 준수되지 못하고, 인사기록 관리도 미흡하며, 희망보직의 부여도 보장되지 않는다는 것이다. 의식수준 측면에서는 정부 간 인사교류의 필요성은 인식되고 있으나, 단체장 및 구성원들의 참여의지는 낮은 것으로 나타나고 있다. 특히, 참여의지가 낮은 원인으로는 거주이전의 불편과 개인경력의 발전 가능성 미흡, 소속변경의 불편, 기관이익의 불명확 등이 지적되고 있다. 제4장에서는 외국의 정부 간 인사교류의 사례분석을 통해서 정책대안 모색에 필요한 시사점을 도출하였다. 외국의 경우 정부 간 인사교류가 모든 국가에서 활용되고 있는 것은 아니다. 이에 따라 우리나라와 공직구조가 동일한 일본을 대상으로 정부 간 인사교류의 사례를 살펴보고 있다. 일본의 경우에는 중앙정부와 지방자치단체 간 그리고 지방자치단체 상호간 인사교류를 실시하고 있으며, 또한 정부 간 인사교류의 활성화를 위한 정책적 노력을 추진하고 있다. 일본의 인사교류에서 나타나는 주요한 특징은 인사교류의 목적이 매우 다양하게 제시되고 있을 뿐만 아니라 구체적이라는 것이다. 이를 기초로 각 지방자치단체별로 필요한 대안을 선택하여 적용한다는 것이다. 제5장에서는 전술한 실태분석과 외국사례의 고찰을 토대로 정부 간 인사교류의 활성화를 위한 정책대안을 제시하고 있다. 첫째, 정부 간 인사교류의 활성화를 위해서는 동일직위 동일직급의 제도적 개선이 필요하다는 것이다. 즉, 현재와 같이 동일직위에 보임되는 직급이 중앙정부와 지방자치단체 간에 차이가 존재할 경우 정부 간 인사교류의 활성화가 용이하지 않으므로 이에 대한 개선이 수반되어야 한다는 것이다. 둘째, 정부 간 인사교류의 활성화를 위한 수요유발 유인체제가 확립될 필요가 있다는 것이다. 현행의 정부 간 인사교류의 인센티브는 인사교류에 따른 손실을 보전하는 보상적 수준으로 보다 적극적인 인사교류를 도모하기 위해서는 수요가 유발될 수 있는 인센티브의 개발과 부여가 필요하다는 것이다. 셋째, 교류인사관리의 점검체제가 확립될 필요가 있다는 것이다. 현행의 실적 중심의 인사교류 관리는 과정에서 나타날 수 있는 다양한 애로를 해결할 수 없으므로 과정중심의 인사교류 관리체제가 확립되는 것이 타당하다는 것이다. 넷째, 직급별 대응방안의 모색이 필요하다는 것이다. 공직에서 직급에 따른 역할에 차이가 있으므로 이러한 차이를 반영하여 직급에 따른 차별적 정부 간 인사교류 방안을 수립하는 것이 대응력을 높일 수 있다는 것이다. 다섯째, 기능별 대응방안의 모색이 필요하다는 것이다. 지방자치단체의 공간특성과 산업특성이 각기 다르고, 이에 따라 인사교류에 대한 수요도 차이가 있으므로 이러한 특성을 감안한 인사교류의 추진이 필요하다는 것이다.

조직진단2013

금창호

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지방 3.0 실현을 위한 추진체계와 운영전략 연구 한국사회는 저출산 고령화, 고용 없는 성장 및 부의 양극화 등의 도전에 직면하고 있다. 이러한 상황 하에서, 정부가 독점적인 정보와 불투명한 시스템을 통해 정책을 결정하고 집행한다면 우리사회가 직면한 문제에 대한 해결책을 찾기는 어려울 것이다. 이러한 인식하에 우리 정부는 새로운 정부운영의 패러다임으로서 “정부 3.0”을 국정의 주요과제로 채택하면서 이러한 변화에 대응하고자 하였다. 정부 3.0은 공공 정보 공개와 더불어 정부 부처 사이에 기존 장벽의 제거 및 부서간 기관간 정보공유와 협력을 촉진하여 더 나은 협력을 추구하고 이를 통해 국민에게 맞춤형 서비스 제공을 목적으로 하는 새로운 패러다임으로서, 정부 3.0의 궁극적 목표는 국민 개개안의 행복을 추구하는 것이다, 정부 3.0은 정부 중심의 일방적 서비스 제공인 정부1.0과 국민중심의 양방향 서비스 제공인 정부 2.0을 뛰어넘는 새로운 정부운영의 패러다임으로서 국민 개개인 중심의 맞춤형 서비스를 제공하는 정부운영에 주안점을 두고 있다. 정부 3.0에서 강조하는 정보공개를 통해 정부가 더 투명하게 하는 데 도움이 되고, 이를 통해 불필요한 예산낭비를 막을 수 있으며, 일자리가 창출되고 경제 성장이 촉진될 수 있다. 또한 정부 3.0 은 시민들과의 협치를 통해 시민들의 참여를 증진시키고 빅데이터에 근거한 과학적 행정을 구현할 수 있게 된다. 이러한 의미를 갖는 정부 3.0은 결국 주민접점의 최일선 행정기관인 지방자치단체를 통해 구현될 수 있으며, 이를 위한 수단으로서 지방 3.0은 개방, 공유, 소통, 협력을 바탕으로 주민들에게 맞춤형 서비스를 제공하겠다는 것이다. 이러한 지방 3.0을 성공적으로 실현하기 위한 핵심요인은 주민과 소통하며 정보를 공유하며 나아가서 행정역량과 주민수요를 맞추어가는 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위해서는 효과적인 수단을 확보하여야 하는바 본 연구를 통해 그 가능성을 모색해보고자 한다. 이를 위해 본 연구는 지방행정 서비스 전달실태와 문제점을 살펴보고 이에 대한 대안으로서 지방 3.0 구현을 위한 추진체계과 운영전략을 제시하였다. 첫째, 추진체계와 관련하여 지방 3.0을 실현하기 위한 지방자치단체의 조직구조로서 플랫폼, 이음매없는 조직, 그리고 중간지원 조직을 살펴보았다. 둘째로 지방 3.0의 운영전략과 관련하여 융합행정 및 LGRM 모형을 제시하였다. 우리나라에서도 지방자치단체 차원에서 지방 3.0을 실현하기 위해 주민체감형 행정서비스, 고객 맞춤형 행정서비스를 제공해야 할 필요가 있고 이러한 필요를 충족시킬 수 있는 행정서비스 제공모델로서 LGRM을 제시하였다.

기타2013

고경훈

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지역 공동체 주도의 발전 전략 연구 1. 연구배경 및 필요성     - 그간의 고도의 성장위주의 정책으로 인하여 우리사회에 만연한 지역간 혹은 사회구성원간 양극화 및 격차의 심화 등의 문제점을 해결해야 하는 시대적인 흐름을 맞이하고 있으며, 이와 더불어 인구밀집적 중심지가 아닌 주변지역의 경우 지속적인 고령화와 인구이탈, 인구감소 등 마을공동체의 해체현상에 대한 정책적 노력이 필요한 상황에 직면해 있다.    - 지역공동체 주도의 발전전략은 현재 우리나라에서 지역공동체의 복원을 통해 생산·소비·생활·문화·자치가 원활하게 이루어지도록 함으로써 풀뿌리 민주주의 실현과 자립적 지역경제 활성화를 가능하게 한다는 점에서 매우 중요하다.    - 국가적으로 균형발전의 필요성이 강조되는 가운데, 최근 지역공동체, 특히 마을단위 공동체의 지속가능하며 내발적인 발전을 위한 마을만들기 등의 다양한 정책적인 노력이 중앙정부와 지방자치단체에서 논의되고 있으며, 사회적기업과 마을기업(community business), 협동조합 등 사회적경제의 구현을 통해 지역경제 및 마을공동체 활성화 정책이 도입되고 있다.    - 본 연구는 마을공동체와 마을경제의 활성화를 위한 다양한 정책을 추진함에 있어서 그간 국내 정책의 본질적인 문제점 중의 하나로 지적되어 온 정부주도적인 발전전략을 지양하고, 주민이 적극적으로 참여하고 주도하는 지역공동체 발전의 달성에 대한 이론적, 실증적 연구를 통해 우리나라에서 이와 같은 정책을 추진함에 있어서 정책의 효율성과 지속성을 제고시키기 위한 기초연구로 마련되었다.    - 따라서 본 연구는 우리나라의 정책환경이 갖는 정부주도적인 지역공동체 발전전략을 극복하고자 주민주도적 마을공동체 육성과정의 핵심 성공요인을 도출 및 검증하고, 이로부터 향후 우리나라의 지역공동체 발전정책이 나아가야 할 방향과 수단들을 제시하는 것을 주된 연구목적으로 삼는다.   2. 연구내용     -  상기와 같은 연구목적의 달성을 위하여 본 연구는 첫째, 지역공동체 주도의 발전에 대한 개념을 이론적으로 고찰하고, 정책 및 제도에 관한 논의를 거쳐 선행연구를 통하여 지역공동체 주도적 발전에 관한 핵심 성공요인(KSFs : Key Success Factors)을 도출하였다. 핵심성공요인은 지역자원 활용, 지역정체성 확립, 인력양성과 교육, 주민주도적 리더쉽의 형성, 지역 이해당사자 참여와 지원으로 요약할 수 있으며, 이러한 경험적 성공요인은 지역공동체의 역량강화(community capacity building)이 필요조건으로 제시된다.     -  아울러 문헌연구를 통해, 지역사회(community, locality)와 근린공동체 등 마을공동체의 개념적 접근을 포함한 지역공동체 주도적 발전에 대한 최근 연구동향과, UN 등의 정책연구자를 중심으로 논의되어 온 지역공동체 주도적 발전(CDD : Community-Driven Development) 및 구미의 사회적 경제(Social Economy)의 활성화를 통한 지역발전 전략, 미국의 근린개발회사(CDCs : Community Development Corporations) 등 국내외 정책동향 등을 고찰하였다.     -  둘째, 지역공동체 주도적 발전사례에 관하여 심층 사례분석(in-depth case study)을 통해 그 특성과 정책적 시사점을 도출하고, 개별 핵심성공요인들이 각 사례별로 어떻게 구현되었는지를 정성적으로 고찰하였다. 문헌연구와 정성적인 분석 외에, 국내의 다양한 문헌과 선행연구 등에서 성공적으로 칭해지고 있는 19개의 주민주도적 마을공동체 발전사례를 선정하여, 이에 관해 문헌연구에서 제시하는 다양한 성공요인들이 발전과정에서 구현되는 과정에 대한 심층적 사례분석이 제시되어 있다.    -  셋째, 사례분석에서 제시된 개별사례에 대하여 주민대표와 관계자 등을 중심으로 핵심성공요인들의 중요성과 사업추진 전후의 요인별 성과에 대한 설문조사를 실시하고 분석하였다. 핵심성공요인은 10개의 세부 측정항목들로 조작적 정의(operational definition)되었고, 설문분석을 통해 핵심 성공요인의 실제적 검증과 정책적 시사점을 제시하였다. 아울러 조사결과를 바탕으로 구조방정식 모형(Structural Equation Model)을 설정하고 이를 검증함으로써 정태적인 상황에서 개별 핵심성공요인들이 지역공동체 주도의 마을공동체 발전에 미치는 실증적 영향을 검증하였다.     -  넷째, 이 분석결과를 바탕으로 중장기적 관점에서 지역공동체 주도의 발전과정에 대한 동태적 이해를 통해 그 발전모형을 정립하고 중장기 발전전략을 수립하였다. 발전전략의 수립은 마을공동체 발전의 본원적 과정에 대한 정성적 시스템다이내믹스 모델링(Qualitative System Dynamics Modeling)을 통해 인과지도(CLDs : Causal Loop Diagrams)를 도출하고 이에 기초한 시스템 사고(System Thinking)를 통해 주민주도적 마을공동체 발전에 대한 중장기적 정책전략을 도출하였다.    -  마지막으로, 본 연구의 결과를 종합한 정책대안으로서 최근 국내 일부 자치단체에서 선도적으로 추진되고 있는 주민주도적 마을만들기에 관련된 법제 및 정책분석을 통해, 앞선 연구결과를 종합하여 지역공동체 주도적 발전을 위해 정책적으로 어떠한 지원방안이 필요한지를 분석하고 있다. 자치단체에서 제정된 각종 조례분석과 정책추진 체계, 지원방안 등을 서베이하고 앞선 연구결과들을 반영하여 우리나라 자치단체에서 활용할 수 있는 표준 조례안과 협동조합 등 사회적 경제의 다양한 정책수단들과의 연계방안 등이 제시되어 있다.   3. 연구결론 및 기대효과     -  본 연구는 개념적 고찰 및 국내외 경험적 선행연구 등을 통하여 주민주도적 마을공동체 활성화 발전과정에서 핵심적인 성공요인들-지역자원 활용, 지역정체성 확립, 인력양성과 교육, 주민주도적 리더쉽의 형성, 지역 이해당사자 참여와 지원-을 도출하였고, 심층 사례분석 및 설문조사 분석, 구조방정식 모형 등 통계적인 분석방법에 의해 이러한 성공요인들이 지역공동체 주도적 발전과정에서 어떻게 작용하고 필요한지를 제시하고 있다.     -  아울러 이러한 분석결과는 중장기적 관점에서 동태적인 마을공동체 발전모형을 통해 중장기 정책전략으로 구체화되었고, 실제적인 관점에서 최근 1~2년간 자치단체 차원에서 추진된 각종 마을만들기 법제 및 지원정책 등을 고찰하고 포괄적인 대안을 제시함으로써 주민주도적 발전을 추구하는 정책전략을 구현하기 위한 법제와 지원수단 등의 다양한 접근방안을 포괄적으로 제시하고 있다.     -  이와 같은 일련의 분석과 접근방법을 통해 도출된 핵심성공요인과 정책대안들은 개별 지역마다 차별화되고 구조화된 지역특성을 감안하는 등 보다 심도 깊은 연구를 통해 보다 일반화될 수 있으며 보다 실천적인 접근이 필요한 것은 자명하다. 아울러 최근 마을공동체의 발전에 큰 영향을 미칠 수 있는 경제발전 패러다임의 변화, 경제위기와 기후변화 등의 외생적 충격요인 등 다양한 미래변화 요인들을 감안한 후속연구의 필요성도 존재한다.     -  그럼에도 불구하고 본 연구는 지역공동체 주도적 발전의 개념을 이론적으로 고찰하고, 지역공동체 주도의 발전에 관한 핵심 성공요인의 도출 및 검증을 통해 관련 정책 및 제도에 관한 대안을 제시하였다는 측면에서 의의를 갖는다. 풍부한 국내외 선행연구와 정책방안, 실증사례 분석과 모형화 등을 통해 국내에서는 여태까지 시도되지 못한 주민주도의 지역공동체 발전전략의 폭넓은 접근을 보였다는 점에서 국내 학계와 정책관계자들에게 시사점을 제시하고 있다.    -  구체적으로 본 연구를 통해 제시된 자치단체의 표준조례안과 재정지원 방안, 중간지원조직 운영방안, 연계정책 활용방안 등은 정부주도적 혹은 기타 외부이해당사자의 주도에 의한 발전이 아닌, 주민의 적극적인 참여와 역량에 기반이 된 발전전략의 추진을 위하여 중앙정부 및 자치단체에서의 정책담당자들의 철학과 마인드 형성은 물론 실제적인 정책수단으로의 활용이 기대된다.

기타2012

전대욱 박승규 최인수

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지역쇠퇴 분석 및 재생 방안 1. 연구배경 및 필요성    최근 들어, 새롭게 나타나고 있는 지역문제 가운데, 신도시 및 교외지역 개발, 산업구조재편 등의 문제로 급격한 쇠퇴문제를 겪고 있는 지역의 재활성화를 위한 지역발전정책적 접근에 대한 관심이 증대하고 있다. 기존의 지역발전정책이 낙후지역의 발전정책, 비수도권 지역의 발전정책 등 주로 낙후지역에 대한 발전정책을 개발하는데 집중해있었다면, 쇠퇴지역의 재활성화는 비단 도시 대 농촌, 수도권 대 비수도권의 지역 구분을 전제로 하지 않고, 급격한 쇠퇴문제에 직면해 있는 지역의 경제․사회․물리적 재활성화를 위한 다양한 시책을 개발하는 것이다. 지금까지 쇠퇴지역에 대한 관심은 주로 원도심 쇠퇴 등 기존 도시의 물리적 쇠퇴에 대응한 도시재생전략을 수립하기 위한 연구와 정책개발에 집중되어 있었다. 국토해양부를 중심으로 쇠퇴도시에 대한 대응책으로서 도시재생 시범사업을 실시하고 있으며, 도시재생 활성화 및 법제개편을 위한 작업도 진행한 바 있다. 쇠퇴도시의 물리적 재생 뿐만 아니라, 사회․경제적 재생까지도 포괄하는 종합적 재생방안이 논의되고 있으나, 부처의 기능적 한계, 제도적 제약 등으로 인하여 물리적 재생의 한계를 뛰어넘는 종합적 지역재생제도를 수립하는데 한계가 있었다. 본 연구는 수도권 및 비수도권, 도시 및 농촌할 것 없이 지역 전반에서 야기되고 있는 심각한 지역쇠퇴문제에 대응하여 지역 전반의 쇠퇴실태 및 관련 지역재생정책 분석을 통하여 쇠퇴지역의 재활성화를 위한 정책방안을 수립하는 것을 연구의 목적으로 삼고 있다.   2. 연구내용     도시쇠퇴 또는 중심시가지 쇠퇴에 대응한 도시재생에 관한 기존 선행연구들이 이미 존재하므로, 먼저 이론적 논의 및 선행연구들을 검토하여 본 연구에서 의미하는 지역쇠퇴 및 지역재생의 개념을 명확히 하였다. 즉 본 연구에서는 지역쇠퇴를 ‘기초자치단체의 행정구역을 대상으로 해당 지역의 전체 또는 지역의 한 부분이 시간이 지남에 따라 상태가 악화된 현상’으로 개념 정의하고, 지역재생이란 말 그대로 ‘지역을 재활성화’하는 것을 의미하는 것으로 보았다. 다시 소생시킨다는 의미에서 이미 전제되어 있듯이, 이는 한 때 번성했던 지역이 쇠퇴의 과정에서 겪게 되는 사회․경제적․물리적 환경의 문제를 해결하고 재활성화해야 한다는 정책적 목표를 지니는 것이다. 다음으로 한국의 지역재생 관련 정책분석을 통해 현재 한국은 중앙정부 차원에서 지역재생에 관한 종합적인 지원체계가 마련되어 있지 못하고 지방자치단체 수준에서도 지역재생사업 추진을 위한 독자적인 제도적 기반을 갖추고 있지 못함을 파악하였다. 제4장 쇠퇴지수에 의한 쇠퇴지역분석에서는 본 연구가 규정한 지역쇠퇴의 개념 정의에 따라 228개 기초자치단체를 대상으로 쇠퇴지역을 진단하고자 하였다. 지역쇠퇴진단을 위한 지표는 경제·사회·물리적 부문에 대한 항목으로 구성하여 쇠퇴양상을 파악하였다. 관련 선행연구 검토를 통해 경제․사회․물리적 영역을 종합적으로 진단할 수 있는 복합쇠퇴지수 지표체계를 구성하여, 228개 지역에 대한 복합쇠퇴지수를 산출, 쇠퇴수준 상위 30%에 속하는 시군구를 쇠퇴지역으로 선정하여, 한국의 쇠퇴지역 특성을 밝혔다. 쇠퇴지역이 가장 밀집되어 나타나는 곳은 경상북도와 전라북도 내륙에 위치하고 있으며, 인구규모가 작은 군지역들이 많았다. 2005년과 비교하여 보면, 2010년 들어 자치구들의 쇠퇴가 심화되어가는 지역들이 늘어나고 있었으며, 특히 산업․경제 영역에서의 쇠퇴가 현저하게 눈에 띄는 곳이 많았다.    한편, 정량지표의 기술통계로는 밝힐 수 없는 지역쇠퇴의 특성 및 원인 등을 보다 자세히 분석하기 위해 제5장에서는 복합쇠퇴지수에 의해 쇠퇴지역으로 선정된 지역 가운데 시군구별로 한 지역을 선정하여 심층사례분석을 실시하였다. 구단위에서는 대구 서구, 군 지역으로는 경북 울진군, 시 지역으로는 남원시에 대해 사례조사를 실시하여, 쇠퇴지역의 쇠퇴 추세 및 특성, 각 자치단체들의 지역재생 관련 제도 여건 및 시책을 분석하고, 그간의 지역재생정책을 평가하여 향후 재생방안을 제시하였다. 또한 해외의 지역재생제도를 영국 및 일본을 중심으로 살펴보아 한국의 지역재생제도 마련에 대한 시사점을 도출하였으며, 이상의 분석과정을 통하여 본 연구의 주목적이었던 지역 재활성화를 위한 제도적 개선방안을 제시하였다. 쇠퇴지역의 지역 재활성화를 위한 정책적 개선방안은 단기적 방안과 중장기적 방안으로 구분하여 제시할 수 있다. 단기적 개선방안은 국가균형발전특별법에 의한 현행 지역발전정책체계가 유지됨을 전제로 지역재생정책의 개선방안을 제시하는 것이며, 중장기적 개선방안은 새로운 지역발전정책 수립 가능성을 전제하고 정책방안을 모색하는 것이다. 단기적 개선방안으로 쇠퇴지역에 대한 지역 재활성화를 위한 지역재생사업 시책 추진을 제안하고, 시책 추진을 위하여 균특법의 개정을 통한 쇠퇴지역의 정책적 개념 및 선정 기준 등 마련, 광특회계 지역개발계정의 포괄보조사업군으로 쇠퇴지역 재활성화의 사업을 추가 등을 제시하였다. 중장기적 제도 개선방안으로는 지역재생특별법 제정, 지역재생특별회계의 설치 또는 지역재생기금의 조성 등을 제안하였다.   3. 연구결론 및 기대효과     거시적 경제여건 변화에 따른 산업구조의 급격한 변화, 저출산 등 인구감소와 함께 노령화라는 인구구조의 급변 등이 최근 들어 더욱 심화되어, 한국에서도 지역쇠퇴를 지역의 주요한 문제로 바라보는 시각이 강화되었다. 이러한 지역쇠퇴 문제는 대도시, 중소도시, 농촌지역 할 것 없이 국토 전반에서 나타나, 대도시의 쇠퇴는 국가발전의 동력이 되는 지역 경쟁력을 약화시키고 농촌지역의 쇠퇴는 인구감소․고령화 문제를 더욱 강화시켜 지방의 위기를 가속시키고 있다. 본 연구는 이러한 심각한 지역쇠퇴문제에 대응하여 지역 전반의 쇠퇴실태 및 관련 지역재생정책 분석을 통하여 쇠퇴지역의 재활성화를 위한 정책방안을 수립하는 것을 연구의 목적으로 삼고 지역재생정책 관련 구체적인 제도 개선 방안을 제시하였다. 2013년 신정부 출범과 함께, 새로운 지역 환경에 대응하는 지역발전정책체계 개편이 필수적인 바, 쇠퇴지역에 대한 지역발전정책 개발에 본 연구가 제시하고 있는 지역 재활성화 정책방안이 활용될 수 있을 것이다.

지역발전2012

이소영 오은주 이희연

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고령화.저성장 시대의 지역발전 투자전략 1. 연구배경 및 필요성   21세기에 들어서 우리나라에서 사회경제적으로 가장 뚜렷한 특징은 고령화와 저성장 추세이다. 사회적으로는 2000년에 이미 고령화사회에 진입하여 세계에서 가장 빠른 압축고령화 과정을 거쳐 2026년이면 초고령사회로 들어설 것으로 전망되고 있으며, 또한 경제적으로는 두 차례의 경제위기를 겪으면서 성장률이 계속 하락하여 저성장 기조로 진입한 것으로 보인다. 고령화와 저성장 추세는 지역발전 투자에도 다양한 영향을 미쳐 물적 개발수요의 감소, 인적 역량의 잠식, 투자재원의 압박, 복지수요의 증대, 일자리 및 소득 창출의 한계 등 새로운 변화를 초래할 것으로 예상된다. 따라서 한정된 투자재원을 보다 효율적으로 배분하여 투자효과를 극대화하기 위해서는 고령화·저성장의 새로운 투자환경에 부응하는 정책기조의 변화가 요구된다. 이 연구는 우리나라의 고령화와 저성장의 추세, 원인, 특성 등을 살펴보고, 고령화·저성장이 지역발전 투자환경에 미치는 영향을 전망하며, 현행 중앙정부의 지역발전 투자시스템을 분석하여 문제점과 시사점을 정리한 후, 이를 토대로 고령화·저성장시대에 부응하는 바람직한 지역발전 투자전략의 방향을 모색하고 제도개선의 방안을 제시하는데 목적을 두고 있다.   2. 연구내용  이 연구에서는 먼저 지역발전 투자환경의 변화를 살펴보기 위하여 한국 사회경제의 지배적인 트랜드로 자리잡은 고령화·저성장의 추세와 특징 및 지역발전 투자환경에 미치는 영향을 경제적 환경, 사회문화적 환경, 공간적 환경 등 세 가지 측면에서 분석하였다. 그 결과 경제적 환경의 측면에서는 인적 역량의 약화, 소득 및 일자리 감소, 만성적 재정적자, 사회문화적 환경의 측면에서는 복지수요의 증대, 계층간·지역간 격차 확대, 공간적 측면에서는 개발수요의 감소, 시설수용의 다양화 등을 고령화·저성장의 파급효과로 제시하였다. 이 연구는 지역발전의 정책체계와 투자실태분석을 다루고 있는데 지역발전의 주요 투자재원인 광특회계에 초점을 맞추어 특별회계의 구조와 운용시스템 및 특징을 분석하였다. 특히 광특회계의 가장 큰 특징인 포괄보조금에 관하여 운용실태와 문제점을 상세하게 제시하였다. 또한 보다 심층적인 분석을 위하여 이 연구에서는 전북을 사례지역으로 예산자료를 활용하여 각 시군별 투자의 특징을 공간적으로 분석하였다. 퉁계 및 사례의 분석 결과, 회계의 예산규모 미흡, 하드웨어 중심의 물리적 시설사업 치중, 신규사업 발굴 부진, 포괄보조금의 한계, 유사중복사업의 잔존, 중앙부처 중심의 예산과정 등을 문제점으로 제시하였다. 한편 고령화·저성장시대의 지역발전투자의 방향 설정에 참고하기 위하여 전문가의 인식에 대한 조사를 실시하였다. 조사대상으로는 정부의 지역발전정책에 대해 잘 알고 있는 학계, 연구기관 등에 종사하는 전문가를 선정하여 고령화·저성장 추세가 지역발전 투자환경에 미치는 영향과 향후 지역발전정책의 방향에 대하여 의견을 수렴하였다. 마지막으로 결론으로서 고령화·저성장시대의 새로운 지역발전투자전략 및 제도개선방안을 제시하고 있다. 투자전략은 고령화·저성장에 따른 지역발전 투자환경의 변화양상을 고려하여 새로운 투자전략을 목표, 사업, 추진방식, 추진체계 등 네 가지 요소로 구성하여 각각에 대한 정책대안을 모색하였다.   3. 연구결론 및 기대효과  고령화·저성장시대의 지역발전투자전략은 환경변화로 인한 인적, 물적 자원의 제약 하에서 새로운 주민 수요를 충족하기 위하여 투자재원을 어떻게 효율적으로 배분할 것인가에 초점이 두어져 있다. 이 연구에서는 새로운 지역발전 투자전략을 지역발전목표의 재정립, 지역발전 투자사업의 전환, 지역발전사업의 추진방식 개선, 지역발전투자의 추진체계 분권화 등 네 가지 요소의 측면에서 정책대안을 제시하고 있다. 첫째, 지역발전투자의 목표의 재정립에서는 저성장·고령화시대에 광특회계를 포함한 중앙정부 지역발전투자가 지향해야 할 목표와 핵심가치를 재설정하였다. 즉 지금까지의 고성장시대와 개발연대의 투자패턴을 이끌어 왔던 ″지역개발″의 가치체계를 재검토하여 ″주민의 행복 또는 삶의 질 만족″으로 지역발전목표를 재정립하였다. 둘째, 지역발전 투자사업의 전환을 위해서 실질적 수요에 기반한 투자 유도, 성과지향적 사업으로의 전환, 고령화·저성장에 부합하는 신규사업 발굴 등 세 가지 대안을 제시하였다. 셋째, 지자체의 인적, 물적 자원의 제약을 극복하고 추진역량을 강화할 수 있도록 단일기관, 단일지역, 단일사업 중심의 획일적 사업추진방식을 지양하고 연관된 둘 이상의 기관, 지역, 사업(시설)이 복합화되는 연계협력적 추진방식을 확대·적용해야 한다. 또한 고령화로 인한 인적 추진역량의 악화, 전통적 공동체의 해체, 복지수요에 대한 정부역할의 한계 등을 감안하여 다양한 지역공동체 주도 사업을 적극 발굴하고 중간지원조직을 설립하여 창업 및 운영을 적극 지원해야 한다. 넷째, 자치단체 주도형 추진체계를 구축할 필요가 있는데 무엇보다도 지나치게 중앙 주도적인 현행 예산과정을 분권형 예산과정으로 전환하고 특히 포괄보조금제 개편을 통한 자치단체 자율성을 증대시켜야 한다. 고령화·저성장 추세는 돌이키기 어려운 시대적 변화이기 때문에 변화에 부응하여 한정된 투자재원을 보다 효율적으로 운용해야 할 당위성이 있다. 2013년부터 새로운 정부가 들어서는 시점에서 이 연구에서는 고령화·저성장 시대의 새로운 지역발전 투자전략을 제시함으로써 제2기를 맞이하는 지역발전정책의 정책 개편에 중요한 참고자료가 될 수 있을 것이다. 특히 지역발전정책의 핵심 정책수단인 광특회계의 구조와 운용에 대한 실증적 분석을 통해서 시대변화에 적실하고 실효성있는 대안을 구체적으로 제시하고 있어 향후 새정부의 지역발전정책의 방향 설정에 크게 기여할 것으로 기대된다.  

지역발전2012

김선기 박진경 김도형

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지방투자사업의 효율적 추진을 위한 지방투융자심사제도 발전방안   1. 연구배경 및 필요성  글로벌 경제위기의 여파로 부동산시장을 비롯한 실물시장의 침체로 인한 지방세입의 둔화, 초고령․저출산 사회의 도래와 취약계층에 대한 사회안전망 구축 등 사회경제적 재정수요는 급팽창 등의 환경변화에도 불구하고 지방재정의 운용방식은 과거의 관행에서 벗어나지 못하고 있다. 국가의 일방적인 시혜의 의존하는 경향이 여전할 뿐 아니라 타당성이 결여된 지역개발사업, 민자유치사업, 호화청사 건축사업이 남발되고 있어 지방재정의 어려움을 가중시키고 있으며 지방공사의 부실경영도 최종대부자로서 의무가 있는 자치단체가 부담해야 한다는 점에서 당면현안으로 부각되고 있다. 지방예산의 효율적 운용은 국가 재정자원 전반의 효율성에 직접적인 영향을 준다는 점에서 중요한 정책과제로 관리하여야 한다. 이런 이유로 우리 나라는 오래전부터 타당성조사나 투융자심사제도와 같은 지방투자사업 사전심사제도를 도입, 지방투자사업의 구상부터 기본계획의 수립, 타당성 검토, 예산편성, 실시설계, 예산집행, 성과평가에 이르기까지 전 단계에 걸쳐 발생할 수 있는 재정위험 요인을 관리함으로써 예산의 합리적 배분과 집행의 효율성을 관리하는 중추적인 기능을 담당하여 왔다. 그러나 투융자심사제도는 부실 운용에 대한 비판이 끊이지 않고 있다. 타당성조사 역시 2001년 지방투자사업의 사전심사기능의 내실을 목적으로 도입하였으나 부실사업을 양산하는 도구로 악용된다는 지적을 받고 있다. 자치단체와 타당성조사기관의 유착, 조사기준의 객관성․엄밀성․통일성 결여, 투융자심사제도와 역할분담 모호 등 운영체계의 문제점이 발견되고 있다. 투융자심사 제외사업이 과다한 점도 사전심사제도의 기능을 제한하고 있으며 법령 취지를 벗어난 과도한 행정행위라는 비판도 제기되고 있다. 본 연구는 전술한 문제의식을 토대로 투융자심사제도의 발전방안을 모색하고 있다. 먼저 투융자심사제도의 내실 운용과 관련된 내부통제기제의 강화방안을 모색하였다. 투융자심사위원회의 독립성과 내실 운용을 위한 기반구축, 심사대상 투자사업의 재정비, 심사기준의 개선, 그리고 이를 체계적으로 뒷받침하는 전담조직의 설치 등 운용체계의 개선방안을 제시하고 있다. 이어서 투융자심사의 실효성 확보의 출발점이라 할 수 있는 타당성조사 총괄기구의 설치 및 운영과 관련된 법적 기반의 마련, 총괄기구의 역할, 타당성조사 일반지침의 개발 등 다각적인 발전방안을 제안하였다. 사후관리 강화와 관련해서도 투융자심사 대상사업의 이력제도 도입, 성과평가 실시 및 평가결과의 주민공개 등 개선방안을 강구하였다.   2. 연구내용  본 연구는 타당성조사 및 투융자심사의 운영체계의 실태와 제도적 한계에 주력하고 있다. 먼저 타당성조사의 이론적 배경과 논리, 적용상의 문제점을 검토하였으며 이를 토대로 타당성조사와 투융자심사의 상호보완적 역할분담의 근거를 규명하였다. 이어서 국내 타당성조사와 투융자심사의 운용 실태와 문제점을 지적하였다. 특히, 예비타당성조사와 지방투자사업의 타당성조사의 성격규명을 통하여 양자간의 차이점을 부각시켰으며 운용체계상 타당성조사의 문제, 총괄기관의 독립성과 신뢰성 문제를 집중적으로 분석하였다. 투융자심사는 지역간, 사업간 운용실태, 그리고 전수조사와 사례조사를 실시하여 운용상의 문제점을 실증적으로 분석하였다. 본 연구는 타당성조사의 정상화가 투융자심사의 실효성 제고의 관건이 된다는 문제의식하에 타당성조사 총괄기구의 법정화, 그리고 재원독립을 통한 조사결과의 신뢰성 확보방안을 제시하였다. 아울러 투융자심사제도의 실효성 제고를 위해서는 타당성조사 총괄기구를 통한 심사지원방안, 전담조직의 설치, 심사기준의 합리화, 심사대상사업의 조정방안 등을 제시하고 있다. 아울러 타당성조사 총괄기구를 활용한 투자사업의 사후관리 강화, 이력제도 도입 등도 강조하고 있다.   3. 연구결론 및 기대효과   투융자심사제도가 직면한 현안의 기저에는 타당성조사과 투융자심사의 독립성이 자리잡고 있다. 투융자심사제도의 첫 단추라 할 수 있는 타당성조사가 자치단체의 영향력에서 벗어나기 어렵고, 투융자심사위원회 역시 단체장의 압력이나, 심사위원 상호간의 연고관계 등 불합리한 환경요인들이 작용하여 객관성, 전문성, 투명성이 미흡하다는 비판에서 자유롭지 못한 실정이다. 또한 투융자심사 이후의 사업관리가 허술한 점도 문제이다. 사업쪼개기 방식으로 심사를 통과한 후 당초 계획에 비해 지방채무를 더 발행하거나 자치단체의 재정부담을 추가하는 사업들이 다수로 보고되고 있다. 본 연구는 이러한 관점에서 첫째, 지방투자사업의 효율성 제고를 위한 운용체계 개편방안을 강구하였다. 둘째, 사전심사와 사후관리의 강화, 그리고 양자간의 유기적인 연계의 관점에서 접근하였다. 셋째, 투융자심사 전담조직의 설치이다. 본 연구에서 제시하게 될 사전심사와 사후관리 강화가 유기적으로 연계되고, 이를 체계적으로 운용하기 위해서는 전담조직의 설치가 필수적이다. 본 연구를 참고하여 행정안전부는 2013년 지방투융자심사제도 개편을 추진할 예정이다. 총괄기구의 법정화에 의한 독립성 확보, 타당성조사 지침개발 등이 개편방안의 주된 내용이다.

기타2012

조기현 이창균 김성주

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지방자치단체 예산제도간의 연계 강화 1. 연구배경 및 필요성   지방자치단체 예산제도는 2008년부터 그간 운영해 왔던 품목예산제도를 폐지하고 예산활동의 성과를 추구하는 사업예산제도(program budget)를 도입하였다. 그런데 사업예산제도는 여러 가지 이유로 인해 재정지출의 성과를 체계적으로 관리하는데 성공하지 못하였다. 정부(행정안전부)는 이러한 문제를 해결할 목적으로 2012년부터 모든 지방자치단체로 하여금 사업예산제도와 결부된 성과예산서를 시범적으로 작성할 것을 요구하고 나섰다. 이러한 가운데 2011년 9월부터는 예산편성과정에 주민이 다양한 방법으로 참여해서 의사를 표현하고 그것을 예산에 적극적으로 반영하는 주민참여예산제도가 도입되었고, 여기에 더해 2013년도부터는 성인지 예산제도가 지방예산시스템에 합세하게 되었다.이와 같이 지방재정의 기반이 되는 지방예산제도는 지난 몇 년 사이에 급격히 변화해 왔다. 이러한 상황에서 전체 예산시스템이 중장기 종합계획과 일관성 있는 틀에 의해 체계적으로 운영되지 않고 개별 제도 중심으로 운영되는 문제가 속속 드러나고 있다. 이것은 각 예산제도가 정치ㆍ행정적 환경변화와 역학관계에 의해 단편적, 독립적으로 도입된 데 그 원인이 있다. 이와 같이 각 예산제도가 제도 간 연계관계의 설정이 없이 개별적으로 도입되고 독립적으로 운영되고 있는 결과 지방재정 전반에 걸쳐 중대한 문제가 초래되고 있다.지방예산제도의 혼란과 불안정성을 해소하고 예산시스템을 효과적으로 운영하기 위해서는 기본운영시스템인 사업예산제도를 중심으로 성과예산서, 주민참여예산제도, 성인지 예산제도가 종합성과 실용성 차원에서 체계적으로 연계될 수 있도록 제도운영의 틀을 마련해주어야 한다. 이러한 조치를 통해 각 예산제도가 상호 상승작용을 하여 전체 예산시스템이 순기능을 발휘할 수 있고, 무엇보다도 지방공무원들이 새로운 예산제도를 충분히 이해하고 이를 현장 업무에 충분히 적용함으로써 지방재정의 운영방식이 한 단계 진보할 수 있다.본 연구는 지방자치단체가 운영ㆍ관리하는 예산제도에 관한 이론과 주요 내용을 전반적으로 다루면서 특히, 예산제도들 간에 내실 있는 연계성을 구축해 줌으로써 지방재정의 효율성과 효과성 그리고 재정 책임성을 향상시키기 위한 방안을 제시하고 있다.  2. 연구내용지방예산제도간의 연계성 부재에 따른 문제를 해소하는 방안을 크게 두 부분을 중심으로 모색하고 있다. 그 하나는 전체 지방예산제도와 각 예산제도의 기반이 되는 기본원리에 초점을 두면서 거시적 관점에서의 연계성을 모색하는 부분이고, 또 다른 하나는 실용성 차원에서 제도운영의 유연성과 시너지 효과를 극대화하는 방안을 모색하는 미시적 부분이다. 특히, 본 연구에서는 4개 지방예산제도가 일정한 공통성을 보유하고 있음에도 불구하고 제도 간에 업무적 연계, 정보 공유, 협력적 의사결정이 전혀 이루어지지 못하고 있는 운영체제의 부실문제를 해소하는데 중점을 둔다. 구체적으로, 각 예산제도들이 공통성을 갖는 부문에 대해 적극적으로 연계ㆍ협력적 관계를 형성해 주고, 제도별로 차이 내지 차별성이 필요한 부문에 대하여는 각 제도가 보유하는 고유의 기능과 장점을 최대한 보장해 주는 방향으로 제도적 개선을 도모하고자 한다.   본 연구는 지방예산제도를 견인하는 기본가치 내지 원리의 관점에서 4개 지방예산제도간의 거시적 연계 틀을 제시하였다. 제시된 구조적 틀은 예산제도의 총체적 발전과 개별 예산제도의 발전 차원에서 유기성을 확보하는 기본바탕 내지 밑그림으로서 역할을 하게 된다. 이와 같은 연계성 강화의 구조적 틀을 확보한 다음, 미시적 접근으로서 예산제도의 업무 유연성과 협력관계, 예산주체간의 정보 공유, 정보 공개, 그리고 의사결정의 효과성을 강화하는 실용성 측면의 예산제도 간 연계 강화방안을 모색하였다. 이 과정에서는 제도 상호간 및 제도 전체의 관점에서 협력적 관계와 공유가 필요한 부분을 발견하여 적극적으로 조치해 줌으로써 지방예산제도의 시너지 효과를 극대화하고자 하였다.또한 이 연구에서는 다섯 가지 측면에 초점을 두고서 지방예산제도간의 연계성 강화방안을 제시하고 있다. 구체적으로, ①예산과정(budget process), ②예산과목체계(핵심 관리대상사업 등), ③성과관리, ④예산정보의 공유ㆍ공개, ⑤기타 운영방식이다. 이들 5개 부문은 지방예산제도의 개별적 기능과 특징, 상호 관계성, 예산제도간의 심각한 연계성 결여, 연계성 필요 영역에 대한 논의와 설문조사결과 등을 종합적으로 검토한 결과에 입각해서 설정되었다. 각 부문별로 예산제도의 연계성을 도모하는 과정에서는 정부예산의 핵심 이해관계자(stakeholder)인 집행부, 의회, 주민과 시민사회(civil society), 언론 매체 등의 관점과 이해를 충실히 반영하고자 노력하였다. 이러한 접근을 토대로 각 예산제도가 자기 정체성과 고유 기능을 발휘하면서 서로 다른 예산제도와의 협력적 연계관계를 구축하여 전체 예산제도의 효과를 극대화할 수 있는 방안을 모색하고 그 결과를 제시하고 있다.                                    <지방예산을 지지하는 기본원리(공유가치)에 근거하는 연계 초점> 사업예산제도성과예산서성인지예산제도주민참여예산제도ㆍ성과예산시스템 속에서의 효율/성과/기법 연계 극대화ㆍ새로운 예산가버넌스 구축ㆍ예산 효율 극대화/효과적 성과관리ㆍ형평/참여/투명성 극대화ㆍ기본 공유가치(기본원리): 효율, 형평, 참여, 투명, 책임성  연계 강화 방향․예산과정 연계 측면 : 계획․편성 및 제도 간 특성 반영 필요 ․제도별 핵심 사업운영단위 연계 측면․업무흐름 연계 측면․예산 성과관리 측면․통합재정관리를 통한 정보공유 측면․기타 측면(세입․세출, 이해관계자, 중기지방재정계획, 예산회계제도 등)   3. 연구결론 및 기대효과 본 연구의 결론은 각 지방예산제도가 자기 정체성과 고유 기능을 발휘하면서 서로 다른 예산제도와의 협력적 연계관계를 구축하여 전체 예산제도의 효과를 극대화할 수 있도록 각종 정보의 공유를 강화하고 이를 뒷받침해주는 재정정보시스템을 구축하는 것이 필요하다는 사실이다. 끝으로, 본 연구를 통해 기대되는 효과는 제 각각의 지방예산제도 운영으로 인해 발생하는 예산제도 운영의 복잡성․비효율, 예산업무의 과다․중복, 각 예산제도 운영에 대한 관심 소홀 등의 문제를 시스템으로 해결함으로써 지방예산 운영의 효율성과 재정 성과를 한 단계 더 제고시킬 수 있다는 점이다.

지방재정2012

임성일 이효 서정섭

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중앙-지방간 사회복지재정 분담 방안  1. 연구배경 및 필요성  최근 우리나라는 총선과 대선 과정 속에서 정치권에 의한 복지프로그램들이 경쟁적으로 신설되고 있다. 그러나 영유아보육료 지원 확대의 경우에서 보는 것처럼 재원조달방안에 대한 충분한 검토가 이루어지지 못하는 것이 현실이다. 또한 우리나라는 인구구조적으로 저출산 고령화의 급속한 진전에 따라 복지수요의 증가가 불가피하고, 이러한 현상은 향후 수십년간 지속될 것이란 비관적 전망이 우세하다. 이에 따라 저출산․고령화로 인한 인구구조 변화, 정치권의 경쟁적 복지프로그램 확대, 남북통일 대비 재정수요 증대 등 건전성 위협요인에 적극적으로 대응할 수 있도록 하여 재정의 지속가능성(sustainability)을 제고시켜야 한다. 그런데 급격한 조세부담률 인상은 국민의 강한 조세저항을 야기하므로 적정한 조세부담율 수준을 유지하는 것도 중요하다. 아울러 복지경쟁의 현실 속에서 복지재정 확대의 부담을 또한 외면하기 곤란한 실정에 있다. 즉, 중앙정부의 사회복지지출의 증가가 지방 사회복지지출의 의무적 증가를 가져오게 하고 이것이 중앙과 지방의 재정건전성을 위협하는 요인으로 작용하고 있어 문제가 심각해지는 것이다. 이러한 맥락에서 본 연구는 저출산․고령화 등 사회경제적 환경변화에 따라 급증할 수 밖에 없는 국가적 복지재정 수요에 대한 효율적 대응을 위한 국가와 지방자치단체간의 복지재정 관계 재정립방안을 모색하고 재정부담 조정방안을 제시하는데 그 목적이 있다. 이에 따라 본 연구는 먼저 중앙-지방간 사회복지 기능분담에 대한 이론적 접근과 우리나라 사회복지정책 및 제도의 변화를 살펴보고자 하였다. 그리고 사회복지예산 증가의 지자체 유형별 양상을 규명하고 이로 인한 지방재정 압박의 강도를 측정함과 아울러, 복지예산 증가가 세출구조 및 세입구조에 미치는 영향을 분석한다. 이를 통해 향후 지속적 증대가 예상되는 사회복지재정의 지속가능성을 제고하기 위한 중앙-지방간 재정관계 재정립 방안을 모색하고, 특히 국고보조금, 지방교부세, 조정교부금 등 지방재정조정제도의 개선방안을 제시한다.   2. 연구내용   본 연구의 내용적 범위는 첫째, 중앙과 지방의 복지재정 구조의 실태와 문제점을 분석하고, 둘째, 사회복지예산 증가로 인한 지자체의 복지재정 부담정도를 측정하며, 셋째, 사회복지분야 국고보조사업을 실태분석과 함께 제도적 문제점을 파악함으로써 중앙-지방간 재정분담 정책과제를 도출하는 것이다. 특히 주요 연구대상은 사회복지 보조금의 기준보조율과 차등보조율, 지방교부세인 보통교부세, 분권교부세, 부동산교부세 등을 포함한다. 이에 따라 본 연구에서 우리는 먼저 사회복지 지출과 지방재정과의 관계를 파악하기 위해 사회복지 국고보조사업의 재원별 현황을 분석해 보았다. 그리고 복지예산 증가의 지자체 유형별 양상을 규명하기 위해 지방 복지재정 압박의 강도를 측정하고, 복지예산 증가가 세출구조 및 세입구조에 미치는 영향을 분석함으로써 향후 지방재정조정제도의 개선에 기여하고자 하였다. 중앙정부는 저출산 고령화 등 인구구조 변화와 새로운 복지프로그램의 경쟁적 신설에 따른 복지수요 급증에 대비하여 복지재원의 총량을 확대하여야 할 것이다. 복지지출 증대 압력에 어느 정도 부응하기 위한 복지재원 총량 확대를 위해서는 조세부담률 제고, 사회보장기여금 인상, 교육재정과 복지재정의 연계 강화 등이 요구된다고 할 수 있다. 지방자치단체 사회복지 재정문제는 대부분 국고보조사업에서 비롯된다고 해도 과언이 아니다. 국고보조사업 중심으로 이루어지는 사회복지 예산 급증은 지방비 매칭 증대를 수반하고 있으나, 지방비를 감당할 지자체의 능력은 이를 따르지 못하고 있기 때문이다. 기준보조율은 80년대의 구조를 지속하고 있고, 보육료지원사업의 경우 잔여적 서비스에서 보편적 사회서비스로 전환되었으나 보조율은 인상되지 않고 있다. 또한 국고보조사업의 국고지원 확대와 지자체 재정여건 및 복지수요 등을 고려하여 ‘08년부터 차등보조율 제도를 시행하고 있으나 여러 가지 문제점들을 노정하고 있다. 시ㆍ군과 자치구는 행정기능과 재정구조가 전혀 다른데도 불구하고 동일한 기준지표에 의해 적용대상이 정해지고, 차등보조율 적용의 문턱효과(threshold effect)로 적용단체와 미적용단체의 보조율 격차가 과다하며, 자치구의 경우 적용단체 간 재정격차도 심각하다는 지적이 일고 있다. 그러므로 차등보조율제도는 다음과 같은 개선이 필요하다. 먼저 시ㆍ군과 자치구는 행정기능과 재정구조가 전혀 다르므로 상이한 기준에 의해 차등보조율 적용단체를 선정하는 것이 바람직하다. 그리고 선정 기준지표인 재정자주도는 자치구에서만 사회복지비 비중과 높은 상관관계를 나타내고 있고, 시ㆍ군의 경우 낮은 상관관계를 나타내어 시ㆍ군의 복지재정 압박도를 측정하는 지표로 적합하지 않다. 이와 같이 사회복지예산 증가로 인한 지자체의 재정압박도를 한 두 가지 지표로 측정하는 데는 한계가 있으므로 지자체의 인구구조, 재정력, 복지수요 증가, 재정구조 등을 종합적으로 고려하는 다차원적 접근이 필요하다. 그리고 현행 차등보조율 적용시 차등화 유형은 다소 행정편의적이어서 문턱효과가 지나치게 크므로 차등화 구간을 세분화하고 구간별 격차를 줄여야 할 것이다. 한편 재정이 열악한 자치단체 세입의 중요한 부분을 차지하는 지방교부세는 다음과 같은 제도적 개선이 필요하다. 첫째, 보통교부세 배분과정에서 사회복지수요를 체계적으로 반영하여야 할 것이다. 중앙정부의 정책목적에 따른 복지재정 지출수요는 보통교부세의 기준재정수요 산정에 보다 직접적으로 반영할 수 있는 장치를 마련하고 관련 예산을 추가적으로 확충할 수 있게 제도화할 필요가 있다. 둘째, 분권교부세 사회복지 이양사업 일부는 국고보조로 환원하여야 한다. 특히 당초 이양취지와 국가 재정여건을 고려, 전국 최저기준 서비스가 필요한 3개 생활시설 사업(노인ㆍ장애인ㆍ정신요양 시설운영)의 경우 국고보조사업으로 환원하는 것이 바람직하다. 셋째, 사회복지분야에 포괄보조금 도입을 검토해야 한다. 사회서비스는 기초적인 사회안전망 프로그램과는 달리 지역별로 다양하게 운용될 필요가 있다. 포괄보조금은 분권교부세의 내국세 일정비율 고정으로 인한 재원부족과 같은 문제없이, 증가하는 복지수요에 탄력적 대응이 가능하다.   3. 연구결론 및 기대효과   본 연구는 사회복지예산 증가의 지방재정에 대한 영향을 분석함과 아울러 사회복지재정의 정부간 부담조정을 위해 지방재정조정제도의 개선방안을 제시하고자 하였다. 그러나 향후 우리나라는 그 동안의 사회복지예산 증가를 능가하는 복지재정 부담 급증이 예상되고 있다. 향후의 복지재정 충격은 주로 다음의 두 가지 원인에서 비롯된다. 하나는 저출산 고령화에 따른 복지수요의 급증이고, 다른 하나는 정치권을 중심으로 한 복지프로그램의 경쟁적 확대이다. 통계청 인구추계에 의하면 우리나라는 65세이상 노인인구가 2011년 672만명에서 10년후인 2021년에는 1,055만명으로, 20년 후인 2031년에는 1,610만명으로 증가한다. 가장 대표적 복지수요 지표인 노인인구수의 증가는 복지재정 부담으로 직결되는 만큼, 앞으로 복지재정 압박이 어느 정도 심각할 것인지 충분한 예상이 가능하다. 이러한 상황에서 현재의 지방재정조정제도는 더 이상 유효하지 않다는 것이 자치구 예를 통해서 알 수 있다. 시군의 경우 그 동안 분야별 세출조정 등으로 복지충격의 흡수 여력이 존재하였으나, 그 동안 여력이 어느 정도 소진된 만큼 앞으로 더 이상은 쉽지 않을 것이다. 저출산 고령화로 인한 사회복지수요의 증가는 인구구조 변화를 통해 예측이 가능한 만큼 이에 대비하여 그 동안 유지해 온 지방재정조정제도의 근본적 개편이 필요하다. 우리나라의 경우 자치단체 유형(시군구), 인구규모, 재정력 등에 따라 사회복지재정 증가의 충격이 상이하게 나타난다는 사실이 본 연구에서 충분히 밝혀졌으므로, 이러한 점을 고려하여 중앙-지방 간 재정관계 및 광역-기초간 재정관계의 종합적 개편 시 본 연구가 기초연구로서 다양한 기여를 할 것으로 기대된다.

지방재정2012

하능식 이상용 구찬동

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지방자치단체의 사회적 자본 측정 및 증진 방안  1. 연구배경 및 필요성   다양한 연구의 핵심주제가 되어 온 사회적 자본(social capital)은 사회의 경제성장과 사회발전의 동인으로 다양한 연구들이 진행되고 있다. 사회적 자본이란 한 지역사회와 관련해서 볼 때, 그 지역사회가 포괄하고 있는 능력의 총체적 합이 지역민 간의 신뢰를 통해서 형성·증가되어 표출된 것을 의미한다. 사회적 자본에 관한 대표 연구자들이 주창하는 바를 보면 사회적 자본은 교육차에 따라, 빈부에 따라, 도시 또는 농촌지역에 따라, 직업에 따라, 남녀에 따라, 나이에 따라 그 어느 것도 차이가 없지만(Putnam), 각 나라 및 시대마다 사회적 자본의 적절한 수준과 요소가 다르기 때문에 축적된 연구가 필요하다고 하였다. 하지만 국내의 관련 연구는 학술적 논의의 초기 단계에서 더 폭 넓게 나아가지 못하는 경향을 보이고 있고, 아직 정책의도와 부합되는 정책을 제공하기 위한 방법론도 명확하게 정리되지는 않은 상황이다. 이에 본 연구는 사회적 자본 및 사회적 자본에 영향을 주는 요인의 측정과 분석이 필요하다는 인식에서 출발하고 있기 때문에, 가장 중요한 요소인 신뢰를 중점 연구대상으로 설정하고, 지역을 단위로 하여 각 지방자치단체를 유형화한 비교분석을 통해서 사회적 자본 중 가장 핵심적 요소이자 사회적 자본의 결과인 신뢰에 영향을 주는 요인을 파악하고자 하였다. 이를 위해 사회적 자본의 여러 구성요소들인 시민참여, 규범, 호혜성, 네트워크 활동 정도 등을 독립변수로 설정하여 이러한 변수들과 지방자치단체의 신뢰와의 관계를 분석하였다.   2. 연구내용   본 연구에서 사회적 자본을 측정하기 위하여 설문분석을 한 내용을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 지역사회 현안에 대한 참여에 대해서는 대부분이 부정적으로 인식하고 있었다. 그러나 투표에 대해서는 참여한다는 의견이 상당수 나타나서 이와 대조를 이루고 있다. 둘째, 규범과 관련돼어 조례를 준수해야 한다고 대부분 응답했는데 특히 나이가 많을수록 블루칼라와 젊은 학생층에서는 이에 대한 선호도가 높았다. 셋째, 신뢰와 관련돼서는 거주지역의 자치단체에 대한 신뢰가 매우 낮게 나타났다. 젊고 소위 화이트칼라로 불리는 직업군에서 부정적인 결과가 나타났다. 해당 지자체 공무원들에 대한 신뢰는 보통수준으로 나타나서 지자체 즉, 기관장과의 신뢰에 있어 차이를 보이고 있었다. 또한 농촌형이라 할 수 있는 군지역이 다른 유형의 지자체보다 공무원들에 대한 신뢰가 상대적으로 높게 나타났다. 넷째, 호혜성에 대한 인식조사를 위해 봉사활동, 기피시설 그리고 다문화가정에 대한 인식을 조사하였다. 이때 봉사활동에 대해서는 참여도가 낮게 나타났으며, 학력 간 차이는 없었으며 학력이 높을수록 참여도가 높게 나타났다. 다음으로 기피시설에 대해서 수용도가 50%에 가깝게 나타나서 지역이기주의가 점차 낮아질 가능성이 있는 것으로 확인됐다. 다문화가정의 수용과 관련돼서는 수용하겠다는 응답이 높게 나타나서 인식이 긍정적임을 확인할 수 있었다. 다섯째, 네트워크는 지역사회의 주민들과의 친밀성을 확인해 보는 요인으로 결과는 평소 이웃주민들과 교류하는 정도가 높게 나타남을 확인할 수 있었다. 두 번째 단계에서 분석한 각 요인별 통계적 함의는 다음과 같다. 첫째, 인구통계학적으로 변수별 검증에서 호혜성 요소에 해당하는 기피시설 수용에서만 남녀 간 통계적 차이가 있는 것으로 확인되었다. 둘째, 연령에 따라서는 투표의향, 조례준수, 범법행위 신고, 갈등해결 활동, 지자체장, 공무원, 봉사활동, 기피시설 수용성, 이웃과의 교류에서 연령대간 차이가 통계적으로 유의미가 하게 나타나서 모든 요인별로 연령대간 차이를 확인할 수 있었다. 세 번째, 지방자치단체 유형간 차이부분과 관련해서는 신뢰요소에 해당하는 지방자치단체장에 대한 신뢰, 그리고 네트워크 요소인 이웃과의 교류정도(친밀성)에서 자치단체 유형간 차이가 통계적으로 유의미하게 나타났다. 특히 군 지역은 도농복합 도시와 자치구 보다 지자체장에 대한 신뢰가 높은 것으로 나타났으며, 이웃과의 친밀성에서 이와 같았다. 네 번째, 직업계층 간 차이와 관련해서는 이웃과의 친밀성에서만 직업층간 차이가 확인되었다. 자영업, 농림수산업층에서 상대적으로 높게 나타났다. 다섯 번째, 학력 간 차이와 관련해서는 지방자치단체장의 신뢰에서만 통계적 차이를 확인할 수 있었다. 끝으로 신뢰에 영향을 미치는 요인을 분석한 결과, 공공정책의 결정과정, 기관장, 공무원, 지방의원에 대한 신뢰간 상관관계를 확인한 결과 4가지 구성요소 간에 유의미한 관계를 확인하였고, 이를 산술평균하여 자치단체 유형간 신뢰도 점수로 산정하였다. 이 중 투표의향, 지역내 갈등해결 활동의향, 이웃과의 친밀성이 모든 유형에 걸쳐 신뢰도와 밀접하게 관련된 것으로 나타났다.   3. 연구결론 및 기대효과  지역사회 주민들의 사회적 자본의 증진은 지방자치화가 확대되어가고 있는 사회, 행정 환경적인 측면에서 중요하다고 할 수 있다. 그러나 앞서 지역사회의 구성원을 중심으로 한 설문결과에서 현재 지역사회가 사회적 자본이 매우 활발하게 운용되고 있거나, 혹은 실질적으로 사회적 자본이 가지고 있는 장점으로 인한 효과성이 현저하게 나타나고 있다고 볼 수 는 없다. 특히 사회적 자본의 가장 기초적인 부분인 신뢰부분에서 아직 지역사회의 구성원은 정부에 대한 신뢰성이 그다지 높다고 할 수 없기 때문이다. 이것은 지방자치라 하더라도 아직까지 정부가 주도적으로 주민들을 이끌어가고 있는 현실에서 적당하다고 논의할 수 없는 부분이라 할 수 있다. 그렇기 때문에 지방자치단체의 사회적 자본의 증진을 위해서는 먼저 공적인 제도 혹은 기관에 대한 신뢰가 이루어져야 한다. 이를 위해서 첫째, 정부는 사회적 자본과 거버넌스가 상호 공진화적 관계에 있다는 것을 인지하고 정부 스스로의 정체성을 확립해야 한다. 특히 정부는 민주주의적이고 거버넌스의 행정환경에서 지역사회 구성원들의 정치적인 역량의 동원, 정치적 책무성의 제도와 변화에 대한 적응성을 확보해야 할 것이다. 이러한 현실에서 공적인 제도에 대한 신뢰와 더불어 사회적 자본의 축적에 필요한 것이 둘째, 공식적인 규범과 규칙에 대한 신뢰이다. 앞서 논의한 정치적인 역량의 동원과 정치적인 책무성이 정부 입장에서 해결해야 하는 문제라 한다면, 이는 공적인 제도에 대해 지역사회의 구성원들이 지켜 나가기 위해 노력해야 하는 부분이다. 사회적인 규범이 존재하는 것은 한 사회가 제대로 구축되고 지속되게 하기 위해 서로의 영역에 대한 일정한 규칙을 인정하면서 더불어 사는 사회를 구축하기 위해 반듯이 선행되어야 하는 부분이다. 그렇기 때문에 이러한 규칙을 만드는 것이 정부일 지라도 실제적으로 구축된 규칙이나 법제를 지켜서 그 사회를 제대로 운용해 나가게 하는 것은 구성원인 주민이 되는 것이다. 이는 타인에 대한 호혜성이 기본이 되어야 하며, 호혜성의 존재에 대해 이해하고 믿음이 있다면, 타인에게 확장되어 선의와 협동의 선순환이 생기고 일반화된 신뢰가 증가할 수 있는 계기를 마련하는 것이다. 주민들은 윤리적인 측면이 강한 호혜성에 대해 스스로의 호혜성이 가치 있다고 높게 평가할 수 있다. 그러나 앞선 연구에서 나온 설문결과에서 많은 부분 주민들이 다양성을 시도해 나가는데 긍정적으로 인식하고 있다는 결과를 보았을 때 우리나라의 시민의식이 점차 성숙되어 가며, 더불어 사는 사회에 대해 긍정적인 주민의식을 가지고 있다고 할 수 있겠다. 이러한 결과는 사회적 자본의 축적을 위한 기반이 시민사회에 존재한다는 희망적인 부분이라 할 수 있다. 특히 이러한 규칙에 대한 신뢰는 개인의 선택에서의 불확실성을 낮추기 때문에 개인들 간의 사적인 신뢰에 의존해서 문제를 풀어야 할 인센티브를 줄여준다. 세 번째는 사회적 참여를 증진시키는 방안에 대한 논의이다. 앞에서 사회적 자본의 구성요소를 살펴보았지만, 신뢰, 규범, 호혜성 등에 대해 모두 인지하고 있다 하더라도 직접적인 행위 없이 사회적 자본은 존립할 수 없다. 그렇기 때문에 사회적 자본의 구성요소인 사회적 참여가 그만큼 중요한 것이다. 또한 참여는 시민사회의 일부 활성화된 부분 위주의 안정성과 혁신이 조화를 이룬 거버넌스를 발전시키기 위해 네트워크의 다양성과 개방성 및 사회적 참여의 수준을 높일 필요로 인하여 더 중요하게 논의 될 수 밖에 없다.

기타2012

고경훈 안영훈 김건위

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지방자치단체 부단체장제도의 다양화 방안  1. 연구배경 및 필요성   1995년 지방자치단체장 직선 이후, 지방자치가 실시된 지 17년이 경과하면서 많은 제도적 발전과 다양한 연구가 진행되고 있다. 지방자치는 지방행정의 민주성과 투명성을 강화하면서 지역주민의 서비스 수요에 대한 대응성 강화 및 지역경제 활성화를 위하여 많은 노력을 경주하였다. 특히 지역주민들이 지방자치단체장을 직접 선출하면서 지역주민들의 지방자치단체장에 대한 다양한 요구가 강하게 표출되고 있으며 지방자치단체장은 지역발전과 지역주민들의 다양한 요구 수용을 정책에 반영하기 위해 강한 리더십과 정치적 행위자로서의 역할 강화에 대한 필요성이 크게 증가하고 있다. 이러한 지방자치단체장의 정치적 역할 증대 필요성에 부응하기 위해서는 지방자치단체의 부단체장의 자치단체장 보좌역할이 중요하다. 그러나 부단체장이 수행해야 하는 역할, 자치단체장과의 관계, 신분, 권한, 임용 등에 대해서는 연구가 체계적으로 이루어지지 못하였다. 따라서 부단체장의 역할, 지방자치단체장과의 관계, 신분, 권한, 임용 등에 대한 접근과 함께 다양한 지방자치단체 기관구성 방식을 고찰하여, 지방자치단체의 안정적인 운영과 자치제도의 발전적인 측면에서 부단체장제도의 다양화 방안을 모색하는데 목적을 두었다.   2. 연구내용  부단체장제도의 다양화 방안을 모색하기 위한 목적 하에 제2장에서는 제도에 대한 이론적 논의, 부단체장제도의 변천과정, 부단체장의 법적 지위와 역할, 선행연구 등에 대해서 살펴보았다. 제3장에서는 뉴욕, 베를린 등과 같은 대도시의 부단체장제도를 포함하여 미국과 독일의 기초자치단체의 부단체장제도를 기관구성의 형태, 부단체장 정수, 명칭, 역할, 임명방법, 신분, 임기, 권한대행 여부 등에 관한 기준에 기초하여 비교･분석하였다. 제4장에서는 부단체장의 특성을 분석하였으며, 지방자치단체 공무원과 전문가 등을 대상으로 부단체장제도 전반에 관한 설문조사를 실시하였다. 제5장에서는 부단체장제도의 개선방안 모색을 위해 외국사례와 설문조사에 기초하여 부단체장제도 다양화를 위한 함의를 도출하고, 다양화 방안을 모색하였다. 부단체장에 대한 실태분석은 광역자치단체에서 제시한 인사자료를 토대로 부단체장의 재임기간, 연령, 이동 경로 등을 파악하기로 한다. 인사자료에 대한 통계가 작성되어 있지 않을 뿐만 아니라 인사자료를 확보하기는 것이 매우 어렵기 때문에 광역자치단체 홈페이지에 제시하고 있는 인사발령 사항을 토대로 부단체장의 재임기간, 직급, 이동 경로 등을 파악하였다. 이러한 자료에 기초하여 자치단체의 규모(인구, 면적), 재정력, 도시화 정도에 따라서 부단체장의 특성이 다르게 나타나는지에 대해서 분석하였다. 부단체장제도 운영과 관련된 문제점에 대한 분석에 근거하여 기초자치단체의 공무원과 지방자치전문가들을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 부단체장의 신분, 권한, 임용, 다양화 방안 등을 중심으로 설문조사를 실시하였다. 또한 설문조사결과 및 국외사례 분석에 기초하여 부단체장제도 운영 및 개선에 관한 적실성 있는 방안을 모색하기로 한다.  우리나라의 부단체장 운영 실태를 살펴보면 광역자치단체 및 특별시와 특별자치도 부단체장의 정수는 2명으로 되어 있으며, 인구가 800만 이상일 경우에는 3명을 두도록 하고 있다. 부단체장의 업무는 행정부시장･행정부지사는 시･도의 사무를 총괄하고, 소속 공무원을 감독하며, 정무부시장･정무부지사는 해당 시･도지사를 보좌하여 정책과 기획의 수립에 참여하며, 그 밖의 정무적 업무를 수행한다. 정무부시장과 정무부지사의 경우 지방자치단체의 정책 수요에 따라 경제부시장으로 지칭하는 경우도 있으며, 정무부시장･부지사에게 일부 부서를 관장하도록 하는 경우도 있다. 기초자치단체 부단체장의 정수는 1명으로 정해져 있으며, 기초자치단체장을 보좌하며, 사무를 총괄하고 소속직원을 지휘･감독하며 지방자치단체장이 궐위된 경우, 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우, 「의료법」에 따른 의료기관에 60일 이상 계속하여 입원한 경우에는 지방자치단체의 장의 권한을 대행하는 역할을 담당한다. 기초자치단체 부단체장의 특성을 살펴보면 연령은 41세∼60세 사이에 부단체장에 임명되며, 재임기간은 평균 19.07개월로, 가장 길었던 경우는 53개월, 가장 짧았던 경우는 6개월로 나타나 재임기간에 있어서는 지역에 따라 편차가 큰 것으로 나타났다. 부단체장제도의 운영실태와 개선방향에 대한 전문가와 공무원을 대상으로 실시한 설문조사에 의하면 전문가와 공무원 모두 자치행정 수행에 있어서 필요한 행정전문성의 확보가 부단체장에게 가장 중요하다고 인식하는 것으로 나타났다. 그리고 부단체장의 권한 조정에 대해서는 공무원은 현 상태에서도 가능하다고 인식하지만 전문가들은 지금보다 부단체장의 권한이 확대될 필요성이 있다고 인식하고 있다. 한편 부단체장과 자치단체장과의 역할분담에 대해서는 공무원과 전문가 모두 역할분담에 공감하는 것으로 나타났으며 현 부단체장제도는 빈번한 인사이동과 부단체장의 권한 부족에 따른 문제점이 가장 큰 문제점으로 지적되었다. 또한 공무원과 전문가 모두 현 부단체장제도의 개선의 필요성에 대해서도 높은 수준으로 인식하는 것으로 설문조사에서 나타났다.   3. 연구결론 및 기대효과   외국 사례와 우리나라 공무원 및 전문가를 대상으로 한 설문조사 결과를 바탕으로 부단체장제도의 다양화 방안을 제시하였다. 다양화 방안은 기본적으로 지방자치의 발전 및 지방자치단체의 자율성 강화에 기여하고, 지방의회 및 부단체장의 역할이 강화될 수 있는 방향으로 제시하였다. 우선적으로 임기와 관련하여서는 부단체장에 대한 임기제를 도입하는 방안을 고려해 볼 수 있으며, 임용방식과 관련하여 지방자치단체장이 선택한 후보에 대한 지방의회의 동의 등 절차 제도화와 관련하여 의회의 동의 절차에 대한 논의가 필요하다. 또한 광역단체장이 주도 또는 간섭하는 부단체장 임용방법에 대한 개선이 필요하며, 공모제와 인력풀과 관련하여 현재 광역자치단체 공무원으로 한정된 인력풀을 사회 전체로 확대하는 것에 대한 고려가 필요하다. 권한 배분과 관련하여 지방자치단체장에게 지나치게 집중된 권한의 일부를 부단체장에게 위임하여 단체장의 업무 부담을 경감하도록 법령(조례 등)에 구체화 하는 것이 필요하다. 그리고 장기적인 측면에서 볼 때, 기관구성 다양화가 이루어질 경우, 이에 근거한 부단체장제도 다양화에 대한 기준 설정 및 종합적인 검토가 필요하다. 기관구성 다양화에 대한 논의가 지속적으로 전개되고 있지만 아직까지 어떤 방향으로 어느 정도 수준까지 다양화를 인정할 것인가에 대해서 결정된 것이 없는 실정이다. 따라서 부단체장제도의 다양화는 향후 기관구성의 다양화에 대한 논의와 검토 과정에서 심도 있게 논의되어야 할 부분이다. 여하튼 지방자치 및 분권의 가속화로 자치단체의 역할과 기능이 매우 다양화되고 있어서 획일적인 제도보다는 다양성을 추구하는 제도의 도입･운영이 필요하다.

기타2012

박해육 하동현 이세진

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다문화사회 정착을 위한 지방자치단체 이주민 지원 방안 1. 연구배경 및 필요성세계화․개방화의 물결을 타고 오늘날 지구촌은 국가 간 인구이동이 일상화되고 보편화되어 세계는 ‘이주의 시대’를 맞고 있으며, 이러한 현상은 우리나라도 예외가 될 수 없다. 이와 같이 기존의 한국인의 수에 비해 외국인의 수가 급증하고 있는 것과 비례해서 이들의 사회부적응 사례가 증가하는 등 정착과정에서 많은 어려움을 겪고 있으며 이들에 대한 국민의 편견도 존재하는 실정이다.한편 국가 및 지방자치단체의 다문화사회 정착을 위한 지원정책에도 문제가 있는 것이 현실이다. 본 연구는 이와 같은 인식하에 다양한 연구방법을 통해 국가 및 지방자치단체의 이주민 지원정책 및 이들의 지역정착과정에서 발생하는 문제점을 도출하였으며, 이를 중심으로 개선방안을 제시하여 우리 나라의 다문화사회 정착과 이민자정책의 발전에 기여하는데 연구의 목적이 있다  2. 연구내용본 연구의 목적을 효과적으로 달성하기 위해 기존 문헌조사, 현장실태조사, 의식조사 등의 연구방법을 활용하였다. <그림 > 연구의 방법 연구방법⇒문헌조사⇒▪ 기존논의의 검토통계분석▪ 관련통계자료의 분석면담조사▪ 관계공무원 및 지원기관단체관계자 면담현지조사▪ 사례지역 현지조사설문조사▪ 사례지역 및 그 외 지역 이주민 대상 의식조사  본 연구의 주요 내용은 다음과 같다. 제3장에서 우리 나라의 다문화사회 현황(이주민)과 특징을 살펴 본 후 중앙정부의 다문화정책과 문제점을 도출하였다. 주요 내용으로 중앙정부간 이주민에 대한 접근방법과 업무내용의 차이를 비교분석하였으며 이에 따른 중앙정부의 이주민 지원정책의 문제점을 제시하였다.    제4장에서 지방자치단체의 이주민 지원정책 및 현황을 화성시와 음성군을 사례지역으로 선정하여 각 자치단체의 이주민지원정책을 분석하였다. 각 두 자치단체의 결혼이민자, 외국인근로자, 북한이탈주민정책과 관련하여 조직, 예산, 주요사업을 분석하였으며 이에 따른 문제점을 제도적 측면과 운영적 측면으로 구분f하여 제시하였다. 한편 화성시와 음성군에 거주하고 있는 결혼이민자, 외국인근로자, 북한이탈주민을 대상으로 의식조사를 실시하여 각 유형별 이주민의 해당 자치단체의 지원정책에 대한 만족도를 분석하여 시사점을 도출하였다. 제5장에서 결혼이민자, 외국인근로자, 북한이탈주민을 대상으로 우리 나라의 지방자치단체에서 수행하고 있는 이주민정책, 즉, 결혼이민자정책, 외국인근로자정책, 북한이탈주민정책에 대해 조사표를 작성하여 필요성과 기여도를 체크하도록 하여 이를 분석하여 각 정책별 로 계속 유지․발전정책과 수정․보완정책, 폐지정책을 판단하는 근거자료로 제시하였다. 또한 각 정책의 적정 추진시기를 3년을 전후로 체크하도록 하여 이를 분석하여 각 정책의 추진시기에 대한 정책판단의 근거자료로 제시하였다. 한편 분석내용을 중심으로 각 유형별 이주민정책에 대한 시사점을 도출하였다.제6장에서 이주민정책에 대한 개선방안에 관한 것으로서, 먼저 중앙정부의 이주민정책 개선방안을 간략하게 제시하였고 지방자치단체의 이주민정책에 대한 개선방안을 다음과 같은 내용을 중심으로 제시하였다. 첫째, 지방자치단체의 다문화사회 개선방안으로 ①지방자치단체의 다문화사회 지원체계 마련, ②지역단위 다문화사회지원 거버넌스 구축, ③다문화사회 정착을 위한 생활정책 지원방안 ④다문화회 이해분위기 조성을 제시하였으며, 이들 네유형의 대안별로 각각의 개선방안을 다시 제시하였다. 둘째, 이주민유형별 발전방안을 제시하였다. 즉, 연구과정에서 도출된 결혼이민자, 외국인근로자, 북한이탈주민의 유형별 지역정착 현황 및 지방자치단체 지원정책의 문제점과 시사점을 중심으로 각 유형별 개선방안을 제시하였다. 셋째, 제5장에서 분석된 각 유형별 지방자치단체의 이주민추진정책 중 계속 유지․발전, 보완․유지, 폐지할 것인지에 대한 분석자료를 근거로 결혼이민자, 외국인근로자, 북한이탈주민 유형별 각각 정책의 유지․발전, 보완․유지, 폐지정책을 제시하였다. 넷째, 제5장에서 분석된 각 유형별 지방자치단체 이주민정책 추진시기에 대한 내용을 중심으로 각 이주민별로 입국 3년미만 내에 추진할 정책과 3년 이후에 추진해야 할 정책을 제시하였다.   3. 연구결론 및 기대효과 향후에도 이주민의 수는 계속 증가할 것으로 예측되며 따라서 중앙정부와 지방자치단체 그리고 시민사회단체를 포함한 지역주민들 각자의 이주민에 대한 지원정책 및 역할이 매우 중요하다. 중앙정부 차원에서의 이주민정책은 이들에게 일방적으로 우리 문화를 이해하고 적응하도록 강요하는 지나친 동화주의정책보다는 이주민 개인의 인격을 존중하고 출신국가의 문화를 이해하면서 상호 교류하는 차별화된 맞춤형 다문화주의정책을 추진해야 할 것이다. 한편 효율적인 이주민정책 추진을 위해서는 현재 각 부처별로 분산되어 운영되고 이주민 유형별 지원부서를 하나로 통합하여 체계적인 지원체제를 갖추는 것이 가장 바람직하다. 한편 이주민들이 직접 거주하고 있는 지방자치단체에서 이들을 실질적으로 관리하고 이주민 지원정책이 이루어져야 한다. 지역사회통합이라는 관점에서 볼 때, 이주민가족 관리와 이들에 대한 효율적인 행정서비스 지원이 이루어져야 하고 다양한 문화적 배경을 통합하여 이주민과 지역주민이 공생하는 지역사회를 만들어야 한다. 국제화․글로벌화의 지구촌시대에 살면서 우리 국민 모두 순혈주의에 집착하는 민족이데올로기에서 벗어나 보다 넓은 시각으로 세계를 보면서 다양한 인종, 다양한 문화를 인정하고 받아들여야 할 것이다. 이럴 경우 우리 주변에 살고 있는 이주민 등이 결코 낯선 이방인이 아닌 진정한 이웃으로 보일 것이고 그들의 문화도 이해하게 될 것이다. 그러기 위해서는 우선 다수인 우리 국민이 소수인 이주민에 대해 포용력 있는 마음가짐과 자세를 보여야 할 것 이고 이럴 경우 이주민도 마음을 열고 우리에게 다가올 것이다. 본 연구를 통해 행정안전부 및 지방자치단체의 종합적 다문화정책 수립에 기여할 것이다. 특히 결혼이민자, 외국인근로자, 북한이탈주민 유형별로 추진 중인 다양한 정책 중 정착시기에 구분없이 혼재되어 추진되고 있는 다문화정책을 이들의 한국사회 정착초기와 정착후기에 따른 시기별 정책으로 구분하여 제시함으로써 효율적인 다문화정책 수립 및 추진에 기여할 것이다. 또한 현재 추진하고 있는 이주민 유형별 다문화정책 중 지속적으로 추진이 필요한 정책과 불필요한 정책을 구분하여 제시함으로써 불필요한 정책의 폐기에 따른 정책의 효율성 확보는 물론 예산의 낭비도 방지할 것이다.

기타2012

조석주 박지영

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