한국지방행정연구원

지방자치단체 외부인재풀의 구성과 활용 방안 1. 연구배경 및 필요성  본 연구는 지방자치단체의 역량을 강화하고 성과를 높이기 위해서는 내부 인적자원인 소속 공무원 뿐만 아니라 외부 인적자원인 지역주민 등 인재들을 적극적으로 활용해야 한다는 문제의식에서 시작되었다. 외부인재풀은 내부 인재풀의 상반된 개념으로 해당 지방자치단체 관할 구역 내에서 거주하고 있는 분야별 전문가, NGO, 시민사회단체, 자원봉사자, 공공기관 직원 등으로 구성된다. 광의적 시각으로 살펴보면, 외부인재풀은 해당 지역을 제외한 여타의 다른 지역에 거주하고 있는 중앙 및 지방공무원, 분야별 전문가, NGO, NPO, CSO, 자원봉사자, 공공기관의 직원 등이 포함된다. 본 연구에서는 ‘내부인재풀’을 ‘협의의 개념인 지방자치단체 공무원’으로 한정하고, ‘외부인재풀’은 협의의 개념과 광의의 개념을 합한 ‘지역 내 전문가와 중앙공무원, 타 지방자치단체 공무원과 전문가를 포함하는 것’으로 연구의 범위를 규정하였다. 지방자치단체의 외부인재풀 구성 및 활용의 필요성은 첫째, 급변하는 행정환경의 변화에 탄력적으로 대응하기 위한 공공부문에 외부인재풀의 적극적인 활용이다. 둘째, 지역 현안 및 정책과정에서의 주민 참여를 확대시킬 수 있고 이를 통해 민주주의 근본인 주민자치를 활성화시킬 수 있다. 셋째, 외부인재풀이 지니고 있는 지식, 능력, 기술 등과 같은 전문성은 날로 다양해지고 복잡해지는 지역주민의 행정수요에 대한 지방자치단체의 대응에 큰 도움이 될 수 있다. 넷째, 지역 간 인적자원 불균형을 해소할 수 있으며, 상대적으로 인적자원이 부족한 지역의 경쟁력을 강화하는데 도움이 될 수 있다. 다섯째, 중앙정부 및 상위 지방자치단체, 그리고 타 지방자치단체 공무원과의 원활한 네트워크 구축과 파트너십 형성, 행정의 전문성 확보에 도움이 될 뿐만 아니라 지역 내․외 인재를 포함한 지역 주민들에게 자아실현, 자기성숙의 기회를 제공해 줄 수 있다.   2. 연구내용  연구의 내용상 범위는 외부인재풀과 관련한 각종 이론 검토, 외부인재풀과 지방자치단체 간의 협력적 거버넌스, 외부인재풀 구성을 위한 주민참여 및 자원봉사 등 다양한 관계로 정하였다. 연구의 대상범위는 지방자치단체 외부인재풀과 직접적으로 관련있는 지방자치단체 공무원, 외부인재풀의 구성원으로 활동하는 공공기관 직원, 민간전문가, NGO, NPO, CSO, 자원봉사자 등으로 한정하였다. 본 연구의 방법은 문헌 연구와 실증 연구로 구분된다. 첫째, 문헌 연구방법으로는, 지방자치단체 외부인재풀과 관련된 국내․외의 다양한 이론과 선행연구를 분석․검토하여 인재풀의 구성 및 활용에 기여할 수 있는 이론화 작업을 수행한다. 둘째, 실증 연구방법으로는, 지방자치단체의 인재풀 담당 공무원과 외부인재풀 구성원인 전문가를 대상으로 설문조사와 심층면접조사를 병행하여 실시하여 향후 바람직한 구성 및 활용 방안을 모색한다. 외부인재풀과 관련된 이론적 논거로 협력적 거버넌스 이론, 주민참여 이론, 자원봉사 이론 등을 제시하였다. 이상의 이론을 활용한 인적자원관리에 관한 선행연구, 인적자원관리와 거버넌스에 관한 선행연구, 주민참여에 관한 선행연구, 자원봉사에 관한 선행연구 등 선행연구들을 검토․분석하여 시사점을 얻었다. 외부인재풀에 대한 각 이론과 기존의 연구 등을 종합하여 외부인재풀 분석의 틀을 구성하였다. 외부인재풀과 관련있는 협력적 거버넌스, 주민참여론, 자원봉사론 등의 이론 및 기존의 연구에서 ‘네트워크’와 ‘참여성’이라는 변수를 도출하였고, ‘네트워크’를 측정하는 지표로는 ‘협력’과 ‘파트너십’을, ‘참여성’을 측정하는 지표로는 ‘주체적 참여’와 ‘객체적 참여’를 선정하였다. 이상의 분석요소와 지표들을 중심으로 외부인재풀의 실태를 분석하기 위한 설문지를 구성하였다. 외부인재풀의 실태를 분석하기 위한 수단으로 설문조사와 심층면접을 활용하였다. 지방자치단체 외부인재풀 구성 및 활용을 조사하기 위하여 일차적으로 외부인재풀의 구성 여부만을 묻는 체크리스트(예, 아니오)를 작성하여 전국 16개 광역자치단체, 232개 기초자치단체에 배포하였다. 2차 설문조사는 1차 설문조사에서 외부인재풀이 구성되어 있다고 응답한 15개의 지방자치단체와 응답지역 인근의 외부인재풀이 구성되어 있는 않은 지방자치단체 15개 등 총 30개의 지방자치단체(광역자치단체 4곳, 기초자치단체 26곳)의 인적자원 담당 공무원 900명과 해당 지역의 외부인재풀 구성원 300명을 대상으로 표준화된 설문지(Structured Questionnaire)를 배포하였다. 외부인재풀 실태분석을 위한 설문조사 결과, 지방자치단체 인적자원관리 담당 공무원과 외부인재풀에 참여하고 있는 전문가 모두 네트워크와 참여성이 다른 자치단체에 비하여 높게 나타난 의정부시의 외부인재풀 구성과 활용을 심층적으로 분석하였다. 의정부시의 외부인재풀인 “의정부시 행정혁신위원회”의 사례에서 얻을 수 있는 시사점은 첫째, 단체장의 지속적인 관심과 적극적이고 능동적인 참여이다. 둘째, 외부인재풀을 구성하고 운영하기 위한 제도적인 장치가 완비되어 있다. 셋째, 철저한 관리이다. 위원 개인별 회의 참여 현황, 연구․조사과제 수행 실적 등 의정부시 행정혁신위원회 소속 위원들을 철저하게 관리하고 있다. 넷째, 의정부시 행정혁신위원회 위원과 담당 공무원간의 지속적인 교류와 소통이다. 다섯째, 의정부시 행정혁신위원회 위원들의 연구 성과물을 곧바로 정책과 연결시키고 있다. 여섯째, 외부인재풀에 속해 있는 전문가에게 적절한 인센티브가 부여되고 있었다. 설문조사와 심층면담 조사 결과, 나타난 문제점으로 외부인재풀의 구성상 문제점은 첫째, 외부인재풀 구성에 대한 중앙정부와 지방자치단체의 관심이 적다. 둘째, 외부인재풀에 대한 지식과 정보의 부족이다. 셋째, 외부인재풀의 구성으로 인한 업무가 증가될 것에 대한 공무원들의 염려이다. 넷째, 외부인재풀을 구성하고 운영할 제도적 장치가 마련되어 있지 않았다. 다섯째, 전문성을 가진 외부인재의 확보가 어렵다 등이다. 외부인재풀 활용상의 문제점은 첫째, 외부인재풀 활용에 대한 전략이 미흡하다. 둘째, 지방자치단체 외부인재풀의 형식적 활용이다. 셋째, 외부인재풀담당 공무원과 인재풀에 속한 전문가간의 원만한 협력 관계가 조성되지 않았다. 넷째, 중앙정부와 자치단체간, 자치단체 상호간 외부인재풀의 운영과 활용에 관한 협력이 미흡하다. 다섯째, 민간기관과의 파트너십 형성이 미흡하다. 여섯째, 외부인재풀 관계자의 자발성과 주도적 역할이 부족하다 등으로 나타났다. 외부인재풀의 바람직한 구성을 위하여 첫째, 중앙정부의 적극적인 지원이 필요하고, 소속 단체장의 관심이 필요하며, 외부인재풀을 담당 공무원의 역량 강화가 필요하다. 둘째, 지방자치단체 외부인재풀과 관련된 제도의 정비가 필요하다. 셋째, 지방자치단체 외부인재풀 구성원이 될 외부전문가의 확보를 위한 국가인재포털과의 연계, 타 지방자치단체와의 외부인재풀 공유, 지역사회내 교육기관, 연구기관, 민간사회단체 등과의 연계 등이 필요하다. 셋째, 지방자치단체 외부인재풀의 공개모집이 필요하다. 지방자치단체의 외부인재풀은 첫째, 지방자치단체 정책형성에 기여하여야 하고, 둘째, 민-관 파트너십 형성에 기여하여야 하며, 셋째, 지방자치단체 행정에의 주민참여에도 기여하여야 한다.   3. 연구결론 및 기대효과  바람직한 외부인재풀의 구성과 효율적인 활용을 위하여 앞에서 제시한 세부 발전방안들을 실제로 적용하기 위해서는 지방자치단체 외부인재풀과 관련있는 각 행위자 차원에서 발전방안들을 고찰해야 한다. 첫째, 중앙정부 차원에서는 외부인재풀 매뉴얼을 작성하여 지방자치단체에 배포하거나 우수한 국내외 성공사례를 자료집으로 작성하여 지방자치단체에 배포하는 적극적인 활동이 필요하다. 둘째, 지방자치단체 외부인재풀이 구성되어 있지 않은 지방자치단체는 협력과 파트너십이라는 거버넌스 원리를 외부인재풀 구성에 활용하는 것이 필요하다. 셋째, 지방자치단체 외부인재풀이 구성되어 있지만 활용이 저조한 지방자치단체는 인재풀 구성원(참여자)와 협의하여 매년 연초에 외부인재풀 활용 전략을 수립하면서 외부인재풀을 적극적으로 활용할 수 있도록 해야 할 것이다. 넷째, 지방자치단체 외부인재풀 구성원인 참여자는 주체적 참여라는 참여성 원리를 외부인재풀 활용에 대입하는 것이다. 외부인재로 참여하여 적극적인 주민참여를 실현하기 위하여 참여자들의 자발적이고 주체적인 참여가 필요하다.

기타2012

김필두 류영아 전성훈

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지방자치단체 조직운영시스템의 다양화 방안 1. 연구배경 및 필요성 o 지역사회를 둘러싼 제반 환경의 변화 및 이에 기인한 행정수요의 다양화는 지방자치단체 조직의 운영에 있어서도 새로운 구조 및 대응방안의 모색을 요구하고 있다. o 이러한 외부환경의 이질적 특성, 그리고 이에 기반한 상이한 대응방안의 필요는 지방자치단체의 조직운영시스템에 있어 단일적, 기계적 접근이 아니라 상황대응적인 다양한 접근방법을 모색을 요구하게 된다. o 이러한 외부상황적 변화용인에 더하여 행정 내부의 업무특성에서도, 특히 최근 스마트워크시스템 도입 등 유연근무형태의 확대에 따른 업무특성의 변화는 종래와 같은 경직적 조직구조가 아닌 상황대응적, 탄력적 조직구조와 운영을 필요로 하고 있는 실정이다. o 본 연구에서는 향후 지방자치단체가 고려해야할 조직운영의 다양화 방안의 기초연구로서 조직운영실태를 운영주체, 운영형태(구조설계, 역할형태, 근무수행형태) 등의 기준에 의하여 조사하고, 적용가능한 대안의 추출 및 기본방향을 제시하는데 연구목적의 목적을 두고 있다.   2. 연구내용  o 연구범위는 크게 연구대상범위와 연구내용범위로 나누어 볼 수 있는데, 대상범위는 지방자치단체의 조직운영시스템을 대상으로 한다. 다음 내용범위로는 운영과정에 초점을 맞추어 수행하였다.   구분기본운영방식기타운영방식비고운영주체직접관리위탁관리공동관리- 위탁관리(기관 또는 중기능 이상 단위/ 단위사무 위탁 제외)- 공동관리(지방자치단체간 또는 지방자치단체-민간 공동설치에 의한 직접관리, 조합 등 제3자 관리 제외)운영형태구조설계형태계층적 관료제구조수평적협업구조- 팀제역할수행형태역할분리역할통합- 역할통합(본청+직속기관)- 역할통합(본청+사업소)역할수행형태고정형 근무유연적 근무- 근무시간탄력제(탄력근무제, 재량근무제 등)- 스마트워크(재택근무제, 스마트워크센터 등)      o 운영주체의 다양화를 위한 적용분야  - 지방자치단체 운영주체 측면에서의 조직운영시스템 다양화 방안인 공동관리와 위탁관리에 대한 적용대상 분야는 다음과 같이 제시될 수 있다.  일반공통적용기능조사결과공동관리세무, 감사, 회계관리, 선거관리, 국토관리, 보건복지(보건소), 정보공개, 교육 및 연수, 관광진흥, 환경 및 수자원, 소방방재 등농업기술기능 중 시험연구기능, 보건환경연구기능 중 진단검사조사기능일반관리기능, 위기대응기능, 사업감독기능, 읍면행정기능위탁관리수도, 도로, 주책, 토지개발, 정보, 교통, 쓰레기 청사관리 등민원처리기능, 도시관리기능, 아업감독기능, 소득창출기능 o 운영형태의 다양화 관련 적용분야 종합 - 지방자치단체의 운영형태에 의한 다양화 방안을 모색한 결과 종합적인 적용분야를 최종적으로 정리하면 아래 표와 같다. 구조설계형태별  조직유지조직목표(사업수행)일선기관다기능팀제-일반관리기능, 기획예산기능, 민원처리기능-(면담)일반관리기능, 재원확보기능, 민원처리기능-도시관리기능, 사업감독기능-읍면행정기능프로젝트팀제-재원확보기능, 기획예산기능, -소득창출기능, 연구실험기능, 도시관리기능, 위기대응기능  무정형조직-일반관리기능, 재원확보기능-(면담) 예산기능, 포상기능 -고객지원기능, 소득창출기능-(면담) 교육기능,연구기능  네트워크형 조직-민원처리기능-소득창출기능, 고객지원기능, 연구실험기능  역할수행형태별  적용대상역할통합(본청+직속기관)-농정+농기, 농정+산림+농기,위생+보건, 복지+보건, 복지+위생+보건역할통합(본청+사업소)-관광+관광시설 등, 교육+교육기관+평생학습+도서관 등, 환경+환경시설 등, 환경+환경시설+공원관리, 상수+하수+오수관리 및 시설근무수행형태별  적용가능 분야탄력근무제-모든 업무, 육아부담공무원, 연구기능공무원, 특정프로그램 수행공무원 등재택근무제-장애인 공무원, 육아부담공무원, 교통지도공무원 등스마트워크제  3. 연구결론 및 기대효과 o. 법제적 기반 구축 : 법제 개정(지방자치단체 조직 구조 및 수에 대한 유연성 확대), 지방공무원법 개정(지방공무원의 승진, 인사, 노무 관련 탄력성 제고),   o 지방자치단체의 시책 개선 : 지방자치단체의 인사관리시스템 개선, 지방자치단체장의 리더십 발휘 및 이해와 관심 유도, 지방자치단체 내의 조직문화 재구축o 중앙정부의 정책추진력 확보 : 국가차원의 물리적 기반 마련 : 제도적 기반 마련, 조직운영 다양성에 대한 조직분석 및 평가에 관한 정책안 마련

기타2012

김병국 권오철 하현상

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지역주도의 일자리 창출 전략     본 연구는 고용없는 성장의 지속과 함께 일자리 문제 해결이 범 국가적 과제로 대두되고 있는 시점에서 중앙정부 주도의 재정일자리정책에서 지방자치단체가 주도하는 시장지향형 일자리정책으로 전환하기 위한 세부전략을 마련하는 것을 목적으로 하고 있으며, 지역이 주도하는 일자리 창출전략으로서 최근 정책적 관심이 되고 있는 커뮤니티 비즈니스 육성, 사회적기업 활성화, 지역의 일자리 미스매치 해소, 지역 녹색일자리 창출 등의 주제에 대하여 실태분석과 문제점 도출을 통해 구체적 개선방안을 제시하고 있다.   한국형 커뮤니티 비즈니스 모델개발 및 육성방안 일자리 창출과 사회적 경제에 대한 관심이 커지면서 정부와 자치단체는 시장지향형 일자리 창출과 지역공동체 회복을 위하여 커뮤니티 비즈니스 육성사업을 적극 추진하고 있다. 그러나 아직은 한국 실정에 적실한 커뮤니티 비즈니스의 정확한 개념이 정립되어 있지 못한 채, 각 부처별로 유사 시책이 분산적으로 추진되고 있어 정책의 효율성이 저하되고 있다. 따라서 지역활성화의 새로운 전략으로 커뮤니티 비즈니스를 본격적으로 추진하기 위해서는 초기단계의 추진실태와 문제점을 분석하여 한국적 상황에 부합하는 바람직한 CB모델을 설정하고 추진방안을 마련할 필요가 있다. 이 연구에서는 커뮤니티 비즈니스 정책에 대한 실태분석 및 자치단체의 사례조사 등을 토대로 커뮤니티 비즈니스가 지향해야 할 한국적 조건을 충족시킬 수 있는 CB 모델과 CB 육성･지원방안을 제시하고 있다. 이 연구에서는 한국적 상황에서 커뮤니티 비즈니스 육성정책이 갖추어야 할 바람직한 모델의 조건을 정책목표, 사업주체, 사업영역, 정부지원방식, 추진체계, 거버넌스 등 6가지 측면에서 주요 쟁점에 대한 논의를 통해 정책방향을 모색하였다. 이어서 한국적 커뮤니티 비즈니스 모델을 구현하기 위한 지원･육성방안으로 CB 사업영역의 추가 발굴 및 재분류, CB 지원사업의 지원방식 개선, 유사중복적인 재정 일자리사업의 통합 추진, CB에 대한 금융지원, CB지원을 위한 중간지원조직을 설립, 지역개발사업의 CB 전환, CB에 대한 홍보 강화 및 CB 지원을 위한 법률 제정 등의 방안을 제시하였다.   지역별 사회적기업의 고용창출 성과분석 및 활성화 전략 본 연구는 시장의 실패와 정부의 실패에 대한 유력한 대안으로 제3섹터를 대표하는 사회적기업의 사회경제적 성과측정에 대한 이론적 논의를 리뷰하고, 이에 기초하여 지역별 사회적기업의 경제적 성과와 고용창출 효과를 중심으로 본 사회적 성과를 측정하였다. 아울러 성과분석의 결과를 활용하여 현행 법정 5개년 계획인 각 시도별 사회적기업 육성 5개년 계획의 전략방향을 검토하고, 지역의 사회적기업 활성화를 위한 맞춤형 추진전략과 동 평가툴의 활용전략 등의 정책제언을 제시하고 있다. 현재 사회적기업의 가치평가 툴로서 가장 널리 활용되고 있는 사회적 투자수익률(SROI)에 대한 이론적 연구에서는 사회적기업의 가치평가에 관한 이론과 실제 적용사례, 국내외 문헌연구 및 사례연구, 주요 가치평가 항목 및 제 방법론 등을 제시하였다. 또한 이와 같은 이론적 연구를 토대로 (예비)사회적기업과 관련된 중앙부처 및 자치단체의 육성전략과 추진시책, 각 지역별 사회적기업의 일반현황 등을 제시하였고 이러한 자료에 기초하여 사회경제적 성과를 분석하였다. 선행연구의 방법론은 기존에 기업단위의 분석에 적용되었던 것으로, 본 연구에서는 이를 지역단위 분석모형으로 확장하였으며 실제로 지역단위 분석을 시도한 국내 최초의 연구로서 의의를 지닌다. 분석결과는 경제적 성과(EROI), 고용창출과 관련된 사회적 성과(SROI), 총합된 성과(BROI) 등 지역별로 차별화된 결과를 보이고 있으며, 수도권에서의 성과가 전반적으로 높다는 점 외에 인구저밀지역에서는 취약계층 고용효과가 높지 않아 사회적 성과가 상대적으로 경제적 성과에 비해 낮게 나타나는 점 등이 주목할만하다. 이상과 같이 사회적 성과와 경제적 성과를 분리하여 분석한 결과에 기초하여 상대적으로 고용창출 효과와 비즈니스의 장기적 지속가능성이라는 육성전략의 두 방향성을 중심으로 16개 시도에 대한 육성전략의 지향점과 현 육성계획상의 장단점 등에 대한 논의를 통해 지역맞춤형 사회적기업의 활성화 방안을 풍부하게 제시하고 있다.   지역 특성 맞춤형 일자리 창출 방안 그간 정부는 재정지원 일자리 사업으로 일자리 구득 희망자를 대상으로 일자리를 제공하였다. 그러나, 일자리의 제공은 지역의 노동, 자본 특성을 고려하여 지역별 수요･공급 차원에서 일자리를 공급하는 기준 제시는 미흡하였다. 따라서, 본 연구는 지역의 노동 자원과 지역 고유의 특화 산업 특성을 고려한 일자리 제공의 지역별 총량을 비교하여 지역별 및 산업별 연고산업을 종사자수로 정의하는 단면적인 고려를 지역간 수출입, 노동 인력, 그리고 지역 경제력의 이동으로 확장하여 고려하였다. 이를 위해 지역별 노동 및 자본 자원의 이용을 실증적으로 분석하여 지역의 일자리 확충을 위한 중앙과 지자체의 대응방안을 제시하였다. 따라서, 지역별 노동력과 일자리 창출 투입 예산을 지역 산업 특성과의 관계를 고려하여 헥셔오린모형을 적용함으로써 재정지원 일자리 사업이 지역의 특성을 고려하여 일자리를 창출하였는지를 분석하였다. 또한, 일자리 사업의 경제적 파급효과를 제시함으로써 단순 일자리 수에 대한 공급 외의 지역으로 파생되는 경제적인 성과를 실증분석 결과로 제시하였다. 부처별 일자리 사업에 대한 검토 결과, 지역별로는 광주・전라지역에서의 만족도와 실질적인 일자리 창출이 이루어진 것으로 나타났다. 반면, 일자리제공 사업의 주요 문제점으로는 공공의 입장에서는 지역의 특성을 고려하지 않고 일률적인 기준 하에 균등 배분을 통한 지역별 일자리 제공을 한것이 가장 큰 문제점으로 나타났다. 또한, 민간의 입장에서는 근무기간의 연장, 급여의 인상, 인원의 확대, 다양한 일자리의 제공, 지속적인 일자리로의 연계 확대가 가장 시급한 문제인 것으로 나타났다. 생산, 소비, 중간재, 그리고 생산성을 고려한 확장된 모형의 적용 결과, 기존 연구에서 제시한 지역에는 레온티에프 역설이 적용되지 않는다는 것이 희망근로를 적용한 16개 시･도에는 적용되지 않는 것으로 나타났다. 또한, 지역으로의 노동력의 제공은 일자리 수의 제공으로 인한 지역 주민 소득의 보전이라는 측면이 단순히 소득의 상승이라는 것 외에 생산효과, 고용효과, 부가가치유발효과, 소득효과, 전･후방효과로 구분되어 나타나는 것으로 분석되었다. 따라서, 지역의 노동력과 일자리 창출 투입 예산을 지역의 산업 특성과 고려하여 일자리 제공의 형평성 확보와 규모의 경제를 달성하기 위해서는 중앙정부와 지방정부 차원의 창출방안의 확보가 필요하다.   지역 녹색일자리 육성방안 본 연구는 일자리 창출의 과제를 포괄적으로 해결할 수 있는 녹색성장이라는 새로운 패러다임의 중요성이 확대됨에 따라 녹색일자리에 대한 개념 및 분류체계를 정립하고자 하였다. 녹색일자리는 녹색산업, 지역일자리, 사회적기업 모두와 관련되어 있으며, 공공성, 보편성, 지역밀착성의 특성을 가진다. 특히 녹색분야 사회적기업은 취약계층의 일자리 창출이라는 사회적 목적 실현과 기존 산업에서 녹색산업으로의 전환을 이끌어낼 수 있다는 가능성에서 녹색일자리와 밀접한 관련을 지니고 있다. 녹색일자리 유형분류의 다양한 기준들이 제시되어 있는데, 본 연구에서는 녹색일자리를 유형화함에 있어 환경관리형, 녹색서비스형, 에너지형, 지역커뮤니티형의 4개 유형으로 분류하였다. 유형의 특성에 따른 육성방안을 마련하고자 자본 및 기술집약, 노동집약의 정도로 평가하였다. 환경관리형과 지역커뮤니티형은 노동투입이 상대적으로 높게 나타났고, 녹색서비스형은 활동범위가 다른 분야에 비하여 포괄적으로 뚜렷한 특징을 나타내지는 않았으며, 에너지형은 자본 및 기술집약적인 특징을 보여주었다. 각각의 유형별 자본 및 기술집약과 노동집약적인 특성에 맞는 적절한 지원이 녹색일자리의 육성을 위해 중요한 사안이라고 할 수 있다. 녹색일자리의 육성방안은 4개 유형별 특징에 맞은 지원과 중앙정부의 정책을 토대로 유형별 녹색일자리 주관 부처와 각 지자체간 상호협력이 필요할 것이다. 정부는 적극적인 녹색일자리 발굴전략 추진, 기존 일자리의 녹색일자리로의 전환모색, 녹색일자리 확대기반 구축 등과 함께 국가고용전략회의(2011.6)에서 논의된 ‘부처형 예비사회적기업 지정제’ 등 예비사회적기업의 육성도 동시에 추진하여야 정책의 효과가 극대화될 수 있을 것이다. 또한 녹색일자리의 확산 및 육성을 위해서는 지역특성을 반영한 지역산업의 육성, 중앙부처 및 지자체가 추진하고 있는 마을기업, 농어촌공동체회사, (예비)사회적기업과 같은 지역공동체 중심의 지역일자리 창출 사업과 적극 연계되고, 이를 위한 제도적 지원이 뒷받침되어야 할 것이다.

지역발전2011

김선기 박승규 전대욱 최인수

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창조적 지역발전 전략 연구     본 연구는 창조성 함양을 통한 지역발전이 지배적인 패러다임이 되고 있는 시점에서 우리나라 지자체의 실태와 문제점 분석을 토대로, 개선방안을 마련하는 것을 목적으로 하고 있다. 창조적 발전은 다양한 차원에서 파악이 가능하지만 특히 현재의 지자체들이 상당한 노력을 경주하고 있는 분야에 한정해서 분석하고 그에 따른 개선방안을 마련하고 있다.   지방자치단체의 창조성 분포특성과 증대방안 지방자치단체의 창조성 분포특성과 증대방안은 우리나라 지자체의 현 창조성수준을 측정할 수 있는 분석틀을 구축하고 이에 따라 창조성의 공간분포 특성 및 집적화 수준을 파악한 다음 창조성 증대방안에 대한 정책적 함의를 제시하고자 하였다. 지자체가 창조도시 정책을 보다 효율적으로 추진하기 위해서는 현 지역의 창조성 수준을 먼저 진단하고 그 공간적 분포 특성을 파악할 필요가 있기 때문이다. 이에 먼저 제2장에서 관련이론 및 선행연구 고찰을 통해 창조도시와 창조성에 관한 개념을 정립하고 그 구성요소 및 결정요인을 정의하였고, 제3장에서는 현 지자체가 추진하고 있는 창조도시 정책을 그 취지나 목적에 따라 추진유형을 도시재생형, 문화도시추구형, 창조산업육성형, 도시이미지제고형으로 구분하여 살펴보고 그 문제점을 도출하였다. 제4장에서는 지역 창조성의 구성요소, 즉 창조계층과 창조산업을 정의하고 그 유형을 분류한 다음 지역 창조성의 분포특성을 시군구별로 분석하였다. 제5장에서는 제3장과 제4장의 제한적인 분석결과를 토대로 K-평균 군집분석을 이용하여 현 지자체의 창조성 수준을 유형별로 구분한 다음 현 지자체가 창조성을 증대시킬 수 있는 방안을 도출하였다. 창조산업 클러스터의 조성사례와 활성화방안 창조산업 클러스터의 조성사례와 활성화방안은 창조경제의 핵심적인 경제기반이라 할 수 있는 창조산업을 육성하기 위한 지방자치단체의 정책방안을 모색하고자 하였다. 특히 창조산업 관련 기업체, 창조인재, 관련 연구기관 및 대학 등이 집적하여 상호 시너지를 창출할 수 있는 창조산업 클러스터의 활성화 방안을 모색하는 것에 중점을 두었으며, 이를 위하여 국내제도 및 사례분석, 해외 성공사례 검토 등을 수행하였다. 제2장에서는 창조산업의 특성 및 범위, 창조산업의 성장요인 등에 대한 선행 연구들을 검토하였다. 제3장에서는 국내 제도 및 사례분석을 수행하였다. 중앙정부 차원에서 지식경제부와 문화관광체육부의 창조산업 육성정책을 살펴보았으며, 국내 사례 분석으로 도자기(이천)나 예술(서울 문래동) 등 전통적인 영역의 창조산업이 집중해 있는 예술특구와 방송영상산업(고양), 디자인산업(서울)과 같이 첨단기술을 이용한 창조산업특구를 살펴보았다. 제4장에서는 국내 사례와 마찬가지로 예술특구(요코하마, 더블린)와 창조산업특구(예술특구, 뒤셀도르프)를 살펴보았으며 이를 통해 정책적 시사점을 도출하였다. 마지막으로 제5장에서는 창조산업 활성화를 위한 기본방향과 전략을 제출하였다.   지역 커뮤니티 활성화를 위한 공공디자인 추진방안 지역 커뮤니티 활성화를 위한 공공디자인 추진방안은 공공디자인정책은 디자인 제고보다 공공성 추구에 더 가치를 두고 추진해야 한다는 문제의식 하에, 지역 공동체 형성에 기여할 수 있는 공공디자인, 즉 시민의 삶의 질을 제고하는 공공디자인의 추진 방안을 모색하고자 하였다. 지역 커뮤니티 활성화를 위한 공공디자인정책 추진방안을 도출하기 위하여, 현재 추진 중인 커뮤니티 단위의 공공디자인 사례분석과 정책분석을 주 분석대상으로 삼았다. 제2장에서 커뮤니티 활성화를 위한 공공디자인에 대한 이론적 논의를 살펴보았고, 제3장에서는 실제 커뮤니티에 거주하는 지역주민들이 지역 커뮤니티 복원을 위하여 공공디자인을 활용한 사례를 대상으로 구체적인 실태를 분석하였다. 사례지역은 유형별로 경기 안산시 선부2동 마을정원 조성사례, 인천 부평구 부평시장 부평문화의 거리 조성사례, 전북 진안군 백운면 원촌마을 간판개선사례를 대상으로 삼았다. 현재 지방자치단체의 중앙정부의 전반적 지원체계를 살펴보기 위해, 제4장에서는 중앙정부 및 지방정부의 공공디자인 관련 제도 및 시책 전반을 분석하였다. 이상의 분석을 토대로 제5장에서는 커뮤니티 활성화를 위한 공공디자인 추진방안으로서 지역 커뮤니티 단위 공공디자인 추진원칙 및 추진전략과 중앙정부 및 지방자치단체의 공공디자인정책 개선방안을 제시하고 있다.   창조자원을 활용한 걷는 길 사업의 개선방안 본 연구의 목적은 걷는 길 사업의 현황과 추진실태를 살펴보고 사업의 개선방안을 마련하는 데 있다. 이를 위하여 국내·외 선진사례를 검토하고 지방자치단체 공무원 설문분석을 실시하였다. 제2장에서는 창조관광으로서 걷는 길, 경관생태학과 그린웨이 개념에 관한 이론을 고찰하였고, 국가적 차원에서 걷는 길 사업을 추진하는 국외 선진사례를 통해 정책적 시사점을 도출하고자 하였다. 제3장에서는 국내 걷는 길 사업을 중앙정부 주도형과 지방자치단체·민간단체 주도형으로 구분하여 추진 현황을 검토하였으며, 이를 종합하여 사업의 추진실태를 부문별로 살펴보았다. 제4장에서는 걷는 길 사업의 문제점과 개선방안의 의견을 진단하기 위해 지방자치단체 공무원을 대상으로 실시한 설문을 분석하였다. 이와 같은 사례·정책·설문분석의 결과를 토대로 제5장에서는 걷는 길 사업의 개선방안을 계획 및 조성, 운영 및 관리, 법제 기반 등 부문별로 제시하였다.   지방자치단체 문화개발사업의 개선방안 지역의 문화함양과 지역경제 활성화를 위해 추진하고 있는 문화개발사업이 본래의 목적을 달성하지 못하고 국가 및 지방재정을 악화시키는 주요한 요인이 되고 있다는 문제의식에서, 문화시설을 중심으로 하는 지방자치단체의 문화개발사업의 개선방안을 마련함을 목적으로 하고 있다. 제2장의 이론적 배경에서는 문화개발사업의 실태를 분석하기 위한 준거틀을 구축하기 위해, 문화개발사업의 개념을 정의하고, 문화개발사업의 특징과 전략, 선행연구를 살펴보았다. 여기서 구축한 분석 틀에 따라 제3장에서는 지방자치단체의 문화개발사업의 실태를 전북과 전남, 경북과 경남의 4개 지자체 공무원, 의회의원, 주민을 대상으로 문화개발사업에 대한 지방자치단체의 의견분석을 통해 시 및 군 지역의 차이를 포함한 지자체의 추진실태를 살펴보고, 여기서 밝혀낼 수 없는 보다 세밀하고 자세한 부분에 대해서는 영월, 태백, 산청을 대상으로 면접 및 서면조사 등 심층 사례분석을 통해 문제점을 파악했다. 제4장에서는 문화개발사업의 문제의 ‘원인’(遠姻)이 되는 법제도의 현황을 법률적 측면, 계획적 측면, 추진체계 측면, 평가측면으로 나누어 살펴보고 문제점과 개선방안 도출의 시사점을 살펴보았다. 법제도 측면에서는 문화시설의 운영 및 관리, 평가 등에 대해서는 별다른 제도 기반이 없이 주로 조성과 공급을 촉진하는 내용을 포함하여 문화시설의 운영이 부실화될 수 있는 소지를 포함하고 있는 문제가 있었다. 제5장에서는 지자체 문화개발사업의 실태분석 및 제도분석을 토대로 개선방안을 제시하고 있다. 개선방안은 기본방향, 기획-조성-운영-평가의 단계별 주요시책, 문화시설 건립 사전타당성 분석의 공정성 제고를 포함한 추진시책, 법 제도 개선은 순으로 제시되고 있다.

지역발전2011

김현호 이소영 오은주 박진경 김도형

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지방세제의 선진화-자율성과 책임성 제고   2011년부터 단일법이었던 지방세법이 지방세기본법, 지방세법, 지방세특례제한법으로 분법되었다. 그리고 이러한 지방세법 체계 정비와 함께 16개 지방세목이 통폐합을 통해 11개 세목으로 간소화되었고, 지방세 감면조례허가제도 폐지되었다. 이러한 지방세제 개편에 따라 지방자치단체의 과세자주권을 제고할 필요성이 강조되었고, 납세의무자의 납세편의 증진에 대한 관심도 높아졌다. 2011년 중점연구과제는 󰡒과세자주권 제고와 납세편의 증진을 위한 지방세제 개편󰡓 이라는 주제 하에 󰡒통합 취득세의 개선에 관한 연구󰡓, “부동산 보유과세의 개편에 관한 연구”, “과세자주권 제고를 위한 주행세 개편방안 연구” 등의 연구를 진행하였다. 󰡒통합 취득세의 개선에 관한 연구“는 취득세와 취득관련 등록세가 통합하여 도입된 통합 취득세를 중심으로 연구를 진행하였다. 통합 취득세의 도입으로 이중과세 논란, 납세비용 과다 등의 문제는 해결되었다. 그러나 신규 과세대상에의 포함, 일시 납부 등에 따른 세부담 증가, 복잡한 세율 구조, 새로운 납세협력 비용 발생 등의 문제가 발생하였다. 본 연구는 통합 취득세와 관련된 이론을 기존 재산 거래과세 관련 논문을 중심으로 논의를 전개하였다. 또한 이론적 논의와 현황 파악을 바탕으로 납세자 세부담 완화와 취득세 세율 구조 간소화, 납세협력 비용 감소를 위한 방안을 검토하고 제시하였다. “부동산 보유과세의 개편에 관한 연구”는 2005년 부동산 보유과세의 대폭적인 개편 이후 7년이 경과된 지금, 개편 당시에는 예상하지 못했던 문제가 발생하고 있다. 종합부동산세의 세대별 합산에 대한 위헌 결정과 거주목적 1주택 장기보유자에 대한 헌법불합치 결정으로 세수가 급격하게 감소하고 있다. 따라서 정책당국은 종합부동산세가 소득재분배와 지역균형발전 역할을 제대로 수행하지 못하므로 지방세로 전환하는 방안을 검토하고 있다. 또한 재산세와 관련해서는 서민들의 재산세 세부담이 급격하게 증가하지 않도록 도입하였던 세부담 상한제가 주택가격이 낮아짐에도 불구하고 재산세는 감소하지 않아 문제가 되고 있다. 본 연구는 종합부동산세의 지방세 전환에 대한 검토와 재산세 세부담 상한제도의 개선을 위한 방안을 모색하는데 목적이 있다.   “과세자주권 제고를 위한 주행세 개편방안 연구”는 주행세 제도운용상 나타난 문제점에 바탕을 두고 과세자주권 제고를 위한 주행세제의 합리적 개편방안을 마련하는데 그 목적이 있다. 주행세는 당초 도입목적인 지방세 확충 기능은 제대로 발휘하지 못하면서, 유가보조금 재원조달 중심 목적세로 주요기능이 변질되었다. 또한 유류세의 복잡성 가중, 세수불안정과 지속적 세율조정 문제, 지방재정력 과대평가, 지방세수 신장성 저해, 국세ㆍ지방세 배분구조 왜곡 등 지방재정 측면에서 매우 다양한 문제점을 야기하였다. 최근 제3차 에너지세제개편이 진행되고 있고, 2012년말 교통ㆍ에너지ㆍ환경세가 개별소비세로 전환이 예정되어 있으며, 탄소세 도입 등 에너지세의 환경세 전환 논의도 활발한 현 시점에서 주행세 개편 논의는 지방재정 측면에서 매우 중요하고 필요하다고 할 수 있다. 이에 따라 본 연구에서는 지방재정 측면에서 주행세로 인한 문제점에 바탕을 두고 장단기 개편방안을 제시하고자 하였다.   2. 연구내용   본 연구보고서는 󰡒과세자주권 제고와 납세편의 증진을 위한 지방세제 개편󰡓이라는 주제 하에 󰡒통합 취득세의 개선에 관한 연구󰡓, 󰡒부동산 보유과세의 개편에 관한 연구󰡓, 󰡒과세자주권 제고를 위한 주행세 개편방안 연구󰡓등 세 편의 논문으로 구성되어 있다.   가. 통합 취득세 개선에 관한 연구   2011년부터 개정된 지방세법의 시행에 따른 지방세목 간소화로 종전의 취득세와 등록세가 취득세로 통합되었다. 취득과 관련 있는 등록세는 취득세로 통합되고 취득과 무관한 등록세는 면허세와 합쳐 등록면허세로 통합되었다. 납세자의 세부담 중립을 전제로 납세편의 제고를 위해 세목간소화 등을 추진하였으나 납세부담 증가 등새로운 문제가 발생하였다. 본 연구는 통합 취득세의 도입에 따른 문제점을 개선하여 납세편의를 제고하는 방안을 제시하는 것을 목적으로 연구를 진행하였다. 본 연구는 통합 취득세와 등록면허세를 연구대상으로 하되 특히 통합 취득세 중 부동산 취득과 관련된 부분을 중점 연구대상으로 하였다. 취득세와 등록세의 다양한 과세대상을 통합 취득세라는 단일 세목의 과세대상으로 통합하는 과정에서 일부 과세대상에 대한 세부담 증가, 납세부담 증가, 복잡한 세율구조, 납세협력비용 발생 등 문제점이 발생하게 되었다. 본 연구에서는 통합 취득세를 개선하기 위하여 과세대상 정비, 일시 증가된 납세부담 완화, 통합 취득세 세율간소화, 등록면허세 세율 간소화를 방안으로 제시하였다.   나. 부동산 보유과세의 개편에 관한 연구   본 연구는 종합부동산세의 지방세 전환에 대한 논의와 재산세 세부담 상한제도의 개선에 대한 방안을 모색하는데 목적이 있다. 우선 종합부동산세의 지방세전환과 관련해서는 선행연구의 대부분이 종합부동산세에 문제가 있다는 점에 대하여는 모두 인정하고 있다. 다만 종합부동산세의 문제를 해결하는 방법은 서로 다른 의견을 갖고 있다. 본 연구는 종합부동산세가 본질적으로 갖고 있는 문제는 지방세로 전환해도 바뀌지 않으므로 종합부동산세를 현행체제 하에서 폐지하거나 약화시키는 것이 바람직하다고 보았다. 다음으로 재산세 세부담 상한제도의 개편과 관련해서는 2005년 부동산 보유과세의 대폭적인 개편에 따라 과표가 현실화되는 과정에서 재산세의 세부담 급등을 완화하고자 도입한 것이다. 그러나 재산세 세부담 상한제도는 도입당시 예상하지 못했던 납세자간 세부담 불형평 문제 등을 발생시키고 있다. 결론적으로 재산세 세부담 상한제도의 최대 쟁점은 동일한 가격의 주택은 재산세 세부담이 동일하여야 함에도 불구하고, 부과세액이 서로 상이하여 납세자간 세부담의 불형평이 나타나고 있어 문제가 되고 있다. 재산세 세부담 상한제도는 저가주택이라도 소유하고 있는 계층이 자가주택을 보유하지 못하는 계층에 비하여 결과적으로 혜택을 받게 되므로 불공평하다는 견해도 있다. 특히, 재산세의 세율구조가 초과누진세율체계인 경우 수직적 능력원칙은 이미 반영되어 있는데 별도의 세부담 상한조치에 의한 이중혜택은 재산세 세부담의 공평과세 실현에 걸림돌이 될 수도 있다. 따라서 본 연구는 세부담 상한제도의 점진적인 폐지를 제안하고 있다.   다. 과세자주권 제고를 위한 주행세 개편방안 연구   주행세는 도입 이후 제도운용상 지방재정 측면에서 여러 가지 문제점을 발생시키고 있다. 주요 기능이 지방재정 확충에서 유가보조금 재원조달로 변질, 주행세로 인한 유류세 체계의 복잡성 가중, 세수불안정과 지속적 세율조정의 문제, 유류세 보조금으로 인한 지방재정의 자율성 및 자치단체의 재정력 과대평가, 자동차세 정액보전분으로 인한 실질적 지방세수 보전 저해 등 다양한 문제를 안고 있다. 이러한 문제점을 개선하기 위한 주행세 개편 방안은 쉽고 단기적으로 해결할 수 있는 과제부터 주행세의 본세인 교통에너지환경세가 개별소비세로 이전됨에 따른 장기과제까지 살펴보았다. 단기 개편과제로서 주행세 중 8,442억원으로 고정된 정액보전금 부분은 지방세 감소의 실질적 보전이 가능한 수준으로 인상해야 한다. 그리고 주행세 용도의 대부분을 차지하는 유가보조금 부분은 중앙정부 일반회계에서 국고보조금 형태로 지원하는 것이 바람직하다. 주행세의 장기 개편과제로 교통에너지환경세의 부가세인 현행 주행세를 독립세로 전환할 필요성이 있다. 부가세 형태의 지방세가 갖는 여러 가지 부작용과 아울러 지방자치단체의 과세자주권 강화를 위해 유류세 전체의 개편 시점에 독립세로 전환하는 것을 고려할 필요가 있다. 따라서 본 연구는 주행세의 독립세화 시 과세형태, 과세주체, 과세대상 등에 관한 논의를 전개하고, 주요 대안별 재방재정 영향분석을 실시하였다.     3. 정책활용 및 기대효과   통합 취득세 개선에 관한 연구에서 제시한 과세대상 정비, 일시 증가된 납세부담 완화, 통합 취득세 세율간소화, 등록면허세 세율 간소화 등 방안은 통합 취득세의 도입과정에서 발생한 일부 과세대상에 대한 세부담 증가, 납세부담 증가, 복잡한 세율구조, 납세협력비용 발생 등 문제점을 해결하는데 기여할 것으로 예상된다. 또한 부동산 보유과세의 개편에 관한 연구에서는 지금까지 논의되고 있는 부동산 관련세의 이론적 논의를 통해 실현 가능한 정책방안을 제시하였다. 특히 종합부동산세의 지방세 전환에 대한 방안은 여러 대안 검토를 통해 장점과 단점을 비교․분석하였다. 본 연구에서 검토한 방안은 정책결정을 위한 기초자료로서 지방세로 전환 할 경우 시행착오를 상당부분 해소할 것으로 기대한다.   그리고 주행세 개편방안 연구에서는 주행세 제도운용상 나타난 문제점에 바탕을 두고 과세자주권 제고를 위한 주행세제의 합리적 개편방안을 마련하고자 하였다. 특히 정액보전금 인상, 국고보조를 통한 유가보조금 재원마련, 주행세의 독립세화 등을 통해 지방재정의 확충 및 과세자주권 강화에 기여하고, 지방자치단체의 재정책임성 확보에도 큰 도움이 될 것으로 기대한다.

지방재정2011

김대영 이영희 하능식 김성주

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지방자치 선진화를 위한 지방재정 건전성 강화 방안   Ⅰ. 지방자치단체의 채무관리 개선방안 본 과제는 지방자치단체의 채무관리 실태를 총체적으로 점검하고 그에 대한 개선방안을 모색하는데 그 목적이 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해 본 연구는 현재 지방재정이 거시적 관점(macro perspective)에서 노정하고 있는 지방채무의 현상과 문제를 분석하는 한편 미시적 관점(micro perspective)에서 개별 자치단체들이 경험하고 있는 채무의 현상과 문제에 대해 분석하고 있다. 이러한 분석결과를 토대로 본 과제는 국가단위에서 지방자치단체의 채무를 효과적으로 관리할 수 있는 제도적 개선방안을 모색하는 동시에 개별 지방자치단체 단위에서 적정한 채무관리를 통해 재정 건전성을 확보할 수 있는 방안을 모색한다. 이는 궁극적으로 지방재정의 중·장기 건전성과 지속 가능성을 성취하는데 기여한다. 본 연구에서 우리나라 지방채 발행의 실태를 다각도에서 분석한 결과 파악된 문제점들에 대해 압축적으로 정리하면 다음과 같다. 그것은 (1)전국 차원에서의 소극적 지방채 활용, (2)소수 지방자치단체에 의한 ‘지방채 발행 과점현상’, (3)과도한 공공자금 의존 결과 시장원리와 경쟁체제 작동 결여, (4)지방채무 범위 설정문제, (5)지방채 발행 적정규모(수준)에 대한 객관적 평가기준 미흡, (6)지방채 발행 총액한도제도 운영관련 문제, (7)재정 책임성 담보장치 결여, (8)개별 지방자치단체 차원의 채무관리체제 구축 미흡(재정규율, 재정준칙, 채무관리시스템 부족), (9)지방공기업 채무관리문제, (10)지방채 시장 침체 등으로 압축된다. 본 연구는 이러한 문제점 분석결과를 토대로 다양한 정책대안을 제시하고 있는데, 그 중에서도 특히 다음의 정책개선방안에 중점을 두고 있다. 그것은 지방채 발행 총액한도제도의 중장기적 폐지, 지방채무 범위 재설정, 지방채 발행 과점현상 개선, 공공자금 지원에 의한 지방채 보조금화 방지, 지방공기업 부채관리에 대한 새로운 접근, 자본예산제도 도입, 주요 지방채발행에 대한 주민투표 실시, 지방자치단체의 채무관리에 대한 자기재정규율 수립 및 모니터링, 지방자치단체 재정준칙 수립, 점진적 시장원리 도입 등이다. 이러한 정책방안들은 장단기 전반에 걸쳐 지방재정의 자율성 및 책임성 강화와 조화에 그 기조를 두고 있으며, 중장기적 시장원리의 적용 및 경쟁체제의 확립을 정책목표로 삼는다. Ⅱ. 지방자치단체 사회복지지출의 영향분석과 구조개선 방안 2011년 현재 지방예산 중 사회복지예산이 차지하는 비중은 20%를 넘어서고 있다. 지방이양사업의 경우 정부의 재원 보전율이 낮은 반면 지방의 사회복지수요 증가는 이를 훨씬 뛰어 넘고 있는 실정이다. 국고보조사업은 보건복지부 등에서 2005～2010년 동안 55개의 사업을 신설하면서 적정한 재정지원을 하지 않아 지방의 재정부담을 가중시키고 있다. 이러한 가운데 각 지방자치단체가 자체의 사회복지 수요를 충당하기 위해 추진하는 사업도 지방의 사회복지 재정부담을 증가시키는 요인으로 작용한다. 본 연구에서 사회복지재정(보건분야 제외)을 중심으로 지방자치단체의 사업, 지출실태, 영향 등에 대해 분석한 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 지방이양사업은 재원 보전율이 낮을 뿐만 아니라 필요ㆍ추가재원을 보전하지 않는 ‘재정지원 없는 위임명령(unfunded mandates)’ 등으로 인해 지방재정의 부담을 가중시키고 있다. 둘째, 국고보조사업이 증가하는 가운데 보조율보다 낮게 지원되는 소위 ‘과소재정지원 위임명령(under-funded mandates)’ 상황이 발생하여 국고보조사업의 지방비부담이 가중되고 있다. 셋째, 재정여건과 재정력이 빈곤한 자치단체들이 자체사업을 추진하는데 애로를 겪고 있다. 넷째, 사회복지 지방이양사업과 국고보조사업이 추진되면서 지방비부담이 크게 늘어나 가용재원 잠식현상이 나타나는데, 이는 지방재정을 압박하는 가장 큰 요인으로 작용하고 있다. 다섯째, 2005년 사회복지사업의 지방이양 이후 지방자치단체의 재정구조가 사회복지지출의 과중(過重)구조로 변화되고 있다. 본 과제는 지방자치단체의 사회복지지출에 따른 재정부담의 과중현상을 해소하는 방안으로 다음과 같이 중앙․지방간 구조개선을 실시할 것을 제시한다. 첫째, 중앙․지방간에 사회복지관련 사무 및 재원배분체계를 재편해야 한다. 이와 관련하여 중앙․지방간 사무배분의 기준은 사무의 성격을 효율성, 형평성, 실행성의 세 원칙에 입각하여 판단할 것을 제시한다. 이 과정에서는 사회복지서비스의 공급(전달) 책임은 분권화를 실시하고, 재정책임은 중앙정부가 분담하는 방식을 채택하는 것이 바람직하다. 둘째, 지방이양사업의 사업과 재원문제를 재검토한 다음 적절한 조정조치를 취해야 한다. 이와 관련해서는 구체적으로 사회복지사업 중 일부를 국고보조사업으로 환원하는 방안과 분권교부세의 법정률을 인상하는 방안을 제시하고자 한다. 셋째, 사회복지 관련 국고보조사업을 확대할 경우 지방재정영향 분석, 적정 국고보조율 수준 확보, 지방 자율성 강화의 세 측면을 반드시 제도적으로 반영해야 한다. 넷째, 지방자치단체는 사회복지 수요증가에 능동적으로 대응할 수 있도록 유사․중복 지출, 관행적 지출, 성과ㆍ효과 미흡 지출, 무리한 투자지출(재정력ㆍ효율성 무시 등)을 억제하고 사회복지지출에 대응하도록 재정투자방향을 조정해 나가야 할 것이다.   Ⅲ. 지방재정운영 건전성 강화를 위한 자치단체 내부 견제시스템 확충방안 건전한 지방재정을 유지하기 위해서는 지방재정 운영의 전 과정에 재정운용과 관련된 핵심 이해관계자들이 참여하여 지방자치단체의 재정운영에 대한 내ㆍ외부 상호견제 등 자율적 관리시스템을 구축하고 강화하는 것이 반드시 필요하다. 현재 우리나라에서 시행되고 있는 지방재정 관련 견제시스템에 대해 자치단체 집행부, 지방의회, 주민의 세 측면으로 구분하여 그 실태를 파악하면 다음과 같다. 먼저, 집행부에 의한 견제시스템으로는 자체감사부서 운영, 재정분석 및 진단제도, 재정위기관리시스템, 지방재정공시제도, 중기지방재정계획제도, 투융자심사제도, 사업예산제도 등이 있다. 그 다음으로, 지방의회에 의한 견제시스템으로는 행정사무감사 및 조사권제도, 전문위원제도, 지방의회 정책연구실 운영 등이 있다. 마지막으로, 주민에 의한 견제시스템으로는 주민참여예산제도, 주민투표제도, 주민감사청구제도, 주민소송제도, 주민소환제도 등이 있다. 본 연구는 이들 제도에 대해 다양한 방법을 통해 분석해 보았다. 분석결과 이들은 건전한 지방재정 운영을 담보하기에는 각 제도가 안고 있는 문제점들로 인해 제도의 효과성과 유용성을 제대로 발휘할 수 없는 것으로 파악되었다. 한마디로, 현행 제도는 지방자치단체 내부의 자율적 재정운영 견제시스템으로서 역할을 제대로 수행할 수가 없고, 따라서 빠른 시일 내에 이들이 제대로 기능할 수 있도록 제도개선 및 새로운 제도도입을 시도할 필요가 있다. 지방재정운영에 적절한 내부 견제시스템을 모색하기 위해 본 연구는 다양한 대안을 설계해서 이해관계자(공무원, 지방의원, 전문가)를 대상으로 선호도 설문조사를 실시하였고, 그 결과에 연구자의 견해를 덧붙이는 접근방식을 취하였다. 이러한 과정을 거쳐 본 연구는 최종적으로 다음과 같은 정책방안을 제시하고 있다. 첫째, 집행부에 의한 견제시스템으로 [투자사업이력관리시스템 구축], [외부감사제도 도입], [재정출납관제도 신설]의 3개 방안을 제도적으로 신설할 것을 제안한다. 둘째, 지방의회에 의한 견제시스템으로 [지방의회정책연구실 강화(전문위원제도 도입 포함)]와 [행정사무감사 조사권 개선]의 2개 방안을 제안한다. 셋째, 주민에 의한 견제시스템으로 [주민참여예산제도 강화(주민모바일참여제도 도입 및 주민예산위원회제도 도입 포함)]와 [주민투표제도 개선]의 2개 방안을 제시하고자 한다.   Ⅳ. 지방재정준칙의 도입방안 최근 글로벌 경제위기와 함께 세계 각국은 재정규모 확대와 재정적자 지속이라는 현상을 노정하고 있다. 이러한 현상은 재정 자체의 지속가능성 문제는 물론 경제 전체의 활력유지에 문제를 야기하는 매우 중대한 사안에 속한다. 이러한 상황을 인식할 때, 우리나라에서도 재정규모와 재정적자 문제를 중심으로 묵시적·명시적 재정준칙을 도입할 필요성이 제기되고 있다. 이에 따라 지방자치단체도 재정 건전성 강화를 위해 재정수지, 부채, 지출, 수입 측면에서 재정규율의 확립을 위한 지방재정준칙의 도입방안을 모색할 필요가 있다. 이러한 문제인식을 하면서 국가 차원의 재정준칙의 역할을 지방이 제한적 범위 내에서 수행할 수 있는 지방재정준칙의 도입 필요성에 대해 언급하면 다음과 같다. 첫째, 향후 국가재정은 저출산․고령화, 양극화 등 경제․사회적 환경변화에 따른 재정지출이 확대되어 재정수지의 악화 및 국가채무 누적의 심화가 예상되는데, 이 때 만일 중앙정부의 재정 건전성 강화조치가 주어질 경우 지방재정은 크게 영향을 받지 않을 수 없다. 둘째, 최근 부동산경기의 불황에 따른 각종 재정문제(자체세입의 기반 위축, 경상비용의 과중한 부담, 사회복지비의 지속적 증가, 지방채무의 급증 및 통합재정 수지의 적자 발생)는 지방재정의 지속가능성을 곤란케 하는 요인이 되고 있다. 셋째, 지방재정의 지출증가를 주도한 사회개발․사회복지분야 보조금의 지속적 증가는 매칭(matching)되는 지방비부담의 증가를 초래하여 결국 지방재정을 압박하는 요인이 되고, 이는 지방재정의 중․장기 지속가능성을 크게 악화시킬 수 있다. 넷째, 지방자치가 점차 정착되면서 정당 간 경쟁적 (복지)재정지출의 확대가 예상되는 가운데 중앙행정기능의 지방이양이 계속되면서 지방의 예산사업이 증가일로에 있다. 이와 같은 상황을 인식하면서 본 연구는 지방재정의 현실 여건을 고려하는 지방재정준칙의 도입방안을 다음과 같이 제시하고 있다. 그것은 첫째, 지방재정준칙의 제정 및 집행주체는 행정안전부, 지방자치단체(광역), 개별단체로 구분하여 접근한다. 둘째, 지방재정준칙 도입 시 중앙정부와 달리 재정규모(지출), 재정수지, 채무 등 어떠한 재정변수를 통제․관리해야 하는지에 대한 내용을 확정해야 한다. 셋째, 지방재정준칙의 법적 근거는 지방재정법, 시행령, 규칙 및 훈령과 지방자치단체의 조례, 규칙 등에 기반을 두어야 한다. 넷째, 지방재정준칙 위반 시 제재수준은 금전적 제재, 사법적 제재, 정치적․신용적 제재 등으로 구분하여 접근한다. 다섯째, 지방재정준칙의 적용기준은 회계기준(발생주의), 통계기준(총계 또는 순계) 등으로 구분 접근한다. 여섯째, 지방재정준칙의 실행력을 확보하기 위한 방안을 모색하는 과정에서는 현행 지방재정관리제도와의 관계설정, 지방재정준칙의 부작용 대책강구 및 도입절차 등을 중점적으로 점검해야 한다.     Ⅴ. 재정 건전성 확보와 지방재정분석제도의 개편방안 2012년부터 지방재정의 건전성에 초점을 두는「지방재정 사전경보시스템」이 도입됨에 따라 지방재정분석제도에 변화(재정 건전성 확보 관련)가 예상된다. 지방재정 위기관리시스템은 기본적으로 재정위험을 사전에 예측하여 경고하는 조기경보시스템(early warning system)에 초점을 두고 있다. 그동안 지방재정분석의 건전성 측정은 주로 재정수지, 채무관리 측면에 중점을 두었는데, 지방재정 사전경보시스템이 도입되면서 지방재정분석제도에 대한 전반적인 재검토와 아울러 양 제도 간의 관계를 정립해야 하는 문제가 제기된다. 현행 지방재정분석제도는 예산회계와 재무회계의 분리 운영으로 인해 현금주의 정보와 발생주의 정보를 충분히 활용하지 못하고 있을 뿐 아니라 재정 건전성 측정에서도 분석의 방향과 범위에서 재정의 구조적 요인과 재정의 지속가능성 등 거시적 관점을 제대로 반영하지 못하는 문제점을 노정한다. 본 연구는 이러한 문제점과 다양한 분석결과를 토대로 재정 건전성 확보 관점에서 재정분석의 제도적 틀 전환, 지방재정의 건전성 측정지표의 개선, 재정분석과 사전경보시스템의 관계정립 등 재정분석제도의 개편방안을 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 재정분석제도는 지방재정의 객관적 관리나 예산통제 차원에서 종합재정진단 및 컨설팅 기능을 강화하고, 사전경보시스템과는 달리 지방재정운영에서 나타나는 문제요인(구조적, 관리적)에 대한 개선전략을 제시하는데 초점을 두어야 한다. 이 과정에서는 특히, 재정분석의 대상범위를 현행의 자치단체 내부회계 중심에서 지방공사․공단, 제3섹터 등으로 확대하여 실효성을 확보하여야 한다. 둘째, 건전성 확보 관점에서 재정분석 지표체계를 확대 조정할 것을 제시한다. 이를 위해서는 재정위험 판단지표와 함께 재정의 구조적 요인, 재정의 지속가능성, 미래 재정관리 능력 등을 포함하여 포괄적으로 재정분석 지표체계를 구성하도록 한다. 셋째, 현행 재정분석지표(예산회계)와 재무분석지표(재무회계)와의 관계를 정립하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 단기적으로 현행 예산회계의 재정분석지표를 중심으로 재무회계정보를 연계․운영하고, 장기적으로 결산체계 조정 후 양 제도를 포괄하는 지방재정의 통합분석체계를 마련하는 시도가 요구된다. 넷째, 양 제도의 목적, 대상․시기, 지표, 초점 등을 건전성 관점에서 재검토한 다음 재정분석과 사전경보시스템 간의 관계를 정립한다. 구체적으로, 재정위험 판단을 위한 기초인프라 구축이 완비되기 이전까지(단기)는 지방재정분석의 전체 틀 속에서 사전경보시스템을 운용하고, 장기적으로는 사전경보시스템을 재정위기단체를 중심으로 심층진단 및 재정건전화 조치를 시행하는 재정건전화관리제도로 운영하는 방안을 고려할 수 있다. 이 경우 현행 ｢지방재정 사전경보시스템｣의 기본체계를 개선하고 재정위험지표를 개편하는 것이 필요하다.   Ⅵ. 지방재정 건전성 제고를 위한 포괄보조금제도 발전방안 본 연구는 광역지역발전특별회계 내 지역개발계정의 포괄보조금적 운용체계가 지방재정의 건전성에 미치는 영향을 분석하고, 이를 토대로 ‘한국형 포괄보조금’의 발전방안을 제시하는데 목적을 두고 있다. 일반적으로 포괄보조금은 유사․중복 특정보조금의 남설과 이로 인한 예산낭비, 용도규제에 따른 예산사업의 획일화, 복잡한 예산편성절차, 과도한 행정비용 유발, 연방정부의 관료화 등의 폐해를 교정하기 위하여 도입한다. 그러나 포괄보조금을 보조금 축소 수단으로 활용하거나 포괄보조금 운용체계 상에 문제(배분기준의 합리성 결여, 매칭방식의 운용, 비 포괄보조사업 배치 등)가 발생하면 포괄보조금제도는 지방재정의 건전성에 부정적인 영향을 주게 된다. 현재 광역지역발전특별회계의 지역개발계정은 유사․중복 국고보조금의 통합, 재정분권의 확대를 목적으로 포괄보조금적 운용체계를 도입하였다. 그러나 동 제도는 법정 공식주의에 입각한 예산배분, 지방비 부담의 폐지, 예산편성 주체로서 자치단체의 자율성 보장 등 포괄보조금의 운용원리 측면에서 원형과 크게 동떨어진 형태로 운영되고 있다. 세출한도액의 산정기준은 법정공식 보다는 재정당국의 재량적 판단에 의존하고 있으며 배분내역의 비공개원칙을 고수하고 있다. 또한 기준보조율을 적용하여 지방비 부담이 과도하며, 대규모 예산투입을 요구하는 지역개발사업을 포괄보조사업에 편입시켜 자치단체의 재정운용을 어렵게 하고 있다. 특히, 시군구 자율편성은 계속사업비 기준으로 세출한도액을 산정할 뿐만 아니라 공간적으로 소관부처를 분리하여 도서지역, 접경지역 자치단체의 지방비 부담을 가중시키고 있다. 본 연구는 전수조사분석과 국가간 비교 분석을 토대로 포괄보조금제도의 발전방안을 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 세출한도액은 법정 공식주의에 입각하여 투명하게 운용하여야 한다. 계속사업이 종료되는 시점에는 완전한 법정 공식주의를 도입하되, 성과평가 인센티브 재원의 배분방식을 포함한다. 둘째, 포괄보조사업을 재편한다. 편익의 범위가 국지적이고 지방사무의 성격이 강한 사업, 성과측정이 용이한 사업, 유사중복사업을 포괄보조사업으로 운용한다. 지역연고산업, 향토산업 등 지역산업 육성사업, 녹색농촌체험마을, 농촌전통테마마을개발 등 마을단위 개발사업은 통합하여 포괄보조사업에 편입시킨다. 반면에 대규모 예산투입을 요구하며 국가사무 성격이 강한 역사․전통문화도시 조성, 상수도시설 확충 및 관리, 농어촌자원복합화, 청소년시설 확충, 도서지역 식수원개발, 지표수 보강 등은 비포괄보조사업으로 재편한다. 셋째, 통합보조율은 50% 이상으로 조정하며, 도시활력증진지역과 특수상황지역에 대한 통합보조율 인상을 실시한다. 넷째, 예산집행의 자율성을 확대하되, 자치단체의 도덕적 해이 문제는 중앙․지방의 협약제도, (가칭)포괄보조금 종합계획 수립 등으로 대응한다. 아울러 일본의 일괄교부금과 같이 사업간, 연도간 재원융통을 허용하는 제도의 도입도 적극 검토할 필요가 있다.   Ⅶ. 지방재정의 건전성 제고를 위한 세입확충 방안 지방자치 도입 20년이 지난 현재도 중앙정부의 일방적인 취득세 감세조치 등 중앙의 인식이 변하지 않고 있어서 “자율과 책임”이라는 지방자치의 이상이 실현되지 못하고 있다. 이러한 상황을 인식하고 본 연구는 지방자치제 도입 이후 전개된 지방재정의 환경변화와 제도변화를 살펴보면서 구조적 변화(자주재원과 의존재원 등)와 문제점을 적시하고, 이를 토대로 건전재정을 위한 세입확충방안을 모색하고 있다. 정책대안의 모색과정에서는 특히, 광역단체와 기초단체 간에 존재하는 심각한 재정력 격차문제를 유념하면서 양자의 세입구조와 실태를 세입확충방안과 연계시키는데 중점을 두었다. 본 연구를 통해 파악된 지방재정의 주요 문제점은 다음과 같다. 첫째, 외형적인 성장에 치우쳐 내실과 구조적인 변화를 이끌어내지 못했다(이는 재정자립도의 지속적 감소를 통해 입증된다). 둘째, 중앙재정 의존성이 지속되고 있는데, 이는 특히 2005년 재정분권 정책의 일환으로 실시된 지방교부세제도의 전면적 개편에 의해 심화되었다. 셋째, 중앙ㆍ지방간 수직적 재정불균형과 더불어 자치단체 간 재정격차가 확대되었다. 넷째, 일방적인 중앙정부의 감세정책에 의해 세수감소현상이 나타났고, 예산조기집행 등으로 인해 지방채무도 크게 증가하였다. 다섯째, 사회복지 재정수요가 급증하는 가운데 자금지원이 부족한 지방이양이 추진되면서 지방재정의 부담이 급격하게 증대되었다. 이와 같은 문제점을 인식하면서 본 과제는 재정제도와 구조의 근본적 변혁을 모색하는 기본방향으로 중앙ㆍ지방간 “협력적 재정거버넌스 체제”를 구축하는 방안을 제시하고 있다. 그 핵심은 지방이 전적으로 책임과 자율을 구가할 수 있는 ‘자율재정’ 영역과 의존재원을 연계한 ‘협력재정’ 영역으로 구분하여 각 영역별 적용원칙과 세원 재배분 방안을 제시하는데 있다. 또한 현행 세입구조를 광역자치단체와 기초자치단체로 구분하여 파악한 다음 이를 세입확충방안과 연계하는 모형을 제시하여 각 주체의 특성에 적합한 세입확충방안을 제시하고 있다. 기초자치단체의 경우 단ㆍ장기로 구분하여 접근하고 있는데, 그 속에는 기초ㆍ광역간의 지방세 재 배분, 신 세원 발굴 및 법정외세 도입, 지방소득세 개선, 의존재원(보통교부세와 분권교부세 등)을 통한 자주재원확충방안들이 제시되고 있다. 광역자치단체에 대하여는 지방세비과세 축소, 세외수입 확충, 채무관리방안을 중심으로 정책방안을 제시하고 있다.

지방재정2011

임성일 이상용 서정섭 이창균 이효 조기현 손희준

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지방자치단체의 관리역량 강화 전략     지방행정에 있어 환경변화에 능동적으로 대처할 수 있는 기획 수립과 효율적 관리의 필요성이 대두되고 있다. 지역 주민의 자치행정에 대한 요구와 수요가 질적으로 변화하고 있어 이에 대한 자치단체의 적절한 대응이 필요하며, 구태의연한 낡은 행정을 초월한 적극적 행정 전략이 모색되어야만 한다. 자치단체가 발전 전략을 수립하는데 있어 제한된 자원을 가지고 행정의 성과를 제고하기 위해서는 자치단체의 개인적, 조직적 수준의 기획 역량이 확보되어야 할 것이다. 이 연구는 기획관리 측면에서 자치단체의 기획관리 운영 실태 및 문제점 분석 등을 통해 역량강화 전략을 탐색하는데 있다. 이를 위해 지방자치단체의 기획 역량을 강화하기 위한 변수를 설정하고, 기획관리 조직 및 기능 실태를 분석하고, 개선방안을 강구하고자 한다. 연구 목적을 위해 지방자치단체 기획관리부서의 전문가에 대한 면접조사와 문헌 연구 방법을 활용하였다. 연구의 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 개인 역량 강화를 위해서 종합적 기획관리 교육훈련 프로그램의 운영. 성과평가와 인센티브제도의 적극적 연계, 탄력적인 조직 및 인력 운영의 방안이 선행되어야 한다. 둘째로, 조직 차원의 역랑 강화를 위해서 기획관리 부서의 통합조정 역량의 제고, 실무자 간 협의체계 구축, 기획관리부서 중심의 네트워크 형성 등이 필요하다. 셋째로, 단체장의 정책이념적 성향을 파악하여 대응함으로써 단체장의 정책의지에 대한 성과가 창출되어야 한다. 넷째로, 기획관리 역량을 강화하기 위한 방안으로 전략적 정책망의 형성, 즉 민관협력 거버넌스 구축, 지역 주민․의회와의 협력창구 마련이 요구된다. 자치단체별 역량 수준의 진단 및 대책을 제시하지 못한 것은 본 연구의 한계점이라 할 수 있다. 인적자원 관리역량의 강화는 행정의 효율성 제고 뿐만아니라, 지역개발 및 경제 활성화, 행정서비스의 품질제고, 주민만족 행정을 구현할 수 있는 데 기여할 수 있다. 인적자원 관리역량에서 중요한 가치는 지방자치단체의 효율성과 생산성, 민주성과 공정성을 제고하기 위한 방안이다. 지방자치단체의 인사담당 공무원을 설문조사하여 문제점을 분석하고 대안을 발굴하고자 하였다. 인적자원 관리역량은 유능하고 다양한 전문성을 갖춘 인력의 임용에서 역량 강화의 우선적 기준이 되고 있다. 신규임용의 개방체제를 확대할 필요가 있으며, 또한 이에 대한 공정성과 효율성을 확보할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 배치전환에서 중요한 관리역량 강화는 적재적소에 배치하는 것이며, 인사의 투명성과 공정성을 바탕으로 교육과 학습, 직무경력과 개인의 관심 등을 고려한 배치전환이 이루어져야 한다. 개인의 의견을 반영한 직위 및 보직 배치가 중요하다. 보직경로제는 이러한 요구에 대한 대안으로 현실적 실시를 통한 역량 강화의 도구로 활용되어야 한다. 인사교류는 지방자치단체에서 중앙정부, 지방자치단체간, 광역-기초간의 교류를 통한 효율성과 생산성을 제고할 필요가 있다. 현재 추진되고 있는 행정적, 재정적 지원프로그램을 실제화하여 역량강화를 위한 촉진제로서 역할을 기대한다. 임용, 배치전환, 인사교류를 통합적으로 운영하는 “완전개방형 보직공모제”의 도입을 제안하고 있다. 일부보직에 대해 지방자치단체 내부 공무원 뿐만아니라, 타 자치단체, 중앙정부 공무원, 외부 전문가에게 개방을 하여 적임자를 선임하는 방식이다. 능력발전을 위한 교육훈련과 상시학습체계는 프로그램을 다양화하여 직무연관성이 높은 프로그램을 선택․참여할 수 있는 기회를 확대하여야 할 것이다. 지방공무원교육원이 지방행정연수원과 공동으로 프로그램을 개발하여 생산성 높은 프로그램을 제공할 필요가 있다. 우리나라의 높은 정보화 성과는 익히 알려져 있다. 우리나라는 2010년 전자정부 발전지수 1위, 2009년 정보통신발전지수(ITU) 2위, 네트워크 준비지수 (WEF의 NRI) 11위 등 여러 국제 조사에서 상위에 랭크되면서 IT 강국으로 인정받고 있다 (한국지역정보개발원 2010). 하지만 우리나라의 높은 정보화 성과는 주로 국가 전체를 대상으로 한 정보화를 의미한다. 국가 전체의 정보화와 지역의 정보화는 다른 이야기이다. 우리나라의 지역정보화는 국가 전체의 정보화와는 달리 그다지 높은 평가를 받지 못하고 있다. 특히 지역정보화를 추진해 나갈 역할을 맡고 있는 지방자치단체의 정보관리역량은 열악한 것으로 인식되고 있다. 이는 오랜 기간 동안 우리나라의 정보화가 중앙정부 중심으로 추진되어 왔기 때문이다. 우리나라의 정보화에 있어서 중앙과 지역의 격차는 역량의 측면에서 뿌리 깊은 역사를 가지고 있으며, 아직까지 그 간격을 좁히는데 성과를 보이고 있지 못하다. 본 연구에서는 지방자치단체의 정보관리의 현황을 전반적으로 검토함으로써 지방자치단체의 정보관리역량을 강화하기 위한 방안을 도출하고자 한다. 본 연구에서는 두 가지 연구방법을 사용하여 지방자치단체의 정보관리역량을 검토하고자 한다. 첫째는 기존의 연구 자료에 대한 검토이며, 둘째는 시스템 사고(systems thinking) 분석이다. 이러한 접근법을 사용하는 이유는 지방자치단체의 정보화 노력에 대한 기존의 연구가 지방의 정보화에 대한 평가 또는 지방자치단체의 홈페이지에 대한 평가 등과 같은 평가 중심의 연구였기 때문이다. 물론 평가 중심의 연구는 현황에 대한 귀중한 자료를 제공해 준다. 기존의 평가 중심의 연구는 지방자치단체의 정보화 성과가 중앙정부의 그것에 비해 대단히 큰 격차가 있다는 점을 보여주는데 기여한 것이 사실이다. 하지만, 왜 그러한 격차가 발생하고 있는지, 그리고 그러한 격차를 극복할 수 있는 전략은 무엇인지에 관하여는 심도있는 연구가 이루어지지 못하였다. 본 연구에서는 기존의 연구 문헌들을 심층적으로 검토하고, 시스템 사고의 인과분석을 통하여 기존의 연구 결과를 체계화함으로써 지방자치단체의 정보화관리 역량을 향상시킬 수 있는 전략적 방안을 도출하고자 한다. 지역사회에서 전개되는 공공갈등이 합리적으로 관리되어 사회적 역기능을 최소화하기 위해서는 지방자치단체의 갈등관리 역량을 강화해야 할 필요가 있다. 본 연구에서는 자치단체가 지역사회의 갈등을 합리적으로 관리하여 갈등이 민주적이고 체계적으로 해소될 수 있는 process를 구축하기 위한 갈등관리 역량이 무엇인지를 규명하고, 이러한 역량을 확보하기 위한 자치단체 갈등관리 역량 강화전략을 개발하는 것을 목적으로 하였고 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 소속부서와 직렬에 관한 개인적인 특성을 가지고 실증분석을 실시하였고, 연구결과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 차이분석(Gap Analysis) 결과에 따르면 갈등형성단계에서는 갈등관련 법령에 대한 지식역량, 갈등전개단계에서는 갈등 관련 이해관계자 분석역량, 갈등조정단계에서는 협상역량에서 필요역량과 현재역량의 차이가 큰 것으로 나타났다. 소속부서와 갈등역량에 관한 교차분석 결과에 따르면 갈등관련 법령에 대한 지식역량, 갈등원인분석역량, 갈등관련 이해관계자 분석역량, 갈등동향 및 기회분석 역량, 참여적 의사결정역량, 협상역량, 과정 지향적 방법에 의한 분석 역량에서 사업부서와 지원부서간의 차이가 있는 것으로 나타났다. 직렬 부문과 갈등역량에 관한 교차분석 결과에 따르면 갈등관련 법령에 대한 지식역량, 지표에 근거한 갈등분석 역량, 갈등원인분석역량, 갈등관련 이해관계자 분석역량, 갈등동향 및 기회분석 역량, 참여적 의사결정역량, 협상역량, 과정 지향적 방법에 의한 분석 역량에서 직렬간의 차이가 있는 것으로 나타났다. 필수역량 중요도로 살펴본 빈도분석 결과에 따르면 소속부서간, 직렬간의 중요하다고 인식하는 역량이 다른 것으로 나타났다.

기타2011

한부영 고경훈 조성택 김동환

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지방자치단체의 서비스공급 다원화 전략     지방자치단체의 행정서비스 공급은 주민 편의성과 행정 효율성 측면에서 최적의 대안이 모색될 필요가 있다. 이에 따라 여기에서는 행정서비스 공급유형인 단일직접 공급방식과 단일간접 공급방식, 협력직접 공급방식, 협력간접 공급방식을 대상으로 개선방안을 모색하고 있다. 제2편에서는 단일직접 공급방식인 지방자치단체 바우처 제도의 실태를 분석하고, 효율화 방안을 모색하였다. 사회서비스의 범위를 보건복지부와 지방자치단체가 주도하여 전자바우처의 형태로 공급되는 사회복지서비스로 한정하였다. 먼저, 보건복지부가 주도하고, 지방자치단체가 집행하는 바우처인 가사간병방문사업, 노인돌봄종합서비스사업, 산모신생아도우미사업, 장애인활도보조사업, 장애아동재활치료사업 등과, 보건복지부가 주관하고, 지방자치단체가 사업선택권을 갖고 집행하는 지역사회투자서비스사업을 대상으로 하였다. 연구목적의 달성을 위해, 첫째, 실태분석과 사례분석을 통해 현행 바우처의 문제점과 효율화방안을 도출하였다. 실태분석을 위해 지방자치단체 공무원을 대상으로 면접조사를 실시하였으며, 둘째, 사례분석을 위해 지방자치단체 중 시, 군, 구의 각 1개 사례지역을 중심으로 바우처 현황을 조사하였다. 조사결과, 바우처 이용자 선정의 타당성, 바우처 사업의 타당성, 바우처 전달체계의 효율성, 바우처 사업의 효과성(목적달성도), 환류시스템의 효율성 측면에서 문제점(효율화과제)을 도출하였으며, 시장원리의 적용가능성의 확대, 정책목표의 명확화, 지방자치단체 중심의 바우처 관리기능 강화, 중앙과 지방간 바우처 사업전달체계의 효율화 등의 효율화 방안을 제시하였다. 제3편에서는 단일간접 공급방식인 민간위탁을 대상으로 실태를 분석하고 발전방안을 도출하였다. 분석을 위해 지방자치단체의 유형을 도시형, 도농복합형, 농촌형 및 특수형으로 구분하여 설정하고, 민간위탁 분야는 일반행정, 보건복지의료, 환경위생, 문화예술관광, 시설관리 분야에 국한하였다. 민간위탁의 법․제도 요인으로 위임 및 위탁에 관한 규정, 자치조례를 분석하고, 민간위탁 운영 요인으로 위탁방법, 위탁내용, 사후관리에 초점을 두었다. 관련 문헌 및 제도 검토와 관계자 심층면접을 통해 도출된 본 연구의 연구 결과를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 지방자치단체 특성을 반영한 다양한 민간위탁 지침이 필요하다. 둘째, 민간위탁에 참여하는 민간부문의 동기를 유발할 수 있는 내용을 명문화 하는 법․제도의 수정 보완이 필요하다. 셋째, 도시형 자치단체의 경우 위탁사업의 사업성이 낮아서 민간부문의 참여가 저조한 만큼 위탁사업비를 현실화해야 한다. 넷째, 도농복합형, 농촌형, 특수형 자치단체의 경우 지역 내 전문 민간부문이 부족하다는 한계가 있으므로 유사사업 간의 묶음을 구성한 묶음형 사업위탁과 인접지역 간의 묶음을 통한 지역 묶음위탁을 고려할 수 있다. 다섯째, 현재 민간위탁은 지방자치단체가 사후적으로 관리, 감독하여 운영의 적법성 위주의 관리․감독이 주로 행해지고 있기 때문에 실제 위탁의 성과를 판단하기 어려운 한계가 있다. 앞으로는 민간위탁의 계약 단계에 성과계약을 실시하고 성과에 대한 사후 평가를 실시하는 방안도 제안할 수 있다. 제4편에서는 협력직접 공급방식인 공공위탁을 대상으로 실태와 문제점을 살펴보고, 향후 확대가능한 개선방안을 재설계하고 있다. 공공위탁의 재설계는 사무위탁과 공단위탁으로 나누어 제시하고 있는 바, 첫째 사무위탁의 경우 대상사무의 추출은 공공성-경제성 기준에 의하여 공공성이 높지만 경제성이 낮아 지방자치단체가 수행하여야 하는 기능중, 시간적․공간적 수행기준에 따라 양 측면 모두에서 제한성을 갖지 않는 기능을 대상으로 제시하였다. 여기에 해당되는 기능으로는 교육기능(공무원 대상의 교육기능), 연구기능(보건환경연구기능, 농업기술연구기능 등), 집행기능중 시설관리기능 등을 들 수 있다. 그리고 운영체제 개선을 위하여 사무위탁에 대한 인식 변화, 사무위탁 인센티브제 도입, 사무위탁 예시사무의 제공 및 사무위탁 공시제도의 도입을 제안하였다. 다음 공단위탁의 재설계와 관련하여 먼저 공단위탁의 대상사무의 추출은 공공성이 요구되면서도 경제적 수익확보가 가능한 기능을 대상으로 제시하였으며, 이 경우 기존의 사회복지시설, 환경위생시설, 문화체육시설 등 이외에 주민자치센터관리 등이 검토가능하다. 한편 공단위탁의 운영체계 개선을 위해서는 공단위탁 가능사무의 예시적 제시, 공단의 자율성 제고방안 마련, 시설관리공단 사업단위간 교류시스템의 구축, 조직진단의 실시 및 결과의 적용, 그리고 평가미흡 기관에 대한 해산조치의 시행 등이 필요함을 제시하였다. 제5편에서는 협력간접 공급방식인 지방자치단체조합을 대상으로 실태와 문제점을 분석하고, 그에 따른 개선방안을 제시하고 있다. 광역행정에 대처하기 위한 지방자치단체조합은 최근에 발생하고 있는 복합적 행정수요에 한계를 나타내고 있다. 이와 같은 문제점을 개선하기 위해서 단계적인 대안모색의 접근을 시도하고 있다. 즉, 1단계는 기존수요의 대응방안으로 현행의 문제점을 해소하는 대안을 모색하고, 2단계는 최근수요의 대응방안으로 향후 예상수요의 수용성을 제고하기 위한 대안을 강구하는 것이다. 기존수요에 대응하기 위한 효율화 방안으로는 세 가지 측면에서 대안을 제시하고 있다. 첫째, 인력관리의 효율성을 제고하기 위해서 고유인력의 비율을 높이고, 파견인력에 대한 근무성적평정권을 기관장에게 부여하는 방안을 제시하고 있다. 둘째, 안정적인 재원조달을 확보하기 위해서 원칙적으로 분담금과 사용료 등을 활용하나, 예외적으로 교부금과 국고보조금을 지원하고 기채발행도 검토할 것을 제안하고 있다. 셋째, 조직관리의 자율성을 제고하기 위해서는 특별지방자치단체로 법적 지위를 전환할 필요가 있음을 제시하고 있다. 한편, 최근수요에 대응하기 위한 개선방안으로는 두 가지 측면에서 대안을 제시하고 있다. 첫째, 설립주체의 확대를 위해서 원칙적으로 지방자치단체가 설립주체가 되어야 하나, 공익실현이나 연계업무 등의 수요에 따라서는 중앙정부의 참여를 부분적으로 허용하는 대안을 제시하고 있다. 둘째, 관장사무의 범위확대를 위해서는 사무범위의 비제한을 원칙으로 하되, 설치기관의 관장사무를 결정토록 하는 방안을 제안하고 있다.

기타2011

금창호 김병국 권오철 류영아

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지방자치단체의협력적 거버넌스 재설계방안     지방 거버넌스(local governance)는 지방의 주요 문제를 지역사회의 다양한 행위자들과 이해관계자들이 참여하고 협력하여 해결해 나가는 기제라고 할 수 있다. 특히 지방 거버넌스는 지방자치 실시 이후 지방자치와 지방정치를 설명하는 중요한 분석 개념의 하나로 등장하고 있다. 지방 거버넌스에 대한 지속적인 관심과 노력에도 불구하고 아직까지 명확한 개념적 정의가 이루어지지 않고 있으며, 특히 경험적이고 실증적인 연구가 부족하다는 비판을 받고 있다. 본 연구에서는 이러한 문제인식 하에 지방 거버넌스에 대한 이론적 논의를 통하여 지방 거버넌스의 개념을 명확히 하고, 경험적이고 실증적인 거버넌스 사례연구를 통하여 바람직한 지방 거버넌스의 재설계 방안을 제시하고자 하였다. 먼저 제1장에서 전체적인 연구의 접근체계를 제시하였다. 지방 거버넌스는 보는 관점과 시각에 따라서 다양한 접근이 가능하나, 본 연구에서는 지방 거버넌스를 분석수준에 따라 지방정부와 지역 내부 행위자 간의 관계를 중심으로 하는 거버넌스와 지방정부와 지역 외부 행위자 간의 관계를 중심으로 하는 거버넌스로 구분하고, 거버넌스의 주요 행위자를 중심으로 연구를 수행하였다. 먼저 지역 내부의 주요 행위자는 주민, 시민사회단체, 기업 등이 있다. 따라서 연구 주제로는 지방자치단체와 주민 간 협력적 거버넌스, 지방자치단체와 NGO 간 협력적 거버넌스, 지방자치단체와 기업 간 협력적 거버넌스를 들 수 있다. 다음으로 지역 외부의 주요 행위자로는 인근 지방자치단체, 관련 중앙부처 등이 있다. 따라서 주요 연구 주제로는 지방자치단체 간 협력적 거버넌스, 지방자치단체와 중앙정부 간 협력적 거버넌스를 들 수 있다. 그리고 본 연구의 주요 내용은 협력적 거버넌스에 영향을 미치는 요인을 도출하는 것이다. 따라서 협력적 거버넌스에 영향을 미치는 환경적 요인, 제도적 요인, 구조적 요인, 과정적 요인을 중심으로 각 연구 주제별로 분석틀을 제시하고 협력적 거버넌스 요인을 도출하였으며, 이를 바탕으로 협력적 거버넌스의 구축방안을 제시하였다. 제2장에서는 지방자치단체와 지역주민 간 협력적 거버넌스 사례를 분석하였다. 즉, 지역주민이 주체가 되어 추진하는 마을기업을 사례로 선정하였고, 공간범위는 서울특별시 자치구와 그 산하 동으로 하였다. 그리고 연구의 내용적 범위는 지방자치단체와 주민자치위원회간 협력적 파트너십과 협력적 네트워크 구축으로 하였다. 분석사례로는 행정안전부의 마을기업(구 자립형지역공동체사업) 중 서울시의 우수 마을기업(2개)과 미흡 마을기업(2개)을 선정하였다. 정책의 4단계(의제설정, 정책형성, 정책집행, 정책평가) 중 평가단계를 제외한 3단계별로 사례에서 나타난 주체간 파트너십의 실태와 문제점, 주체들의 협력적 네트워크 구축의 실태와 문제점 등을 분석하였다. 그리고 사례분석에서 나타난 문제점들을 해결하기 위하여 주체간 파트너십 형성방안과 주체들간의 협력적 네트워크 구축방안을 모색하였다. 먼저 지방자치단체와 지역주민 간 협력적 파트너십 형성을 위하여 시군구가 해야 할 역할로는 마을사업의 효율적인 추진을 뒷받침할 수 있는 조례의 제정, 마을기업이나 주민자치사업을 지원할 수 있는 “주민자치사업지원센터”의 설치･운영, 주민자치위원의 자질향상과 역량강화를 위한 상설교육기관의 설치와 운영 등을 제안하였다. 또한, 마을기업의 효율적 추진을 위한 비전과 목표의 수립방안, 읍면동 주민자치담당 공무원의 사기제고방안, 주민자치위원의 주민자치역량강화 지원방안 등을 제안하였다. 제3장에서는 지방자치단체와 지역 NGO 간 협력적 거버넌스 사례를 분석하였다. 정부와 NGO는 상호간에 유기적인 상호보완이 필요함에도 불구하고 오히려 밀접하고 유기적인 관계의 유지가 비판의 대상이 되어 왔다. 한편 상호 발전적이고 상생을 위한 협력의 필요성에도 불구하고 여전히 지방자치단체와 지역의 NGO 간에는 많은 갈등과 불신이 존재하고 있었다. 이러한 문제를 해결하기 위한 방안을 도출하기 위해 본 연구가 시작되었다. 본 연구는 군포시를 사례지역으로 선정하여 군포시내의 NGO와 군포시와의 상호 협력적 거버넌스 현황에 대한 사례를 중심으로 분석을 하였으며, 분석과정에서 도출된 문제점과 시사점을 바탕으로 지방자치단체와 NGO 간의 협력적 거버넌스 구축방안을 제시하였다. 먼저 기본방향으로 NGO의 지방자치단체 정책참여의 활성화와 지방자치단체와 NGO 간의 신뢰감의 강화를 제시하였다. 그리고 연구 사례분석 대상인 지방의제21, 위원회, 협력사업을 통한 발전방안을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 지방의제21은 NGO 및 지역의 다양한 계층의 주민과 공무원간의 만남의 장 역할을 강화할 필요가 있다. 둘째, 위원회 활동은 형식적인 회의 지양과 위원 구성의 신중함이 필요하며, 불필요한 위원회의 퇴출과 위원회 내에서의 상호 소통이 필요하다. 마지막으로 지방자치단체와 NGO 간 협력사업의 확대 및 협력사업에 대한 통제 완화를 제시하였다. 제4장에서는 지방자치단체와 기업간 협력적 거버넌스 사례를 분석하였다. 특히, 지방자치단체와 사회적 기업 간 협력적 거버넌스 구축에 목적을 두고, 충청북도의 사회적 기업을 대상으로 사례분석을 실시하였다. 먼저 사회적기업의 개념과 특징, 사회적기업의 지역별 인증현황, 제도적 기반으로서의 사회적기업 육성법 및 조례제정 현황을 분석하였다. 또한 지방자치단체와 사회적 기업 간 협력적 거버넌스를 구조적인 측면과 과정적인 측면으로 구분하여 분석하였다. 그리고 이러한 논의를 바탕으로 협력적 거버넌스 구축의 기본방향을 정립하고, 구축 방안을 구조적인 측면과 과정적인 측면으로 구분하여 제시하였다. 분석결과 지방자치단체 차원에서 사회적 기업의 활성화를 위한 협력적 거버넌스가 원활하게 작동하기 위해서는, 구조적인 측면에서는 지방자치단체 수준에서 유관기관 간 연계자원의 통합이 이루어져야 하며, 다양한 정책행위자의 이해관계를 통합‧조정하기 위한 협력이 강화되어야 함을 알 수 있었다. 그리고 과정적인 측면에서는 사회적기업의 중요성 인식 및 공감대 확산, 업무의 통합‧조정 강화, 전문성 확보, 모니터링 및 평가체계 구축, 교육‧훈련 강화 등이 필요함을 알 수 있었다. 제5장에서는 지방자치단체 간 협력적 거버넌스 사례를 분석하였다. 즉, 지방자치단체 간 협력적 거버넌스의 성공 사례로 평가받고 있는 안양천수질개선대책협의회 운영 사례와 광명시자원회수시설 공동운영 사례를 분석하였다. 분석결과 지방자치단체 간 협력적 거버넌스를 성공적으로 형성하고 성공적으로 운영하기 위해서는 다음과 구축방안 또는 정책방안이 중요한 것으로 도출하였다. 먼저 지방자치단체 간 협력적 거버넌스를 성공적으로 형성하기 위해서는 거버넌스의 이해당사자인 모든 지방자치단체의 직접적인 참여 유도, 거버넌스 참여자 간 이해관계의 상호 공유 및 공동의 목표 합의, 지역문제에 직접 또는 간접적인 이해관계자의 참여 활동 보장, 그리고 지방자치단체 간 협력적 문제해결방식의 적극적 지원이 중요한 구축방안으로 도출되었다. 그리고 지방자치단체 간 협력적 거버넌스의 성공적인 운영을 위해서는 협력적 거버넌스의 당사자인 지방자치단체별 역할과 책임의 명확한 설정, 거버넌스 당사자 간 합의된 운영규칙 및 절차의 사전적 마련, 거버넌스 당사자 간 비용이익 분담원칙 확립, 정확한 정보의 제공을 통한 상호 신뢰관계 형성, 거버넌스 운영의 투명성 확보를 위한 상호감시체계 구축, 지방자치단체 간 협력적 거버넌스 우수사례 발굴 및 운영과정 매뉴얼 보급 등이 중요한 요인으로 분석되었다. 마지막으로 제6장에서는 지방자치단체와 중앙정부 간 협력적 거버넌스 사례를 분석하였다. 연구목적은 위기적 상황 하에서 중앙정부와 지방자치단체간의 바람직한 역할 분담 및 협력 체제의 구축방안을 탐색하는 것이다. 본 연구에서는 2010년 11월 전국적으로 확산되어 300여 만두의 가축 피해가 발생한 구제역 사례를 분석대상으로 하였다. 먼저 이론적 검토를 통해 중앙-지방정부 간 협력적 거버넌스를 제도와 과정으로 분리하여 개별적인 작동 요인들을 도출하였다. 구제역 사례를 분석한 결과, 대응조직의 제도적 측면에서의 문제점으로는 분산된 방역조직체계, 중앙정부의 핵심권한 보유, 조직간 역할의 불명확성이 제시되었고, 대응과정 측면에서의 문제점으로는 낮은 위기 인식도, 정책선택의 경직성, 일방향적 정보공유 및 흐름, 비일관적 방침, 경계조직간 낮은 연계성이 제시되었다. 따라서 지방자치단체와 중앙정부 간 협력적 거버넌스를 구축하기 위해서는 상호 협력 및 의존의 확대라는 방향 속에서 핵심권한의 일부 이양, 광역자치단체의 방역 기능 강화, 중앙-지방정부간 협력조직의 일체성 및 연계강화가 필요함을 알 수 있었다.

기타2011

주재복 조석주 김필두 박해육 하동현

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녹색성장과 지역특화발전 1. 연구배경 및 필요성 세계는 산업혁명 이후 시작된 화석연료의 급격한 사용 증가로 인한 지구온난화와 에너지 위기 문제를 해결하기 위하여 1992년 리우 세계 환경정상회의를 시작으로 글로벌 차원의 다양한 온실가스 감축방안을 추진하고 있다. 우리나라도 세계적 정책기조에 부응하여 2008년 8.15 경축사에서 녹색성장을 신 국가발전 패러다임으로 천명하고, 녹색성장 국가전략 및 5개년 계획을 수립하였으며, 저탄소 녹색성장 기본법을 제정하는 등 제도적 기반을 구축함으로써 사회 모든 분야의 발전에 지배적인 목표가치로 자리잡고 있다. 진정한 녹색성장은 에너지, 산업과 같은 물질적인 것에 그치지 않고 보이지 않는 것에서부터 우리 삶의 근본을 녹색화 하는 것이다. 또한 모든 분야에서 환경보전과 경제성장간의 동조화에 대한 고정관념을 깨자는 발전양식으로서 이러한 가치와 방향은 지역발전에도 그대로 적용된다. 단순히 개발을 억제하는 것이 아니라 적극적으로 개발하되 첨단기술과 투자를 통해 현명한 개발, 즉 에너지 사용을 줄이고 효율성을 높이며 환경가치를 극대화하여 그 혜택을 경제성장에 재투입함으로써 소득과 일자리를 창출하는 선순환구조의 개발방식을 지향하자는 취지이다. 그러나 녹색성장에 대한 국가전략 연구는 상당히 축적이 되고 있지만 녹색성장이 실천되는 지역 단위의 전략 연구는 상당히 미흡하고 내용 측면에서도 대동소이하여 지역특성을 반영하지 못하는 경우가 많다. 따라서 본 연구는 지역의 녹색 잠재력을 평가할 수 있는 지표체계를 구축하여 지역별 녹색 잠재력을 진단․평가하고 지역 차원에서 기후변화에 대응하면서 특화된 녹색 잠재력을 새로운 성장기회로 활용할 수 있는 정책적 전략을 모색하는데 목적을 두고 있다. 2. 연구내용 이 연구에서는 먼저 선행연구 고찰을 통해 녹색성장 잠재력의 개념을 정리하였다. 잠재력이란 다의적 용어로서 실제 여러 의미로 혼용되고 있으며 때로는 경쟁력과 유사한 의미로 사용되기도 하는데 본 연구에서는 선행 연구의 유사개념의 비교검토를 통해 녹색성장 잠재력을 󰡒환경이 경제성장을 선도하고 경제성장이 환경을 개선하는 선순환의 발전양식으로 지역발전을 도모하는데 필요한 유무형의 자원󰡓으로 정의하였다. 따라서 녹색성장 잠재력의 구성요소에서는 성과나 산출물 보다는 지역발전을 도모하는데 필요한 능력과 역량, 즉 투입과 과정(중간투입)을 중시하고 있다. 이와 같은 개념에 따라 녹색성장 잠재력을 평가하는 지표체계를 구축하기 위하여 저탄소 녹색성장 기본법, 녹색성장 국가전략 및 5개년 계획 등 관련계획을 검토하고 녹색성장 잠재력과 유사한 기존의 각종 지수들에 포함된 녹색성장 요소를 분석하여 녹색성장 잠재력의 구성요소를 크게 녹색경제 잠재력, 녹색혁신 잠재력, 녹색사회문화 잠재력, 녹색환경 잠재력으로 구분하였으며 각각의 구성요소에 부합하는 세부지표를 추출하였다. <그림> 녹색성장 잠재력 지수의 지표체계 녹색성장 잠재력의 평가기법으로는 다원기준 의사결정기법 중의 하나인 다원속성 효용이론(MAUT)을 적용하였으며 각 구성요소와 세부지표의 가중치는 전문가를 대상으로 별도의 설문조사를 통해 산정하였다. 녹색성장 잠재력 지수의 분석 결과, 녹색성장 잠재력이 가장 높은 지역은 녹색경제 잠재력과 녹색사회문화 잠재력이 모두 높은 강원도로 나타났으며, 그 다음으로 대전과 경북 순으로 나타났다. 대전은 다른 지역에 비해 녹색혁신 잠재력이 월등히 높고 녹색사회문화 잠재력도 높게 나타났기 때문이며, 경북은 가중치가 가장 높은 녹색경제잠재력이 2위로 상당히 높기 때문이다. 반면, 녹색 잠재력이 가장 낮은 지역은 울산, 인천, 부산 및 대구 순으로 분석되었다. 다음으로 녹색성장 잠재력의 특성에 따라 지역을 분류하기 위하여 지표별 자료를 표준화(z-score)시킨 평균값을 기준으로 지역 유형을 5가지로 구분하였다. 먼저 유형 1은 기본적으로 녹색경제잠재력과 녹색사회문화잠재력이 모두 높은 지역으로 강원, 전남 및 경남이 이 유형에 속한다. 유형 2는 녹색혁신잠재력과 녹색환경잠재력이 모두 높은 지역으로 서울과 경기 및 대전이 해당하며, 유형 3에 속해 있는 충북과 전북 및 경북은 녹색경제 잠재력이 상당히 높은 특성을 지니고 있다. 부산, 대구, 인천 및 광주가 포함되어 있는 유형 4는 녹색지역과 건축물, 녹색교통 등 녹색환경 잠재력이 높은 지역이며, 유형 5에는 나머지 지역들, 즉 울산, 충남 및 제주가 포함되어 있는데 녹색사회문화 잠재력를 제외하고는 여타 잠재력이 모두 취약한 지역이다. 한편 이 연구에서는 녹색성장 잠재력의 차이에 따라 지역발전에 파급효과가 얼마나 미치는지를 정량적으로 분석하고 있는데 구체적으로 녹색성장 잠재력이 지역 산업에 반영되어 지역의 생산, 소득, 고용에 미치는 승수효과를 추정하였다. 효과분석에 이용한 모형은 산업연관분석으로 단일지역모형, 지역간 모형, 다지역 모형으로 구분된다. 분석 결과, 녹색성장 잠재력을 고려했을 때 전반적으로 생산효과는 증가하는 것으로 나타났으며, 서울을 제외한 모든 광역시와 경기, 전남을 제외한 나머지 도의 국가 소득효과 역시 증가하는 것으로 나타났고, 고용도 전체 산업의 절반인 7개 산업에서 증가하고 특히 특․광역시의 3차 산업 대부분이 평균 보다 증가하는 것으로 나타나 전반적인 고용환경은 개선되는 것으로 분석되었다. 마지막으로 녹색성장형 특화발전방안을 위한 정책적 시사점을 도출하기 위하여 녹색성장을 지향하는 지역특화발전의 선진사례를 조사․분석하였다. 여기에서는 앞에서 분석 제시한 5가지 녹색성장 잠재력 유형에 따라 녹색성장 잠재력 요인들을 활용하여 지역특화발전을 시도한 국내외 사례들 중에서 성과가 검증된 우수사례를 분석하였는데, 각 유형별로 녹색성장 잠재력을 활용하는 경우 지역 특화발전에 대한 어떠한 영향이 있는지를 분석하여 핵심 성공요인과 시사점을 제시하였다. 국내사례는 최근 3년간 환경부 및 관련부처의 정책홍보 우수사례로 소개된 사례, 자치단체 공무원 등을 대상으로 하는 교육 프로그램으로부터 발굴된 최신 사례를 활용하였으며, 해외사례는 지난 1991년부터 2010년 현재까지 자치단체국제환경협의회(ICLEI)의 사례(영문판)를 중심으로 관련 포털, 학회자료, 언론자료 등 보충자료 등을 검토하여 총 20개 사례를 분석하였다. 이상의 연구결과를 토대로 먼저 녹색성장 잠재력의 5가지 유형별로 지역여건과 관련된 잠재력의 특성을 정리하고 잠재력의 특성에 부합하는 특화발전방향을 제시하였다. 유형 1(강원, 전남, 경남)은 기본적으로 녹색경제 잠재력과 녹색사회문화 잠재력이 모두 높은 지역이기 때문에 신재생에너지 중심의 성장통력 발굴과 전통산업의 녹색화에 중점을 둔 특화발전이 바람직하다. 유형 2(서울, 대전, 경기)는 녹색혁신잠재력과 녹색환경잠재력이 모두 높은 범수도권지역으로서 녹색 인적자원과 지식자원을 많이 보유하고 있기 때문에 국가혁신체계상 녹색지식공급망을 구축하여, 첨단 녹색기술개발을 선도하고 녹색사업클러스터 조성을 통한 그린비지니스 육성과 녹색일자리 창출에 주력해야 한다. 유형 3(충북, 전북, 경북)은 장래 녹색경제 및 녹색산업 잠재력은 매우 높지만 현재의 녹색혁신․녹색사회문화․녹색환경 등의 수준은 상당히 낮고 온실가스와 대기오염물질 배출량도 많은 지역이어서 우선적으로는 녹색기술 관련 인적 자원을 보충하고 연구개발투자를 제고할 필요가 있다. 유형 4(부산, 대구, 인천, 광주)는 광역시로서 도시의 녹색환경 잠재력이 높지만 신재생에너지에 대한 여건은 양호하지 못해서 생산이나 소비가 모두 낮은 지역이기 때문에 도시환경의 녹색화 및 녹색생활의 실천과 관련한 도시형 그린비지니스를 활성화하고 녹색일자리를 창출하는데 주력해야 한다. 유형 5(울산, 충남, 제주)는 경제, 산업, 환경 등의 녹색 잠재력이 전반적으로 취약하기 때문에 각자의 지역특성을 살려 녹색성장형 특화발전을 추구해야 한다. 다음으로 이 연구에서는 녹색성장형 특화발전을 추진하기 위한 공통적인 세부전략으로서 녹색자원 발굴 및 개발역량 평가, 기존 지역개발사업의 녹색화, 지역 그린비즈니스 육성, 저탄소 녹색도시의 조성 등에 관한 구체적 추진방안과 함께 제도기반의 구축방안으로 녹색성장과 신지역발전의 연계, 자치단체의 관련 제도 정비, 참여․협력형 녹색거버넌스 구축 등에 대한 정책제언을 제시하였다. 3. 연구결론 및 기대효과 이제 녹색성장은 선택의 문제가 아니라 인류의 생존과 국가의 지속적 성장을 위한 필수적 과제로 인식되고 있으며 중앙정부 뿐 아니라 자치단체를 포함한 모든 구성원이 실천에 참여해야 소기의 성과를 달성할 수 있다. 하지만 녹색성장이 바람직한 가치라고 해서 모든 지역이 동일한 형태로 시책을 추진하는 것은 바람직하지 않으며 각 지역이 지역의 녹색잠재력을 최대한 활용하는 특화발전을 지향해야 효율성을 높일 수 있다. 본 연구에서는 녹색성장 잠재력의 유형별 특성 분석에 기초하여 녹색 잠재력을 활용한 특화발전방향을 제시하고 있다. 비록 자료의 제약으로 녹색성장 잠재력 분석 및 지역별 정책방향 제시가 보다 구체적이지 못한 한계가 없지 않지만, 본 연구를 통해 향후 자치단체가 녹색성장 잠재력에 근거하여 녹색성장5개년계획을 수정․보완하고 지역의 녹색자원과 역량을 극대화한 특화발전을 추진하는데 시사점을 찾을 수 있을 것으로 기대한다.

지역발전2010

김선기, 박승규, 박진경, 전대욱

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미래환경변화에 대응한 지역발전전략 연구 1. 연구배경 및 필요성지역발전환경을 둘러싼 미래의 환경변화에 대응한 정책의 수립은 단순히 정책의 실효성 제고 뿐 아니라 지역의 경쟁력, 나아가 국가의 경쟁력이 되고 있다. 이런 상황에서는 변화된 환경과 관계없이 수립, 추진되는 지역발전정책이나 또 그럴만한 환경의 변화가 감지되지 않음에도 불구하고 급격하게 변화하는 지역발전정책은 정책의 안정성이 없을 뿐 아니라 지역발전의 성과를 기대하기도 힘들다.이런 점 때문에 일본이나 서구 선진국의 지역발전정책은 정책이 기본틀이 형성되어 거시환경의 변화에 따라 정책이 안정적으로 수립, 추진되는 특성을 보이고 있다. 과소지역으로 표현되는 일본의 낙후지역정책이 그러하며, 유럽의 지역발전정책도 그러하다. 그러나 우리나라의 지역발전정책의 경우, 환경변화에 따른 정책의 수립 및 변경 보다는 정권이 들어설 때마다 정책전체가 요동침에 따라 지역발전의 성과창출은커녕, 정책추진에 혼선을 초래하고 정책의 연속성마저 결여되고 있다. 또, 막대한 행정 및 정책비용이 낭비되고 있다. 더 큰 문제는 정권이 바뀔 때마다 강박적인 정책의 변화는 거시적이고 메가트렌드적인 환경변화에 능동적으로 대처하지 못함으로써, 발전을 실기(失機)할 수 있는 위험성이 농후하다는 것이다.그래서 지역의 발전의 영속성을 확보하고 경쟁력을 확보하기 위해서는 미래 환경변화의 이슈를 찾아내고 여기에 대응하는 지역발전전략의 개발이 중요하다. 이같은 맥락에서 본 연구는 보다 불확실성이 높아지고 급변하는 미래환경의 변화에 대응할 수 있는 지역발전전략을 모색하는 것을 목적으로 하고 있다.2. 연구내용미래환경변화의 이슈를 도출하기 위해 관련 문헌 검토, 브레인 스토밍 등을 수행하고 지역발전 관계 공무원 및 전문가를 대상으로 설문조사를 실시하였으며, 이상의 과정을 통해 도출된 각 이슈별 정책대응 방향 모색을 위한 관계 정책자료 및 해외 2차자료 분석 및 전문가 심층면접조사를 실시하였다.  이런 접근에 의한 연구의 구성은 크게 두 파트로 대별된다. 첫째는 미래환경변화에 따라 지역발전정책에 영향을 미칠 수 있는 향후 이슈를 도출하는 부문이며, 둘째는 각 이슈에 대응한 향후 지역발전정책방향 및 전략을 개발하는 부문이다.미래환경변화 이슈 도출과정은 제2장 지역발전정책 여건변화 및 대응이슈 도출에서 다루었다. 여기서는 그 동안의 한국의 지역발전정책을 개관하고 환경변화에 대응한 지역발전정책의 성과와 한계를 점검하며, 미래환경변화에 대응해야 할 이슈를 도출하였다. 이 과정을 통하여 본 연구는 미래환경변화의 주요 동인으로서 인구감소․고령화, 기후변화, 블록화, 정보화, 분권화 등 5개의 주요 이슈를 도출하였다. 제3장부터 제7장까지는 대응이슈에 따른 전략을 개발하는 파트이다. 제3장은 고령화 및 인구감소에 대응한 지역발전전략을 구상하고 있다. 축소시대 및 인구의 지역별 선택적 집중과 감소에 대응한 지역발전전략 개발이 핵심이다. 신도시 및 산업단지 개발의 억제, 구도심 및 모도시, 그리고 지방중소도시의 재활성화 등의 전략을 제시하고 있다. 제4장은 지구 온난화에 따른 기후변화에 대응하기 위한 지역발전전략을 제시하고 있다. 지속가능한 발전과 공동생산형 발전과 관련된 방안이 주류를 형성하고 있는데, 에너지 효율적인 공간구조의 형성, 신재생 에너지에 기반한 주거공간의 개발, 탄소중립적인 생활의 실천 등이 핵심내용이다. 제5장은 블록화․상생발전에 따른 전략을 제시하고 있다. 규모의 경제에 따른 지역발전전략 개발이 초점이며, 광역경제권의 확대보완, 블록화지역과 중앙정부의 지원협약 활성화, 한국, 일본, 중국을 포함하는 동아시아의 연계협력 발전프로그램의 개발, 법제정비 등을 제시하고 있다. 제6장은 정보화에 따른 지역발전전략의 개발이다. 정보 접근성 개선과 정보기술 발달에 따른 대응책을 제시하고 있는데, 공간정책과 정보화 정책의 상호연계 강화, 공간접속 장소의 전략적 배치, 정보기반적 산업의 육성, 정보산업종사자 및 정보업종의 입지를 활성화할 수 있는 생활 및 근무환경의 고급화 등의 전략을 개발, 제시하고 있다. 제7장은 지역발전의 지방화로 대변되는 분권화에 대응한 지역발전전략을 모색하였다. 기본적으로 향후의 지역발전은 지역의 미시적이고 구체적인 현장의 수요와 다양한 가치에 대응해야하는 상황이 도래하고 있다는 인식에서 이에 대응할 수 있는 전략을 개발하고 있다. 지역개발의 민주성과 현장성에 기반한 향후의 주요한 전략으로, 계획고권 향상에 의한 지역주도 지역발전계획의 수립, 포괄보조금의 규모확대 및 운영의 지방자율성 증대, 지방-중앙 협약제도를 활성화, 중앙정부의 성과평가 시행, 지역 거버넌스 활성화를 통한 내생적 지역발전계획체계 구축을 제안하고 있다.<표> 지역발전전략의 변화의 종합대응이슈 전략개발의 주요내용비고고령화 및 인구감소- 신도시 및 산업단지 개발의 억제- 구도심, 모도시, 지방중소도시 재활성화 등 -축소도시지구 온난화에 따른 기후변화- 에너지 효율적인 공간구조 형성- 신재생 에너지에 기반한 주거공간 개발- 탄소 중립적인 생활 실천 등-에너지 효율블록화․상생발전- 광역경제권의 확대 및 보완 추진- 블록화지역과 중앙정부 지원협약 활성화- 국제적인 연계협력 발전프로그램 개발 등-협력발전모델IT 기반의 정보화- 공간정책과 정보화정책의 상호연계 강화- 공간접속 장소의 전략적 배치- 정보기반산업의 육성, 생활환경 고급화 등-정보적 발전지방주도 분권화- 지역주도 지역발전계획 수립- 포괄보조금의 확대 및 지방자율성 증대- 지방-중앙 협약제도를 활성화 등-계획고권제8장에서는 앞서의 부문별 발전전략을 종합한 통합적인 향후의 대응전략을 제시하고 있다. 5개 대응이슈가 전체적으로 그려내는 향후의 지역개발전략은 성장거점에 의한 발전의 선도 및 파급, 발전이 뒤떨어진 낙후지역에 대한 지역 형평적 관점의 접근 보다는 ‘모든 지역이 발전의 주체’되는 접근이 필요하며, 행정구역 단위의 발전에서 벗어나 가변적이고 탄력적인 기능지역에 기반한 발전, 중앙주도의 분산적 접근에서 지역이 중심이 되는 통합적 접근의 발전을 핵심적인 전략으로 제시하고 있다.3. 연구결론 및 기대효과연구결과를 종합하여 세 가지 정책제언을 제시하고 있다. 미래환경에 대응한 지역발전전략이 보다 많은 성과를 창출하기 위해서는 첫째, 중앙정부 차원에서는 범부처적인 통합적 대응체계의 구축이 필요하며, 둘째 미래의 지역발전전략에서 상당한 준비와 이해 관계자의 협조가 필요한 프로그램의 운용에 대한 사전적이고 단계적인 대비가 필요하다. 셋째, 환경변화에 대응한 지역발전전략의 개발을 위한 법적 기반의 구축 및 관련 제도 정비가 필요하다.미래환경변화에 대응한 선두격에 속하는 본 연구는 이와 유사한 종류의 국가 및 지역발전전략을 개발하는데 의미있는 자료로서 기능을 수행할 뿐 아니라, 관련 법제도를 개선하는데도 적지않은 참고로 활용될 수 있다.

지역발전2010

김현호, 이소영, 오은주, 이원섭

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환경변화에 대응한 지방세제 개편 1. 연구배경 및 필요성 최근 주요 선진국을 중심으로 온실가스 감축을 위해 탄소세를 도입하고, 에너지․환경위기에 대응하기 위해 녹색성장을 국가혁신 전략으로 삼아 에너지효율 향상을 적극 추진하고 있다. MB정부도 저탄소․녹색성장을 새로운 국가발전 패러다임으로 설정하고 환경친화적 세제개편을 핵심과제로 제시하고 있다. 이에 따라 지방세도 환경과세로서의 정책세제 기능 강화가 필요하므로, 교통․에너지․환경세의 개별소비세 전환에 따른 주행세의 개편방안을 고찰하고, 중앙정부 중심 환경관련 부담금의 지방세 전환방안을 살펴본다. 그리고 종량세체제를 유지하고 있는 담배소비세는 지방세수 확충 기여도가 낮고, 상대적으로 낮은 고가담배 세율로 인하여 역진성문제가 상존하고 있으며, 전자담배 등 새로운 담배의 과세문제가 있어 종합적 검토가 필요한 상황이다. 또한 낮은 지방세수 기여도에 비해 복잡한 구조를 지닌 면허세제는 정액세율구조로서, 소득증가 등 경제성장 현실을 반영하지 못하고 과세대상 조정의 필요성도 대두되어, 혁신적 세제개편 방안 도출이 절실히 요구되고 있다.   2. 연구내용 본 연구보고서는 「환경변화에 대응한 지방세제 개편」이라는 주제 하에 「주행세의 합리적 개편에 관한 연구」,「환경관련 부담금의 지방세로의 전환방안」, 「담배소비세제의 합리적 개편을 위한 연구」, 「면허세제도 개선방안」 등 4편의 논문으로 구성되어 있다. 가. 주행세의 합리적 개편에 관한 연구 최근 녹색성장, 온실가스 감축, 에너지 절약을 위해 중장기적으로 에너지 관련 세제를 강화하고 환경친화적으로 개편하는 것이 핵심 과제로 대두되고 있다. 특히 우리나라 에너지세제의 기간세목인 교통ㆍ에너지ㆍ환경세는 한시세로서 2012년말 개별소비세로 전환이 예정되어 있다. 이에 따라 휘발유, 경유에 부과되는 교통ㆍ에너지ㆍ환경세(국세)의 부가세인 주행세도 환경친화적 세제 개편 및 개별소비세 전환에 대비하여 발전 전략의 수립이 필요하다. 그리고 주행세는 세수 대부분이 유가보조금으로 사용되어 환경과세로서 정책세제 기능이 부족하다. 또한 세율이 보전용도별 에너지 수요 전망에 따라 달라지고 국세에 의해 부차적으로 결정됨에 따라 안정적 세수 확보가 곤란하다. 주행세 중 일반재원으로 사용되는 자동차 관련 지방세 감소 보전분은 금액이 정액으로 정해져 있어 주행세 최초 도입 목적인 실질적 세수감소 보전기능을 발휘하지 못한다. 이에 따라 주행세 개편방안을 다음과 같이 제시한다. 단기적으로는 주행세 중 정액보전금 부분을 자동차세의 일정비율로 인상하고, 주행세 용도의 대부분을 차지하는 유가보조금 부분은 중앙정부의 국고보조금 형태로 지원한다. 장기적으로는 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 개별소비세 전환과 함께 교통ㆍ에너지ㆍ환경세의 부가세인 현행 주행세를 환경정책적 기능을 수행하는 독립세 형태의 소비세인 지방에너지세로 전환하고, 주행세(지방에너지세)의 과세대상에 LPG(부탄)를 포함하는 것을 고려해야 한다. 나. 환경관련 부담금의 지방세로의 전환방안 최근 G8 및 APEC 정상회담을 통해 온실가스 감축을 최우선 목표로 설정하는 등 환경에 대한 중요성이 강조되고 있다. 환경오염 억제를 위해서는 부담금, 조세 등 경제적인 유인 수단이 많이 활용되고 있는데, 우리나라의 경우 환경관련 부담금이 22종인데 대부분 국가에 귀속되어 있다. 친환경 구현의 환경오염물질 억제를 위해서는 국가의 역할뿐만 아니라 지방자치단체의 역할도 중요하다. 지방자치 활성화로 직접적인 지도․감독 권한이 중앙정부에서 지방자치단체로 이양되고 있는 현 상황 하에서 환경오염 억제 등에 대한 지방자치단체의 역할은 점점 더 커지고 있다. 특히 대기, 수질, 토양 등의 환경오염은 발생지역의 피해가 가장 크고, 신속한 대응이 매우 중요하므로 지방자치단체의 역할이 클 수밖에 없다. 그러나 현행 재정구조는 지방자치단체가 권한과 책임을 갖고 사업을 집행하는데 필요한 재원이 매우 미흡한 실정이다. 따라서 본 연구는 환경관련 부담금 중 지역과 밀접한 연관이 있으면서 지방세수 확충 효과가 있는 환경개선부담금의 일부대상을 지방세로 전환하는 방안을 모색하였다. 지방세로의 전환은 신세목 신설보다는 지역자원시설세의 과세대상을 확대하는 것이 바람직하다고 판단하였다. 특히 탄소세의 도입을 고려하여 지역자원시설세의 환경오염 과세대상은 이산화탄소를 제외한 일반대기오염물질을 포함하도록 하였다. 다. 담배소비세제의 합리적 개편을 위한 연구  우리나라의 흡연 실태와 담배의 피해는 대부분 그 심각성을 공감하고 있을 것이며, 이에 따른 적극적인 대책 마련이 시급하다는 것 또한 공감하고 있을 것이다. 담배가격과 관련하여 담배에는 담배소비세를 포함하여 몇가지의 제세 공과금이 부과되고 있다. 주가 되고 있는 담배소비세는 지방세 중 하나의 세목으로써 지방자치단체의 세원으로써 그리고 담배관련 제세공과금을 구성하는 요소로서 그 의미가 크다고 할 수 있다. 우리나라의 담배소비세는 5년 동안 과세금액이 일정(종량세)부분 유지되고 있어 담배소비세액이 담배가격에 연동되지 않아 조세부담의 불형평성이 초래되고 있다고 제기되고 있다. 담배소비세 부과의 근본적인 목적이 담배소비 억제, 과세의 형평성 및 지방세수의 안정적인 확보를 위한 것이라는 측면에서 세제 개편이 필요하다. 현행 담배소비세제의 목적 및 기능 중 하나가 국민건강 증진 및 담배소비억제에 대한 기능을 가지고 있다고 볼 때, 현재와 같이 외부불경제 품목 중 하나인 담배를 어떻게 하면 소비억제 측면에서의 기능을  강화할 수 있을지에 대한 방안을 찾는 데에도 본 과제의 목적이 있다.  본 연구에서는 기존의 종량세 체계유지, 물가연동제를 도입하거나, 종가세로의 전환, 종량세와 종가세의 혼합형 등 세가지의 대안을 제시하고 있다. 물론 각 방안마다 장점과 단점이 있어 이에 대한 충분한 고려 위에 최종 대안 결정을 해야 할 것이나, 기존 연구에서도 제시하고 있는 바와 같이 종량세 체제 유지가 바람직할 것이다. 또한 종가세의 전환은 낮은 가격대의 담배에 낮은 세금 부과로 저소득층이나 서민층 담배소비를 촉진하는 효과가 있을 수 있어 정책적으로 소비억제에 역행하게 될 것이다. 또한 저가 담배와 고가 담배의 역진성 문제를 해결하고자 한다면 일정부분을 개선한 제3안인 혼합형 체계로의 전환도 신중히 검토해 볼 수 있을 것이다. 라. 면허세제도 개선 방안 본 연구는 지방세제 환경 변화 반영, 등록면허세 내에서 등기ㆍ등록분과 면허분 간의 조화, 재원조달역할 강화를 위하여 실천 가능한 면허세제(면허에 대한 등록면허세)의 개선방안을 제시하고 파급효과를 분석하는 것을 연구목적으로 연구를 진행하였다. 본 연구는 면허세가 연구의 중심이 된다. 우선 지방재원의 성격상 논의를 통해 면허세의 지방세목으로서의 적합성을 검토한다. 또한 면허세와 유사한 외국의 조세의 사례분석을 통해 면허세 개편의 시사점을 얻었다. 그리고 지방자치단체 면허세 담당 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하여 현행 면허세의 문제점을 파악하였다. 끝으로 면허세제의 개선 방안을 제시하고 개선으로 인한 지방세수 증감효과를 분석하였다. 면허세의 문제점으로는 재원조달 역할의 미약, 정기분과세의 비효율성, 자치단체 유형별 차등과세로 세정비용 과다, 과세대상 분류체계 복잡이라고 할 수 있다. 본 연구에서는 이러한 문제점을 개선하기 위해서 다음과 같은 개선방안을 제시하였다. 첫째, 대도시ㆍ시ㆍ군간 차등세율 간소화를 위해 시와 군에 대하여 동일한 세율을 적용하되 시에 적용하는 세율을 군에도 적용하도록 면허세율 구조를 개편한다. 둘째, 규모에 따라 4개 종으로 나누어 차등세율을 적용하는 것에 대하여 3종과 4종을 합쳐 동일한 세율을 적용하되 3종의 세율을 적용하도록 세율구조를 개편한다. 셋째, 성격에 따라 5개 유형으로 차등적으로 적용하던 세율을 2종과 3종을 합치고 또한 4종과 5종을 합쳐 동일한 세율을 적용하도록 세율구조를 개편하며, 2종에 적용되는 세율을 3종에 적용하게 되며, 4종에 적용되는 세율을 5종에 적용하도록 면허세율 구조를 개편한다. 넷째, 정기분을 폐지하되 세수감소를 방지하기 위하여 현재보다 1.8배 이상 3.6배 이내의 세율을 인상한다. 본 연구에서 제시한 네가지 방안은 개별적으로 시행할 수도 있고, 차등세율 간소화, 정기분 폐지 및 적정한 세율인상 방안을 동시에 시행할 수도 있다. 다만, 급격한 세율인상은 조세저항을 초래하므로 간소화, 정기분 폐지 등과 세율인상을 동시에 추진하되 다소 세수감소를 초래하더라고 세율은 점진적이고 단계적으로 인상하는 방안이 바람직하다고 생각한다. 3. 정책활용 및 기대효과 본 연구를 통해 주행세가 실질적 지방세수 확충에 기여하도록 독립세인 지방에너지세로 전환을 촉진하고, 지방세의 환경정책기능 강화 차원에서 환경관련 부담금의 지방세화를 적극 검토하도록 한다. 아울러 면허세제는 본 연구 결과를 활용한 세제개편안이 이미 입법과정에 있으며, 담배소비세의 경우 전자담배 과세방안 마련 및 향후 세제개편 시 정책자료로 활용될 것으로 기대된다.

지방재정2010

김대영, 이영희, 하능식, 신두섭

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2020 지방재정 그랜드 디자인 1. 연구배경 및 필요성 우리나라의 정치·경제·사회 환경은 급속히, 그리고 지속적으로 변화되고 있다. 지방자치단체는 이러한 환경 변화에 능동적으로 대응해야 하는데, 특히 지방재정의 환경변화에 적극적으로 대응하여 재정운영을 할 필요가 있다. 이를 위해서는 향후 지방재정 및 그 운영에 영향을 가져다 줄 중요한 영향요인을 추출하여 중․장기적으로 변화를 전망하고 현재의 운영 실태를 분석하여 향후의 변화에 맞게  개선하기 위한 제도와 운영구조를 재설계할 필요가 절실하다. 앞으로 지방재정의 운영에 영향 줄 중요한 재정환경의 변화는 우선 급속한 고령화로 인한 지방재원 부담 증가, 지속적인 지방분권의 촉진으로 인한 지방 지출의 증가를 들 수 있습니다. 한편 지방자치단체에서는 재원은 제한되어 있는데 비해 공공서비스의 수요는 양․질적으로 증가하고 높아지기 때문에 공공서비스의 성과개선과 재정지출의 책임성을 강화할 필요가 있습니다. 또한 지방자치 실시 이후 분권화와 동시에 공공서비스 공급의 효율화, 지역경쟁력 제고 및 국가자원의 효율적 활용을 위한 지역간 연계․협력의 필요성이 더욱 증대할 것입니다. 본 연구는 고령화 진전, 지방분권 촉진, 성과지향 재정운영, 자치단체간 상생협력의 4가지 차원에서 현재의 재정운영 실태를 분석함과 동시에, 향후 이들을 둘러싼 환경변화를 전망하고 이를 토대로 지방재정 분야에서 추진해야 할 정책과제와 방향을 제시하였습니다. 2. 연구내용 최근 국가적 과제로 제기되고 있는 고령화 진전에 따른 재정정책과 관련하여 고령화사회의 대두 및 그에 따른 영향과 전망을 살펴보고, 지방자치단체를 중심으로 고령화 관련 재정운영 현황 및 실태분석을 토대로 향후 지방자치단체가 고령사회에 대비하기 위하여 요구되는 재정운영체계의 개편방안을 모색하였다. 지방자치단체의 고령화 관련 문제점은 사회복지예산의 급증에 따른 지방재정의 압박 가중, 고령자복지정책 사업의 체계성 결여, 국가․지방․민간 간의 역할 미흡 등이 나타나고 있다. 고령사회에 효율적으로 대응하기 위한 복지재정의 분담원칙과 기준을 모색하여 지방자치단체의 중장기적 복지재정운용체계의 개편방안으로 지방교부세의 기준재정 수요에 사회복지관련 항목 추가, 사회복지분야의 포괄보조금제도(categorical block grant) 신설․운용, 보조사업 중 영세한 유사사업의 통합․운영, 개별보조금 운용재량 확대의 방안을 제시하였다. <표> 지방의 사회복지비 지출 증가 추이  구분 규모(10억원) 비중(%) 2008 2009 2010 2008 2009 2010 계 124,998 156,703 139,857 100 100  100 일반공공행정 11,714 11,691 11,962 9.4  7.5  8.6  공공질서및안전 2,252 2,680 2,176 1.8  1.7  1.6  교육 7,942 8,353 8,138 6.4  5.3  5.8  문화및관광 6,894 8,355 7,795 5.5  5.3  5.6  환경보호 12,917 16,891 14,903 10.3  10.8  10.7  사회복지 22,393 29,175 26,534 17.9  18.6  19.0  보건 1,998 2,425 2,225 1.6  1.5  1.6  농림해양수산 9,197 10,951 9,724 7.4  7.0  7.0  산업중소기업 2,869 4,065 3,017 2.3  2.6  2.2  수송및교통 18,246 22,006 16,465 14.6  14.0  11.8  국토및지역개발 11,483 16,729 12,844 9.2  10.7  9.2  과학기술 268 767 438 0.2  0.5  0.3  예비비 0 2,028 2,196 0.0  1.3  1.6  기타 16,825 20,587 21,440 13.5  13.1  15.3 주: 2008년도 결산, 2009년도 최종예산, 2010년도 당초예산임 국가사무의 지방이양에 따른 지방재정의 변화, 특별지방행정기관의 정비에 따른 지방재정의 변화, 자치경찰제의 도입에 따른 지방재정 변화 등 정부간 기능재배분의 전망을 통하여 지방재정의 변화 및 구조개선의 방향을 검토하였다. 지방분권의 추진에 따른 2020년까지 추가적인 지방재정 소요재원은 대략 9조원에서 12조원이 확보되어야 할 것으로 전망되었다. 이에 대응하기 위해서는 추가적인 지방재정 소요재원을 기본적으로 지방세의 확충으로 충당되어야 하는 것이 가장 바람직함을 고려하여 지방소비세의 현행 부가가치세 5%를 향후 지속적으로 상향조정하여 대응할 필요가 있다. 뿐만 아니라 국가의 관여가 심한 국고보조금을 축소하여 일반재원화 함과 아울러 국고보조금의 기준보조율을 정비하는 것이 지방재정 구조개선의 중요한 하나의 대응방향이 될 수 있다. 지방자치단체는 그동안 성과관리제도(BSC 등)를 운영하고 발생주의회계(‘07년)와 사업예산제도(’08년) 도입을 통해 공공서비스의 성과개선과 책임성 강화를 위한 기반을 마련하고 있으나, 아직 법․제도적 환경이 미흡하고 공공관리 개혁 차원에서 도입한 제도들이 성과 관점에서 상호 연계되지 못하는 등 실효성이 낮은 실정이다. 지방자치단체의 재정분야 성과관리 동향과 OECD 국가의 사례를 조사하고 성과 관점에서 지방재정운영 관련 쟁점사항을 도출하는 과정을 거쳐 지방재정운영 틀의 전환, 통합적 성과관리시스템 구축, 성과정보의 생성과 활용, 재정사업평가제도의 도입 등 성과관리를 위한 재정운영시스템 구축방안을 제시하였다. 특히 전략적 재원배분을 통해 재정효과와 효율성을 제고하기 위해서는 조직의 전략목표, 예산 수립․결산․회계감사, 성과측정 및 그 결과의 재정정책과 예산수립에 환류시킬 수 있는 재정운영 틀의 전환이 필요하다. 또한 계획-집행-평가의 과정별로 전략계획, 성과계획, 성과예산 및 성과보고가 연계되도록 통합적 성과관리체계를 구축하여야 하며, 지방자치단체의 세출기능과 사업성격을 고려하여 성과목표를 적실성 있게 측정할 수 있는 다양한 성과지표를 개발하여야 할 것이다. 지방자치단체는 분권화와 광역화, 개별적 발전과 광역적 지역경쟁력 제고, 재정수요 증가와 재원부족 등의 환경변화에 직면하고 있다. 자치단체간 협력에 대한 마인드가 형성되고 공공서비스의 광역화 및 광역개발을 통한 지역경쟁력 강화, 재원의 부족한 예산의 효율적 이용의 측면에서 자치단체간 협력의 필요성이 부각되고 있는 점을 고려하여 향후 중앙정부의 재정적 인센티브의 강화 및 지방 스스로의 자율적 협력체계를 구축할 수 있도록 하는 지방세․재정시스템이 다양한 측면에서 강구되어야 할 것이다. 광역행정 혹은 협력사업 등 자치단체 간 협력은 이의 형성․촉진기재인 관련 법제도, 중앙 및 상급정부의 재정지원, 자치단체 간 자율적 연계․협력을 위한 세․재정운영시스템, 기타 연계․협력 사업에 사용할 수 있는 재원의 발굴 등을 포함한 재정운영의 시스템 구축이 중요한 것으로 나타나고 있다. 자치단체간의 연계․협력사업의 촉진을 위해 재정지원 관련 법령 정비, 광역발전특별회계를 포함한 국고보조사업의 인센티브 강화, 대도시권 자치단체간의 자율적 협력을 유도하기 위한 수평적 공동세제 도입, 자치단체 간 중기지방제정계획의 공동 활용, 투․융자심사 및 지방채발행의 우대 조치, 지역상생발전기금의 활용 등 지방자치단체의 재정운영 관련 방안들을 다양하게 제시하였다.   3. 연구결론 및 기대효과 본 연구에서는 우선 지방지치단체가 고령사회에 대비하기 위하여 요구되는 재정운영체계의 개편방안을 모색하였습니다. 또한 앞으로 진행되는 지방분권 추진상황을 고려하여 정부간 기능재배분 등 자치제도의 변화에 대응한 지방재정의 구조개선에 대한 방안도 제시하였습니다. 한편 지방자치단체의 성과향상 및 재정책임성 강화의 차원에서 도입된 성과관리제도 및 사업예산제도의 기반강화를 위한 방향을 연구하였으며, 지방자치단체간 연계․협력사업의 촉진을 위한 재정지원에 대하여도 다양한 방안을 제시하였다. 향후 우리나라 지방자치단체의 환경변화, 특히 고령화 사회의 진전, 중앙정부 기능의 지방이양 등에 따른 지방의 재원부족의 문제를 다루어 이를 해결하기 위한 중장기적인 정책방향을 도출하였다. 또한 지방자치단체의 재정운영의 변화를 성과지향, 그리고 자치단체간 연계․협력의 재정운영방향을 제시하였다. 중앙과 지방간의 재원배분의 문제와 지방자치단체의 효율적인 재정운영방향을 중장기적인 관점에서 제시한 의의가 크다.

지방재정2010

이상용, 이창균, 이효, 서정섭

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성과창출형 지방정부시스템 구축 1. 연구배경 및 필요성   세계화와 정보화의 급속한 진전으로 인하여 지방정부의 성과는 민주성, 능률성, 생산성과 경쟁력으로 표출되어지고 있으며, 지방정부의 경쟁은 국내적 지방정부간의 경쟁에서 국제적 지방정부간 무한경쟁의 시장에 놓여 있다. 개별 지방정부가 지금까지 국내의 지방정부와 제한적 경쟁 속에서 자율성을 보장받았다면, 독자적 정책결정과 집행을 실시할 수 있는 자치권의 확대와 함께 책임도 부담하여야 한다. 지방정부의 생산성과 경쟁력은 지방정부의 성과창출 역량에 따라 변화한다고 전제할 때, 지방정부의 성과창출을 위한 역량을 강화할 필요가 있다. 본 연구의 목적은 이러한 문제인식 하에서 성과창출형 지방정부의 구축을 위한 종합적 검토와 구축방안을 제시하는 것이다. 현재까지는 지방정부의 성과창출을 지방자치단체의 성과관리제도 내에서 연구되어 왔다. 그러나 효과적인 성과관리만으로는 종합적이고 체계적인 성과창출형 지방정부의 구축이 어렵다. 따라서 본 연구에서는 지방정부의 성과창출을 조직, 인사, 예산, 관리시스템의 관점에서 종합적으로 분석하여 성과창출형 지방정부 모형을 제시하고자 한다. 2. 연구내용   성과창출형 지방정부는 성과를 창출하기 위한 계획수립단계에서부터 성과가 창출되는 최종단계까지의 전 과정을 포함하고 있다. 여기에는 성과를 측정하고 관리하는 단계에서부터 성과 또는 산출물을 적극적으로 창조하는 것이 포함되어 있다. 따라서 본 연구에서는 성과창출형 지방정부 시스템 구축의 의미로 ‘지방정부를 운영함에 있어서 당초 설정한 목표(사업, 과업 등을 포함) 등 다양한 과업을 효율적으로 수행하되 가시적인 성과가 창출될 수 있도록 하고, 미래의 변화에 유연하게 대응할 수 있는 역량을 갖출 수 있도록 하며, 지방정부를 구성하고 있는 다양한 요소들을 체계화하는 방안을 제시하는 것’으로 정의하였다. 또한 성과창출형 지방정부 시스템은 다양한 하위 시스템으로 구성되어 있다. 본 연구에서는 지방정부 시스템을 구성하고 있는 하위 시스템의 핵심 분야로 조직시스템, 예산시스템, 인사시스템, 관리시스템으로 구분하였다. 따라서 본 연구에서는 먼저 지방정부 시스템의 하위 시스템인 조직시스템, 인사시스템, 예산시스템, 그리고 관리시스템을 성과창출형 시스템으로 구축하는 방안을 제시하고자 한다. 그리고 이러한 개별적인 시스템의 구축방안을 종합하고 체계화하여 성과창출형 지방정부 시스템의 통합 모형 및 추진 전략을 제시하고자 한다.   먼저 본연구의 결과 도출된 지방정부 시스템의 하위 시스템별 성과창출 요인은 다음과 같다. 첫째, 성과창출형 조직시스템을 구축하기 위한 요인으로는 조직 운영의 유연성 제고 및 상시적 조직분석시스템의 확립, 의사결정 권한과 책임의 명확화, 실적 지향, 창의․혁신 장려, 그리고 자율적인 분위기의 조직문화 확립 등의 요인이 도출되었다. 둘째, 성과창출형 인사시스템을 구축하기 위한 요인으로는 경쟁력 중심의 인사채용, 균등한 기회의 인사배치, 고객만족의 인사교류, 전문성 중심의 교육과 학습, 공정한 인사관리, 성과 연계 인사관리 등의 요인이 도출되었다. 셋째, 성과창출형 예산시스템을 구축하기 위한 요인으로는 예산 편성의 유연성, 미래지향적 예산 편성, 절차를 존중하는 예산 편성, 경쟁지향 예산편성, 예산운영의 책임성 및 재량권 확보, 경쟁 중심의 예산 운영, 성과와 연계된 예산 운영 등의 요인이 도출되었다. 마지막으로 성과창출형 관리시스템을 구축하기 위한 요인으로는 성과관리의 관심도 제고, 성과관리의 역량 강화, 체계적인 성과 측정, 성과관리의 전략계획적 실행, 성과관리의 수용성 제고, 성과관리의 효과적인 활용 등의 요인이 도출되었다.   그러나 지방정부 하위 시스템의 분석을 통하여 도출된 성과창출 요인들이 서로 연계되지 않고 독립적으로 작용한다면 지방정부 시스템이 성과를 창출하는데 한계가 있을 것이다. 따라서 성과창출형 지방정부 시스템의 통합 모형을 투입, 전환과정, 산출, 환류라는 시스템의 관점에서 접근하여 제시하였다. 첫째, 성과창출형 지방정부 시스템을 구축하기 위해서는 투입 요소인 인력과 예산의 투입이 효율적이어야 한다. 인력과 관련된 최적의 투입은 주어진 인적자원의 범위 내에서 우수 인력을 영입하고 적재적소에 배치하는 것이다. 또한 예산과 관련해서는 적재적소에 필요한 예산을 편성하는 것이다. 따라서 지방정부의 인사시스템을 능력과 경쟁력 중심으로 인사를 채용하고 적재적소에 균등한 기회를 통하여 인력을 배분하는 노력이 필요하다. 또한 지방정부 예산시스템의 경우에는 유연하고 미래지향적으로 예산을 편성하고, 예산 편성의 절차를 존중하며, 경쟁지향적으로 예산을 편성하려는 노력이 필요하다. 둘째, 성과창출형 지방정부 시스템을 구축하기 위해서는 시스템의 전환과정이 주민의 요구에 부응하고 지지를 얻을 수 있고 성과를 창출할 수 있는 조직관리, 인사관리, 예산관리가 필요하다. 먼저 지방정부 조직시스템이 성과를 창출하기 위해서는  조직운영의 유연성을 제고 상시적인 조직분석진단체계를 확립하며, 목표 중심적으로 조직구조를 설계하여 야 하며, 의사결정의 권한과 책임을 명확히 하여야 한다. 그리고 실적과 성과를 중시하고 창의와 혁신을 장려하며 자율적이고 개방적인 분위기를 조성하는 조직문화를 가져야 한다. 지방정부 인사시스템의 경우에는 고객이 만족하는 인사교류를 통하여 인적 역량을 강화하고, 전문성을 제고할 수 있는 교육훈련과 상시적인 학습체계를 구축하여야 하며, 인사 운영의 전 과정에서 공정성이 확보되어야 한다. 지방정부 예산시스템의 경우에는  예산운영의 책임성과 재량권이 확보되어야 하며, 경쟁 중심의 예산운영이 이루어져야 한다. 셋째 성과창출형 지방정부 시스템을 구축하기 위해서는 환류가 지방행정시스템의 산출물인 성과를 평가하고 감사하고, 또한 평가와 감사 결과를 새로운 투입과 전환 활동에 반영하고 개선하는 역할을 하여야 한다. 따라서 환류 활동은 공정하고 객관적인 기준을 가지고 하여야 하며, 투입 요소와 전환 활동이 실질적으로 성과를 창출하도록 변화시키는 역할을 하여야 한다. 즉, 관리시스템의 경우 평가 및 감사에 대한 관심도 제고 및 역량 강화, 체계적인 측정, 전략계획적 관리, 수용도 증진 및 결과의 적극적인 활용이 필요하다. 그리고 관리시스템이 시너지 효과를 발휘하기 위해서는 인사운영과 예산운영이 환류과정에서 성과와 연계되어야 한다는 것이다. 3. 연구결론 및 기대효과  본 연구의 분석 결과 지방정부가 높은 성과를 창출하기 위해서는 다양한 투입 요소, 전환 요소, 환류 요소들이 개별적으로 제 역할을 다하여야 함은 물론 효과적으로 상호작용을 하여야 한다. 따라서 성과창출형 지방정부 시스템의 통합 모형이 실제 지방정부의 운영에서 적용되기 위해서는 다음과 같은 점을 유념할 필요가 있다. 첫째, 각 시스템간의 연계성 확보가 우선되어야 한다. 둘째, 각 시스템이 조화된 상태에서 경쟁력의 확보가 제고되어야 한다. 셋째, 각 시스템이 명확한 목표를 가지고 운영되어야 한다. 넷째, 시스템이 작동하는데 있어서 구성원들의 인식이 전환되어야 한다. 다섯째, 경직적인 시스템보다는 유연화된 시스템을 통해 각 시스템간 유연성을 확보하여야 한다. 여섯째, 지방정부 시스템 설계에 대한 진단을 통해 체계적인 작동이 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 본 연구는 지방정부가 지속적으로 성과를 창출하기 위해서 어떤 요인을 중심으로 지방정부를 운영하여야 하는가에 대한 시사점을 줄 수 있다. 그러나 본 연구는 외부 환경을 고려의 대상에서 제외하였다는 점, 본 연구에서 분석하지 못한 다양한 투입, 전환, 환류 요소가 있다는 점, 그리고 지방정부 시스템의 산출을 성과로 한정하였다는 점 등의 한계가 있다. 따라서 지방정부는 본 연구의 모형을 적용할 때 이러한 한계점도 인식하고 지방정부의 상황에 적합하도록 적용하여야 한다.

기타2010

한부영, 주재복, 김건위, 라휘문

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기초자치단체의 행정서비스전달체계 개선방안   1. 연구배경 및 필요성 정부가 생산하고 공급하는 행정서비스는 불특정 다수의 국민들을 대상으로 제공되기 때문에 일정한 원칙과 기준이 적용되는 것이 일반적이다. 예를 들면, 행정서비스의 공급에서 적합성과 통합성, 접근성 및 효과성을 확보하려는 노력이 바로 그것이다. 다만, 이러한 원칙과 기준의 준수에도 불구하고, 정부가 제공하는 행정서비스의 전달과정은 여러 가지 변수들에 의하여 지역별로 차별화가 불가피하게 요청이 되고 있다. 공급측면에서 정부의 행정기술의 발전이나 수요측면의 행정대상 특성 그리고 공급자와 수요자를 매개하는 공간지리적 특성 등의 변수들이 행정서비스의 전달과정을 차별화하는 변수로 작용하는 것이다. 뿐만 아니라 국가의 정부운영에 관한 기조와 정책 역시 행정서비스의 전달과정에 직․간접적으로 영향을 미치는 변수로 작용하고 있다. 정부실패 이후 1980년대부터 정부의 생산성을 강조하는 행정개혁이 세계적으로 추진되면서 행정서비스 전달체계의 효율화에 대한 요구는 점차 커지고 있는 실정이다. 행정서비스 전달체계의 효율화는 정부의 경쟁력을 강화하는 한편, 정부에 대한 국민의 신뢰도를 제고하는 결정적인 요인의 하나로 간주되기 때문이다. 이에 따라 세계 각국 역시 행정서비스의 전달체계의 개선을 통해 정부성과를 향상시키는 동시에 고객만족의 최적화를 도모해 왔다. 우리나라 역시 “원스톱서비스”의 실시와 “주민생활지원센터”의 설치 등 행정서비스 전달체계의 개선을 위한 정책적 노력을 경주하여 왔다. 그럼에도 불구하고, 기존의 정책개선은 주민편의를 제고하는데 초점이 두어졌고, 나아가 전체 지방자치단체를 대상으로 획일적 개선이 시행됨으로써 지방자치단체의 유형별 차이를 반영하지 못하였다. 따라서 최근의 행정개혁의 경향을 감안한다면, 행정서비스의 공급에 영향을 미치는 변수를 감안하여 그에 부합하는 보다 효율적인 공급체계를 수립하는 것이 필요하다. 이러한 측면에서 여기에서는 지방자치단체의 유형별 차이를 반영하여 각 유형에 적합한 행정서비스 전달체계를 도출하고자 한다. 즉, 행정서비스 전달체계에 영향을 미치는 변수의 도출과 지방자치단체 유형별 차이를 분석하고, 이에 기초하여 행정서비스별 최적의 공급방법을 모색하고자 한다. 그리고 이를 위하여 외국의 지방자치단체 유형별 행정서비스 공급방법을 분석하여 시사점으로 활용하고자 한다. 2. 연구내용 여기에서는 전술한 바와 같이 지방자치단체의 유형별 차이를 반영하여 각 유형에 적합한 행정서비스 전달체계를 도출하는 것에 목적이 있다. 지방자치단체의 유형은 도시형, 도농복합형, 농촌형 및 특수형으로 구분하여 설정하고, 행정서비스의 전달체계에서 차별화가 요청되는 서비스로는 생활민원, 사회복지, 보건의료, 상하수도, 문화체육 등에 국한하고, 행정서비스의 전달체계의 분석내용은 행정서비스의 전달방법, 기구 및 절차에 초점을 두고자 한다. 전체적인 연구의 체계는 1단계에서 행정서비스 전달체계의 현행구조와 최근의 경향에 기초하여 연구의 필요성을 도출하고, 2단계에서 영향변수의 도출과 유형별 변수실태를 분석하여 행정서비스 전달체계의 유형별 차별화의 논거를 제시한다. 3단계에서 외국의 행정서비스 전달체계의 차별화 사례를 분석하여 대안모색의 시사점으로 제시하고, 4단계에서 연구대상 행정서비스의 유형별 개선대안을 모색하였다. 행정서비스 전달체계에 대한 개선대안을 종합하면, 도시지역의 경우, 생활민원의 전달체계를 개선하기 위한 단순민원의 공급방식은 “무인 자동발급기” 설치방식의 도입과 사회적 약자들을 위한 동 주민센터를 거점으로 한 “야간 민원창구”의 개설이 필요하다. 사회복지․보건의료 서비스의 전달체계를 개선하기 위하여 도시지역에 풍부한 민간자원을 연계하여 복지-보건 통합 서비스 제공 시스템을 구축하는 방안의 검토가 필요하다. 문화체육의 전달체계를 개선하기 위하여 민간시설을 활용하는 방법과 문화체육시설을 지역내 문화단체나 시민단체 등에 위탁하는 방법이 있다. 하수도 서비스의 경우는 폐수 등을 방류하는 공장이나 기업의 지도와 감독은 자치단체가 담당하고, 하수도 관련 시설을 유지․보수․관리하는 업무와 폐수․오수․우수 등을 재처리하고 방류하는 업무는 전문성을 가진 민간기업에 위탁하는 것이 바람직하다. 도농복합형태시의 경우, 농촌지역은 읍면동 중심의 서비스를 제공하며, 여건이 안 될 경우 본청에서 “퀵 배송”시스템을 도입하여  적용하도록 한다. 사회복지는 현행의 수요자가 직접 기관을 방문하여 서비스를 제공받는 시스템에서 민간위탁으로 전환하여 접근성을 고려한 현장중심의 서비스 공급이 이루어져야 한다. 보건의료는 현행의 기관 직접방문․진료중심 서비스에서 현장중심․예방중심의 공급구조가 개편되어야 하며, 특히 농촌지역은 보건지소중심의 서비스공급이 강화되어야 한다. 상하수도는 현행의 기관 직접방문 시스템에서 전화․Fax․인터넷 방문시스템으로 전환하되 담당공무원이 직접 수요자를 방문하여 서비스를 제공하도록 한다. 문화체육은 현행의 수요자의 기관 직접방문 또는 수요자방문 시스템에서 수요자방문으로 완전 전환시키고 시설을 민간위탁 운영하여 효율성을 제고하며 수요자와 근접한 장소에서 찾아가는 서비스를 제공하도록 한다. 농촌지역의 경우, 생활민원은 현행의 직접방문, 팩스 메일 등의 전달방식에서 밀집지역은 기존의 공급체제를 그대로 유지하되, 분산지역은 “퀵 배송”시스템을 도입 및 적용하는 것이다. 사회복지는 현행의 독립방문 시스템에서 통합방문 시스템으로 전환하되, 분산지역은 행정면을 설치하여 거점확보 시스템을 구축하는 것이다. 보건의료 및 문화체육은 의료, 연극, 영화, 종합운동장 등의 서비스를 대상으로 현행의 개별단체 공급에서 계약위탁, 지방자치단체조합 등 지방자치단체간 협력공급 시스템으로 전환하는 것이다. 상하수도는 현행의 일반상수도 및 마을상수도의 이원적 공급시스템에서 거대군은 단일 민간위탁으로 그리고 과소군은 연합 민간위탁으로 전환하는 것이다. 특수지역의 행정서비스는 행정서비스 그 자체보다는 지역적 특수성에 따른 한계를 개선 및 보완하는데 초점을 둘 필요가 있다. 생활민원은 현행의 직접방문, 우편, 전화 등의 전달방식에서 복잡민원은 기존의 공급방식을, 단순민원은 민원후견인제도, 민원순회방문, 민원대행제 등을 도입하는 것이다. 사회복지는 현행의 관주도의 개별적 서비스 전달체계에서 통합적 서비스전달 체계로의 전환 및 민관 협력네트워크 구축으로 전환하는 것이다. 보건의료는 자치단체 주도의 서비스 공급에서 공공 및 민관 협력체계의 구축으로 전환하는 것이다. 상하수도는 현행의 자치단체 중심의 상하수도 통합적 공급에서 민관협력 공급체계 구축 및 상하수도 분리관리로 전환하는 것이다. 문화체육은 자치단체 주도의 서비스 공급에서 공공 및 민관 협력체계의 구축으로 전환하는 것이다. 3. 연구결론 및 기대효과 전술한 연구내용에 따르면, 기초자치단체의 행정서비스 전달체계는 기존의 획일적 시스템을 유지하는 것이 주민편익뿐만 아니라 행정의 효율성을 확보하는데 기여하지 못한다는 것이다. 따라서 인구특성과 공간구조에 따라 차별화되는 도시형, 도농복합형, 농촌형 및 특수형의 각 유형별로 그에 적합한 행정서비스 전달체계를 새로이 형성할 필요가 있다. 이처럼 기초자치단체의 유형에 따른 행정서비스 전달체계를 구축함으로써 가장 기본적으로는 행정서비스에 대한 주민들의 접근성을 제고할 수 있다. 뿐만 아니라 인구특성에 따른 행정서비스의 수혜격차를 획기적으로 감축함으로써 주민편익 역시 제고된다. 한편, 지방자치단체 측면에서는 유형별로 맞춤형 전달체계를 활용함으로써 행정비용의 절감을 도모할 수 있다.

지방자치분권2010

금창호, 조석주, 김필두, 이병기, 유은정

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2020년 지방자치제도 발전모형 1. 연구내용    - 지방자치의 민선자치단체장 체제가 출범한 후 20년이 지난 시점에서, 2020년을 목표로 하여 급변하는 지방행정환경 변화에 대응하면서 미래지향적이고 국내외적으로 선진화된 지방자치제도의 발전모형을 구축하고 실천과제를 발굴하는 것을 연구목적으로 함    - 2020년 지방자치제도 발전모형을 아래와 같이 제시하면 아래와 같음비전  주민욕구(needs)에 대응하는 신지방자치 정립   • 자립형 지방자치제도 • 성과형 지방자치제도 • 협치형 지방자치제도   ▲목표  지방자치단체의 경쟁력 강화   • 내부경쟁력 제고 • 대외경쟁력 제고 • 지역 내외 경쟁력 균등화   △        분야별정책과제 • 다양성이 강조되는 자율적․책임적 지방분권의 확대 • 지방특성이 강조되는 혁신적․균형적 자치역량의 제고 • 자율통제가 강조되는 협력적 주민참여의 강화    ▲  분야별 전략과제 • 자치입법권 강화  • 중앙권한의 지방이양  • 지방의회 자치권 확대  • 정부간 관계 활성화 • 기관역량 제고 • 운영역량 제고• 인적역량 제고 • 행정참여제도 개선 • 성숙한 시민사회 구축 • 주민참정권 강화 • 지역공동체 활성화    ▲      미래의 지방자치제도 발전 시나리오 구성   세부정책과제 핵심이행과제• 지방분권 : 사무구분체계 개선, 지방의원선거 정당참여 차등, 독립형 감사위원회 도입, 지역거버넌스체제 구축• 자치역량 : 성과 및 인사연계강화, 자치단체간 인사교류 활성화, 개방형인사제도 확대, 자치단체장 책임성 강화• 주민참여 : 행정정보공개 확대, 주민참여예산제 보완, 주민투표 및 주민감사청구제 보완, NGO와의 네트워크 강화  2. 정책활용실적(계획)   - 민선 6기-7기 체제에서의 지방자치발전의 어젠다로 활용   - 지방분권 추진의 중요한 준거 및 과제로 활용

기타2010

김병국, 안영훈, 박해육, 고경훈,하동현

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재정분권과 지방소비· 소득세  본 연구의 목적은 재원조달책임과 지출책임간의 괴리를 축소하고 과세자주권을 제고하는 방안을 마련하는 것이다. 따라서 지방세입에서 차지하는 지방세수의 비중을 확대하고 이전재원의 비중을 축소하는 방안을 제시하는 데 역점을 두었다. 또한 재산과세 위주로 구성되어 있는 지방세입구조가 세수신장성이 좋은 소비 및 소득과세 위주로 개편되도록 최근 이론을 바탕으로 논리를 전개하였다. 본 연구는 지방소비세의 소비지표 개선, 지방소득세의 세율구조 개편을 중심으로 다양한 방안을 검토하고 제시하였다. 그리고 제시된 방안을 중심으로 지방재정 파급효과를 분석하였다.  본 연구에서 이론적 논의는 기존 연구와의 차별화를 위해 기존 논문의 정리와 더불어 최근에 제시된 재정분권 관련 논의를 중심으로 전개하였다. Oates(1972)는 “분권화 정리”를 통해 재정분권 이론 정립에 큰 기여를 하였는데, 그는 최근 재정분권 이론을 “제1세대 재정분권 이론”과 “제2세대 재정분권 이론”으로 구분하여 재조명하고 있다. “제2세대 재정분권 이론”의 핵심은 지방정부의 재정책임성을 강화하여 연성예산제약이 발생하지 않도록 하는 것이다. 이를 위해 지방정부의 재정지출 구성은 이전재원보다는 자주재원에 의해 조달되어야 함을 주장하고 있다.  본 연구에서는 정부안을 바탕으로 분권촉진을 위한 지방세수기반 확충과 과세자주권 제고라는 목표에 맞게 지방소비세와 지방소득세가 지향해야하는 기본 방향을 제시하고자 하였다. 첫째, 지방소비세는 지방세수기반 확충에 충실하도록 제도를 운용한다. 둘째, 지방소득세는 지방자치단체의 과세자주권을 제고할 수 있는 기간 세목으로 역할을 할 수 있도록 개편방안을 모색한다.  본 연구에서는 2013년부터 증대되는 지방소비세수(부가가치세수의 10% 중 5% 분)의 배분을 중심으로 두가지 방안을 제시하였다. 첫째, 2013년부터 증대되는 지방세수도 현행 방식대로 배분하는 방안이다. 둘째, 2013년부터 증가되는 지방소비세수(부가가치세 5% 분)의 배분에 대해서는 가중치를 배제하고 최종소비지출만을 기준으로 배분하는 방안이다. 즉, 지방소비세가 지방소비과세로서의 성격에 부합되도록 재정조정기능을 완화하는 방안이다. 지방소득세는 단기적으로 과세표준은 현행 소득세액, 법인세액에서 소득세와 법인세의 과세표준인 개인소득, 법인소득으로 변경하되 세율구조는 현행 초과누진세율구조를 반영하여 개편하도록 한다. 그리고 장기적으로 지방소득세 소득세할 부분의 개편은 과세표준을 현행 소득세액에서 소득세의 과세표준인 개인 소득으로 변경하고 세율구조는 현행 초과누진세율구조에서 비례세율구조로 개편하는 방안을 제시하였다.  지방소비세의 도입시 지방재정 파급효과를 지역상생발전기금까지 고려한 실질적인 지방재원의 변화를 중심으로 살펴보면, 추가적으로 증가되는 부가가치세의 5%분을 최종소비지출만을 기준으로 배분할 경우에는 지역상생발전기금의 규모를 확대할 필요가 있는 것으로 나타났다. 지방세수 증가효과를 수도권(서울, 인천, 경기)과 비수도권을 비교하여 살펴보면, 전체적으로 지방소비세만 도입된 경우보다 지방소득세를 동시에 개편하는 경우에 비수도권에 귀속되는 지방세수 규모가 상대적으로 큰 것으로 나타났다. 그리고 지방소득세의 개편범위가 확대될수록 비수도권에 귀속되는 지방세수 규모가 더 커지는 것으로 나타났다. □ Key Word : 지방소비세, 지방소득세, 재정분권, 지출책임, 재원조달책임

지방재정2009

이영희 김대영

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저탄소녹색성장의 지역경제발전효과 추정 및 극대화 방안   최근 국가의 성장동력으로 저탄소녹색성장 정책에 대한 관심이 증폭되고 있다. 따라서 녹색성장을 새로운 국가비전으로 설정하고 이에 입각한 정부의 친환경 경제발전 정책 중 저탄소녹색성장과 관련된 다양한 프로그램이 지역경제발전에 미치는 효과를 추정하고 이를 극대화하기 위한 방안이 필요하다. 따라서 본 연구는 정부의 정책 실현에 따른 녹색성장의 지역경제발전효과를 추정하기 위한 적정모형을 개발하고 이에 입각하여 지역경제발전효과를 추정하는 것을 목적으로 하고 있다. 또한 지역경제효과분석을 바탕으로 저탄소녹색성장으로 지역경제발전 촉진 효과를 극대화하기 위한 중앙 및 지자체의 대응방안을 제시하였다. 본 연구는 저탄소녹색성장에 의한 지역경제발전효과를 추정하기 위하여 조건부가치측정법(contingent valuation method)을 이용하여 저탄소녹색성장에 대해서 소비자가 지출하는 추가세금에 대한 지불의사 금액을 추정하였다. 저탄소녹색성장에 대한 현실적인 지불의사금액의 추정을 위하여 16개 시도 480인을 대상으로 녹색성장을 추구하는 과정에서 산업, 에너지, 정주여건, 지역발전 등의 분야에서 경함하게 될 환경 변화에 대한 시도별 주민 설문을 실시하였다. 또한 경제주체간 상호연계성을 고려하여 연산일반균형모형(computable general equilibrium model)을 이용한 저탄소녹색성장의 투자효과 즉, 녹색성장에 대한 정부지출을 증가시키는 경우에 거시경제변수에 미치는 영향을 분석하였다. 주요 연구내용으로는 저탄소녹색성장에 대한 경제성장 및 환경보존 이론과 녹색성장과 지역경제발전 패러다임 변화, CVM (contingent valuation method), CRM(contingent ranking method), 여행비용법(travel cost method), 특성가격법(hedonic price method) 등의 지불의사금액 추정 이론, 지역경제발전효과 추정방법을 고찰하였다. 16개 시도 주민들의 설문결과를 이용하여 조건부가치평가법에 의해 추출된 저탄소녹색성장에 대한 지불의사금액인 1인당 최소 11,281.9원에서 최대 15,366.3원을 고려하였을 때의 경제변수들의 변화는 후생효과가 0.45% 증가하는 것으로 나타나 전반적으로 저탄소녹색성장은 국민들의 효용을 증진시키는 것으로 분석되었다. 또한 저탄소녹색성장으로 인하여 가장 크게 부가가치가 증가한 산업은 2차 산업 중 제1차 금속산업으로 약 17% 부가가치가 증가하는 것으로 나타났다. 또한 3차 산업 중에서는 공공행정 및 국방은 약 10%의 부가가치 증대효과를 갖는 것으로 나타났다. 저탄소녹색성장으로 인해서 우려했던 바와 다르게 제조업의 경우에서도 저탄소녹색성장은 산업의 성장을 견인하는 것으로 나타났다. 반면, 제조업 중 금속제품, 일반기계, 비금속광물제품 등은 저탄소녹색성장을 시행했을 때의 부가가치는 10% 미만으로 감소하는 것으로 나타났다. 따라서 저탄소녹색성장으로 인한 기술력의 증대와 하드웨어 및 소프트웨어 기반조성은 전반적인 산업 부분에 양(+)적인 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 저탄소녹색성장 정책으로 인한 경제 전반에 걸친 효과의 극대화는 우선적으로 저탄소녹색성장의 전략적 요소 가운데 지역경제효과에 직접적이고 일차적인 영향을 미친다고 볼 수 있는 녹색(기술)산업을 주된 대상으로 정책적 방안을 모색하여야 하며, 둘째, 저탄소녹색성장을 실현하고 특히, 녹색산업이 지역경제 발전에 미치는 파급효과를 제고하기 위해서는 기술적 요소는 물론 그 외 정책적, 제도적 측면에서의 개선도 강화되어야 한다. 끝으로, 녹색산업의 육성을 통한 저탄소녹색성장은 다양한 추진주체, 사업영역, 투자재원 등을 포괄하고 있음으로 추진과정에서 중앙과 지방 간의 명확한 역할분담이 이루어져야 한다. 이를 중앙과 지방의 역할로 구분하면 중앙정부는 저탄소녹색성장 투자재원의 안정적 확보, 차세대 성장산업으로 녹색산업 육성, 녹색산업 육성 관련 인프라 정비, 녹색산업 육성 관련 부처간 공조체제 구축, 녹색산업 육성사업의 거버넌스형 관리체계 구축을 통해 저탄소녹색성장의 안정된 실현을 위한 기반을 설립한다. 이에 반해 지방정부는 녹색기술 개발 및 산업화 지원을 위한 연구개발 강화, 녹색산업 육성을 위한 독자적 지원체제 구축, 녹색산업 지원수단의 강화, 녹색산업 기업유치조례������의 제정, 외국 녹색기술기업의 유치 강화, 지역실정에 부합하는 녹색기준의 설정으로 중앙정부의 저탄소녹색성장에 대한 지역파급효과의 극대화에 부합하여야 하겠다. Key word : 저탄소녹색성장, 조건부가치측정, 연산일반균형

지역발전2009

박승규 한표환

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지방자치단체 브랜드 자산 측정 및 관리 방안   세계의 자본과 관광객, 소비자 등을 두고 각 지역이 직접 치열한 경쟁을 벌이게 되면서, 도시 및 지역의 브랜드가 매우 중요한 역할을 하게 되었다. 국가간 경계가 모호해지면서 이제는 차별화된 도시 및 지역 브랜드가 세계 경쟁력의 핵심요인으로 큰 힘을 발휘하고 있는 것이다. 이에 따라 한국의 지방자치단체들도 저마다 다른 지역과 차별화된 이미지를 구축하여 지역의 가치를 높이고, 더 많은 투자자, 방문객, 주민들을 유치하고자 도시 및 지역 브랜드 전략들을 실행하고 있다. 지방자치단체의 브랜드 전략은 대체로 장소의 핵심가치로서 지역의 브랜드 아이덴터티(brand identity)를 정립하고, 브랜드 마케팅 프로그램을 계획 및 실행하며, 이에 대한 평가와 피드백의 과정을 거치게 된다. 현재 대다수의 지방자치단체들이 다양한 브랜드 마케팅 전략들을 실행시키며 수많은 관련 브랜드들을 양산하고 있지만 이를 통해 형성되는 지방자치단체 브랜드 자산에 대한 객관적인 평가는 시도하지 않고 있다. 지방자치단체 브랜드 마케팅 활동으로 인하여 변화된 소비자의 인식과 태도를 추적하지 않고, 공급자측면에서 무차별적으로 브랜드를 쏟아내고 있는 실정인 것이다. 본 연구는 한국의 지방자치단체들이 자신의 도시 및 지역 브랜드의 객관적인 위치를 파악하고 이를 개별 지방자치단체의 브랜드 자산 평가 및 환류에 활용할 수 있도록 하기 위한 목적에서, 한국의 기초자치단체들을 대상으로 하는 지방자치단체 브랜드 자산지수 측정모형을 개발하고 이 모형을 활용한 지방자치단체 브랜드 관리 방안을 제안하였다. 지방자치단체 브랜드 자산지수 측정모형의 개발을 위하여 먼저 제2장에서는 문헌조사를 통해, 도시 및 지역 브랜드 자산 측정방법 뿐만 아니라 일반상품 및 기업 브랜드 자산 측정방법까지 검토하였다. 또한 지방자치단체 브랜드 자산 측정지표를 도출하기 위해서는 현재 한국 지방자치단체의 브랜드 전략 실태가 반영되어야 하므로, 이를 위한 사례지역 분석도 실시하였다. 사례지역 대상은 기초자치단체중 마케팅 전담부서가 조직되어, 지방자치단체 브랜드 마케팅 실행이 보다 조직적으로 전개되고 있는 지방자치단체를 선정하였으며, 실태분석 내용은 제3장에서 정리하였다. 제4장에서는 제2장의 관련 이론 및 선행연구 검토와 제3장의 지방자치단체 브랜드 관리 실태분석을 바탕으로 지방자치단체 브랜드 자산지수 측정 모형을 제안하고, 전라북도 14개 시군을 대상으로 모의 테스트한 결과를 제시하였다. 지방자치단체 브랜드 자산은 지방자치단체 마케팅 활동에 대한 소비자들의 차별적인 반응이므로 결국 소비자에 의해 실현되는 것이라 보고, 해당 지방자치단체의 다양한 마케팅 활동에 의해 소비자의 마음 속에 형성된 브랜드 자산, 즉 브랜드 인지도, 브랜드 이미지, 브랜드 선호도(태도)를 측정하는 방식을 채택하였다. 또한 지방자치단체의 경우, 매출액을 지니고 있지 않기 때문에 자산을 화폐가치로 환산하는 재무적 측정방법 대신, 지수산정방식을 채택하여, 지방자치단체 브랜드 자산지수 측정모형으로 개발하였다. 지방자치단체 브랜드 자산을 형성하는 인지과정적 세 측면인 브랜드 인지도, 브랜드 이미지, 브랜드 태도를 구성요소로 삼고, 세부 측정항목에서는 도시 및 지역 브랜드 마케팅의 목표가 되는 주민, 관광객, 투자자 유치의 대상 정책영역인 주거, 관광, 투자 부문의 세 측면으로 세분화하여 고려하였다. 개발된 지방자치단체 브랜드 자산 지수화의 활용방안을 제시하기 위해 실측하여본 실증분석내용은 제4장 제2절에서 정리하였다. 마지막으로 개발된 지방자치단체 브랜드 자산지수 측정모형을 활용하여 지방자치단체 브랜드 마케팅 성과를 측정하고, 측정결과를 지방자치단체 브랜드 마케팅 프로그램에 환류시키는 구체적 방안은 제5장에서 제시하였다. 본 연구는 지방자치단체의 브랜드 관리자가 해당 지방자치단체를 대상으로 실행하는 브랜드 마케팅 프로그램의 성과, 즉 잠재 고객의 해당 지방자치단체에 대한 인식 변화를 측정해낼 수 있어야 한다는 생각에서, 지방자치단체의 브랜드 관리자가 활용할 수 있는 지방자치단체 브랜드자산지수 측정 모형을 개발하였다. 지방자치단체 브랜드 마케팅 활동에 대한 자체 성과 측정을 통해, 브랜드 관리자는 단기적으로는 마케팅 프로그램을 어떻게 교정할 것인지에 대한 정보를 얻을 수 있고, 장기적으로는 기 구축되어 있는 지방자치단체 브랜드 아이덴터티를 어떻게 재형성시켜 나갈 것인지에 대한 정보를 구축해나갈 수 있을 것이다. 한편, 지방자치단체 브랜드 자산 관리의 실질적인 주체는 해당 지방자치단체이겠으나, 지역경쟁력이 곧 국가경쟁력인 시대이므로, 국가경쟁력 강화를 위해서도 중앙정부의 지원 정책은 마련되어야 할 것이다. 실제로 실용정부 들어 국가 브랜드의 체계적 관리를 위하여 국가브랜드위원회도 신설하였으므로, 국가브랜드위원회와 관계 부처가 지방자치단체 브랜드 자산 가치 노력을 지원할 수 있도록 제도적 장치가 강구되어야 한다. 국가브랜드의 요체인 도시 및 지역 브랜드 가치 상승과 지방자치단체 브랜드 가치 제고 활동의 체계적인 관리를 위하여, 도시 및 지역브랜드 지수, 즉 지방자치단체 브랜드자산 지수를 개발･운영할 필요가 있다. 객관적 지수에 의해 지방자치단체의 브랜드 자산을 측정, 우수한 평가를 받은 지방자치단체에 대해서는 모범사례로 선정하여 대한민국 대표 지방자치단체 브랜드로 수상하는 제도를 마련하는 것이다. 이 때 지방자치단체 브랜드자산 지수 측정의 객관성을 담보하기 위하여, 측정모형 개발 및 조사 수행시에는 관련 연구기관과 전문조사기관과의 협력적 연계를 구축하여, 측정모형의 정합성, 측정방법의 적합성을 확보하도록 해야 할 것이다.

지역발전2009

이소영 오은주

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지방자치단체 녹색성장 추진전략   지구온난화에 따라 인류의 생존 자체가 위협을 받게 됨에 따라 녹색성장(green growth)이 인류발전의 대안적 패러다임으로 주목받고 있다. 이미 선진국들은 저탄소 녹색성장을 미래의 성장동력으로 설정하고 다양한 노력을 경주하고 있으며, 우리나라도 녹색성장을 국가발전의 축으로 설정하고 범 정부적으로 추진하기 위해 다양한 정책을 구상, 발표하고 있다. 그러나 녹색성장은 개념 자체가 일반 국민이 수용하기에는 다소 생소하고 어려울 뿐 아니라 범위와 대상에서도 애매모호한 점이 없지 않으며 국가전략으로 채택한 나머지 추진체계가 지나치게 중앙정부 일변도로 흐르고 있어 실제 일선에서 정책을 집행해야 할 자치단체와 주민의 역할이 소홀히 취급되는 경향을 보이고 있다. 그럼에도 불구하고 초기단계여서 녹색성장 정책의 실효성과 효과성을 배가시킬 수 있는 토대가 되는 학문적, 이론적 논의도 상당히 부족한 형편이다. 이같은 문제인식에 따라 본 연구에서는 녹색성장에 대한 개념적 이해를 바탕으로 녹색성장의 특성파악과 지방자치단체의 실태분석을 토대로 지방자치단체가 녹색성장의 성과를 창출하기 위한 추진전략을 개발, 제시하는데 연구의 목적을 두고 있다. 첫째는 녹색성장의 개념과 전략을 규명하는 것이다. 본 연구에서는 녹색성장의 추진배경에 대한 설명과 함께 녹색성장의 개념적 본질인 환경과 경제 사이의 상생적 구조에 대해서 상세하게 설명하고 있다. 아울러 실천적으로 정부에서 녹색성장을 정책과 제도의 측면에서 어떻게 다루고 있는 지에 대해서 구체적으로 분석하고 녹색성장의 개념과 범위의 혼란, 녹색성장의 목표와 전략 및 수단간의 불일치, 사업추진의 통합과 조정의 한계, 자치단체의 주도적 역할 미흡 등을 문제점으로 지적하였다. 둘째, 지방 차원에서 녹색성장의 추진실태를 분석하기 위하여 주로 녹색성장을 주도적으로 추진하고 있는 광역자치단체나 기초 지방자치단체의 경우에 한정하여 독자적인 시책 및 사례를 분석하였으며 담당 공무원들을 대상으로 녹색성장에 대한 이해와 향후 추진방향에 대한 인식에 대해 설문조사를 실시하였다. 추진실태분석은 본 연구의 분석 틀에 따라 크게 기후변화 적응, 녹색산업의 육성, 녹색생활의 실천, 녹색환경의 조성, 녹색인프라 구축 등 5가지 측면으로 구분하여 접근하였다. 분석 결과, 지방에서는 녹색성장의 추진 필요성에 대한 높은 인식에도 불구하고 낮은 잠재력과 전문성, 추진방향 미정립, 자료, 정보, 인력의 부족, 추진체계의 혼란, 주민참여 활성화의 미흡, 재원의 부족 등의 한계로 인하여 효율적인 녹색성장의 추진에 제약이 있음을 보여주고 있다. 셋째, 우리보다 앞서 녹색성장을 선도하고 있는 해외 지방자치단체의 녹색성장 사례분석을 통해 정책적 함의를 도출했다. 벤치마킹의 사례로는 영국, 독일 등의 유럽, 일본의 지방자치단체 등을 선정하여 구체적인 사례를 소개하고 성공요인을 도출하였다. 대체로 선진국들은 녹색성장에 대한 명확한 목표 설정과 함께 필요한 전략과 역량을 집중하고 중앙과 지방이 협력하여 시책을 추진함으로써 선순환적 시너지를 달성하고 있다. 마지막으로 본 연구에서는 이상의 논의와 분석을 바탕으로 지방의 녹색성장 추진전략및 추진과제를 제시하였다. 녹색성장은 단순히 당면한 이슈를 해결하는 차원을 넘어서 차세대 국가발전의 새로운 전략적 틀이다. 따라서 국민과의 소통을 통해 이해와 참여를 제고하고 저탄소 녹색성장 비전을 전파하는 일이 무엇보다 중요하다. 흔히 그렇듯이 국가적 주요 전략이나 시책이 초기 형성단계에서는 의사결정구조상 불가피하게 중앙 중심으로 진행되는 경향이 있으며 녹색성장전략과 같이 최고통치자의 의사결정에 따라 추진되는 정책인 경우 더욱 그럴 소지가 크다. 하지만 집행단계에 들어서서도 계속해서 중앙정부 일변도로 일관할 수는 없으며 국민, 자치단체, 기업, NGO 등 사회 구성원 모두가 참여하여 부합하는 역할을 수행해야 총체적인 시너지를 얻을 수 있다. 특히 녹색성장은 국가 차원에서 기술개발, 제도정비, 인프라 구축 등도 중요하지만 기후변화의 원인이 되는 사회 전반의 구성요소들의 각각의 대응을 결집시키는 것 또한 매우 중요하기 때문에 기후변화 대응의 최 일선에 있는 자치단체와 주민의 역할과 실천을 결코 소홀히 할 수 없다. 지방의 녹색성장전략은 첫째로는 국가전략에 대한 협력적으로 기여해야 하며, 둘째로는 지역발전을 녹색 패러다임으로 전환해야 하고, 셋째로는 녹색성장이 주민의 삶의 질 향상과 연계되어야 하며, 넷째로는 지역별로 특화된 녹색성장 추진전략을 마련해야 한다. 이를 위해 본 연구에서는 자치단체 녹색성장의 비전을 ‘녹색성장을 통한 지역의 삶의 질 향상’으로 설정하고, 추진분야를 기후변화 대응, 녹색산업 육성, 녹색생활 실천, 녹색환경 조성 및 녹색인프라 구축 등 5대 분야로 구성하여 각 분야별로 추진전략과 추진과제를 제시하였다. 이때 주요 추진과제는 국가의 녹색성장 5개년계획 등 관련 상위계획의 검토를 거쳐 자치단체가 주도적인 역할을 담당해야 할 과제 중에서 모든 자치단체에 공통적으로 적용할 수 있는 과제를 예시적 성격으로 선정하였으며 이미 중앙부처의 관련계획에서 자치단체와 공동 추진하는 것으로 계획이 수립된 과제와 전략별 핵심적인 실천과제 중에서 가급적 단기에 추진할 수 있고 파급효과와 가시적 성과도출이 가능한 과제에 우선적으로 초점을 두었다. Key Words : 녹색성장, 기후변화 적응, 녹색산업, 녹색생활, 녹색환경, 녹색 인프라

지역발전2009

김현호 김선기

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지방자치단체의 일자리창출 역할 강화 방안   본 연구에서는 지역의 일자리창출에 있어서 지방자치단체의 역할이 중요함을 인식하고 지방의 역할을 강화하기 위해 지방자치단체에서 해야 할 일, 그리고 중앙 및 지방의 재정지원과 그 운영방안, 효율적인 추진방법 등을 모색하여 보았다. 우리나라의 그동안 일자리창출 정책과 최근의 일자리창출 정책은 여러 가지 많은 문제점을 지적할 수 있으나, 지방자치단체에서 지역차원의 일자리창출에 제대로 역할을 할 수 없었던 요인은 대략 4가지 유형으로 압축할 수 있다. 첫째, 일자리창출 기능이 중앙정부의 역할로 중앙정부 주도의 계획과 시행으로 이루어졌다. 둘째, 일자리창출 사업추진이 지역특성과 맞춤형의 일자리창출이 이루어지지 않아 일자리보다는 지역 인프라나 생활여건 개선에 중점을 두었으며 맞춤형 일자리창출 계획이 이루어지지 않아 일자리가 지속가능하지 못하였다. 셋째, 특정사업은 지역의 일자리창출을 부수적인 효과로 진행되었거나 일자리창출 규모와 연계한 재정지원이 이루어지이 않았다. 넷째, 지방자치단체에 일자리창출 기구가 설치되지 않아 지역의 일자리창출 관련 성과 등이 관리되지 못하였으며, 일자리창출 사업도 민������관 등의 협력체계가 제대로 구축되지 못하였고 일자리창출 관련 정보도 지방자치단체에서 관리하기보다는 중앙정부를 통하여 관리되고 제공되었다. 지방자치단체가 지역의 일자리창출을 효율적으로 추진하기 위해서는 지방의 역할 강화, 지역특성을 고려한 사업추진, 일자리창출과 연계된 재정지원, 지방의 일자리창출 조직 등 추진체계의 구축이 필요하다. 첫째, 지방자치단체가 일자리창출을 효율적으로 추진하기 위해서는 지방의 역할을 강화해야 한다. 일자리창출과 관련한 주체 측면에서 중앙정부의 역할도 중요하지만 지방분권의 추진과 지방자치의 강화에 따라 지방의 역할은 향후 더욱 중요시되고 있다. 지방자치단체의 일자리창출 기능을 강화하기 위해서는 현행 중앙정부의 기능 중 일자리창출 기능의 일부를 지방자치단체에 이양할 필요가 있다. 지방중소기업청과 지방노동청의 기능중 지방사무화 할 수 있는 기능을 전면적으로 지방에 이양하여 각 자치단체별로 경제살리기를 통한 고용창출 및 지원, 지역실정에 맞게 일자리창출 사업을 자율적･종합적･체계적으로 추진할 수 있도록 할 필요가 있다. 이를 통하여 지역 여건과 연계한 맞춤형 일자리창출 서비스 제공 등 현지성을 제고할 수 있고, 또한 국가적 차원에서도 중복기능의 통합 수행으로 인력･예산 절감 등 행정효율성을 제고할 수 있다. 각 자치단체별로 지역적 특성이 있어 일자리창출 사업 내용이나 대상이 지역마다 다를 수 있으므로 자치단체 지역특성을 고려한 사업이 추진될 수 있도록 지방자치단체의 일자리창출 추진체계를 개선할 필요가 있다. 둘째, 지방자치단체가 일자리창출을 효율적으로 추진하기 위해서는 지역특성을 고려한 사업을 추진해야 한다. 지방자치단체가 지역차원에서 효과적으로 일자리창출 사업을 수행해야 한다. 지역개발 정책추진체계를 기존의 생산기반확충 및 정주환경 개선 중심의 정책체계에 일자리 창출을 연계할 수 있는 장치를 추가하여야 한다. 즉 모든 지역개발정책의 목표에 일자리창출 목표를 추가할 필요가 있다. 그리고 지역개발사업간의 연계를 통하여 개별사업이 건설일자리, 임시적 일자리, 간접일자리, 일자리이전 등이 상호 연계되어 지속적인 일자리로 되도록 해야 한다. 지역개발사업의 경우 일자리창출의 성과평가를 반드시 하여 지방자치단체에서 일자리창출을 주체적으로 관리하고 조정하는 모니터링을 할 수 있게 하여야 한다. 지방자치단체는 지역기업 지원을 다양한 방법으로 강화하여 맞춤형 일자리를 창출하는데 기여하도록 하여야 한다. 지역의 기업이 성장하고 건전해야 맞춤형 교육을 통해 고용창출을 기대할 수 있다. 최근 선진국에서 관심이 집중되는 Buy Local이나 커뮤니티 비즈니스에도 지방자치단체에서 관심을 가져 지역주도로 지역경제를 활성화 하는 방안을 마련해야 할 것이다. 셋째, 또한 지방의 일자리창출과 연계한 재정지원이 이루어져야 한다. 중앙정부의 지방자치단체에 대한 재정지원은 지금까지 일자리창출과 연계한 재정지원이 이루어지지 않았다. 지방자치단체의 일자리창출과 연계한 보조금의 재정지원이 필요하다. 그리고 지방자치단체에서 지역의 사정을 고려하여 일자리창출 사업을 탄력적이고 자율적으로 할 수 있는 일자리창출 포괄보조금의 도입도 필요하다. 일자리창출 포괄보조금으로 적정한 분야는 사회적 일자리 분야로 이에 대한 적극적인 검토가 필요하다. 보통교부세에 일자리창출추진비를 추가하여 배분함으로서 지방이 일자리창출에 재원사용의 자율성을 부여할 필요가 있으며, 일자리창출과 관련하여 특별교부세의 지원도 필요하다. 그리고 지역기업 중 일자리창출이 많은 기업에게는 국세 및 지방세의 감면 혜택을 부여할 필요가 있다. 지방세 감면의 경우 취득세, 등록세는 현재 감면되고 있으며, 재산세의 경우 감면 규정이 있지만 일자리창출 규모에 비례하여 감면기간이나 감면율을 조정하는 방안도 검토할 필요가 있다. 넷째, 지방자치단체에 일자리창출 추진체계를 구축해야 한다. 지방자치단체가 지역의 일자리창출에 중심적인 역할 하지 못하였기 때문에 일자리창출 기구가 설치되지 못하였다. 그리고 지방자치단체를 중심으로 민관협력망도 제대로 구축되지 못하였다. 뿐만 아니라 고용 등 일자리창출 관련 DB나 정보망도 구축되지 못한 실정이다. 지방자치단체가 지역의 일자리창출을 주도적으로 수행하기 위해서는 일자리창출 기구 설치, 민관 협력망 구축, 일자리창출 관련 DB 구축 및 각종 정보망을 구축할 필요가 있다.

지방재정2009

서정섭 이창균

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지방자치단체 재정사업의 생산성 제고방안   발생주의회계(’07), 사업예산(’08) 등 새로운 예산회계제도 도입 이후 정부예산 및 회계운영 방식을 투입 중심에서 성과에 초점을 두는 방향으로 전환하고, 재정사업 모니터링과 성과분석 등을 적극 추구하고 있다. 특히 재정사업은 정부의 예산을 통해 사업단위로 재원을 할당하여 추진하는 사업으로서, 사업방식 개선, 유사･중복성 해소, 예산집행의 효율성 제고, 사업평가 등을 통해 비용을 줄이고 사업성과를 개선하는 것이 요구된다. 이러한 시대적 상황과 연계하여 지방자치단체의 재정사업에 대해서도 생산성 제고가 필요하다는 인식을 출발점으로 하여 본 연구는 다음 사항을 제시하고 있다. 첫째, 정부생산성 향상과 관련한 선행연구를 통해 생산성 관련 쟁점 등 전반적인 논의를 포괄적으로 검토하면서 정부생산성에 대한 개념을 정의하고 관련 이론적 배경을 고찰하였다. 둘째, 자치단체의 생산성향상 관련 각종 정책과 프로그램 운영실태를 분석하고 행정경영 및 재무관리 관점에서 생산성을 저해하는 요인과 배경을 분석하였다. 셋째, 공공시설을 대상으로 생산성을 분석하고 동시에 자치단체를 공공서비스의 생산주체로 보는 경우 비용분석이 중요한 전략적 분석수단이 되므로 재정사업(사례)에 대한 비용분석을 실시하고 시사점을 탐색하였다. 넷째, 정부생산성 제고를 위한 기반구축, 행정경영과 자원의 사용 측면에서 비용절감방안, 정부생산성 측정의 기반정비 등 재정지출의 생산성 제고를 위한 정책방안을 모색하였다. 본 연구에서 수행된 연구내용을 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 먼저 제2장에서는 민간부문에서의 생산성 개념이 정부부문에서는 어떠한 특성이 나타나는지 그리고 이를 어떻게 측정하는지에 대하여 살펴보았다. 즉 전통적 의미의 생산성은 노동, 자본 등 생산요소의 투입물과 생산과정을 통해 얻어지는 산출물을 비교한 것으로 일반적으로 투입물에 대한 산출물의 비율로 정의되지만 정부의 생산성이란 단순히 투입과 지출간의 관계가 아니라 질 적인 부분이 포함되는 경제성, 효율성, 유용성 등이 모두 포함되는 개념으로 파악하는 것이 필요하다. 결국 예산 제약 하에서 재정을 운영하는 정부부문의 경우 생산성이란 일정한 경제적 자원을 사용하여 보다 품질이 좋고 더 나은 서비스를 제공하는 것, 즉, 성과를 향상시키는 것으로 정리할 수 있다. 이러한 정부생산성의 특징은 첫째, 생산성이란 정부를 분석하는 하나의 측정수단이다. 둘째, 정부부문에서 생산성 향상은 정부지출의 불가피한 증대로 인해 필수불가결한 요소이다. 셋째, 행정서비스에 대한 양과 질 모두의 증대와 향상 요구는 정부로 하여금 더 많은 일을 하고 업무를 더 잘 할 것을 요구한다. 넷째, 정부 산출의 측정에 있어서 공공안전이나 입법활동과 같이 많은 공공부문 활동들이 계량화할 수 있는 산출물이 적으며, 산출이 분명한 경우 조차도 이것은 시민만족도 등 평가결과가 없으면 그 측정이 어렵고 연도별로 가치가 어떻게 변화하는가를 측정하는 것은 현실적으로 많은 한계가 있다. 정부생산성의 측정과 관련하여 주목되는 점은 민간부문과는 다른 정부의 특성을 반영하여 어떻게 적실성 있게 생산성을 측정하는가 하는 것이다. 정부생산성의 경우도 기본적으로는 투입과 산출의 관계에서 출발한다. 따라서 투입을 어떻게 정의하고 산출을 무엇으로 볼 것인가에 대해 결정하여야 한다. 해외의 최근 동향에서도 정부 공공서비스에 대해 투입비용, 산출물 및 생산성에 대한 보다 나은 측정방안에 초점이 두어지고 있다. 투입(inputs)은 정부활동의 직접적인 생산물인 산출(outputs) 활동에 사용된 자원으로 노동, 재화및서비스, 자본을 말한다. 투입은 가능한 자본서비스(capital services)를 포함하여 종합적으로 측정되어야 한다. 이 경우 투입가치 변동을 반영하기 위해 임금과 가격디플레이터(pay and price deflators)를 활용할 수 있다. 이에 비해 산출지표는 제공된 서비스의 양을 의미하며 흔히 정부활동에 의한 공공서비스의 산출량으로서 표시된다. 결과지표는 산출의 질을 반영하는 것으로 정부활동이 지역사회에 미치는 변화나 효과, 주민만족도 등으로 표시된다. 제3장에서는 생산성 측면에서의 재정사업 운영실태를 생산성 측정 기반, 재정사업 관리제도, 비용분석 구조 등으로 구분하여 그 현황을 분석하였다. 그 결과 생산성 측정 기반에서는 첫째, 각 공공시설별 연간소요예산을 인식할 수 없는 문제가 발견되었다. 실제로 현행 사업예산의 구조 상에는 각 시설별 소요예산에 대해서는 공시가 되고 있지 않으며 또 시설별 운영경비 만 산출할 수 있도록 하고 있어 공무원이 직접운영하는 경우 인건비 등 인력관련 경비가 제외되어 정확히 어느 정도의 예산이 소요되는지를 확인할 수 없는 구조로 이루어져 있다. 둘째, 성과측정 측면에서는 정부사업과 활동에 대한 성과(outcomes)는 사업의 성공 여부를 궁극적으로 측정하는 것이라고 할 수 있으나 정부의 성과를 측정하기 어려운 것은 서비스의 효과(영향)를 결정하기 어려운 특성이 발견되었다. 특히 이러한 현상은 관측된 서비스성과가 흔히 정부산출물의 효과와 함께 각종 규정이나 비정부적 요인에 의한 효과와 혼합되어 있어 그러하다. 셋째, 세출예산과목구조에서 일반회계, 기타특별회계, 기금회계가 동일한 반면 공기업특별회계는 일반회계 등과 다른 예산과목 구조를 지니고 있어 회계 간에 일관성 있는 재무비교분석은 물론 통합재정정보를 산출하기가 어렵고 나아가 자치단체 간에 재정상태와 경영실적을 객관적으로 비교하는데 한계가 있다. 사업관리 측면에서는 기본적으로 현금주의 회계방식을 적용하고 있어 이해관계자에게 정확하고 다양한 정보를 제공하는데 근본적인 한계가 내재되어 있다. 마지막으로 비용산정 측면에서는 총비용과 평균비용 등 적정한 비용정보를 산정하기 위해서 간접비배부가 필연적이나 현재의 예산회계제도에서는 예산이 직접비 위주로 배정되어 지출되기 때문에 간접비를 적절히 배분하여 비용정보를 생성하는데 한계가 있다. 제4장은 지방자치단체 공공시설에 대한 사례분석을 시도하였는 바, 사례단체는 경기도내의 기초자치단체를 대상으로 종합운동장의 경우 7개 시와 2개 군을 사례 단체로 선정하였으며, 문화예술회관의 경우 9개 시와 2개 군을 선정하여 분석하였다. 각 사례시설에 대하여 투입변수로는 공공시설의 인력, 면적, 예산규모를 선정하고, 산출(성과) 변수로는 사업수입과 시설이용자수를 선정하였다. 그 결과 종합운동장의 경우 전체적으로 시부의 생산성 측정결과가 군에 비해 높게 측정되었다. 재무성과 관점의 생산성 측정결과는 ①사업수입/인력”, “②사업수입/면적”, “③사업수입/예산” 모든 지표에서 시부의 생산성이 군보다 높게 나타났으며, 시설이용자 관점의 생산성 측정결과는 “⑤이용자수/면적”와 “⑥이용자수/예산” 지표에서는 시부가 군부에 비해 생산성이 높게 나타났다. 한편 문화예술회관의 경우는 전체적으로 시부의 생산성 측정결과가 군에 비해 높게 측정되었다. 재정성과 관점의 생산성 측정결과 및 시설이용자 관점 측정결과는 시부와 군부 간의 차이나 인구규모에 따른 일정한 경향을 발견하기 어려웠다. 마지막으로 제5장에서는 생산성 제고를 위한 방안을 제시하고 있는 바, 생산성 제고를 위한 기반구축, 행정경영을 통한 비용절감, 정부생산성의 측정방안 등으로 구분하여 대안을 모색하였다. 먼저 정부생산성 제고와 관련하여 현재 가장 문제시 되는 사항은 생산성을 측정할 수 있는 기반이 구축되지 않았다는 점이다. 이로 인해 정부생산성의 수준이 어떤 위치에 있고 앞으로 어떻게 생산성을 향상시킬 것인가를 명확하게 제시하기 어렵다. 따라서 생산성 제고를 위한 기반구축 방안으로서 통합성과관리제도의 도입, 책임중심점의 설정, 그리고 관리회계를 통한 원가정보의 활용 등을 대안으로 제시하였다. 이들은 재정사업의 생산성과 관련하여 성과를 효율적으로 관리하기 위한 제도적 틀로서 통합성과관리제도와 책임중심점 설정, 그리고 투입비용의 객관적 계산을 위한 원가정보 문제를 파악하고자 하는 것이다. 행정경영을 통한 비용절감 방안에서는 행정에서의 낭비적 요소를 제거하고 비용을 절감하는 새로운 개념의 경영기법으로 원가분석제도 도입을 제기하고 있는 바, 이를 위해서는 회계･재원 구분없이 법정･경직성 경비를 제외한 모든 사업을 대상으로 하되, ①물품구매･제조, 수리, 운반 등은 예정가격 10만원 이상, ②각종 공사, 설계, 용역 등은 모든 사업, ③기타 자치단체장이 필요하다고 인정하는 사업을 대상으로 분석하는 등 실질적이고 전분야에 걸쳐 심도있게 다루어질 필요가 있다. 원가분석은 별도의 원가분석팀을 구성하여 독립성을 유지하면서 물품구매, 공사, 용역 등 자치단체에서 시행하는 모든 사업에 대하여 엄격한 시장조사와 정확한 품셈적용으로 낭비요인을 제거하는데 중심을 둘 필요성을 제기하였다. 마지막으로 공공부문의 경쟁력을 높이기 위해서는 공공부문의 관리운영 과정에서 발생하는 비효율성을 정확하게 측정하고, 공공부문의 성과를 객관적이고 과학적으로 평가하여 관리 개선을 지속적으로 추구해야 하는 노력이 필요하다. 이와 관련하여 데이터의 관리 강화, 투입과 산출요소의 합리적 산정, 정부생산성의 복합적 성격을 고려하여 관리하는 방안 등을 제시하였다.

지방재정2009

이효 이삼주

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지방자치단체의 복지재정 수요변화와 대응전략   우리나라는 최근 급속하게 진행된 저출산 고령화 문제가 가장 중요한 사회 이슈 중 하나로 대두되고 있다. 65세 이상 노인인구 구성비는 2008년에는 10.2%에 달하여 우리사회가 이미 고령화사회(aging society)에 진입하였고, 2020년에는 15.7%에 달하여 고령사회(aged society)가 될 것으로 전망된다. 이러한 고령화 추세도 그 양상에 있어 자치단체 유형에 따라 큰 차이를 보이고 있다. 지금까지는 농촌지역 군의 고령화가 급속히 진전되고 도시지역의 시와 자치구는 상대적으로 고령화 진행속도가 느렸으나, 향후에는 도시지역의 고령화 속도가 급격히 빨라질 것으로 예측되고 있다. 또한 최근 삶의 질에 대한 욕구가 증대되고 있으며 복지수요 확대 등 선진형 복지재정수요가 증가하고 있다. 향후 보다 많은 출산 장려와 관련한 지원대책 등 가족정책의 개발과 여성활동 및 보육지원사업의 활성화가 더욱 필요할 것으로 전망되고 있다. 이러한 일련의 변화들로 말미암아 사회각계각층의 복지욕구가 다양하게 표출될 것인 바, 우리 지방정부의 복지재정 정책에 대한 위상도 새롭게 정립되어야 할 것이다. 특히 인구구조의 급격한 변동은 복지수요의 빠른 변화를 수반하는 바, 이에 대한 정확한 예측이 필요함과 아울러 중앙 지방 간 재정관계 측면에서도 장단기 대응 전략 마련이 필요하다. 특히 2005년 분권교부세의 도입과 함께 사회복지사무의 대폭적인 지방이양에도 불구하고 이에 상응하는 재정지원이 부족하여 지방자치단체는 재정압박에 시달리고 있다. 또한 한시적으로 도입하여 2010년 보통교부세에 통합 예정이던 분권교부세는 앞으로 5년 연장되어 이에 대한 검토의 필요성도 함께 제기되고 있다. 본 연구는 먼저 복지재정 관련 최근의 환경변화에 주목하여 지방재정의 현황과 문제점을 파악하고 미래의 복지재정수요의 변화를 전망한다. 이를 통해 지방 복지재정의 방향을 설정함과 아울러 중앙-지방 간 재정관계의 전반에 대한 정책과제를 도출하고자 한다. 우리나라는 최근 복지수요가 급격히 증가하는 추세를 보이고 있다. 첫째, 고령인구 추이를 보면, 모든 자치단체 유형에서 65세이상 인구가 급증하고 있으며, 상대적으로 군의 고령인구수는 증가가 크지 않은 것을 알 수 있다. 둘째, 기초생활수급자수는 군을 제외한 모든 유형에서 증가하고 있으며, 이것은 수급요건과도 밀접한 관련이 있을 것으로 보인다. 기초생활관련 예산은 각 지방자치단체의 복지예산에서 차지하는 비중이 높은 것으로 나타나고 있어 복지재정 수요 및 지출의 영향을 고려할 때 중요한 요인이 될 수 있다.  셋째, 인구고령화와 장애인 판정기준 완화 등에 따라 등록장애인 수가 매우 빠르게 증가하여 지난 7년간 두배 가까이 증가하고 있다. 넷째, 아동청소년 인구비중은 출산률 저하에 따라 모든 유형에서 감소하고 있다. 우리나라 사회복지지출 수준(’05, 9.1%)은 OECD선진국(’03, 21.83%)과 비교하여 상당히 낮은 수준으로 평가된다. GDP대비 사회복지지출 수준을 보면 우리나라는 2005년 현재 9.1%로 OECD회원국 평균 21.83%(2003년)에 비해 크게 낮은 수준이며, 복지후진국이라고 불리는 미국(16.59), 일본(18.39)과 비교해도 낮은 수준이다. 그럼에도 불구하고 지난 10년간 지방재정구조의 특징을 보면 사회개발비가 33.3%에서 44.7%로 증가하였으며, 이에 비해 경제개발비는 36.9%에서 28.4%로 감소하였다는 것이다. 그리고 사회개발비의 증가 내역을 보면 그 대부분이 사회보장비의 증가에 기인함을 알 수 있다. 협의의 사회복지지출이라고 할 수 있는 사회보장 부문 지출비중은 지난 10여년 동안 매우 빠르게 증가하고 있으며, IMF 직후인 1990년대 말과 참여정부 기간 동안 증가속도가 컸다는 것을 볼 수 있다. 그리고 자치구에서는 그 비중이 두 배가 훨씬 넘을 정도로 증가하여 여타 분야 재정운용에 부담으로 작용하고 있음을 암시한다. 복지재정과 관련하여 이전재정의 변화도 매우 컸다. 우선 2004년 533개 국고보조사업 중 노인시설 운영사업 등 149개를 지방이양하기로 하고 이양사업의 순조로운 정착을 돕기 위해 분권교부세제도를 2009년까지 한시적으로 도입하였던 것이다. 현재 분권교부세의 전체 재원 중 70% 정도를 사회복지분야에 할당하고 있어 가장 큰 부분을 차지한다. 사회복지분야의 국고보조사업은 중앙과 지방의 재정관계 속에서 매우 중요한 역할을 하고 있다. 분권교부세 도입 이후에도 사회복지 사업은 보건복지부 등에 의한 국고보조 방식에 의해 추진되고 있다. 2002년 이후 2007년까지 사회복지 관련 국고보조금 예산은 연평균 13.3% 증가하여 총예산 증가율(6.1%)을 크게 상회하고 있다. 이러한 예산 증가 중 국고보조금 증가율(12.5%)에 비해 지방부담금 증가율(15.5%)이 높아 지방재정 부담요인으로 작용하고 있는 것이다. 사무이양을 지원하는 재정조치인 분권교부세가 이양시점 이후의 급증하는 사회복지수요를 적절히 수용하지 못하여 지방재정의 큰 부담으로 작용하고 있다. 또한 지방사무로 분류할 수 있는 사업 중에 취약계층 지원의 성격이 강함에도 불구하고 지방으로 이양된 사업이 많아 지방의 부담이 크다. 이 밖에도 분권교부세는 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. 첫째, 분권교부세는 재원의 부족과 사업 추진의 문제점을 노정하고 있다. 분권교부세의 재원은 내국세의 0.94%로 고정되어 있다. 따라서 지방에 이양된 복지사업에 대한 중앙정부의 재정책임분담은 내국세 수입의 증가율에 연동되어 있을 뿐이다. 둘째, 분권교부세(사회복지 부문)의 수요산정 및 배분방식 면에서의 문제이다. 경상적 수요의 산식의 경우 시설 수만 반영하고 시설 내 수용인원이나 종사자 수 등은 반영하지 않고 있으며, 복지시설 종사자의 인건비 반영률도 미흡한 실정이다. 그리고 사회복지 형평성 제고를 위한 지역간 격차 조정이 미흡하고 전년도 예산기준에 따르고 있어 신규시설 투자의 어려움이 있으며, 과거 중심의 수요 산정 등의 문제가 노정되고 있다. 저출산 고령화의 급속한 진전이 이루어지고 있는 우리나라의 인구구조 속에서 향후 복지재정 수요를 전망하기 위해서는 연령별 자치단체별 인구전망이 필요하다. 통계청에서는 매년 5세별 주민등록인구를 읍면동 수준까지 발표하고 있다. 본 연구에서는 1999-2008년 10년간 통계청 주민등록인구 5세별 인구자료를 이용하여 기초자치단체별 2009-2018년의 10년간 5세별 인구를 전망한다. 따라서 자치단체별 인구전망을 통해 65세 이상 고령인구 및 15세 미만 유아청소년 인구를 추정한다. 기초생활수급자 및 등록장애인 수는 추정된 인구변수와 자치단체 특성변수를 사용하여 추정한다. 추정결과 향후 10년간 65세 이상 고령인구는 매우 빠르게 증가할 전망이다. 2008년 현재 65세 이상 고령인구는 507만명에서 2018년에는 700만명으로 38.1% 증가할 것으로 전망된다. 기초자치단체 유형별로 보면 군지역은 이미 고령화가 진행된 상태이어서 증가가 크지 않을 것으로 보이나 시와 자치구의 경우 각각 44%와 49%의 증가율을 보여 노인문제가 심각하게 대두될 것으로 전망된다. 고령인구는 급속히 증가하는데 비해 15세 미만 유아청소년 인구는 급격하게 감소하고 있으며, 세계적으로 가장 낮은 수준의 출산률로 인해 이러한 추이는 지속될 것으로 전망된다. 2008년 현재 15세 미만 유아청소년 인구는 852만명인데, 10년 후인 2018년에는 20% 감소한 680만명이 된다. 시 지역은 상대적으로 감소율이 낮은데 비해 농촌지역인 군지역과 대도시 지역인 자치구의 감소율이 클 것으로 전망된다. 복지수요의 가장 중요한 부분을 차지하는 기초생활수급자 및 장애인수를 추정하기 위해 기초생활수급자 및 장애인수 비중은 개별 자치단체의 노인인구비중 및 재정자립도의 영향을 크게 받는다고 가정하여 추정하고자 한다. 즉 노인인구 비중이 높아질수록 빈곤계층 및 장애인 비중이 늘어나고 소득수준의 대리변수인 자치단체 재정자립도가 높을수록 빈곤계층 및 장애인 비중은 낮아진다고 가정하였다. 기초생활수급자를 추정한 결과 자치구는 2008년 현재 인구대비 기초생활수급자 비중이 3.3%에서 10년 후 4.9%로 가장 크게 증가하는데 비해 군은 상대적으로 적게 증가한다. 그럼에도 불구하고 군의 기초생활수급자 비중은 7.5%까지 증가하여 높은 수준을 보이고 있다. 장애인 인구비중은 향후 10년간 증가세가 지난 7년간에 비해 다소 둔화될 전망이다. 이것은 그 동안 장애인 판정기준의 완화가 상당히 이루어졌으므로 추가적인 기준완화가 없다고 가정하기 때문이다. 특히 군지역의 장애인수 비중이 가장 크게 증가하여 10년 후에는 10.2%에 이를 전망이다. 군지역의 이러한 비중 증가는 전체 인구는 감소하는데 비해 장애인 수는 증가하기 때문으로 보여진다. 지방자치단체의 사회복지 수요의 증가는 자치단체 재정구조 변화를 가져올 것으로 보여진다. 따라서 추정한 복지수요 전망을 토대로 수요변화로 인한 재정구조 변화를 전망하였다. 가장 대표적 사회복지 수요인 65세 이상 고령인구를 보면 시부의 경우 현재 193만명에서 10년 후인 2018년에는 298만명으로 51.5% 증가하고, 대도시 지역인 자치구는 178만명에서 289만명으로 61.6% 증가한다. 이러한 고령인구의 증가에 따라 기초생활수급자 및 장애인수도 급격히 증가하는 것으로 나타난다. 자치단체 유형별 복지수요 증가율과 재정지출 비중을 고려하여 향후 지방재정 구조변화를 낙관적 전망인 시나리오 A와 비관적 전망인 시나리오 B로 구분하여 살펴보았다. 2018년 사회복지비 비중을 추정해 본 결과 특･광역시와 자치구 및 시의 복지수요 증가율이 높아 사회복지비 비중이 크게 증가할 것으로 전망된다. 시나리오 A(괄호안은 시나리오 B)에 의하면 특･광역시는 사회복지비 비중이 2008년 19.6%에서 2018년에는 7.5%p(11.0%p)가 증가한 27.1%(30.6%)에 이를 것으로 전망되며, 도의 증가율이 약간 낮아 5.9%p(9.5%p)가 상승하여 31.4%(35.0%)에 이를 것으로 전망된다. 이에 비해 기초자치단체의 경우 자치단체 유형에 따라 차이가 큰 것으로 나타났다. 시의 경우 2008년에 비해 5.9%p(8.5%p)가 상승하여 23.1%(25.7%)가 될 것으로 보이는데 비해 군 지역의 경우 복지수요의 증가가 크지 않아 사회복지비 비중은 큰 변화가 없을 것으로 예상된다. 이러한 분석을 토대로 지방복지재정의 개선방안을 마련하고 복지수요 변화에 대한 대응전략을 다음의 기본방향 하에서 구상해 보았다. 첫째, 지방자치단체의 복지재정 정책은 향후의 복지수요 변화에 기초하여 장기적 관점에서 추진되어져야 한다. 우리나라와 같이 단시일 내에 인구구조 변화가 급격히 이루어지고, 경제성장속도가 빠른 나라는 사회복지 수요도 빠르게 증가한다. 따라서 인구구조 변화를 사전적으로 정확히 예측하고 그에 따른 복지수요의 변화를 미리 파악할 수 있어야 한다. 둘째, 자치단체 유형별 재정구조의 특성과 복지수요 변화의 차이를 고려한 정책대응이 필요하다. 즉 시･도 및 시･군･구 별로 예상할 수 있는 재정적 영향을 평가하고 이에 따른 재정구조의 변화에 대응하는 것이 필요하다. 셋째, 포괄적이고 종합적인 지방재정정책의 체계 속에서 복지재정 정책이 수립되어져야 한다. 특히 공공부문과 민간부문, 중앙정부와 지방정부의 역할과 기능 분담 및 비용분담을 종합적이고 체계적으로 정립할 필요성이 있는 것이다. 먼저 단기적 개선방안을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 최근 보통교부세를 통한 사회복지비 재원 확충의 노력이 강화되었으나 증가하는 복지재정 수요에 부응하기 위해서는 내국세의 19.24%인 보통교부세 배분비율을 점진적으로 확대하는 노력이 필요하다. 둘째, 현행 분권교부세는 재원이 내국세의 0.94%로 정해져 있어 여러 가지 부작용을 낳고 있으므로 분권교부세율의 인상이 필요하다. 장기적 대응전략의 관점에서 보면 앞서 살펴보았듯이 자치단체 유형에 따라 복지수요의 증가 속도 및 양상이 다르게 나타나고 있다. 도시지역인 시와 자치구의 경우 65세 이상 고령인구, 기초생활수급자, 장애인 등 복지수요가 급증하고 있다. 이로 인해 현재와 같은 추세대로 사회복지비 비중이 증가한다면, 이에 대응하여 다른 분야의 재정지출 비중의 감축이 상당하여야 한다. 특히 경제분야 지출비중의 감소가 가장 커질 것으로 예상되는데, 이것은 지방자치단체의 자율적 사업추진 여력의 감소로 이어질 수 있다. 자치단체 유형별 복지수요 증가율과 재정지출 비중을 고려하여 향후 지방재정 구조변화를 낙관적 전망인 시나리오 A와 비관적 전망인 시나리오 B로 구분하여 살펴보았다. 시나리오 A(괄호안은 시나리오 B)에 따라 전망해 보면 2009년 현재 사회복지비는 지방재정의 17.5%인 24.1조원인데 2018년에도 현재 수준의 지방재정규모가 유지된다고 전제하고 사회복지비 증가만 고려하면 사회복지비는 31.0조원(39.4조원)으로 늘어나, 전체 재정에서 차지하는 비중이 5.0%p(11.2%p) 증가하여 22.5%(28.7%)에 이르게 된다. 이 경우 다른 분야 재정지출 비중이 82.5%에서 77.5%(71.3%)로 감소하여야 한다. 이와는 달리 다른 분야의 재정지출 규모를 줄일 수 없다면 사회복지비 증가액에 상응하는 재정규모 증대가 이루어져야 한다. 이 경우 전체 재정규모는 5.1%(11.1%) 증가한 144.4조원(152.8조원)이 된다. 이것은 금액으로 7.0조원(15.3조원)이 증가한다는 것을 의미하며, 만일 지방세가 현재의 수준을 유지한다면 중앙으로부터의 이전재원이 그 만큼 증가해야한다는 것이다. 따라서 이에 상응하는 지방교부세의 법정률을 인상하든지 아니면 지방교부세율의 부분적 인상과 국고보조금의 증가를 병행하는 조치가 이루어져야 한다는 것이다.

지방재정2009

하능식 신두섭

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지방자치단체장의 리더십과 조직성과 및 행정발전의 관계에 관한 연구   지방자치제의 실시 이후 각 지방자치단체에서는 행정서비스의 수요에 대한 적절한 대응과 공급으로 주민의 삶의 질을 높이기 위해 노력하고 있다. 하지만 우리나라의 지방자치단체는 아직 정치적･행정적･재정적 분권화가 완전히 이루어졌다고 보기 어렵고, 각 지방자치단체들 간의 재정력의 차이와 불균형으로 인해 많은 부분 중앙정부의 재원이전에 의존하고 있는 실정이다. 이러한 제약조건하에서 자치단체가 설정한 비전과 목표를 달성하기 위한 정책형성과 관련하여 중요한 변수는 정책결정자의 리더십이다. 특히 지방정부의 정책형성은 수많은 참여자들 - 시민단체, 이익단체, 지역주민, 의회, 여론, 중앙정부 - 이 관여하고 있기 때문에 이들의 정치적 요구에 늘 직면하고 있는 단체장으로서는 이러한 요구들을 어떻게 처리하는냐 하는 것은 자신의 재선뿐 아니라 나아가 자치단체의 발전도 직결되는 문제이기 때문에 중요하지 않을 수 없다. 이러한 문제들을 자신의 통치능력 범위 안으로 편입하기 위해서 정책결정자인 단체장은 다양한 리더십과 정치적 전략을 구사해야 한다. 더욱이 급변하는 환경에서 효과적이고 효율적인 리더십의 행사는 그 필요성을 더하고 있다. 따라서 이러한 리더십을 구현하기 위한 조건을 탐색하는 것은 매우 중요한 의미를 갖는다. 이런 측면에서 지방자치제도의 안정적인 정착과 자치역량 강화를 위하여 각 지방자치단체의 단체장의 역할과 노력으로써 리더십은 그 무엇보다 중요하다고 할 수 있다. 리더십 연구에 대한 학문적 관심은 리더 개인의 자질이나 특성 등을 밝히는 것이라기보다는 리더십과 조직성과 간의 관계를 이해하는 것이다. 결국 자치단체장의 리더십이 자치단체의 조직 성과에 미치는 영향을 파악하는 것은 향후 자치단체의 행정발전 뿐 아니라 지방자치의 성공적 정착을 위해서 매우 의미 있는 연구가 될 것이다. 그러나 기존의 연구는 리더십과 조직의 성과를 단순히 조직의 내부에 초점을 두고 지나치게 미시적인 접근을 실시한 것이 현실이다. 즉, 리더 개인의 자질과 성향 그리고 이러한 요인이 조직 구성원의 직무만족 혹은 조직몰입에 미치는 영향을 분석하는데 주안점을 두어 연구범위가 한정되었을 뿐 아니라 이러한 조직몰입 혹은 직무만족의 결과가 지방자치단체의 발전에 어떤 영향을 끼쳤는지에 대한 유의미한 함의를 제공하지 못한 것이 현실이다. 또한 리더십에 관한 기존의 연구는 대부분 민간 기업에 치우쳐 공공부문  특히 지방자치단체를 대상으로 진행된 연구는 매우 희소성을 띄고 있는 실정이다. 이러한 여백을 메우는데 있어서 본 연구는 의미를 가질 수 있을 것이다. 이러한 문제의식을 토대로 본 연구는 다음과 같은 연구목적을 설정하였다. 먼저, 자치단체장의 리더십을 유형화하여 자치단체의 의사결정을 파악하였다. 이를 위해 Yates의 리더십 유형을 적용하여 우리나라 단체장이 어떤 유형의 리더십을 행사하는 지를 연구하였다. 둘째, 해당 자치단체장의 리더십이 자치단체의 성과에 어떤 영향을 미치는 지에 대한 인과관계를 파악하고자 하였다. 구체적으로 단체장의 리더십이 조직내부 차원에서 조직 구성원의 직무만족과 조직몰입에 미치는 영향과 조직외부 차원에서 자치단체의 행정발전에 미치는 영향을 파악하였다. 본 연구의 공간적 범위는 전국자치단체를 대상으로 하면 시간적 범위는 민선 4기 이후를 대상으로 한정하였다. 이 연구범위 하에서 조직의 성과를 조직 외부에 미치는 영향을 포함하여 분석하였으며, 이러한 맥락에서 자치단체장의 리더십 유형과 이에 따른 조직의 성과 그리고 자치단체의 행정발전의 관계를 계량적인 접근을 통하여 살펴보았다. 본 연구의 실증분석 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, Yates의 리더십 유형 분류 결과, 정치적 자원(득표율)과 경제적 자원(재정력지수)를 종합한 자원지수와 자치단체 시책의 혁신성 여부를 종합한 혁신지수를 토대로, 혁신성 지수와 자원 지수가 모두 양인 1사분면은 ‘사업가형’이라 할 수 있고, 혁신성 지수는 0보다 크지만 자원 지수가 0보다 작은 2사분면은 ‘혁신가형’이 되며, 혁신성 지수와 자원 지수 모두 음인 3사분면은 ‘중계인 형’이 되고, 자원 지수는 0보다 크지만 혁신성 지수가 0보다 작은 4사분면은 ‘보스형’으로 구분하였다. 이 기준으로 245개의 지자체를 분류하면 강남구 외 43개 지방자치단체가 ‘사업가 형’에 해당하고, 과천시 외 58개 지방자치단체가 ‘보스 형’에 해당하며, 영양군 외 64개 지방자치단체가 ‘혁신가 형’에 속하고, 금산군 외 76개 지방자치단체가 ‘중계인 형’에 속함을 알 수 있었다. 둘째, 인적특성, 직장특성, Yates의 리더십 유형에 따른 리더십 수준, 조직성과, 자치단체의 행정발전의 평균적인 차이를 분석한 결과, ① 성별에 따라 리더십, 조직성과(커뮤니케이션, 직장생활 전반, 담당업무, 조직분위기), 자치단체의 행정발전에 차이가 존재하였으며 남성이 여성에 비해서 긍정적으로 인식하는 경향이 강함을 알 수 있다. ② 자녀가 있다고 응답한 표본들이 다른 표본에 비해서 평균적으로 리더십, 직장생활 전반, 자치단체의 행정발전에 대해서 긍정적으로 인식하고 있음을 알 수 있다. ③ 연령대가 높을수록 리더십, 조직성과(커뮤니케이션, 직장생활 전반, 담당업무, 조직분위기), 자치단체의 행정발전의 인식에서 평균적으로 긍정적임을 알 수 있다. ④ 학력수준이 낮을수록  리더십, 조직성과(커뮤니케이션, 직장생활 전반, 담당업무, 조직분위기), 자치단체의 행정발전의 인식에서 평균적으로 긍정적임을 알 수 있다. ⑤ 직급수준이 높을수록 리더십, 조직성과(커뮤니케이션, 직장생활 전반, 담당업무, 조직분위기), 자치단체의 행정발전에 대해서 긍정적으로 인식하는 경향이 있는 것으로 나타났다. ⑥ 리더십, 커뮤니케이션의 경우는 기타에 근무하는 표본들의 평균이 상대적으로 가장 높았으나, 조직분위기는 보건복지와 관련된 부서에 근무하는 표본들의 평균이 상대적으로 가장 높은 것으로 나타났다. ⑦ 자치단체장의 리더십이 혁신가형에 해당되는 지자체의 공무원들의 경우 평균적으로 직장생활의 전반에 대해서 상대적으로 다른 리더십 유형에 비해서 만족하는 수준이 낮은 것으로 나타났다. 셋째, 전체변수들간의 상관분석과 더불어, 독립변수와 종속변수의 세부항목간 상관분석 결과, ① 전체변수들 가운데 종속변수인 자치단체의 행정발전과 관련성 정도는 조직분위기>리더십평가>리더십종합>커뮤니케이션>직장생활전반>담당업무>리더십조건의 순으로 나타났다. ② 리더립의 하위 요인 가운데 리더십평가가 리더십조건에 비해서 상대적으로 더 중요한 의미를 가지며, 리더십평가의 세부항목은 비전제시>전문지식>실적평가>능력계발의 순으로, 리더십조건의 세부항목은 솔선수범>장래식견>고충해결>신상필벌>의 순으로 리더십종합과 관련성이 높음을 알 수 있었다. ③ 자치단체의 행정발전의 세부항목은 환경>행재정>사회복지>도시계획>산업경제>기획조정의 순으로 지역개발종합과 관련성이 높음을 알 수 있었다. 넷째, 리더십 유형 및 수준이 조직성과에 미치는 영향을 분석한 결과, ① 리더십 유형은 직장생활 전반을 종속변수로 한 경우에 중계인형의 경우만 통계적으로 유의미하여, 중계인형에 해당되는 자체단체 공무원들이 다른 리더십 유형에 비해 평균적으로 높은 직장생활 만족 수준을 보이고 있는 것으로 나타났다. ② 리더십평가를 대리하는 리더십평가와 리더십요건을 대리하는 리더십조건 모두 커뮤니케이션, 직장생활 전반, 담당업무, 조직분위기에 긍정적인(+) 영향을 미치며, 상대적으로 리더십평가가 리더십요건보다 영향력이 더 큼을 알 수 있었다. ③ 리더십의 세부항목의 경우는 조직성과를 무엇으로 하는가에 따라 영향을 미치는 항목이 상이하였다. 즉, 커뮤니케이션의 경우 비전제시, 능력계발, 실적평가, 솔선수범, 고충해결, 신상필벌이, 직장생활전반의 경우 비전제시, 능력계발, 실적평가, 솔선수범, 장래식견이, 담당업무의 경우 비전제시, 실적평가이, 조직분위기의 경우 비전제시, 능력계발, 실적평가, 솔선수범이 긍정적인(+) 영향을 미침을 알 수 있었다. 그러나 이 가운데 상대적인 영향력의 정도는 모든 조직성과 변수에서 공통적으로 실적평가가 가장 높은 것으로 나타났다. 다섯째, 리더십 유형 및 수준과 조직성과가 자치단체의 행정발전에 미치는 영향을 분석한 결과, ① 리더십 유형 가운데 보스형이 다른 유형에 비해서 전체적인 자치단체의 행정발전 정도가 가장 낮은 것으로 나타났고 이러한 결과는 대체로 세부 자치단체의 행정발전 항목(기획조정, 행재정, 도시계획)에서도 유사함을 알 수 있었다. 단지, 도시계획 자치단체의 행정발전의 경우에 한하여 보스형과 사업가형이 다른 리더십 유형에 비해서 그 수준이 낮았다. ② 리더십평가를 대리하는 리더십평가와 리더십요건을 대리하는 리더십조건 모두 자치단체의 행정발전과 6개의 세부 항목(분야)에 긍정적인(+) 영향을 미치며, 상대적으로 리더십평가가 리더십요건보다 영향력이 더 큼을 알 수 있었다. ③ 리더십의 세부항목의 경우는 자치단체의 행정발전과 6개 세부 항목(분야)에 따라 영향을 미치는 항목이 상이하고 그 영향력 또한 비일관적이었다. 즉, 전체적인 자치단체의 행정발전(능력계발> 비전제시, 전문지식, 실적평가, 솔선수범), 기획조정(비전제시 > 능력계발, 실적평가), 행저정(실적평가 > 비전제시, 전문지식, 능력계발), 도시계획(전문지식 > 비전제시, 능력계발, 실적평가, 장래식견), 사회복지(능려계발 > 비전제시, 전문지식, 실적평가, 솔선수범), 환경(전문지식 > 비전제시, 능력계발, 실적평가, 솔선수범)으로 나타났다. ④ 조직성과 변수가운데 자치단체의 행정발전에 유의미한 영향을 미치는 요인은 자치단체의 행정발전 세부항목에 따라 다소 차이가 있었다. 즉, 전체(직장생활 전반, 조직분위기), 기획조정(커뮤니케이션, 조직분위기), 행재정(직장생활 전반, 조직분위기), 도시계획(커뮤니케이션, 직장생활 전반, 조직분위기), 사회복지(직장생활 전반, 조직분위기), 환경(직장생활 전반, 조직분위기)으로 나타났다. 그러나 이 가운데 상대적인 영향력이 가장 큰 것은 조직분위기라는 점에서 공통된 결과를 보이고 있다. 본 연구의 시사점 및 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 리더십 유형에 따라 조직성과가 상이하고, 나아가 자치단체의 행정발전도 상이할 수 있음을 실증적으로 보여준다. 연구결과, 혁신성과 자원정도가 낮은 중계인형에 해당되는 자체단체 공무원들이 다른 리더십 유형에 비해 평균적으로 높은 조직성과(직장생활 전반)를 보이며, 혁신성이 낮고 자원이 높은 보스형과 혁신성과 자원이 모두 높은 사업가형이 다른 유형에 비해서 자치단체의 행정발전 정도가 가장 낮게 인식하고 있다는 점에서 현실과 상이한 결과를 보이고 있다. 둘째, 리더십에 대한 요건보다는 리더십에 대한 평가에 초점을 둘 필요가 있음을 실증적으로 보여준다. 본 연구 결과 리더십평가와 리더십요건에 대한 인식이 모두 조직성과(커뮤니케이션, 직장생활 전반, 담당업무, 조직분위기)와 자치단체의 행정발전에 긍정적인(+) 영향을 미치는 것으로 나타났으나, 이 가운데 상대적으로 리더십평가의 영향력이 더 큼을 확인할 수 있었다. 특히, 조직성과의 경우는 부서원들의 업무실적에 대한 공정하고 명확한 평가가 중요하며, 자치단체의 행정발전의 경우는 능력계발이 상대적인 영향력이 가장 높은 것으로 나타났다. 셋째, 리더십을 통해 조직성과를 제고함에 있어서 조직분위기, 커뮤니케이션, 직장생활 전반 등의 측면에 초점을 둘 필요가 있으며, 궁극적으로 조직분위기 제고에 노력할 필요가 있다. 이는 리더십과 자치단체의 행정발전 사이의 조절변수 가운데 조직분위기가 가장 상대적인 영향력이 높은 것으로 나타났기 때문이다. 따라서 구성원들의 사기진작, 소속감 고취, 조직목표 달성을 위한 책임감 부여, 고용의 안정 등의 측면이 우선적으로 고려되어져야 할 것이다. 외국의 경우 리더십 관련 많은 선행연구들이 조직 최고관리자의 리더십은 조직의 효과성에 결정적 영향을 준다는 사실을 주장하고 있다. 이러한 주장은 본 연구의 대상인 자치단체장의 경우에도 적용된다는 점을 확인할 수 있었다. 특히 기존의 우리나라 단체장에 관한 연구가 대부분 리더 개인의 특성론적인 접근 및 법제도론적인 접근법에 국한되어 있기 때문에 지방자치단체의 효과성 및 자치단체의 행정발전이 자치단체가 처해있는 상황여건이라는 외생변수뿐만 아니라 단체장 개인의 리더십 수준까지 고려한 폭넓은 시각을 강조할 때 새로운 시사점을 제공해준다고 볼 수 있다. 따라서 우리나라 단체장의 리더십 행태유형이 어떻게 다르고 나아가 이러한 리더십 유형과 조직의 효과성 그리고 자치단체의 행정발전의 관계를 살펴보려는 본 연구는 의미가 있다고 본다. 주제어:단체장 리더십, 조직성과, 행정발전, Yates 모형

조직진단2009

고경훈

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지방자치단체의 국가정책 집행 실효성 확보를 위한 사례연구   본 연구는 전국적으로 통일된 행정서비스를 제공하는 것으로 중앙에서 결정한 정책들이 실제 지방에서는 각기 다르게 집행되는 문제에 주목하면서 시작하였다. 정책이 본래의 의도대로 집행되지 못하고 왜곡되는 현상은 국민생활에 불편을 줄 뿐만 아니라 국가와 지방자치단체에게 행･재정적인 피해를 줄 수 있고 의도한 정책 효과를 달성하지 못한다는 점에서 낭비와 비효율성이 야기될 수 있다. 따라서 국가정책이 당초 의도했던 정책 목표를 효과적으로 달성하기 위한 전략의 모색이 필요하게 되었다. 이에, 본 연구는 중앙에서 결정한 정책이 지방에서 집행되는 실태를 분석하여 중앙의 정책이 지방에서 일관성있게 집행될 수 있는 방안을 모색하였다. 본 연구의 이론적 측면은 정책집행과 관련한 국내외 문헌분석, 정부간 관계, 갈등관리, 순응과 불응 등 다양하게 이루어졌다. 이러한 기존의 문헌들을 검토하여 불완전한 국가정책 집행을 분석하는 분석틀을 구상하였다. 본 연구의 실제적 측면은 중앙의 의도대로 집행되고 있지 않는 정책사례들을 심층분석하여 각 사례가 가지고 있는 개별적 문제점과 공통적 문제점을 도출하고, 중앙정부 공무원과 지방자치단체 공무원을 대상으로 설문조사와 심층면담을 실시하여 향후 바람직한 국가정책 집행의 실효성 확보방안을 제시하였다는데 있다. 실태 분석과 설문조사 분석을 통해 도출된 본 연구의 연구 결과를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 중앙정부와 지방자치단체의 의사소통과 협력이 선행되어 불필요한 갈등과 자원 낭비를 막아야 한다. 즉, 거버넌스 차원에서 중앙정부와 지방자치단체가 수평적인 정책파트너로서의 긴밀한 관계를 구축하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 협력에 대한 제도적 유인장치를 마련하거나 행정의 분권화를 추진하는 전략이 선행되어야 한다. 또한, 중앙정부와 지방자치단체 간의 지속적인 정보의 교류 활동과 중앙과 지방 간 연계 시스템(협력 시스템)을 구축하는 전략이 필요하다. 둘째, 중앙정부 차원에서 정책의 정당성을 확보해야 한다. 정책이 정당성을 인정받기 위해서는 정책목표가 명확하게 설정되어야 하고, 정책의 개념정의나 관련 용어가 분명해야 하며, 정책에 대한 합리적인 근거가 필요하다. 또한, 정책의 합법성을 확보해야 한다. 정책의 합법성을 확보하기 위해서는 정책과 관련된 법규들을 일관성있게 조정하고 수정, 보완하여 관련 법률 간의 중복･상치가 없도록 해야 한다. 또한 전체적인 정책과정에 대한 표준 매뉴얼을 작성･보급하는 방안도 제안할 수 있다. 표준 매뉴얼에는 정책의 목표, 각 용어설명, 정책집행시 지방자치단체가 가질 수 있는 재량의 정도 및 범위 등을 한정하여 중앙과 지방 간의 불필요한 대립이 발생하지 않도록 해야 한다. 중앙정부는 결정된 정책을 집행하는 지방자치단체에 대한 특성･실정을 파악하는 작업이 필요하고 지방자치단체의 정책추진 역량을 분석하는 작업이 필요하다. 셋째, 지방자치단체 차원에서는 중앙정부의 정책지침이나 표준 매뉴얼을 바탕으로 하여 그 지역의 특수한 여건 등을 반영한 자체적인 정책집행 계획을 수립하는 작업이 필요하다. 또한 집행에 필요한 인적･물적 자원을 확보하는 작업 또한 중요하다. 설문조사와 심층면담 결과 모두 지방자치단체의 인적･물적 자원 부족을 지적하고 있는데, 집행에 필요한 자원을 확보하는 것이 정책의 성공적인 집행에 반드시 필요한 요소라는 점을 간과해서는 안될 것이다. 또한, 중앙정부가 결정한 정책이 원래의 의도대로 집행될 수 있기 위해서는 정책을 실제로 집행하는 지방자치단체가 집행 상의 재량을 확보하여 정책에 대한 지방자치단체의 순응과 지지를 확보하는 것이 필요하다고 할 수 있다. Key Word: 국가정책, 정책결정, 정책집행, 정부간 협력, 거버넌스

기타2009

김필두 류영아

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