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기본보고서
지방교부세를 통한 특별지방자치단체 재정지원에 관한 연구 지방자치법에 따라 지방자치단체 일정 연합이 사무를 공동으로 처리하기 위해 지방의회 및 행정안전부 장관의 승인을 받아 설치되는 법인을 특별지방자치단체라고 한다. 본 연구는 행정안전부가 2023년 지방교부세 산정에 있어 특별지방자치단체 분담금의 일정비율을 반영하여 보정수요를 통해 재정 지원을 검토하였으므로 이와 관련된 특별지방자치단체 및 기타 지방자치단체의 영향 분석을 실시하는 것을 주된 목적으로 한다. 특별지방자치단체 구성에 따라 분담금 10%를 보통교부세 보정수요에 반영하는 현행 안을 기반으로 광역 간 연합(부울경), 기초 간 연합(지리산권, 폐광기금)으로 구분하여 규모의 변화, 재원 배분 효과(재원 보장 기능) 및 재원 영향 효과(재원 조정 기능)로 살펴보았다. 특히 2022년 10월까지 활발하게 논의되었던 부울경 연합(현재 부울경특별연합 규약 폐지 행정예고 등 연합이 사실상 중단)을 중심으로 규약에서 명시한 1~3단계 사무를 토대로 재정 지원 효과의 충분성과 타 자치단체와의 영향 관계 등을 살펴보았다. 지방교부세로 특별지방자치단체를 지원하는 것이 효율적인가, 규모의 측면에서도 충분한가 등에 집중하였다. 덧붙여 기존 지방교부세 지원안 외에도 지방교부세 틀 내에서 지원할 수 있는 기타 방안과 지방교부세 틀 외로 지원할 수 있는 방안으로 구분하여 규모, 재원 배분 및 영향의 시나리오를 구성하여 분석하였다. 주요 연구 결과를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 특별지방자치단체의 재정 지원을 보통교부세로 지원하는 방식은 광역지방자치단체를 중심으로 구성되다 보니, 기초자치단체의 재원 규모가 광역자치단체로 이전되는 효과를 나타낼 수밖에 없었다. 보통교부세의 절대적 총액이 정해진 상태에서 부울경 특별지방자치단체 구성은 경북, 전남, 경남을 구성하는 기초자치단체의 규모가 가장 크게 줄었으며 재원 보장기능으로서 상대적 빈곤 등의 지표가 개선되는 등의 유의미한 결과가 나타나지 않았다. 부울경 특별지방자치단체가 구성되어 보통교부세로 교부될 때, 기초자치단체의 교부금이 광역자치단체로 이전되는 현상만이 뚜렷하게 나타났다. 또한 광역 간 연합(부울경), 기초 간 연합(지리산권, 폐광기금) 모두 보통교부세로 교부된다고 하더라도 그 지원 금액의 규모가 크지 않았다. 대표적으로 부울경의 경우 1단계 2,000억 원 사업 비용 중 각각 30~50% 분담금을 1/3 나눠서 내고, 이를 각 지역에 보정수요 10%로 부과된다고 가정할 때 최소 31억(각 10억)에서 최대 59억(각 20억) 정도 배분되는 것으로 나타났다. 특별한 목적을 수행하기 위한 재원으로서 규모가 충분한가에 대한 다양한 시각이 존재하겠지만 규모의 경제 및 비용 효과 절감을 위해 대규모의 사업을 연합하는 입장에서 10~20억 원 사이의 지원금이 갖는 충분성의 의미는 다시 한번 검토해야 할 부분이다. 둘째, 특별지방자치단체 목적 달성을 위해 지방교부세 내에서 재원을 확보하여 충분한 규모를 지원할 수 있는 방안으로 1) 기준 재정 수입 산입률 조정, 2) 내국세 법정률 인상, 3) 특별교부세로 교부하는 방안의 시나리오를 구성하여 분석하였다. 분석 결과 기준 재정 수입 산입률 조정의 경우 기초수입액과 보정수입액의 비율은 정반대의 결과를 나타냈다. 기초수입액의 산입률을 기본 80%에서 90%로 늘리면 기초에 최대 1조 9,812억 정도가 더 배분된다. 그만큼 광역에서는 교부액이 줄어들고, 70%로 조정할 때는 반대의 결과가 나타나나 광역이 2조 510억까지 최대 늘어나는 것으로 나타나 광역의 증가폭이 더 크다는 것도 알 수 있었다. 반면에 보정수입액에서 산입률을 조정하면 기본 80%에서 70%로 조정할 때, 광역은 2,650억 정도의 교부액이 줄고, 기초는 느는 것으로 나타났고, 90%로는 광역이 늘고 기초가 교부액이 준다. 지니계수로 볼 때, 70%~90% 사이의 보정수입액의 산입률 조정 시 70%로 조정할 때 가장 격차가 줄어드는 것으로 보인다. 이때, 특별지방자치단체를 지원하기 위해서 보정수요의 산입률을 조정하여 따로 재원을 확보하는 것도 하나의 방법일 수 있다. 기초수입액은 파급률이 너무 크기 때문에, 오히려 보정수요의 전체적인 산입률을 조정해서 따로 특별지방자치단체가 수행하는 업무에 따라 지원하는 다른 회계를 구성하는 것도 하나의 안이 될 수 있다. 내국세 법정률 인상의 경우 현재 19.24%에서 25%까지 늘렸을 때, 재원 확보 규모를 살펴보았다. 법정률 인상은 지방교부세 전체 규모를 늘려 재원을 확보한다는 측면에서 증가한 재원만을 특별지방자치단체의 지원액으로 산정할 수도 있고, 전체적으로 지방자치단체의 교부액을 늘리고 기존의 교부방식을 고수할 수도 아니면 현행안으로 다시 교부할 수도 있다. 법정률 인상은 특별지방자치단체의 재원 지원을 하면서도 다른 지방자치단체의 영향을 최소화할 수 있는 가장 쉬운 방법일 수 있기 때문에 그 규모를 산출하고, 2022년 기준의 비율대로 배분하였을 때, 지역마다 얼마만큼 교부액이 증가하는지의 정도를 요약하여 연구에서 제시하였다. 마지막으로 특별교부세의 경우 현재 보통교부세와 97:3의 비율에서 95:5까지 확대하여 그 나머지 재원을 확보하여 재원을 지원하는 방안을 모색하였다. 현재 규모에서 1%씩 특별교부세가 증가하면 7천억 원 정도가 추가로 재원이 확보될 수 있는데, 오히려 보통교부세보다 특별교부세로 지원할 때, 그 설립 취지와 지원 목적에 부합할 수 있다고 보인다. 셋째, 지방교부세 외에서 재정 지원을 할 수 있는 방안을 모색하였다. 이때, 단순히 특별지방자치단체의 재정 지원에 국한된 것이 아니라 전반적인 재정조정의 틀을 검토하고, 지역 간 영향을 최소화하면서 재원을 확보할 수 있는 큰 틀을 제시하고자 한다. 이를 위해 하나의 방법으로 광역은 보통교부세를 교부받지 않고, 지방소비세 전체를 조정하여 배분받고, 나머지 보통교부세는 기초자치단체만 교부받는 방식이다. 이러한 방식은 첫째, 서울과 경기에 집중된 지방소비세를 17개 시도로 어떻게 안분할 것인가의 이슈, 둘째, 조정교부금을 충당할 만큼 보통교부세가 교부되는가의 영역을 확장해서 살펴보아야 한다. 그러나 본 연구에서는 단순한 금액 산출하는 정도로 분석하였고, 정확한 분석결과를 위해 추가적인 분석 틀이 요구된다. 그럼에도 2022년 지방소비세는 19조 원 정도이고, 지방소비세를 기초수입액에서 제외한 보통교부세 산출액은 53조로 추산되었다. 기존에 보통교부세는 광역이 16조, 기초가 39조 원을 교부받았기 때문에 물론 법정률 배분에 있어서 규모가 줄겠지만 틀을 바꿔서 광역과 기초가 재원을 자유롭게 활용하여 특별지방자치단체를 자체적으로 운영할 수 있는 재원을 주는 것도 하나의 방법으로 보인다.지방재정2022
이서희, 전성만, 김윤승
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지방자치와 교육자치 재정사업의 연계·협력 강화방안 2006년 교육감 및 교육위원 선거방법을 주민 직선으로 전환하고 지방자치단체와 지방교육행정기관간의 연계를 강화하는 법률 개정안이 국회를 통과하였다. 시도교육감의 주민직선제 전환 이후 시도 자치단체장과 교육감은 모두 선출직이 됨에 따라 사업의 시급성이나 경제적 합리성보다는 주민에게 돋보이는 가시적 교육사업을 추진하는 경우가 빈번하다는 지적이 있어 왔다.(임성일, 2015) 한편, 재정당국과 전문가들 사이에서는 지방교육재정교부금의 규모는 매년 증가하고 있는데 학령인구는 줄어드는 지금 시대에 인구가 증가하던 50년 이전에 설계된 교부금 배분구조가 지금의 감소 교육수요에 적합한 것이냐는 문제제기가 지속되어오고 있다. 반면, 미래교육 수요가 늘고 있고 교육체계 개선을 위해 전체적인 교육 재정수요는 오히려 늘고 있다는 교육계의 주장이 맞서고 있는 상황이다. 이처럼 이견들이 있는 가운데 보완장치로써 통합이나 분리가 아니라 서로 연계･협력하자는 주장이 있어왔고, 혁신교육지구 등 연계협력 사업을 추진한 사례도 있으나 실질적인 협력은 이루어지지 않고 있는 상황이다. 이에 따라 지방교육재정 운영틀의 불완전성으로 인한 책임성 문제, 교육청 잉여금 규모 증가에 따른 재정 효율성 측면에서의 한계, 현재 시행되고 있는 연계･협력 협의체 활동 미흡에 따른 타 분야와의 원활한 유기체적 협조의 미흡, 교육경비보조사업의 성과관리에 있어서의 한계 등이 나타나고 있다. 이에 본 연구는 이상의 사안에 문제의식을 두고 지자체와 지방교육행정기관 사업의 연계･협력 방안 도출을 위해 두 가지 방향성을 가지고 수행하였다. 먼저, 지자체와 교육청 간 연계･협력이 가능한 사업을 발굴한 후, 다음으로는 발굴된 사업의 공급방식에 대해 모색하였다. 연계･협력 대상사업의 발굴은 먼저, 한 곳의 사례 광역지자체와 같은 교육청에서 수행하는 교육사업들을 전수 분석, 유사하거나 중복적인 사업들을 기준으로 선별하였다. 두 번째로는 자치분권위원회와 교육부가 2020년과 2021년에 공동으로 전 지방자치단체를 대상으로 지방자치-교육자치 연계 우수사례 경진대회를 개최한 바 있고 이들 중 수상한 사례를 바탕으로 연계･협력 사무나 분야를 발굴하였다. 이상의 분석결과를 바탕으로 본 연구에서 제시하고 있는 연계･협력 대상사업으로는 우수인재 양성, 수학능력 향상, 방과 후 학교, 돌봄, 다문화가정 지원, 교육환경 개선, 학교시설 정비, 농어촌･진로 체험, 대회개최, 예체능 지원, 원어민 교사, 소외계층 평생교육, 평생학습관, 장학사업, 통학로 개선 등 15개 사업이 도출되었다. 발굴한 연계･협력 대상사업들에 대한 지자체와 교육청 공동의 공급방식은 지금까지와는 전혀 다른 메커니즘으로 본 연구에서 접근하고 있다. 즉, 지금까지 추진되어 온 일반행정과 교육행정의 협력방식은 돌봄, 학교밖 청소년 등과 같이 일부 사업의 공동사업화 방식과 혁신교육지구처럼 추진 틀을 만들고 이를 채우는 프로그램(예: 마을교육공동체 활동)을 개발하여 추진해오던 방식이었다. 반면, 본 연구에서는 공급체계에 대해 다음과 같이 두 가지의 방식을 제시하고 있는데, 먼저, 현재의 법이나 제도 내에서 추진할 수 있는 단기적인 방안과 법과 제도를 제정하는 부분까지도 고려해야 할 장기적인 대안을 살펴보았다. 단기적으로는 현재 설치되어 있는 교육행정협의회의 상설화 및 지방의회의 역할강화가 필요하다. 장기적 공급방식의 경우 윤석열 정부 120대 국정과제 중 113번과도 관계가 깊은데, 국정과제 113번은 지역인재 육성을 위한 교육혁신으로써 지자체･교육청･대학 간 협력이다. 지역인재 양성을 위해 지자체･교육청･지방대학이 함께 협업하여 재원을 공동편성･집행하는 공동사업을 발굴하여 추진한다는 것이 주요 내용이다. 즉, 두 기관이 공동사업을 발굴하여 사업에 필요한 재원을 협업하여 편성한 후 집행한다는 것이다. 이러한 국정과제 수행을 위해서는 지방자치단체와 교육청이 공동으로 예산을 편성하고 공동으로 집행할 수 있어야 한다. 그러나 현재 각각의 자치를 실시하고 있음에 따라 공동으로 예산을 편성하고 집행할 수 있는 방법은 두 자치단체를 통합하는 방법 외에는 없다. 통합이 현실적으로 실현되기 위해서는 많은 장애물과 이견 및 분쟁이 있을 수 밖에 없다. 따라서 국정과제에서 제시한 지자체와 교육청 간 공동사업, 본 연구에서의 경우 앞서 발굴한 연계･협력 대상사업의 필요예산을 동시에 조성하고 집행할 수 있는 방안으로 두 기관이 공동으로 설치하여 운영하는 기구가 필요하다. 구체적으로 대안들을 살펴보면 우선, 단기적 대안 중 지방교육행정협의회 상설화이다. 지방교육행정협의회는 현재 교육자치법에서 설치토록 하고 있고 시도 조례로 구성과 운영에 대해 정하도록 되어 있다. 그러나 정치적 성향이나 이념이 다른 시도지사와 교육감이 선출되는 등 행정환경이 변화할 수 있으므로 교육행정협의회 개최가 경우에 따라 유명무실해지지 않기 위해서는 상설화가 필요하다. 또한 기초자치단체에 설치하는 지역교육행정협의회의 경우 자치단체의 규모에 따라 새로운 위원회 설치에 한계가 있는 경우 기존의 위원회를 활용한다는 취지에서 교육경비보조금심의위원회 위원의 교육관련 전문성 고려 및 다각화로 새로운 위원회 설치를 대신할 수 있도록 하는 탄력적 운영도 필요하다. 그리고 본 연구에서는 지방교육행정협의회 실무협의회의 분과별 운영을 제안하고 있다. 현재 교육행정협의회는 학교용지 확보, 평생교육, 교육격차 해소, 공공도서관 설립 및 운영 분야까지 모두 10명 이내의 관련 공무원들이 실무협의를 하도록 되어 있다. 향후 실무협의회의 실질적 논의를 위해서는 실무협의회에 분과회의를 두고 교육 세부분야별로 전문적이고 심도있는 논의가 가능토록 분과별 운영방식을 도입할 필요가 있다. 단기적인 또 다른 대안으로 지방의회의 역할 강화를 위해 특별위원회의 설치 제안한다. 다음 해의 예산확정 전에 지방자치단체와 교육청간 사전협의를 위해서는 현재보다 지방의회의 역할이 강화될 필요가 있는데 이를 위해 연계･협력 대상 교육사업의 경우, 지방의회에서 별도의 논의 대상으로 분류한 후 지방의회에 특별위원회 설치를 제안한다. 지방자치법 제64조(위원회의 설치) 제2항은 위원회의 종류를 명시하고 있는데 동법 제2호에서는 특정한 안건을 심사･처리하는 특별위원회의 설치 근거가 있다. 본 대안은 제2호의 조문을 활용하는 것이다. 이러한 법 조문에 근거하여 지방의회에 (가칭)교육협력사업 특별위원회를 두어 교육행정협의회에서 논의된 연계･협력 대상사업들에 대해 지방자치단체와 교육청 담당자들이 모두 출석하여 설명하고 특별위원회 의원들이 심의･조정하는 방안이다. 장기적 대안으로 (가칭)시도교육공동위원회의 신설에 있어서 그 구성은 거버넌스 형태로 하되, 운영은 사무국을 별도로 두어서 행정권한을 가지는 행정기구로써의 역할을 하는 위원회 형식을 제안한다. 범부처 조직인 국가균형발전위원회나 사회보장위원회 등 예산의 편성권과 집행, 사후관리 권한이 있는 국가위원회의 개념을 도입해서 (가칭)시도교육공동위원회를 설치하는 것이다. 현재 교육사업은 각기 다른 자치행정기구인 지방자치단체와 지방교육행정기관에서 분리된 형태로 운영되고 있음에 따라 비효율적이다라는 지적이 있어 왔다. 따라서 (가칭)시도교육공동위원회는 시·도청과 교육청이 매년 예산을 공동으로 조성한 후 별도의 사무국을 두어 사업을 기획하고 예산을 편성하며 집행하는 등의 행정권한까지 가지는 형태의 기관 신설을 의미한다. 이상의 내용들이 실현되기 위해서는 관련 법의 개정이 필요한데 먼저, (가칭)시도교육공동위원회를 신설할 경우, 지방자치법 제135조제2항을 ‘제1항에 따른 기관의 조직과 운영에 필요한 사항을 따로 법률로 정한다. 단, 지방자치단체와 교육청 간 연계･협력 대상사업의 수행을 위해 지방자치단체와 교육청 공동으로 기관을 설립할 수 있다’로 법 개정 검토가 필요하다. 또한 지방자치단체 ‘교육비특별회계 예산편성 운용에 관한 규칙’의 개정도 필요하다. 동 규칙의 제2조에서는 유아교육 및 초･중등교육의 내실화, 교육복지의 증진, 평생교육의 진흥, 단위학교 재정운영의 자율화 및 효율화, 합리적인 세입을 고려한 재정지출과 건전재정 운영 등 5개의 원칙을 제시하고 있다. 이에 덧붙여 ‘6. 연계･협력 사업에 대한 협조’ 원칙을 추가할 필요가 있다.지방재정2022
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주민자치회 모델 재설계 방안 연구 본 연구는 주민자치회와 읍·면·동 행정기구와의 관계를 재정립하는 새로운 형태의 주민자치회 모델의 도입 가능성과 발전전략을 검토하고, 법·제도적 개선 방안을 제안하는 것을 목적으로 하고 있다. 제2장에서는 주민자치(위원)회의 이론과 쟁점에 대해 검토하였다. 주민자치회 시범 실시를 위해 협력형이 모델로 선택되어 현재에 이르고 있으나, 수많은 제도 개선에도 불구하고 여전히 많은 한계가 존재하고 있다. 협력형의 대안적인 모델로 통합형과 주민조직형이 제시되고 있으나, 실제 적용이 이루어지지 못하였기 때문에 당위적인 측면에서만 거론되고 있으며, 심도 있는 연구가 부재한 상황이다. 따라서 협력형에 대한 대대적인 개편이나 통합형과 주민조직형으로의 전환, 새로운 주민자치회 모델 개발에 대한 검토가 필요한 시점이라는 점을 시사하고 있다. 다음으로 주민자치(위원)회를 둘러싼 쟁점을 법·제도, 조직 및 구성, 운영 및 사업·활동, 재정 및 재원 조달 측면 등을 중심으로 검토하였다. 종합해보면, 풀뿌리 주민자치가 제대로 정착되기 위해서는 주민자치 활동이 공공성을 갖고, 주민들의 자치 역량이 강화되어야 한다는 점을 확인할 수 있었다. 제3장은 크게 두 개의 파트로 구성된다. 먼저, 제20회 전국주민자치박람회 우수사례 공모신청서를 제출한 전국 247개 주민자치(위원)회의 현황자료를 바탕으로 실태 분석을 실시하였다. 제2장에서 도출된 주민자치(위원)회의 공공성과 자치 역량을 중심으로 주민자치(위원)회를 진단하였다. 진단 결과, 주민자치회 전환 시범사업을 통해 전반적인 주민자치(위원)회의 수준을 공공성-자치 역량 평면에서 우상향시켰다는 것을 확인할 수 있었다. 다음으로, 공공성과 자치 역량의 수준이 높아질수록 주민자치의 본래 목적에 부합하는 주민자치회의 모델로 발전할 수 있다는 가설을 검증하였다. 구성 측면에서는 시범사업을 통해 얻은 성과의 수준을, 운영 측면과 사업 활동, 재정 측면에서는 주민자치위원회와 주민자치회 간 차이 수준을 살펴보았다. 시범사업의 결과는 우선 공적인 권한 부여 및 새로운 사업 등을 권장하면서 이를 뒷받침한 제도적인 조치를 강화했다고 볼 수 있다. 이는 자치 역량의 제고보다 공공성의 제고 측면에서 특히 두드러지게 나타나고 있다는 점을 의미한다. 이러한 전략은 “先공공성 강화 및 後자치 역량 견인”이라는 전략적 선택의 결과로 볼 수 있으며, 향후 보다 지속적이며 효과적인 공공성-자치 역량 평면의 우상향 발전을 위한 다양한 시사점을 남기고 있다. 제4장은 새로운 주민자치회 모델 도입을 위한 선진형 주민자치회의 사례를 분석하였다. 주민자치가 고도화되어 운영되고 있는 일본의 자치회, 영국의 패리쉬위원회, 독일과 스위스의 게마인데 등의 사례를 중심으로 도입 배경, 관련 제도, 조직 운영방식, 재정 운영 등을 분석하였다. 이와 함께 국내 사례로 경기 성남시 수정구 단대동 주민자치회, 당진시 신평면 주민자치회, 제주특별자치도 주민자치위원회와 민회, 전남 곡성군 주민자치회를 현황 및 구성, 조직 및 운영, 주요 특징 등을 분석하였다. 국내외 사례를 비교한 결과, 우리나라의 현행 제도는 자치 역량과 공공성이라는 두 측면에서 모두 개선되어야 할 점이 많다는 점을 확인하였다. 기초 조직의 역량 강화와 법제도 마련을 통한 공공성 강화라는 측면에서 우리의 주민자치회 제도 발전에 도움이 될 것으로 기대된다. 제5장은 주민자치회 모델별 수요 분석을 실시하였다. 주민자치의 모델을 구성하는 두 가지 기준인 공공성과 자치 역량을 중심으로 각 구성 요인의 우선순위를 추출하고, 주민자치회 모델의 심화에 필요한 전략적 방향을 도출하였다. 공공성과 자치 역량의 구성요소를 기준으로 중요도, 주민자치회 모델별 평가, 주민자치모델의 진화경로에 대한 심층 설문조사를 주민자치위원, 학계 및 연구기관 종사자 등을 대상으로 실시하였다. 기준별 구성요소의 중요도를 분석한 결과, 공공성과 자치 역량 간의 큰 차이를 보이지는 않았지만 공공성이 자치 역량보다 중요한 구성요소로 인식하고 있음을 확인하였다. 모델 발전에서는 “先공공성, 後자치 역량” 강화가 더 우선시 되어야 함을 확인하였다. 주민자치회 모델별 분석 결과를 종합해보면, 공공성과 자치 역량 기준에는 관계없이 주민자치위원회, 주민자치회 협력형 모델, 주민자치회 통합형 모델, 새로운 주민자치회 모델 순으로 각 기준에 대한 중요도 수준이 높아졌다. 모델별 주체의 역할 중요성의 경우, 민간부문은 주민자치회, 제 주민조직, 일반주민 순으로 역할이 중요하다고 나타났으며, 공공부문은 읍·면·동, 시·군·구, 국가 순으로 역할이 중요하다고 나타났다. 정성분석 결과, 주민자치회의 모델이 고도화될수록 요구되는 공공과 민간의 기대역할이 심화되고 있으며, 특히 공공의 권한 부여가 다변화될 필요가 있음을 확인하였다. 제6장에서는 새로운 주민자치회 도입방안을 제시하였다. 먼저 새로운 주민자치회 모델과 성장전략을 제시하였다. 주민조직의 공공성과 자치 역량 제고를 위한 방향으로 주민자치회가 진정한 읍·면·동의 대표적인 주민조직으로 성장하기 위한 5가지 전략을 제시하였다. 읍·면·동 행정기관과 주민조직의 협력적인 관계를 형성하고 지속하기 위해서는 읍·면·동 행정조직과 주민조직의 역량 강화와 교육, 학습을 통한 주민과 주민조직의 자치 역량 강화가 매우 중요하며, 공공성 강화를 위한 다양한 층위에서의 법률 제·개정 및 자치법규(조례)가 제정되고 시행될 필요가 있다. 다음으로 본 연구에서 제시한 미래지향적인 주민자치회 모델을 위한 법·제도 개선안을 제시하였다. 향후 지방자치법의 지속적인 개정과 개별법률로서의 주민자치회 설치(설립) 및 운영에 관한 법률의 제정을 통한 법적 근거의 마련을 위한 지속적인 노력이 요구된다. 더불어 자치 조직 및 인사 권한, 읍·면·동 자치재정권 및 재정 자율성, 자치 입법적 권한을 강화하는 방향으로 읍·면·동 행정기관과 주민자치회의 권한과 역할 강화가 필요하다. 근(近) 미래의 주민자치회 모델 구현을 위해서는 통합형 모델의 전(前) 단계에서 개정이 필요하다. 이에 자치입법권 및 자치조직권, 자치행정권, 자치재정권의 측면에서 주민자치회 표준조례안의 개선(안)을 제안하였다. 마지막으로 원(遠) 미래의 모델 구현을 위해 지방자치법의 개정과 주민자치 관련 법률의 제정을 통한 본격적인 주민자치회의 육성과 지원이 필요하다. 이에 주민자치회에 대한 지방자치단체와 같은 특수공법인으로서의 법인격의 부여, 주민의 범위와 주민자치회 구성 대상의 확장, 마을(자치)계획 등에 대한 공적 권한 강화, 주민자치위원 선출 방식의 고도화 등을 제안하였다.기타2022
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지방의회 주민참여 모델 개발 및 활성화 방안 본 연구는 2022년 1월 「지방자치법」 전부개정 시행에 따른 지방의회의 권한과 역할 확대가 예견되는 가운데, 지방의회 주민참여 활성화에 대한 방안을 모색하기 위한 목적에서 수행되었다. 먼저 지방의회 주민참여의 필요성에 대한 3가지 관점(대의민주주의 한계 극복의 대안으로써의 관점, 풀뿌리민주주의에 근거한 주민자치 관점, 정부-주민 커뮤니케이션을 통한 수용성·신뢰성 제고의 관점)을 제시하고, 지방의회의 기능과 역할, 주민참여의 유형 등에 대한 이론적 논의를 통해 지방의회 주민참여 모델을 개발하였다. 지방의회 주민참여와 관련된 법제도와 운영실태를 분석함으로써 현행 지방의회 주민참여의 문제점을 도출하였다. 이에 대한 분석 결과를 토대로 본 연구는 법제도적 차원에서 주민의 기본권리와 의장의 역할에 대한 법 개정을 통해 지방의회의 주민참여에 대한 역할을 확대하는 기반 마련이 필요하며, 지방의회에 대한 청원 방법 개정을 통해 제도를 활성화할 필요가 있다는 의견을 제시하였다. 또한 조직·인력·재정 차원의 제도개선의 방안을 통해 지방의회 주민참여 활성화의 기반을 마련하고자 하였다. 특히 본 연구는 지방의회 주민참여에 대한 초기연구임을 고려하여 다양한 사례에 대한 분석 및 소개에 집중하였다. 미주의원연맹의 의정프로세스 전 과정에서의 주민참여 사례는 국내·외 다양한 지방의회 주민참여 사례를 종합하여 각 지역이 지역 상황에 맞게 조합·활용할 수 있는 모듈형 지방의회 주민참여 모델을 개발·제시하는 기틀이 되었다. 또한 다양한 사례분석을 통해 보다 높은 수준의 e-청원시스템의 개발과 주민e직접 개선방안을 제시함으로써 직접적인 주민참여의 확대 기반을 모색하였다. 지역의 상황에 따라 온·오프라인 주민참여제도를 어떻게 활용할 수 있을지에 대한 대안을 제시하였으며, 현행 의정모니터 등의 운영개선을 통해 지역사회에서 활발한 주민참여를 할 수 있는 방안을 제시했다. 마지막으로 현재 지방의회 주민참여 필요성과 방법에 대한 인식이 비교적 낮다는 점을 고려할 때 인식론 차원의 활성화 방안 등을 제시하였다. 이와 같은 연구의 결과를 바탕으로 장·단기적인 관점에서 지역의 상황에 맞는 지방의회 주민참여의 다양한 아이디어를 도출할 수 있을 것이다. 특히 지방자치단체 기관구성 다양화 등 제도적 변화 과정에서 지방의회가 어떻게 주민으로부터의 신뢰를 토대로 역할을 확대해 나갈 수 있을지에 대한 대안을 모색하는 데에도 활용될 수 있을 것이다. 본 연구는 초기 연구로써 한계를 안고 있지만, 동시에 지방의회 사무기구 직원과 전문가의 인터뷰, 다양한 국내·외 사례소개 등을 통해 다양한 가능성을 보여주고 있다. 따라서 본 연구를 바탕으로 향후 지속적인 후속 연구가 이루어지기를 바라며, 이를 통해 지방의회 주민참여가 활성화될 수 있는 계기가 되기를 기대해 본다.지방의정·지방규제2022
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기본보고서
지방공무원 역량지표 개발 및 역량 강화 방안 연구 - 과장급 인력을 중심으로 - 본 연구는 지방자치단체 과장급 지방공무원의 역량평가 지표기준을 검토하여 새로운 지표를 마련하고 궁극적으로 지방공무원의 역량 강화방안을 제시하는데 목적이 있다. 이를 위해 지방자치단체 과장급 이상 지방공무원의 역량을 정의하고, 역량평가 현황을 진단하여 역량평가 개선방안을 도출하고자 하였다. 이를 위해 이 연구에서는 지방자치단체의 발전 전략을 수립하고 추진하기 위해서는 중간관리자의 역량이 중요하다는 전제하에, 기존 직급에 따른 역량평가 방식이 아니라 과장급 공무원의 역량에 집중하여 연구를 수행하고자 하였다. 이러한 연구목적을 달성하기 위해 이론적 차원에서 현행 과장급 인력의 역량평가 지표 개선 필요성에 대해 논의하였다. 이를 통해 해당 지표와 관련하여 도출한 대표적 문제점은 중앙과 지방자치단체 과장급 인력의 필요역량, 국장급 인력과 과장급 인력 간 요구되는 필요역량의 차이점 부재이다. 이는 과장급 지방공무원에 대한 역량평가는 지역적 특수성과 중간관리자로서의 업무 특성이 반영될 필요성에서 기인한다. 이와 같은 문제의식을 기반으로 개선된 역량평가 지표를 도출하고자 하였고, 이에 더하여 과장급 지방공무원 인력의 실질적인 역량 강화를 위한 교육 프로그램 및 제도 개선 방안 등을 모색코자 하였다. 이를 위해 본 연구에서는 자치단체 과장급 인력의 역량, 역량평가 지표, 역량 강화 교육 프로그램, 제도를 분석하였다. 분석은 각각의 기준별 하위요인을 세부적으로 설정하고 이를 구체적으로 검토하였다. 특히, 과장급 또는 과장급 승진대상자를 대상으로 한 설문조사 및 공무원, 공공분야 인사 전문가, 주민 등 다양한 그룹을 대상으로 진행한 면접 조사를 병행하였다. 설문조사는 역량평가 지표 관련 내용, 역량평가의 문제점 관련 내용, 과장 승진시 역량평가의 비중에 관한 내용, 과장급 역량을 향상하기 위한 지원 또는 교육프로그램의 구체적인 내용에 관한 4개 영역의 문항들을 활용하였다. 면접조사는 설문조사를 통해 파악하기 어려운 관련 내용의 심층적인 접근을 위한 것으로, 조사 시 역량평가 지표, 역량평가제도 전반의 문제점, 과장 승진 시 필요한 역량 등을 고려하였다. 설문조사 분석 결과, 중앙 및 지방 인력, 국장급 및 과장급 인력의 필요역량은 차이를 보였다. 중앙부처 고위공무원단의 요구되는 역량의 중요도는 문제인식, 전략적 사고, 조정통합, 변화관리, 고객 지향, 성과 지향 순이었다. 중앙부처 과장급 인력의 경우 정책기획, 의사소통, 조직관리, 이해관계 조정, 성과관리 순으로, 지방자치단체 과장급 인력의 경우 문제해결, 주민 지향, 정책기획, 변화 지향, 동기부여, 성과관리의 순으로 각각 나타났다. 역량평가체계는 전반적으로 문제점이 있는 것으로 인식하고 있었는데, 구체적으로 제도화 및 역량평가 추진체계가 미비하고, 역량교육 프로그램의 실효성 및 적절성, 역량평가 지표의 적절성, 역량평가 결과를 승진에 반영 시 공정성 및 적절성, 역량평가체계 간 연계성 등의 확보가 필요하다는 의견이 많았다. 설문조사 결과를 정리하면, 응답자들은 역량교육 프로그램 개선, 역량평가체계에 대한 제도적 지원 개선의 우선 고려 필요성을 인식하고 있는 것으로 나타났다. 역량평가 관련 인식, 만족도, 교육 프로그램 등에 대한 분석 결과 구성원들은 역량평가 준비에 상당한 수준의 스트레스를 받고 있는 것으로 나타난 반면, 역량평가는 공정성을 확보할 수 있는 제도로 인식하고 있었다. 역량향상 교육프로그램 관련 분석결과 다수의 자치단체에서 과장급 인력의 역량향상 교육프로그램을 별도로 제공하지 않는다는 것을 확인하였다. 이러한 현실과 달리 구성원들로부터 역량 향상 교육과정 수요, 해당 프로그램의 적정 기간이나 제공 주체 등에 대한 의견도 확인하였다. 또한 다면평가, 역량교육프로그램 이수 등의 역량평가 이외 제도 운영과 관련해서는 긍정적인 인식이 있는 것으로 나타났다. 심층면접조사 분석 결과, 과장급 인력의 필요역량에 대해서는 그룹별 거의 동일한 의견을 확인하였다. 구체적으로 공무원 및 전문가 그룹은 자치단체의 특성상 주민 지향을 중요도가 상대적으로 높은 요인으로 인식한 반면, 성과관리는 반대로 인식하였다. 주민 그룹 또한 필요역량 중 주민 지향의 중요성을 강조하였고, 추가적인 필요역량으로는 위기관리를 인식하고 있었다. 역량평가 방법의 적절성과 관련해서는 의견들 역시 확인하였는데, 구체적으로는 승진인사시 역량평가의 과도하게 높은 비중, 직렬 등이 고려되지 않은 동일한 역량평가 실시 등에 대한 부정적인 인식 등이다. 또한 역량평가 지표 및 측정 방법의 신뢰도 개선, 역량평가 외 다양한 방법의 병행 필요성 관련 인식 등도 확인하였다. 역량평가체계 개선과 관련한 조사 결과, 공무원 그룹은 일방적인 강의 형태의ㅤ현행 역량 강화 교육 프로그램의 방식 및 내용이 적절하지 않으며, 구성원의 수요를 반영한 개선의 필요성을 인식하고 있는 것으로 나타났다. 대부분의 자치단체가 역량평가를 실시하지 않는 이유는 해당 제도에 대한 낮은 이해도, 구성원의 낮은 선호도 등으로 나타났다. 전술한 분석 결과를 통해 분석기준의 내용을 종합적으로 고려하여 정책제언으로 제시하였다. 먼저 역량평가방법 측면에서는 승진 인사 방식의 다양화 차원에서의 다면평가 활용, 역량교육프로그램 활용과 함께 자치단체 차원에서의 역량평가의 활성화를 위한 역량평가의 제도화, 평가의 공정성 확보, 역량평가 관련 구성원의 인식 개선 등을 제시하였다. 역량향상 측면에서는 역량 강화 프로그램 개선, 역량 교육 프로그램 방식의 다양화 등을 제시하였다. 마지막으로 현행 자치단체의 승진평가 유형을 역량평가 실시, 역량교육프로그램 이수제 운영, 다면평가의 3가지로 구분하고, 유형별 개선방안으로 평가방법의 다양화, 역량교육프로그램 평가체계 개선, 다면평가 체계 개선을 구체적으로 제시하였다.기타2022
이재용, 박현욱, 이병기
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지방자치단체 플랫폼 정부(platform government)의 효과적인 운영방안 연구 디지털 전환이 가속화됨에 따라 세계 각국의 정부들은 새로운 정보화 패러다임에 대응하기 위하여 다양한 정보화 전략들을 추진해 왔으며, 최근 '플랫폼 정부'라는 개념이 주목을 받고 있다. 시민들의 복잡하고 새로운 공공서비스 요구에 대한 대응, 지역문제 해결과 지역 간 격차를 해소하기 위하여 지방정부들 또한 지역 수준에서 다양한 공공 플랫폼들을 운영하고 있다. 하지만, 아직 플랫폼 정부에 대한 일반적인 개념과 특성에 대한 논의는 정리되지 않고 있을뿐더러 ICT 기술을 활용한 지방행정혁신 성공 사례 또한 찾아보기 힘든 실정이다. 따라서 본 연구는 지방자치단체 공공 플랫폼 실태에 대한 분석을 기반으로 지역 수준의 플랫폼 정부 운영 현황에 대해 진단하고, 지역의 고유성과 특수성을 반영한 지역 수준에서의 플랫폼 정부 운영 방안을 제시하고자 하였다. 본 연구는 먼저 이론적 논의를 통하여 플랫폼 정부의 개념과 특성, 그리고 공공 플랫폼의 유형들을 보다 명확하게 제시하였다. 이론적 논의(제2장)를 검토한 결과 본 연구는 플랫폼 정부를 “정부의 내부 구성원과 시민들이 함께 참여하여 방대한 데이터를 서로 공유하고, ICT 기반의 다양한 협력 기술을 활용함으로써 새로운 공공 가치를 창출하고, 사회문제 해결을 위한 혁신을 일으킬 수 있는 열린 장(場)을 마련하는 정부”라고 정의하였다. 플랫폼 정부의 핵심 기제라고 할 수 있는 공공 플랫폼은 핵심 기능과 정책 결정 및 행정서비스의 흐름과 방향을 기준으로 구분해볼 수 있으며, 그 대표적인 유형으로는 정보제공형 플랫폼, 정책 제안형 플랫폼, 민간 역량 중개형 플랫폼을 들 수 있다. 다음으로는 각 공공 플랫폼 유형별로 전국 지방자치단체의 공공 플랫폼 활용의 전반적인 실태를 조사한 결과에 대해 논의하였으며(제3장), 경기도의「버스정보시스템」, 서울시 은평구의 「참여의 큰 숲」, 경기도의 「배달특급」 및 「공정구매 플랫폼」 사례를 선정하여 국내 지방자치단체 플랫폼 사례 분석을 수행하였다(제4장). 이를 통하여 지방자치단체의 플랫폼 활용 수준, 지방자치단체 공무원들의 플랫폼에 대한 인식, 공무원들이 생각하는 플랫폼 성공 및 장애 요인 등을 수치로 확인하였다. 다음으로 싱가포르의 'Smart Nation', 영국 런던의 'Talk London', 네덜란드 암스테르담의 'Amsterdam Smart City Platform' 사례를 선정하여 해외 지방자치단체 플랫폼 우수 사례를 분석하였다(제5장). 또한 민간 우수 플랫폼 기업인 「당근마켓」, 「강남언니」, 「배달의민족」 담당자들에 대한 심층 인터뷰 내용을 분석한 결과도 담겨 있다(제6장). 이를 통하여 공공 플랫폼과 민간 플랫폼의 다양한 성공전략을 발견하였다. 본 연구는 최종적으로 앞선 국내 지방자치단체 플랫폼 운영 현황 분석과 우수 플랫폼 운영 사례 분석을 기반으로 지방자치단체 플랫폼 정부 운영 전략 및 지방자치단체 플랫폼 정부 지원 방안을 도출하였다. 지방자치단체가 플랫폼 정부를 성공적으로 운영하기 위한 전략은 조직 내부, 조직 외부, 플랫폼 특성 측면에서 나누어 제시하였다. 먼저 조직 내부 측면에서의 전략은 다음과 같다. 첫째, 공공 플랫폼 운영에 대한 지방자치단체장의 역할을 구체화하고, 역량을 강화하여야 한다. 둘째, 디지털 혁신을 주도할 수 있는 고위직급을 설치하는 것이 바람직하다. 셋째, 공공 플랫폼 운영의 전문성 및 지속가능성을 위한 중장기적 인적 자원 확보 및 역량 개발 계획을 수립하여야 한다. 넷째, 공공 플랫폼 운영에 적합한 조직구조를 재설계하여야 한다. 다섯째, 하위 부서 간 개방적·협력적 협업 체계를 구축하여야 한다. 여섯째, 민간 플랫폼 및 기존 공공 플랫폼 사각지대에 역량을 집중하여야 한다. 일곱째, 공공 플랫폼 구축 및 운영을 위한 제도적 기반을 구축하여야 한다. 다음으로 조직 외부 측면에서의 전략은 다음과 같다. 첫째, 민관협의체를 통해 공공-민간 협력 거버너스를 구축하여야 한다. 둘째, 민간 플랫폼과의 협력 방안에 대해서도 적극적으로 고민하여야 한다. 셋째, 주민들의 디지털 리터러시 함양을 위한 방안을 수립하여야 한다. 넷째, 공공 플랫폼에 대한 홍보를 강화하여야 한다. 마지막으로 플랫폼 특성 측면에서의 전략은 다음과 같다. 첫째, 공급자 중심이 아닌 사용자 중심의 플랫폼 구축 및 개선이 필요하다. 둘째, 주민들이 공공 플랫폼을 지속적으로 사용하도록 만들기 위한 유인책을 개발해야 한다. 셋째, 플랫폼을 통한 산출물의 질을 높이기 위해 정보제공 플랫폼에서는 주민 필요에 따른 양질의 데이터 및 정보를 제공할 수 있도록 노력해야 하고, 정책 제안형 플랫폼에서는 주민들의 정책 효능감을 높이기 위한 체계를 마련해야 하며, 민간 역량 중개 플랫폼에서는 민간 역량교류 생태계가 조성될 수 있도록 해야 한다. 행정안전부를 포함한 유관 기관에서 지방자치단체의 플랫폼 정부를 지원하기 위한 방안은 다음과 같다. 첫째, ‘디지털 플랫폼 정부위원회’에 지방자치단체 플랫폼 정부 구현을 지원하기 위한 하위 조직을 설치하여 지방자치단체를 적극적으로 지원하여야 한다. 둘째, 공공협의체를 활용한 중앙-지방, 지방-지방 간 협력체계를 구축하여야 한다. 셋째, 지방자치단체 공공 플랫폼 컨설팅 프로그램을 운영해야 한다. 넷째, 지방자치단체 플랫폼 정부 구현을 위한 표준조례안을 마련하여 제공함과 동시에 과도한 규제를 완화하려는 노력이 필요하다. 다섯째, 메타플랫폼 및 공동플랫폼에 대한 구상이 지속적으로 이루어져야 한다. 여섯째, 공공 플랫폼의 지역 간 격차 해소 방안을 수립하여야 한다. 마지막으로 공공데이터 품질관리를 위한 체계적인 노력이 필요하다.스마트지방행정2022
이경은, 박재희, 유란희
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최지민
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