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재정분권 수준 측정지표 개발에 관한 연구 이 연구는 크게 두 가지 연구목적을 갖는다. 첫째, 재정분권 수준 측정을 위한 대안 지표를 선정하는 것이다. 둘째, 대안 지표를 통하여 우리나라 지방자치단체의 재정분권 수준을 측정하고, 향후 재정분권 정책의 방향성을 모색하는 것이다. 이러한 연구 목적을 달성하기 위한 단계는 세 가지로 요약된다. 첫 번째 단계는 재정분권 개념을 새롭게 정의하는 것이다. 이론적 측면에서 논의되는 재정분권의 개념 검토를 통해 핵심 요소를 도출하고, 우리나라 재정구조 안에서 논의할 수 있는 재정분권 요소를 종합적으로 검토하여 본 연구 목적에 적합한 재정분권의 개념을 새롭게 정의하였다. 두 번째 단계는 재정분권 지표에 관한 선행연구 분석실시 및 대안지표의 제안이다. 국내·외 실증연구와 정책 활용지표를 종합적으로 검토하여 지표의 강점과 한계점을 분석하고, 기존 지표의 한계점을 보완할 수 있는 대안지표를 제시하였다. 마지막 단계로 재정분권 지표적용을 통해 현 단계의 재정분권 수준을 점검하였다. 주요 연구결과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 세입측면에서 광역자치단체와 기초자치단체 전체 세입분권 수준은 2011년-2021년 동안 유사한 패턴으로 감소하고 있었다. 특징적인 부분은 2013년 이후 광역과 기초 모두 세입분권 수준이 큰 폭으로 감소한 것이다. 2014년 지방소비세 세율을 부가가치세의 5%에서 11%(+6%p)로 상향 조정하였고, 지방소득세 부과방식을 기존 소득세·법인세의 부가세(sur-tax) 방식에서 독립세 방식으로 전환하는 등 제도적 측면에서 지방세 확대를 위한 노력을 경주하였음에도 불구하고 실제 지역의 세입분권 수준은 오히려 하락한 것이다. 또한 광역자치단체를 세부 유형으로 분류하여 살펴본 결과 특별시·도의 세입분권 수준이 높게 나타났다. 도지역의 경우 대체로 세입분권 수준이 매우 낮게 나타났는데, 경기도의 세입분권 수준은 높은 것으로 나타나 타 도와 경기도 간에 세입분권 수준에 격차가 발견되었다. 기초자치단체의 경우 시, 군, 구 유형으로 구분하여 살펴본 결과 자치구와 시 지역의 세입분권 수준이 비슷한 수준으로 높게 나타났다. 그러나 군지역의 경우 시 및 자치구와 비교하여 세입분권 수준이 낮았고, 격차도 크게 나타나고 있었다. 둘째. 세출 측면에서 재정분권 수준을 검토한 결과 정부 단위별(광역, 기초), 정부 유형별(시, 군, 구), 동일 유형 특성별(인구수) 세출분권 수준에 차이가 크지 않았다. 즉, 광역자치단체를 특별시·도, 광역시, 경기도, 도로 유형화한 경우, 자체사업비 비중에 큰 격차가 발견되지는 않았다. 기초자치단체 역시 시(인구수에 따라 세부 분류), 군(광역시와 도로 구분), 구(특별시와 광역시로 구분)로 유형화하여 살펴본 결과 자체사업비 비중에 큰 차이가 발견되지 않았다. 다만, 세입분권 수준과 비교하였을 때. 군지역의 세입-세출 간 차이가 크게 나타났다. 세입분권의 경우 시와 자치구 수준이 비슷하고, 군지역의 분권 수준이 매우 낮은 것으로 파악되었는데 세출분권의 경우 시, 군, 구 분권 수준에 큰 차이가 없고 군지역의 세출분권 수준은 자치구보다 높은 것으로 파악된다. 분석 결과를 바탕으로 재정분권 정책의 방향을 제시하면 다음과 같다. 첫째. 세입 측면에 있어 재정분권 정책은 실질적 의미에서 지방 재원의 역할을 할 수 있는 세원을 중심으로 논의될 필요가 있다. 특히 지역으로 가지 않는 비지방재원을 축소하고, 지역에서 활용할 수 있는 세입규모 확대 정책을 강화할 필요가 있다. 둘째. 세출분권 측면에서 자율성이 높은 재원 규모를 확대하고 재원 규모의 확대가 다양한 지역사업(자체사업)으로 이어질 수 있는 제도적 개선이 필요할 것으로 보인다. 중앙정부의 재정사업 이양을 통해 세출 측면의 자율성을 높이려는 제도적 노력이 있어왔으나 아직 그 효과가 충분하지 못한 것으로 보이며, 향후 지방자치단체의 세출분권 강화를 위한 방안이 마련되어야 할 것이다. 셋째, 지방자치단체 유형 및 특성별 재정 여건의 차이가 크게 나타나고 있어 획일적 정책 도입은 오히려 지방자치단체 간 재정격차를 크게 만드는 요인이 될 수 있다. 따라서 최소한 지방자치단체 유형별로 차별화된 재정분권 정책을 설계할 필요가 있다.지방재정2023
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지방재정 건전성 제고를 위한 우발채무관리제도 개선방안 지방재정 365와 e나라지표 등에서 발표하여 공개하고 있는 지방채무 규모는 지방자치단체의 지방채와 채무부담행위액, 보증채무이행책임액만 해당하는 금액으로서, 우발채무는 제외된 금액이다. 2022년 9월 발생한 강원도의 출자기관인 중도개발공사 공사채에 대한 보증채무 불이행 선언은 강원중도개발공사가 설립한 특수목적법인(SPC) 아이원제일차로부터의 차입금에 대한 디폴트(채무불이행)였고, 결과적으로는 12월에 전액 상환하였으나 그 여파는 상당 기간 지속되었다. 민선 8기까지 오는 과정에서 지역소멸, 지역경제 회복 등 행정환경이 다변화되면서 지방자치단체의 직접 기채 외에 민간자본 유치를 위한 보증채무가 확대되어 왔다. 그러나 우발채무관련 통계는 지방재정 365에 2018년에 단 한 번 발표되었을 뿐, 우발채무관련 자료를 파악하기 위해서는 지자체의 세입·세출결산서, 재무제표, 공통재정공시상 결산서, 수시재정공시 자료상 우발채무 모두를 찾아봐야 한다. 우발채무에 대해서는 여전히 관리의 사각지대로 볼 수밖에 없는 지점이다. 구체적으로 우발채무와 관련한 문제점으로는 다음과 같이 다섯 가지로 나누어볼 수 있는데, 1) 지방재정관리제도 내에서 우발채무를 관리하는 데에 제도적 한계점, 2) 우발채무와 관련하여 구체적인 내용을 파악하기에는 불충분한 공시정보 및 수시공시로 인한 한계, 3) 우발채무 가이드라인 미비 등 운영의 문제, 4) 순환근무를 기본으로 하는 담당 공무원 전문성의 취약, 5) 우발채무 대상사업 자체의 불안정성이다. 이상 우발채무 관리의 문제점 해소를 위해 본 연구는 증앙정부와 민간분야의 우발채무(부채), 일본과 미국의 우발채무(부채)의 사례를 매우 구체적으로 살펴보았다. 분석결과를 토대로 본 연구에서는 향후 우발채무로 인한 지방재정의 건전성 제고를 위해 지방자치단체 자체 관리를 위한 대안과 전반적인 제도 개선방안으로 나누어 제시되고 있다. 지방자치단체의 우발채무 자체 관리를 위해 먼저, 재무제표의 구체적 작성과 재정공시의 강화방안을 제시하고 있다. 최근 회계정보의 유용성과 투명성이 강조되는 상황에서 재무제표 주석공시의 의미와 그 중요성은 매우 크기 때문에 우발부채의 다양한 유형에 유의하여 우발부채에 대한 주석 공시를 충분히 할 필요가 있다는 것이다. 공시시기 또한 지자체별로 공시시점이 천차만별임에 따라 우발채무 공시의 시기를 특정하여 지자체 자체적으로 정보를 공유하여 관리가 가능토록 해야 한다는 것이다. 둘째, 우발채무관련 내용을 차세대 이호조 시스템에 입력하여 관리하고 주기적인 모니터링 실시를 제안하고 있다. 지자체 자체적으로 현재 시점에서 시행되는 사업과, 그 사업 진행과정에서 체결된 약정사항들에 대해 확인하는 것을 차세대시스템 모니터링을 통해 현행화하여 대처해 나가자는 것이다. 셋째, 공무원 순환보직의 특성상 용어파악이 쉽지 않은 우발채무의 명확한 정의를 제공하고 관리를 위해 매뉴얼 제공과 교육이 필요함을 제시하고 있다. 우발채무 정의는 과거의 거래나 사건과 관련된 채무로서, 채무부담금액이 불확실하며 지방의회의 의결을 필요로 한다는 것에 모두 해당된다. 그리고 우발채무 두 유형 중 하나인 보증채무부담행위는 금융상품으로서 보증을 선 주채무자가 채무를 이행하지 않을 때, 예산외 의무부담은 계약, 협정, 협약 등을 통하지만 금융상품이 아니며 사업종료 결과에 따라 지자체가 직접적으로 예산을 부담해야 하는 경우를 말한다. 이상의 우발채무의 명확한 개념, 표준계약서, 저지르기 쉬운 실수 등을 포함한 매뉴얼이 제공되어야 하고 이 매뉴얼을 통한 정기적 담당자 교육이 필요함을 제시하고 있다. 다음으로, 우발채무 제도상의 개선을 위해 제시하고 있는 첫 번째 방안으로 지방채 발행 총액한도 포함범위의 재점검이 필요함을 제시하고 있다. 특정 시점을 기준으로 하였을 때 우발채무를 발생시키는 각 약정사항이 내포하는 위험의 성격과 범위, 영향력은 다르다는 것이다. 따라서 보증채무부담행위의 우발채무와 예산외 의무부담의 우발채무에 일관되게 50%를 적용하기보다는 유형별로 위험의 가중치를 판단하여 다르게 반영하는 방안을 고려하여야 하고 궁극적으로는 지자체의 관심도 제고되는 효과도 있다. 둘째, 우발채무 포함범위의 재점검이 필요한데, BTL은 관리채무비율에 포함되어 관리되고 있으나 수익형 투자사업인 BTO는 일반채무에도 우발채무에도 잡히지 않고 있다. BTO도 민간투자법에 근거하고 있고 관리채무에 반영되고 있으며 계약서상 해지시 지급해야 할 금액이 명시되어서 최대 손실 추정액이 있다. 또한 BTO 방식도 여느 우발채무와 동일하게 의회의 승인을 얻어 운영권자와 계약을 체결한 후 계약기간 동안 최소 운영수입을 보장하는 비용보전방식임에 따라 우발채무 범주에 포함시키는 것에 대한 재고가 필요하다. 셋째, 지방자치단체의 우발채무가 누락되지 않고 관리되기 위해서는 우발채무의 가장 기초가 되는 약정사항들을 누락 없이 관리할 수 있는 기초데이터 관리시스템을 구축해야 한다는 것이다. 현재는 공사, 공단, 출연기관 등을 모두 포함하는 통합부채관리제도를 두고 있으나, 각 지자체별로 공시를 하지 않거나, 공시를 하더라도 통계적인 취합 수준에 그치는 경우가 많아 그 실효성이 높지 않다. 따라서 행정상으로는 기초와 광역지자체가 별개의 개체로 움직이더라도, 데이터의 관리는 공사, 공단, 출연기관부터 시작하여 그 상위 수준의 기초지자체, 그 다음 광역지자체 등으로 단계적으로 취합되어 통합적으로 관리되는 제도가 필요하다는 것을 제시하고 있다.지방재정2023
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지방자치단체 조직관리 책임성 확보 수단 설계에 관한 연구 본 연구에서는 지방자치단체 조직관리 영역에서의 책임성 문제를 논의하고 있다. 중앙정부의 권한을 지방정부에 이양하겠다는 논의는 계속되어 왔으나 최근 들어 더욱 활발해지고 있다. 이는 지자체 조직관리 영역에서도 마찬가지이다. 따라서 현재의 책임성 확보 제도가 적정한지를 살펴보고, 보완할 부분에 대해서는 재설계가 필요한 시점이다. 본 연구에서 주장하는 바는 지방자치단체 조직관리 영역에서도 책임성 개념의 확대가 필요하며 기존의 중앙정부와 지방정부의 관계를 주축으로 하는 계층제·법적 거버넌스뿐만 아니라 자체적인 거버넌스 즉, 지방의회와 주민까지 포함한 네트워크 거버넌스도 필요하다는 것이다. 이러한 주장을 뒷받침하기 위해 본 연구에서는 우선 지자체 조직관리와 책임성, 수단 설계에 관한 이론을 살펴보았다(2장). 그리고 국내외 사례 검토와 책임성 인식 분석에 근거하여 각각의 거버넌스별로 타당성 있는 책임성 확보 수단을 제시하였다(3,4장). 마지막으로는 각각의 수단들이 실효성을 확보할 수 있도록 성과에 영향을 미치는 조건(맥락)을 검토하여 이를 반영한 수단 설계 방식과 장단기 실행방안을 제시하였다(5장). 각 거버넌스에서 작동되는 다양한 책임성 확보 수단들이 필요한 만큼 각 수단들을 결핍과 과잉의 문제가 나타나지 않도록 균형과 조화의 원리에 기반하여 설계하는 것이 중요하다. 따라서 본 연구에서는 각 수단들을 거버넌스와 정책 과정에 따라 구분하여 체계적으로 제시하였다. 중앙정부와 지방정부와의 관계를 주축으로 하는 계층제(법적) 거버넌스에서는 조직관리의 비용이 국가 전체에 있음을 인식하도록 하는 것을 목표로 국가 차원의 총체적 합리성(도구적 합리성)을 제고하는 방향으로 설계하였다. 각 정책 과정별로 다음과 같은 책임성 확보 수단의 개선 또는 신규 도입 방안을 제시하였다. 정책기획단계에서는 기준인건비제 패널티 부여 시 복수 기준 적용, 중기기본인력운용계획 준수 의무 규정 도입 및 인력 증원시 인건비 추계 내용 필수 포함 내용 구체화, 정기적 사무재평가 사업 도입 등의 내용을 제시하였다. 정책집행단계에서는 중기기본인력운용계획 집행 모니터링, 사무재평가 모니터링, 주민민원 상시 모니터링, 사무재평가 모니터링 등의 수단을 제시하였다. 정책평가환류단계에서는 지자체 조직관리 공시 지표 개선, 지자체조직관리정보공유 시스템 마련 등의 수단을 제시하였다. 지자체와 지방의회, 주민과의 관계를 주축으로 하는 네트워크 거버넌스에서는 조직관리의 편익이 지역 주민에게 고루 돌아갈 수 있도록 하는 것을 목표로 지자체 차원의 국지적 합리성(합의적 합리성)을 제고하는 방향으로 설계하였다. 정책 과정 별로 아래와 같은 책임성 확보 수단의 개선 또는 신규 도입 방안을 제시하였다. 정책기획단계에서는 조직관리위원회 지역 주민 포함, 민관합동 조직진단반 지역 주민 포함, 중기기본인력운용계획 시민의견 청취, 지자체 조직진단시 시민의견, 청취, 시민 조직진단 의뢰 제도, 시민참여조직진단 운영 등의 수단을 제시하였다. 정책집행단계에서는 주민민원 상시 모니터링, 민원 빅데이터 수집 및 분석에 기반한 조직설계기법 마련 등의 수단을 제시하였다. 정책평가환류단계에서는 지방의회 행정감사에 주민모니터링단 참여, 독립적인 감사기구의 조직관리통제, 전문평가위원회 운영, 시민배심원들의 평가 참여 등의 수단을 제시하였다. 이와 같이 제시된 수단들이 모든 지자체에서 모두 다 잘 작동되기는 어렵다. 각 지자체의 맥락에 따라 실효성 여부가 달라질 것이다. 맥락에 따라 조직관리 거버넌스 참여자들 간의 상호작용 방식이 달라질 것이기 때문이다. 따라서, 지자체 조직관리 거버넌스 참여자들의 동기와 전략 스펙트럼을 분석하였다. 이들은 각기 지자체 조직관리 책임성 확보 혹은 조직건전성 확보에 긍정적 영향을 미칠 수도 있고 또한 부정적 영향을 미칠 수도 있음을 확인하였다. 이를 고려한 수단 조합의 방향은 각 주체에 대하여 책임성의 결핍 또는 과잉이 일어나지 않도록 견제와 균형의 원리에 따라서 설계가 되어야 한다는 것이다. 각 수단의 조합은 지자체마다 다르게 나타날 수 있다. 각 지자체의 상황이 다른 만큼 각기 다른 수단의 조합이 나타나 진보과정을 거치게 될 것이다. 마지막으로 장단기 실행방안을 제시하였다. 우선 책임성 확보 수단의 제도 설계 및 관리 방안을 제시하였다. 표준조례안 마련 등 자치입법 설계 방안, 기구정원 규정 개선 방안, 기타 법규 제개정 방안 디지털 플랫폼을 통한 정보 공유 및 주민 참여 방안 등이 그것이다. 장기적으로는 사회적 인식 전환이 필요한만큼 이를 위해서는 각 지자체가 조직건건성에 관한 조직학습을 하여야 하며, 공무원 교육, 시민 교육, 청소년 교육 등을 통해 이를 촉진하여야 할 것을 제안하였다. 이같은 제도적 보완 노력은 궁극적으로 지방의 권한 확대의 안전판으로 작용하여 부작용을 최소화하는 지방분권 실현에 이바지할 수 있을 것이다.조직진단2023
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지방자치단체 디지털 혁신 준비도 모형 연구 본 연구는 지방자치단체의 디지털 혁신 역량과 자원의 현황을 파악하고 이를 바탕으로 적절한 지원을 제공하기 위해 ‘지방자치단체 디지털 혁신 준비도’ 모형을 개발하는 것을 주된 목적으로 하였다. 이는 기존에 디지털 혁신 또는 디지털 전환과 관련된 다양한 지표 및 지수가 개발되었음에도 불구하고, 이들 지표 및 지수들이 국가, 중앙정부기관, 민간기업을 주된 측정 대상으로 삼고 있어 지방자치단체의 고유한 특성을 충분히 반영하기 어렵다는 문제의식에서 출발하였다. 먼저, 지방자치단체의 디지털 혁신과 지방자치단체 디지털 혁신 준비도가 의미하는 바를 이론적 논의를 통하여 구체화하였다. 본 연구자들은 지방자치단체의 디지털 혁신을 ‘지방자치단체가 디지털 기술을 활용하여 지방자치단체 내부의 구성요소(조직문화, 조직구조, 과업절차 등) 및 지역 사회를 전반적으로 변화시키는 과정’이라고 정의하였다. 또한 ‘지방자치단체 디지털 혁신 준비도’에 대해서는 ‘디지털 기술을 기반으로 지방행정을 혁신하고, 지역 주민의 삶의 질을 향상시킬 수 있는 총체적인 변화를 적극적이고 지속적으로 추진하고자 하는 지방자치단체 역량의 수준’이라고 정의하였다. 이러한 개념에는 디지털 전환의 과정 그 자체보다 주체의 의지나 능력을 강조하기 위한 목적이 담겨있다. 다음으로 지방자치단체 디지털 혁신 준비도 모형 개발을 위한 사전 검토 작업으로써 디지털 혁신에 있어서의 성공 요인 및 지방행정혁신에 있어서의 성공 요인에 대한 선행연구들을 살펴보고, 미국 애틀랜타의 SmartATL, 영국 캠브리지의 SW클러스터, 노르웨이 오슬로의 FutureBuilt, 강원도 디지털 헬스케어 특구, 부산시 블록체인 특화 클러스터, 경상북도의 메타버스 수도 경북 기본계획 등에 대한 사례 분석 및 역대 정부의 디지털 정책을 개관하였다. 본 연구에서는 앞서 정의한 지방자치단체 디지털 혁신 준비도의 개념 정의와 지방행정혁신 및 디지털 혁신의 성공요인에 대한 논의, 그리고 지역 단위의 디지털 혁신 사례 분석을 바탕으로 지방자치단체 디지털 혁신 준비도 모형을 개발하고자 하였으며, 그 모형의 틀은 Malcolm Baldrige(MB) 모형을 기반으로 하였다. 다만, MB 모형은 일반적인 조직혁신과 조직 성과관리를 위한 도구이므로, 이를 지방자치단체의 디지털 혁신 준비도 측정이라는 본 연구의 목적에 맞게 수정할 필요가 있었고, 이에 지방자치단체 디지털 혁신 준비도(LGDIR) 모형의 7가지 주요 요소를 디지털 리더십, 디지털 전략, 시민 중심, 인적자원 및 조직문화, 운영, 데이터 및 플랫폼 관리, 디지털 혁신 성과로 재구성하였다. 다음으로 본 연구진은 LGDIR 모형의 각 핵심요소들에 대한 측정 항목들을 개발하기 위해 기존 디지털 혁신 지표 및 지수들의 측정 항목들을 조사하여 정리하였다. 디지털 혁신 관련 기존 지표와 지수들의 측정 항목들과 MB 모형에서의 측정 항목들을 MB 모형을 기반으로 설계된 LGDIR 모형의 핵심 요소의 의미와 내용에 따라 배분하고, 각각의 측정 항목에 우리나라의 지방자치단체의 특성을 고려하여 측정 체계를 설계하였다. 이상의 과정을 거쳐 본 연구진이 최초로 개발한 LGDIR 모형에 대해서는 전문가 집단의 타당성 검증 과정을 수행하였다. 전문가들은 관련 분야를 연구하고 있는 행정학, 정책학, 법학 등을 전공한 교수와 박사급 연구인력으로 구성하여 검토 및 평가 결과의 타당성을 높이고자 하였고 설문조사를 통해 의견을 수집하였다. 전문가 타당성 검증 결과, LGDIR 모형에 대한 전문가 집단의 검토 및 평가는 대체로 긍정적이었으나 몇 가지 중요한 수정 요청 사항과 연구진이 미처 고려하지 못했던 사항들이 존재하였으며, 이를 반영하여 최종적으로 LGDIR 모형 및 측정체계를 완성하여 제시하였다(제5장 참조). 마지막으로 본 연구가 지닌 한계를 극복하고 연구의 가치를 극대화하기 위해서는 다음과 같은 정책적·학술적 노력이 필요하다. 첫째, 지방자치단체의 디지털 혁신과 관련한 다양한 이해관계자들(전문가 및 중앙·지방 공무원 포함)의 의견을 반복적으로 수집하고, 이를 모형 및 지표체계에 반영하여 지속적으로 개선해 나갈 수 있는 절차를 제도적으로 보장하여야 한다. 둘째, 지방자치단체 디지털 혁신 준비도가 지속적으로 측정되고 관리되기 위해서는 이를 총괄하는 중앙부처와 모형과 지표체계를 관리하고 이에 대한 조사를 실질적으로 수행하는 전문 조직이 지정되어야 한다. 셋째, 지방자치단체의 디지털 혁신 준비도를 하나의 지수로 통합하여 측정하거나, 영역 간 우선순위 설정을 통해 단기 측정 영역과 중장기적 측정 영역을 구분하여 진행하고자 한다면, 이와 관련된 세부적인 가중치 설정 단계가 필수적으로 진행되어야 한다. 넷째, 후속 연구로 지방자치단체의 디지털 혁신 성과에 대한 측정 모형 개발에 관한 연구가 필요하며, LGDIR 모형과 지방자치단체 디지털 혁신 성과 모형 간의 관계를 밝히는 연구 또한 필요하다. 다섯째, 다양한 기관들에서 수행하고 있는 지방자치단체의 디지털 혁신 관련 측정 항목들을 조사하고, 이들 중 중복된 내용에 대해서는 표준화된 양식을 제시하여 조사하도록 하는 것이 바람직하다. 여섯째, 실제 지방자치단체 디지털 혁신 준비도를 측정할 경우 전체적인 응답 현황을 관리하여 취합할 총괄 부서를 지정하되, 사전에 측정 문항별 특성을 충분히 설명하여 총괄부서가 측정 문항에 대한 정확한 정보를 유관 부서로부터 수집할 수 있도록 하고, 응답의 출처를 정확히 기재하도록 조치할 필요가 있다. 끝으로 LGDIR 모형의 개별 지표들에 대해 정책적 의미를 구체화하고, 목표 수준을 설정하여 LGDIR 진단 결과별로 어떠한 정책적 대응을 해야 할 것인지에 대해 사전에 고민할 필요가 있다.스마트지방행정2023
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지방자치단체 정원운영 실태분석에 기반한 맞춤형 인력관리방안 본 연구는 국가차원의 인력운용 기조와 인구구조변화에 따른 지방행정기능의 효율적 운영 관점에서 “지역맞춤형 인력관리방안 마련”을 위한 실증연구를 수행하고자 하였다. 윤석열 정부는 적정규모의 정부관리를 위하여 공공기관의 구조개혁과 재무건전성 강화를 강조하고 있다. 아울러 인구구조 변화로 인한 지방행정기능의 변화가 최근 들어 매우 급격하게 진행되고 있으며, 이러한 행정수요 변화에 따른 맞춤형 인력운영의 필요성이 높다. 이러한 맥락에서 본 연구는 지방자치단체의 맞춤형 인력관리에 필요한 핵심요소에 대한 문헌을 검토하고, 맞춤형 인력관리에 필요한 실증자료를 확보한 후, 데이터에 기반한 지역맞춤형 인력관리 제도를 마련하고자 하였다. 이를 위하여 본 연구는 지방자치단체의 인력산정에 대한 제도와 기초지방자치단체의 일반직 공무원 정원을 연구 대상으로, 계량지표의 경우 2023년 기준으로 최근 10년간의 자료를 활용하고, 운용제도의 경우 인력산정기준 및 기구설치기준이 만들어진 시점부터 현재까지로 하였다. 데이터 분석은 지역유형에 따른 인력운영 현황 분석을 포함하였고, 지역유형화 방식의 현행기준, 신규기준에 따른 지역유형별 기능인력을 중심으로 한 인력운용양상의 특성분석을 수행하였다. 선행연구 분석 및 문헌연구는 국·내외의 각종 문헌을 조사하였으며, 이 과정에서 이론적·개념적 논의와 제도연구를 종합하였다. 구체적으로 우리나라 인력 운용에 있어서 매우 중요한 논의로 자리 잡은 지역유형화, 지방행정기능, 이를 기반으로 한 인력운용제도를 고찰하였다. 이에 더하여 설문 및 조사표 조사 및 자문회의 등을 통해 오랫동안 당연하게 수용되어 왔던 지역유형화 분류 및 기능분류에 대한 타당성 여부를 검토하고, 새로운 지역유형화 및 기능분류의 가능성을 확인하였다. 연구결과는 다음과 같이 도출되었다. 첫째, 지방자치단체의 맞춤형 인력관리에 필요한 핵심요소에 대한 문헌검토를 통해 맞춤형 인력관리는 “지역 맞춤형”, “적정인력규모의 산정” 그리고 “적정인력의 배분과 관리”의 세 가지 요소로 구성됨을 확인하였다. 둘째, 맞춤형 인력관리에 필요한 실증자료를 확보하여 지역유형에 따른 행정수요의 변동, 인력의 변동, 그리고 행정수요와 인력 간 관계를 규명하였다. 맞춤형 인력관리가 가능하도록 지역 특성을 추출하고, 추출된 정보를 토대로 가장 유사한 특성을 가진 유형으로 재분류하여 크게는 3개, 세부적으로 총 12개의 지역을 유형화하였다. 본 연구는 인구감소 자체보다, 인구감소를 유발한 도시의 성장유형에 근거하여 지역을 구분하고, 이에 따라 달라지는 행정수요의 특징이 인력에 미치는 영향을 심층적으로 살펴보았다. 특히 인구감소가 유발하는 행정기능 변화에 근거하여 지방자치단체의 총정원이 산정되고 제한된 정원 내에서 인력이 배치된다면 이에 대한 개선이 필요하다고 볼 수 있다. 이를 분석하기 위해 본 연구는 지역유형별 행정수요의 특징에 대한 시나리오를 작성하였고 작성된 시나리오와 지역 유형 내 지표의 값이 유사한 패턴을 가지는지 확인하였다. 셋째, 데이터에 기반한 지역맞춤형 인력관리 제도를 마련하였다. 제도의 수용도를 높이기 위해 지방자치단체 조직관리 담당자의 의견을 수렴하였다. 수렴결과 지역의 특성을 고려한 신규 인력산정제도의 수요가 높은 것을 확인하였으며, 신규지표의 필요성 역시 높았다. 이상의 내용과 절차들을 통해 지방자치단체의 적정인력관리를 위한 제도설계를 위한 인력산정 모형을 개발하여 이에 대한 적정성을 확인하였다. 다만, 현 정부의 공공부문 정원동결 상황에서 현실의 인구감소에도 불구하고 증가하는 행정수요에 대응하는 지자체의 부담이 상당히 클 수 밖에 없다. 따라서 지자체 내부의 감소하는 기능에 대한 정밀진단을 자체적으로 하거나, 행정안전부가 제공하는 매뉴얼을 통해 지속적으로 관리할 필요가 있다. 다만 데이터의 한계로 인한 지역유관 지표의 활용문제가 발생하고 있으며, 지역의 상세한 행정수요와 개별 업무량에 대한 비교분석이 부재되어 연구가 가정한 양적 수요와 질적 수요의 특징을 구체적으로 포착하기 다소 어렵다는 점도 연구의 한계로 지적할 수 있다. 향후 기능별 인력재배치 실적과 지자체 자체 업무량 조사결과를 통해 지역유형내 실질적 업무량 파악하여 정원과의 관련성을 규명하는 연구를 수행하는 것이 필요하다.조직진단2023
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지방의회 자율성 제고 방안에 관한 연구: 자치입법권 및 자치조직권을 중심으로 1991년 지방자치가 부활한 이후 지방과 지방의회의 자율성(autonomy) 확대에 대한 논의가 계속되고 있고, 2022년 1월 전부개정된 지방자치법 시행됨에 따라 지방의회의 자율성을 확대하기 위한 여러 가지 제도적 기반이 마련되었다. 그럼에도 불구하고 여전히 지방의회 현장과 학계에서는 지방의회의 자율성이 기대한 만큼 제고되지 못하였다는 목소리가 나오고 있는 반면, 일각에서는 여러 가지 제도적 장치가 마련되었음에도 불구하고 지방의회가 이를 제대로 운영하지 못하기 때문이라는 비판도 동시에 나오고 있다. 이에 본 연구는 새로운 정책 환경 하에서 지방의회의 현 자율성 실태를 분석하고 기관별 수준을 진단하여 우리나라 지방의회의 자율성 확보방안을 모색하고자 한다. 특히 지방의회를 둘러싼 제도·환경은 많은 변화를 겪고 있으며 지방의회에게 요구되는 역할과 기능 역시 변화되고 있는 가운데 이를 반영한 지방의회의 자율성 확보 및 미래상을 실현하기 위한 구체적 개선방안을 모색하고자 한다. 본 연구는 총 5개 장으로 구성되며, 제1장은 서론으로 연구의 배경 및 목적을 제시한다. 제2장은 이론적 논의로서 지방의회의 의의 및 지방의회의 자율성, 지방의회의 기관간 관계에 대한 이론적·제도적 논의를 제시한다. 특히 지방의회의 관련 기관간의 관계를 기준으로 수직적(국회-광역의회-기초의회) 관계와 수평적 관계(지방의회-집행부)로 구분하고, 자율성 제약의 발생 요인에 따라 공식적 통제(법·제도에 의한 자율성 제약 요인)와 비공식적 통제(관습 등 운영 과정에서 발생하는 자율성 제약 요인) 등으로 구분한 분석 틀을 제시하였고, 이를 토대로 제3장 이하에서 지방의회의 자치입법권·자치조직권의 수준을 진단하였다. 제3장은 지방의회 자치입법권의 실태분석 및 수준을 진단하였다. 지방의회 자치입법권과 관련하여 자치법규 등의 규모는 지속적으로 증대하고 있음에도 불구하고 「헌법」과 「지방자치법」 등에 의한 자치입법권의 범위 등의 제약, 중앙정부·상위 지방자치단체 및 집행부로 인한 재의·제도 등 자치입법권의 자율성을 제약하는 주요 요인으로 제시되었다. 이러한 자치입법권의 제약 요인은 대체로 공식적 통제에 의한 제약이 주로 발생하고 있었으며, 관계적인 측면에서 살펴보면 수직적 제약이 수평적 제약보다 더 많이 발생하는 것으로 나타났다. 이는 자치입법권은 주로 법률에 의하여 부여되는 권한이기 때문에 이에 대한 제약 역시 법률에 근거하여 주로 나타나고 있었다. 또한 자치입법권의 자율성 수준을 진단한 결과, 지방의회는 국회 및 집행부에 비하여 자율성의 수준이 낮은 것으로 나타났다. 제4장은 지방의회 자치조직권의 실태분석 및 수준을 진단하였다. 지방의회 자치조직권과 관련하여 최근 전부개정된 「지방자치법」을 통한 여러 조직 관련 제도가 개선되고 있음에도 불구하고 여전히 지방의회의 조직에 대한 자율성은 미흡한 수준으로 나타났다. 구체적으로 자치조직권의 제약 요인으로는 첫째, 기구설치의 제약으로서 사무기구 설치 기준에 따른 자율적 기구 설치의 제약과 의회사무기구 설치기준의 비탄력성, 둘째, 기구구성의 제약으로서 지방의회의 조직구성권 부재, 셋째, 직급의 제약으로서 의회사무기구, 전문위원의 직급 제약 및 의회와 집행부간 직급 불균형, 넷째, 정수의 제약으로는 전문위원과 지원(보좌)인력의 정수의 제약이 도출되었다. 다섯째, 운영적 제약으로는 전문위원 운영에 대한 불명확성, 집행부와의 직급 불균형에 따른 견제·감시 기능의 약화, 광역의회와 기초의회간 전문성 격차 문제, 승진 적체 및 의회근무 기피, 공무원 순환보직으로 인한 전문성과 견제·감시기능 약화, 정책지원관의 지역별 편차 및 인력 확보의 문제, 의회 공무원과 집행부 공무원간 갈등으로 인한 업무처리 혼란, 의회 내 일반직 공무원과 임기제 공무원간 갈등 등이 도출되었다. 구체적으로 살펴보면, 공식적 통제는 「지방자치법」과 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 의해 이루어지고 있으며, 주로 의회사무기구의 ’구조적인 측면‘에서 공식적 통제가 많이 이루어지는 것으로 나타났다. 반면, 운영적 측면’은 비공식적 방식에 의한 통제가 많이 나타나고 있었다. 이러한 점을 보았을 때 지방의회의 자치조직권은 법과 규정에 의한 제도에 의한 공식적 통제뿐만 아니라 실제 조직을 운영하는 과정에서 발생하는 다양한 사회·문화적 환경이 지방의회의 자율적인 조직운영을 제약하는 큰 요인으로 작용한다는 점을 확인할 수 있다. 또한 자치조직권의 자율성 수준을 진단한 결과, 자치입법권과 마찬가지로 지방의회는 국회 및 집행부에 비하여 자율성의 수준이 낮은 것으로 나타났다. 특히 비공식적 통제와 수평적 제약이 상대적으로 더 많이 발생하고 있는 자치조직권의 경우 광역의회와 기초의회에 따라 중요하게 인식하는 자치조직 제약요인이 상이하게 나타나고 있었다. 이는 지방의회의 여건과 상황에 따라 지방의회의 자율성도 달라질 수 있음을 시사한다. 제5장에서는 연구요약 및 지방의회의 자율성 및 위상 제고 방안을 제시하였다. 지방의회의 자율성을 확대하기 위한 방안으로 먼저 자치입법권의 경우 자치입법 역량의 강화, 자치입법권 범위의 확대, 자치입법권의 실효성 확보, 자치입법절차의 개선, 중앙 및 지방정부의 관계 재정립(재의요구제도의 정비) 등을 제시하였다. 한편, 자치조직권의 자율성을 확대하기 위해서는 「지방자치법」과 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 등 법·제도의 정비, 인사시스템의 정비(단기: 인사교류시스템 정비, 중기: 지방의회 내 인사위원회 등 정비, 중장기: 의회직렬 신설), 지방의회에 대한 조직구성권 부여, 지방의회 전문성 제고 등을 위한 역량 강화 등의 방안을 제시하였다. 마지막으로 지방의회의 자율성을 확대하고 나아가 지방의회의 위상을 제고하기 위하여 먼저 지방의회 활성화를 위한 지방분권형 개헌, 지방의회의 권한과 위상을 확대할 수 있는 다양한 기관구성 형태 논의, 「지방의회법」의 제정 등 자치입법 환경의 개선 등을 제안하였다. 이상의 논의를 토대로 본 연구는 그동안 지방의회를 둘러싸고 논의되고 있었던 자치입법권과 자치조직권을 통제·제약하는 요인과 형태에 따라 재분류하였다. 또한 이러한 문제를 실제 지방의회의 현장에서 어느 정도 중요하고 시급한 문제로 인식하는지 검증함에 따라 지방의회의 자율성을 확대하고 나아가 지방의회의 위상을 제고하기 위한 정책적 제언을 제시하였다는 점에서 의의가 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 지방의회의 자율성 제약 요인을 외부적 요인에 한정하였다는 점, 지방의회 자율성 제약 요인의 실태를 분석하기 위한 현장 조사로서의 조사 대상자가 지방의회 관계자에 한정하였다는 점 등은 한계로 지적될 수 있을 것이다. 따라서 향후 연구에서는 지방의회의 자율성을 제약하는 내부적 요인 및 보다 다양한 이해관계를 가진 조사대상자에 대한 후속 연구가 필요할 것이다.지방의정·지방규제2023
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인구감소 대응을 위한 지방행정체제 개편 및 협력제도 강화방안 연구 본 연구는 지역 인구감소와 지방소멸의 대응을 위하여 다양한 분석을 통해 자치분권 제도의 변화 방향을 다루었다. 인구감소대응을 위한 자치분권 제도로서 지방행정에 있어서 행정구역 및 계층, 지방자치단체의 기능 등 지방행정체제의 변화방향에 초점을 두었으며, 이와 관련된 중요한 제도로서 자치단체간 협력제도의 활용방안의 모색을 통해 인구감소대응 등 미래환경의 변화에 맞는 제도적 발전방향을 제시하였다. 우선 지역 인구감소 및 지방소멸의 제도적 대응과 관련하여, 관련된 개념적·제도적 접근을 통해 연구의 분석틀을 제시하였다. 지역 인구감소 및 이동에 관한 이론적 논의를 제시하였고, 지역 인구감소와 지방행정으로의 영향 등 지역 인구감소 현상과 제도적 영향요인에 관하여 논의하였다. 아울러 이에 대한 대응으로서의 국가 정책적 동향과 그 일환으로서의 지방행정체제 개편의 필요성과 현재까지의 추진상황 및 미래 방향 등에 관한 논의를 제시하였다. 이를 통해, 지역 인구감소 및 지방소멸 대응을 위한 완화정책 및 적응정책의 견지에서 자치단체의 대응전략을 논하였고, 본 연구의 프레임워크를 제시하였다. 본 연구의 첫 번째 소주제는 지방행정체제의 구성요소로서의 지방행정 계층 및 구역으로, 인구감소대응을 위하여 향후 관련 제도의 발전방안을 제시하였다. 정책동향에 대한 분석과 문헌연구 및 사례분석 등을 기반으로, 행정체제개편에 관한 이론적인 흐름의 분석은 물론, 체제개편 과정, 특히 계층·구역의 획정, 구역 개편 등의 발전과정을 분석하였다. 이를 통해, 체제개편 방향 및 광역·기초단위의 개편(안), 관련된 법제개선안 등을 논하였다. 광역단위의 체제개편은 현실적인 통합대상인 광역시와 도의 통합을 중심으로 (통합)광역단체-직접수행, (통합)광역단체-행정청 및 일반시 전환의 세 가지 모형 등을 도출하였으며, 기초단위에서는, 인구감소지역 군의 경우 광역관리 사무는 도에 위탁하여 수행하는 기능개편 모형과, 구역통합이 어려운 경우 군의 협력기구 설치를 통한 광역계획·관리기능 공동수행 모형 등을 도출하였다. 자치구의 경우 광역통합에 의한 기능수행체계에 따라 기존 자치구 유지, 행정구 전환, 준자치구 논의 등을 제시하였다. 두 번째 소주제는 인구감소대응을 위한 기능재배분에 관한 논의이다. 자치단체의 기능·사무와 관련된 선행연구 분석 및 제도적 논의를 바탕으로 설문조사를 수행하였다. 설문조사는 89개 인구감소지역의 인구감소대응 담당 공무원을 대상으로 수행하여 44부의 유효응답을 기반으로 결과를 도출하였다. 조사결과에 기반하여 인구감소가 지방행정의 주요 기능에 미치는 영향을 파악하고, 기능재배분의 원칙 및 주요 기능별 재배분의 방안 등을 제시하였다. 보건·복지, 일반행정 등의 분야는 인구감소로 인한 업무량과 난이도의 증가를 예상하고 있었으며, 산업경제 및 문화·관광·체육 등은 주민 삶의 질에 미치는 영향이 큰 기능으로 제시되었다. 지역맞춤형 분권제도를 통해 지역 여건에 맞는 자치단체의 기능수행이 요구되며, 정부수준간 수직적·수평적 거버넌스를 통해 제 기능의 효율적 수행이 필요하다는 인식이 지배적이었다. 이러한 결과에 따라 각 기능별로 미래지향적인 기능재배분의 필요성 등을 논의한다. 세 번째 소주제는 지방행정체제와 관련되어 전술한 수직적·수평적 거버넌스에 대한 보다 구체적인 논의로서, 지방자치단체간 협력제도의 활용을 통한 인구감소대응에 관한 논의이다. 전술한 설문조사를 통해 도출한 시사점은 다음과 같다. 첫째, 지자체 간 협력은 상황적응적으로 추진되고 책임성 확보의 전략적 추진이 필요하며, 둘째, 인구감소대응 차원에서 광역-기초간 수직적 협력체계를 지향할 필요가 있다. 셋째, 인구감소와 관련된 다수의 서비스 묶음을 대상으로 한 협력이 필요하며, 넷째, 의료·건강 인프라 조성, 보육 여건 개선, 지역 경제 활력 등에 대하여 우선적인 협력 제도의 접근이 필요하다. 다섯째, 인구감소 완화정책을 위해서는 중앙-광역간, 적응정책을 위해서는 광역-기초간 협력이 중요하므로, 협력주체에 대한 명확화가 요구되며, 여섯째, 협력방식으로는 구조적 효율화보다는 사업별로 기능적 효율화를 추구할 필요가 있다는 점 등이다. 본 연구의 의의는 인구감소라는 메가트렌드에도 불구하고 프로그램 위주의 재정사업으로 점철된 우리나라의 대응정책에 있어서 지방분권 제도의 개선을 통한 지역맞춤형 발전기반을 조성하는 새로운 대응방안에 관한 논의를 제시하고 있다는 점이다. 지방자치제도를 규정하는 법제의 경직성을 극복하고 미래지향적인 방분권과 지방분권형 균형발전의 구현을 위한 전략적 변화와 제도적 유연성의 확보를 위한 기초자료로서 본 연구의 가치를 논할 수 있다.기타2023
전대욱, 권오철, 김필
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최지민
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