KRILA연구보고서

     이 연구의 목적은 지방교부세의 대부분을 구성하는 보통교부세의 기초수요 측정 항목과 지방자치단체의 실제 재정지출 수요와의 관계를 분석하고, 분석결과에 기초해 보통교부세 기준재정수요 산정방식의 개선방안을 도출하는 데 있다. 연구목적 달성을 위하여, 이 연구에서는 시와 군 단위의 지방자치단체를 대상으로 패널 데이터를 구축하고, 통계분석에 기반한 실증분석을 수행하였다.
   구체적으로 이 연구에서는 다음과 같은 다양한 측면의 통계분석을 수행하였다. 첫째로 지방예산지표를 활용한 지방재정 실태분석 및 최근 지방자치단체의 재정운영에서 가장 큰 변화가 발생하고 있는 지방복지재정 문제에 대한 실증분석을 실시하였다. 이를 통해 이 연구에서는 현재까지 지속적으로 발생하고 있는 지방재정 악화현상을 통계적으로 살펴보았으며, 이 과정에서 최근까지 지방자치단체의 재정압박의 원인이 되고 있는 복지재정의 증가수준을 분석하였다.
   둘째로 보통교부세 산정을 위한 기초수요 측정변수들에 대한 기본특성에 대하여 지방자치단체 연도별 패널데이터를 구축하여 실증분석을 수행하였다. 보통교부세는 지방교부세의 거의 대부분을 구성하는 재원이며, 자치단체의 표준적인 재정수입(기준재정수입액)과 표준적인 재정수요(기준재정수요액)의 차이에 해당하는 재정부족액을 기준으로 산정한다. 또한, 기준재정 수요는 다양한 측정변수들을 이용해 산정한 기초수요액을 기초로 산정된다. 따라서 보통교부세 산정방식의 개선요소 도출을 위해서는 보통교부세 산정의 기초가 되는 기초수요 측정변수들에 대한 이해가 필요할 것으로 판단된다.
   셋째로 기초수요액 산정의 기초가 되는 표준행정수요 측정항목과 재정수요와의 관계 분석을 수행하였다. 보통교부세는 자치단체의 실재 재정수요를 연동하여 산정하지 않지만, 재정수요에 대응하기 위한 지방자치단체의 중요한 재원 가운데 하나이다. 그리고 같은 관점에서 패널데이터를 이용한 기초수요 측정항목과 재정수요와의 관계를 분석하였다.
   넷째로, 이 연구에서는 보통교부세 본연의 목적인 지방교부세의 정책효과, 즉, 동종 자치단체간 재정력 격차 완화 효과를 분석한다. 또한, 이 과정에서 기존의 선행연구들이 지방교부세 전체를 대상으로 한데 비해, 이를 보통교부세 산정기초에 해당하는 기초수요 측정항목으로 구분하여 분석하였다.
   이 연구에서 다양한 데이터를 이용해 실시한 통계분석 결과를 간략히 요약해 보면 다음과 같다.
   첫째, 이 연구에서 실시한 지방재정실태 분석 결과 우리나라의 지방재정은 상당히 위협적인 상황에 처해 있음을 확인하였으며, 특히 분석결과 복지재정의 지속적인 증가 현상이 복지재정 위기의 근본원인 가운데 하나임이 확인되었다.
   둘째, 보통교부세 산정을 위한 기초수요는 4개 항목 17개 세항목을 기준으로 산정되며, 이들 기초수요 측정항목들에 대한 분석결과 이들 항목들은 연도간 변화가 크지 않은 안정적인 변수로 재정환경 변화에 적절히 반응하기는 어려운 변수들인 것으로 분석되었다. 따라서 이들 변수들은 예측가능성 확보에는 긍정적이지만, 보통교부세가 지방재정환경변화를 반영하지 못하게 되는 원인으로 작용할 것이라 판단된다.
   셋째, 기초수요액 산정의 기초가 되는 표준행정수요 측정항목들은 실제 지방자치단체들의 재정수요와 통계적으로 유의미한 관계를 갖지 못하는 경우가 많은 것으로 분석되었다. 이는 보통교부세 산정을 위한 측정변수 선정에 있어 변수측정의 안정성을 지나치게 강조한 결과라고 판단된다. 특히, 회귀분석을 통해, 재정수요에 대하여 시와 군에서 차이가 있음에도 불구하고, 시와 군에 동일한 측정기준이 적용되는 문제가 존재함을 확인하였다. 또한, 패널데이터를 이용한 기초수요 측정항목과 재정수요와의 관계 분석 결과에서도 일부 기초수요 세항목 측정지표들은 자치단체의 재정수요 변화를 유의미하게 반영하지 못하는 것으로 분석되어 이에 대한 개선이 필요할 것으로 판단된다.
   넷째, 보통교부세의 정책효과를 기초수요 측정항목별로 분리하여 분석한 결과, 각 항목별 기초수요액 산정결과는 동종 자치단체 간 재정력 격차해소에 긍정적으로 기여하는 것으로 분석되었다. 다만, 기초수요 측정항목 가운데 사회복지 분야의 경우 재정력 격차 해소에 기여하는 수준이 상대적으로 낮아 보통교부세는 지방자치단체들의 사회복지 재정수요 증가현상을 적절히 반영하지 못하고 있는 것으로 분석되었다.
   이 연구에서는 분석결과를 기초로 하여, 현행 보통교부세가 지방자치단체의 재정환경 변화를 적절히 반영할 수 있도록 개선해야 할 것이며, 다음과 같은 개선방안을 제안하였다.
   첫째, 지방교부세에는 최근 지방재정 환경변화의 핵심에 해당하는 사회복지 수요를 반영할 필요가 있다. 시와 군 모두에서 지속적으로 증가하고 있는 사회복지 재정수요는 지방재정 악화현상의 근본원인이 되므로, 보통교부세 산정 과정에서 기준재정수요에 사회복지 분야의 가중치 상향을 통한 개선이 필요하다. 그리고 필요하다면 복지수요 반영을 위한 제3의 항목을 채용하는 것도 고려해 볼 수 있을 것으로 판단된다.
   둘째, 기준재정수요 산정의 핵심이 되는 표준행정수요 측정항목의 현행화가 필요하다. 표준행정수요 산정을 위한 측정변수 및 보통교부세 산정을 위한 기초수요 측정항목들은 지방재정 환경변화를 적절히 반영하지 못하는 변수들로 구성되어 있어 이에 대한 다변화가 필요하다.
   셋째, 시와 군 자치단체는 각기 처해있는 재정환경에 차이가 있으므로 차별적인 산정공식을 활용할 필요가 있다. 현재 지방자치단체의 표준행정수요 산정을 위한 산정공식은 시와 군에 동일하게 적용되고 있으나, 적절한 수준에서 표준행정수요 및 기초수요 산정을 위해 적용하는 회귀식을 상호 분리하여 적용할 필요가 있을 것으로 판단된다.