KRILA연구보고서

     지방자치단체는 2008년부터 사업예산제도를 시행하고 있으나 제도의 도입 목적 중 하나인 예산지출의 성과관리가 제대로 이루어지지 못하여 제도 도입의 취지와 기대에 부응하지 못하고 있다. 이러한 문제점을 인식한 정부(행정자치부)는 지난 몇 년간 예산성과관리를 위한 시범사업을 전국적으로 실시하는 한편 예산 성과를 제대로 관리하고자 2016년부터 모든 지방자치단체로 하여금 사업예산과 직접 연계되는 성과계획서 및 성과보고서를 작성하도록 지방재정법에 규정하였다. 본 연구는 이러한 문제 인식을 갖고서 성과관리계획과 사업예산시스템 간의 구조적 연계 관점에서 성과관리체계, 사업예산제도, 성과평가, 성과관리의 유기적 연계방법을 강구하며, 성과목표, 사업구조화, 성과지표와 관련된 문제점을 분석한 다음 개선방안을 제시하였다.
   분석에서는 성과관리시스템과 사업예산제도에 대한 이론적 검토와 함께 구체적인 문제점과 운영 실태를 분석하기 위해 중앙정부(보건복지부), 지방자치단체(부산시-부산 중구, 경상북도-군위군)의 성과계획 운영 사례 및 사회복지 분야의 영유아보육료지원 사업 사례에 중점을 두고 심층 분석하였다. 현행 성과관리체계와 사업예산제도를 점검해 본 결과, 전반적으로 성과계획과 사업예산의 연계 수준이 아직은 낮은 수준이며 프로그램 분류, 성과목표와 성과지표가 객관적 기준을 충족하지 못하는 경우가 다수 발견된다. 이에 대해 보다 구체적으로 지적하면 다음과 같다.
   첫째, 현행 사업예산제도와 성과관리시스템은 별개로 운영되거나 연계를 갖더라도 매우 느슨한 형태의 형식적 접점을 갖고 있어, 성과계획서와 사업예산이 하나의 통합이나 구체적 연계상태를 형성하지 못하고 있다.
   둘째, 성과측정 기반이 제대로 정비되지 못하여 실제 예산편성 단계에서 사업예산의 체계와 구조가 예산지출의 성과를 체계적으로 측정‧관리하기 어렵다.
   셋째, 성과관리가 프로그램(정책사업) 단위가 아닌 단위사업에 치중하는 경향이 있으며, 이 경우 단위사업의 성과관리(성과목표, 성과지표)가 정책사업과 긴밀히 연계되지 못하고 있다.
   넷째, 성과지표가 기본적 요건(종합성, 중요성, 비교가능성, 측정가능성 등) 하에서 선정되지 못하며, 그 결과 지표의 타당성 및 적절성 문제가 드러난다.
   다섯째, 사업단위의 원가정보가 제공되지 못해 원가정보가 반드시 필요한 사업의 성과를 측정할 수 없다.
   본 연구는 이와 같은 점을 인식하면서 기본적으로 지방자치단체 예산의 성과관리 실태 및 사례분석 결과에서 나타난 주요 문제점을 토대로 사업예산제도의 성과예산으로의 발전 관점에서 성과관리시스템과 사업예산제도를 거시‧미시적으로 연계하는 틀과 이를 위한 개선방안을 다음과 같이 제시하고 있다.
   (1) 성과관리가 가능한 사업예산체계 및 정합성을 확보하여야 한다. 사업예산제도가 성과예산으로 작동하기 위해서는 먼저 사업예산 자체가 성과관리가 가능한 형태로 구조화되어야 한다. 이를 위해서는 성과목표 설정을 위한 사업구조화(사업의 체계적 분류), 전략목표 달성을 위한 성과의 명확한 규명, 성과를 객관적으로 측정해 주는 합리적인 성과지표의 개발 등이 핵심요소로 작동되어야 한다.
   (2) 사업예산제도와 성과계획 간의 실질적 연계를 강구하여야 한다. 우리나라의 경우 성과관리에 필요한 각종 제도적 장치(원가산정, 사업단위 성과측정 등 예산정보체제)의 미비와 공무원의 인식부족으로 인해 사업예산의 성과관리가 제대로 이루어지지 못하고 있다. 이는 제도 성격상 성과관리시스템은 조직의 성과에 초점을 두고 중기적 시야를 갖는 반면, 사업예산은 재정성과와 단년도 기준에 의하고 있어서 양자 간의 차이를 고려한 연계 수단이 필요하다는 점이다. 이에 대한 정책적 대안으로서 (ⅰ)기존의 성과관리시스템과 연계하여 사업예산 성과관리를 실시하는 연계방식, (ⅱ)기존의 성과관리시스템과 분리하여 사업예산 성과관리를 별도로 운영하는 방법을 모색할 수 있을 것이다.
   우선, 전자(연계방식)는 지방자치단체의 미션과 전략목표 하에서 성과관리시스템과 사업예산시스템이 조화와 균형을 이루어 사업예산을 성과기반예산으로 발전시켜 나가는 방법이다. 이에 대해 후자(분리방식)는 사업예산을 기존의 성과관리시스템(BSC 등)과 접목하여 운영하기보다 사업예산 시스템을 직접 지방자치단체의 미션·전략목표와 연계시키는 방법이다.
   (3) 성과정보의 예산환류 및 예산의사결정에의 반영이 필요하다. 사업예산제도가 명실상부한 성과예산으로 발전하기 위해서는 앞서 제시한 성과관리시스템을 확고히 구축함은 물론 그것을 통해 생성되는 성과정보를 다음번 예산편성 등 각종 예산의사결정에 적극적으로 활용하는 시도가 정착되어야 한다. 그리고 매년 지속적으로 수행되는 사업예산의 성과관리정보는 3-5년 주기의 예산사업 종합점검(comprehensive budget review) 시 예산과 사업을 조정하는데 활용되는 동시에 지방자치단체의 사업구조조정 등에 적극적으로 활용되어야 한다.
   (4) 사업별 원가정보를 활용할 수 있도록 제도를 정비하는 것이 필요하다. 사업예산제도가 제대로 된 성과관리를 하기 위해서는 주요 예산사업에 대한 원가정보가 객관적으로 산정되고 그 결과가 자체비교(시계열 비교)와 외부비교(국내외 지방자치단체, 유사자치단체, 일부 민간부문 비교 가능)를 통해 교훈을 주고 개선을 유도할 수 있는 수준으로 발전되어야 한다. 사업별 원가정보가 생성될 경우 사업 타당성 검토 시 투입원가 대비 편익(성과)을 비교하여 순편익이 높은 우선순위에 따라 사업을 시행함으로써 예산 효율성을 제고할 수 있을 것이다.
   (5) 여타 재정제도들과의 연계 운영을 강화하여 예산 효율성과 재정지출의 효과를 높이는 것이 필요하다. 우리나라 지방자치단체는 성과개선과 공공책임성 확보를 위해 재정개혁 차원에서 프로그램예산, 발생주의회계, 재정사업평가, 투융자심사제도 등 다양한 재정관리 수단들이 도입‧운영하고 있으나, 실제로 이들 재정운영수단들이 목표달성을 위한 전략적 계획으로서 작동되지 않고 있다. 이를 해소하기 위해서는 중장기 목표와 성과목표의 수립, 사업구조화와 성과지표의 설정 등이 성과관리 관점에서 재정제도들 간에 연계성을 갖도록 지방재정사업의 운영 틀을 재정립하는 노력이 필요하다.