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과소군의 행정관리 효율화 방안

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영문제목 Approaches to Improve Administrative Efficiency of Small Municipalities
연구자 주재복, 박해육
발간연도 2015
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     우리나라 기초자치단체 중 대부분의 군은 인구가 지속적으로 감소하고 있는 추세를 보이고 있다. 또한 65세 이상 노인 인구는 급격하게 증가하고 있고, 영유아와 청소년 인구는 지속적으로 감소하고 있다. 특히, 인구가 상대적으로 적은 군일수록 이러한 현상은 더욱 심각하게 나타나고 있다. 2014년 말 기준으로 인구 5만 미만의 군은 48개이다. 10년 전인 2005년의 42개와 비교하여 6개 증가하였으며, 앞으로도 계속 증가할 것으로 예상된다.
   이러한 과소군의 경우 인구의 지속적인 감소와 열악한 재정상황에도 불구하고, 획일적인 행정기구의 설치 및 인력 운영으로 인하여 조직운영의 비효율성 문제가 제기되고 있다. 상대적으로 인구 규모가 큰 기초자치단체와 동일한 행정서비스를 제공하고 있어서 인력 운영에서도 어려움을 나타내고 있다. 이러한 과소군의 재정 여건은 계속해서 악화되고 있으며, 특히 노령인구의 지속적인 증가로 대부분이 초고령 사회에 진입한 상태이기 때문에 향후 행정수요와 행정서비스 비용은 더욱 증가할 것으로 예상된다. 또한 이러한 과소군의 경우 대부분이 행정 여건에 비하여 행정기구 및 공무원 수가 과다하며, 인구 감소에 따른 조직 및 인력 운영의 민감도가 낮다. 행정서비스 전달체계의 경우에도 노인인구의 증가 등 지역 여건이나 행정 수요를 적절하게 고려하지 못하는 측면이 있으며, 하부 행정기관의 경우에도 모든 군이 동일한 읍․면 체제로 운영되고 있어서 행정서비스 전달에 있어서 비효율성이 나타나고 있다.
   본 연구에서는 이러한 문제 인식 하에 우리나라 과소군의 행정관리를 효율화 하는 방안을 제시해 보았다. 먼저 과소군에 대한 정의 및 과소군을 판단할 수 있는 기준에 대하여 검토해 보았다. 둘째, 과소군의 인구구성 변화, 인력운영 변화, 재정 운영 변화, 행정기능 변화 등 과소지역의 특성 및 문제점을 분석해 보았다. 셋째, 과소군 행정관리의 효율성을 분석하고 진단해 보았다. 넷째, 과소군의 지역 여건에 적합한 행정 조직 및 인력 운영 방안, 과소군의 행정 수요를 효율적으로 관리할 수 있는 운영 방안을 도출해 보았다.
   첫째, 인구구성, 인력운영, 재정운영에 등 과소군의 행정운영 실태를 분석해 보았다. 인구구성 변화의 경우 인구 5만 미만의 군에서는 지난 10년 사이 15세 이하 영유아 및 청소년 인구가 급속히 감속하여 30% 이상 줄어들었다. 반면에 65세 이상의 인구가 평균적으로 22.5% 증가하였으나 인구 5만 이상의 군에서는 같은 기간 증가율이 29%에 달해 고령화가 보다 빠르게 진행되고 있음을 확인할 수 있다. 둘째, 인력운영을 비교해 보면, 2013년 기준 공무원 1인당 평균 주민 수는 5만 이하의 군에서는 64.11명이었으나 5만 이상의 군에서는 116.5명으로 나타났다. 반면 지난 10년 사이 재정자립도의 변화는 인구증가에 비례하는 것으로 나타나고 있다. 셋째, 지방자치단체의 재정 상태를 나타내는 재정자립도, 재정자주도, 그리고 지방세 및 자체수입의 인건비 충당율을 인구 규모별로 비교해 보았다. 재정자립도의 경우 5만 미만의 군이 평균 8.43%인데 반해 5만 이상의 군은 평균 14.3%로 나타나 인구에 따른 재정 자립도의 차이가 매우 큼을 알 수 있었다. 반면 재정자주도는 대부분이 50% 중반 수준으로 인구 규모에 따른 차이는 크지 않음을 알 수 있었는데, 이는 재정자립도가 낮은 군의 재정 부족분을 지방교부세로 메워주기 때문으로 판단된다. 한편, 인구 규모가 작을수록 지방세 및 자체수입의 인건비 충당율이 상대적으로 낮은 것으로 분석되었다. 넷째, 인구규모 대비 기능별 인력 현황은 인구 규모에 관계없이 기획·지원기능이 가장 높은 것으로 나타났고, 다음으로 환경위생기능이 높은 것으로 나타났다.
   둘째, 이러한 실태분석 결과를 토대로 과소군 행정체제의 문제점을 도출하였다. 먼저 5만 미만 과소군은 인구가 지속적으로 감소하고 있다는 것이다. 최근 10년 동안 인구가 10% 이상 감소한 군이 14개로 나타났다. 다음으로 노령인구의 급격한 증가와 15세 이하 인구의 감소이다. 대부분의 5만 미만 군에서 영유아 및 청소년 등 15세 이하의 인구는 최근 10년 동안 평균 30% 이상 감소하였다. 반면에, 65세 이상 노령인구는 최근 10년 동안 평균 20% 이상 증가하였다. 또한 인구의 감소와 재정력의 약화에도 불구하고 현재의 조직과 인력을 줄이기가 쉽지 않다는 것이다. 지속적인 인구감소는 기반시설의 유지·관리 비용을 증대시켜 자치단체의 재정부담을 가중시키고 자체수입의 감소를 가져오게 된다. 그리고 대부분의 군이 자체수입으로 인건비도 충당하지 못하는 등 재정 상황이 점점 악화되고 있다는 점이다. 이러한 현상은 노인인구가 급격히 증가하면서 더욱 악화될 전망이다. 마지막으로 획일적인 행정서비스 공급의 문제이다. 5만 미만 과소군의 경우 지역 여건이나 재정 상황 등이 다르기 때문에 행정서비스의 공급 방식을 다양화 하는 등 효율적인 운영방안을 도모할 수 있도록 할 필요가 있다는 것이다.
   셋째, 자료포락분석(DEA)을 통하여 과소군 행정관리의 효율성을 분석하였다. 분석결과 효율성이 감소하는 구간은 2008년의 경우 1만 5천~3만 명까지는 효율성이 감소하다가 인구 4만명 이상에서 지속적인 증가 추세를 보였다. 그리고 2011년의 경우에는 인구 2만명 부터 감소추세를 보이다가 인구 3만 5천명부터 효율성이 증가하였다. 마지막으로 2013년은 전반적으로 효율성이 증가하는 경향을 보이지만 인구 3만 5천명 이상부터 급격히 증가하는 경향을 보였다. 이러한 효율성 분석결과를 종합하면, 인구규모가 4만 미만인 지역은 다른 군지역에 비해 지방자치단체의 행정효율성이 상대적으로 낮다는 것을 알 수 있다. 따라서 인구규모 4만 미만의 지역을 과소군으로 설정하여 이에 대한 정책적 역량을 집중하고 과소군의 비효율성을 개선할 것을 제안하였다.
   마지막으로 지금까지의 분석결과를 토대로 과소군 행정관리의 효율화를 위한 대안을 제시하였다. 먼저 과소군 행정관리의 구조적 효율화 방안으로는 과소군을 인접 지역과 통합하는 방안, 지역적 수요에 따라 행정 기능 또는 서비스가 거의 없는 군의 행정구조를 탄력적으로 재편성하는 방안을 제안하였다. 다음으로 행정관리의 기능적 효율화 방안으로는 행정수요가 거의 없는 사무의 경우에는 인근 자치단체나 광역자치단체에 위탁하여 기능을 수행하는 방안, 인근 자치단체간 행정협의회를 구성하여 규모의 경제가 필요한 과소군의 일부 행정기능과 서비스를 제공하는 방안, 행정 서비스 공급 과정에서 행정기관과 민간조직 간의 연계성을 높여 주민참여와 자치를 활성화 시키는 방안을 제시하였다.
   Population of almost all small municipalities in rural area in Korea has been decreasing, which drives them to be in trouble for public service provision and delivery. In particular, the facts that population of the aged over 65 has increased while that of young people has decreased make it worse. Also fiscal stress results from revenue decrease due to mainly population decline. Small municipalities need to operate and manage organizational units and public personnels based on local characteristics and circumstances and to innovate public service system to meet service demands at the same time.This study tries to explore significant approaches to improve administrative efficiency of small municipalities in rural areas. In fact, small municipalities under 50,000 population face persisting population decrease. During recent decade, particularly ratio of the aged has swiftly increased but the population of under 15 has rapidly declined. Despite of these changes, volume of organizational units and public officials are rarely changed, which results in worse case that most of small municipalities are not capable of paying salary and compensation for their employees with their own revenues and thus deteriorate their fiscal conditions. Nonetheless, those municipalities provide and deliver the same public services in terms of service types and volumes with the same service provision system.Based upon research findings, the report proposes some approaches to enhance administrative efficiency: integrating of multiple municipalities, reforming organizational structures based on local service demands, contracting-out of service delivery to adjacent municipalities or provincial government in case of low degree of service demands, building-up administrative association across adjacent municipalities and administrating several functions and services to satisfy economy of scale, and increasing linkage between government and private bodies to vitalize citizen participation and local self-government.

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