KRILA연구보고서

  
   도농복합 형태시의 개발방안
    
    Ⅰ. 연 구 목 적
    [도농복합형태의 시설치에 관한 법률]에 따라 남양주시 등 35개시 와 평택시 등 5개시가 시·군통합방식에 의해서, 그리고 파주시 등 5개 시가 군승격방식에 의해 각각 도농복합형태의 시(이하 도농복합시라 칭함)로 탄생함으로써 우리나라의 도시체계에 커다란 변화를 초래함과 동시에 행정구역개편사에도 새로운 전기를 마련하게 되었다. 종래의 행 정구역조정방식은 고도성장기에 도시를 중심으로 한 거점개발식 산업 화를 달성하기 위한 수단으로써 추진되어 왔으며 도시와 농촌은 서로 별개의 성격과 기능을 갖기 때문에 별도의 제도와 정책으로 관리해야 한다는 도시-농촌 이분법(urban-rural dichotomy)의 사고에 기초하고 있다. 도농분리형 행정구역조정방식이 급속한 도시화를 수용하고 팽창 하는 도시지역의 적정관리에 긍정적 기여를 한 바가 없지 않지만 지나 친 시승격의 요구에 편승한 무리한 추진으로 인해 적지 않은 부작용을 파생시켜 온 것도 사실이다. 정부는 도농복합시를 통해 행정구역과 생활권의 일치, 도농간 지역 격차의 완화, 행정비용의 절감과 자치단체의 경쟁력강화, 광역행정의 원활한 수행 등 긍정적 효과를 추구함으로써 종래의 도농분리형 행정 구역조정방식의 폐단을 시정하고자 기대하고 있다. 여기에 덧붙혀서 최 근 UR협상 타결로 불어닥치기 시작한 개방화추세와 더불어 피폐화된 농촌의 경쟁력을 살리고 농촌의 생활수준을 도시에 버금가게 개선하려 는 정책적 의지가 도농복합시 탄생의 배경을 이루고 있다. 그러나 정부의 긍정적 기대와 정책적 의지에도 불구하고 도농복합 시가 우리로서는 처음 시도되는 행정구역조정방식이란 점에서 기대되 는 긍정적 효과 못지않게 예상되는 부정적 우려 또한 적지 않다. 도농 복합시가 해당주민의 의견조사에 근거하여 민주적으로 이루어졌다고는 하지만 행정구역의 적정규모나 구역경계의 합리적 설정에 관한 충분한 검토가 없이 시와 군의 1 : 1 통합이란 단순한 편의위주의 방식을 채택 했을 뿐 아니라 사실 정부가 기대하는 효과란 것도 우리의 경험에서 검증되지 않은 것임은 물론 서구의 경험에서도 견해의 일치를 보지 못 하고 있는 가설에 불과하다는 점에서 이번의 도농복합시는 일종의 실 험적 시도의 성격을 띠고 있다. 도농복합시가 행정구역개편의 성공적 모형으로 자리잡기 위해서는 통합작업을 마무리하기 위한 부수적인 행·재정적 조치나 단순한 자금 지원만으로 족한 것은 아니며 무엇보다도 도농복합시가 인구규모에 비 해서는 자치구역으로서 지나칠 만큼 넓은 면적을 가진 광활한 규모인 데다가 그 안에 도시지역과 농촌지역의 이질적 요소가 별개로 공존하 고 있는 매우 특수한 지역임을 유의해야 한다. 그럼에도 불구하고 도농 복합시의 공간구조나 토지이용의 독특한 특성을 고려한 도시계획 및 개발의 제도적 대응은 통합전후에 걸쳐 별로 두드러지지 않는다. 마침 정부에서는 현행 도시계획제도의 전면적인 개편에 착수하여 이미 1995 년 9월에 새로운 개정안을 입법예고한 바 있으나 여기에도 기존 도시 와 개념적으로 판이한 성격을 지닌 도농복합시에 대한 고려는 극히 미 흡한 형편이다. 도농복합시와 같은 특수한 형태와 구조를 가진 도시를 대상으로 농 촌지역의 생활환경수준을 도시수준으로 향상시키고 도시의 광역적 개 발수요를 충족시키며 도시와 농촌의 지역경제력을 강화시키는 등 도 농일체적 지역발전을 도모하려는 당초의 목표를 달성하기 위해서는 도 농복합시에 적합한 도시계획 및 개발체제에 대한 심도있는 연구와 대 응이 필요하다. 이 연구는 도농복합시의 발족과 도시계획법의 개정이란 상호관련된 두 가지 환경의 변화에 직면하여 우리나라의 도시체계와 도시제도에서 독특한 위상를 차지하고 있는 도농복합시의 도시계획 및 개발체제 정립방안을 모색함으로써 도농복합시가 지역균형발전에 기여 하는 새로운 행정구역조정의 모델로 정착하기 위한 제도적 기반을 마 련하는 데 목적을 두고 있다.
   Ⅱ. 목 차
   제1장 서 론
   제1절 연구목적
    제2절 연구범위 및 방법
    제2장 도농복합시의 특성 및 파급효과
    제1절 도농복합시의 일반현황
    제2절 도농복합시의 공간구조 및 토지이용
    제3절 도농복합시의 특성과 도시개발의 파급효과
    제3장 도농복합시의 개발제도에 대한 검토
    제1절 도농복합시의 개발 및 계획체제와 문제점
    제2절 도시계획법 개정안의 검토
    제4장 도농복합시의 도시개발방안
    제1절 도농복합시 공간계획체제의 대안별 검토
    제2절 도농복합시 개발계획의 위상정립 및 타계획과의 관계
    제3절 도농복합시 도시계획제도의 개선
    제4절 도농복합시 정주생활권체계의 재정립
    제5절 계획적 도시개발을 위한 농지전용의 합리화
    제5장 요약 및 정책건의
    제1절 요 약
    제2절 정책건의
    Ⅲ. 정 책 건 의
    현행 국토계획체제를 국토종합개발계획, 시·도 광역계획, 시· 도종합개발계획, 시·군광역계획, 시·군종합개발계획, 특수지역개발계 획 등 공간단위의 계층별로 체계화할 필요가 있다. 이를 위해서는 종합 개발계획의 성격을 갖는 도계획, 군계획 등 지역계획체계와 이용·관리 계획의 성격을 띠는 도시계획체계를 모든 지방자치단체에 적용되는 하 나의 공간계획체계로 통합하며 통합시건설종합계획은 폐지하고 대신 도시기본계획으로 대체하도록 한다. 국토계획체계에 시·도광역계획과 시·군광역계획을 추가로 설치하여 각각 시·도 및 시·군계획의 상위 계획으로서 계획의 기본방향 및 인접자치단체간 광역개발을 다루도록 제도화하되, 도농복합시는 행정구역을 대상으로 수립하는 도시기본계획 으로 시·군광역계획을 대신한다. 정부의 도시계획법 개정안은 그동안 지적되어 왔던 여러가지 문 제점에 대한 폭 넓은 개선안을 수용하고 있으나 도농복합시와 관련해 서는 추가적으로 다음 몇가지 사항에 대한 보완이 요구된다. - 도농복합시의 도시계획목표 및 개발지표의 설정은 도시지역과 농 촌지역의 수요를 균형있게 반영되어야 하며 인구지표, 경제지표 및 토 지의 용도별 배분에 있어서도 지역의 특수성이 충분히 고려될 수 있도 록 의견수렴을 제도화한다. - 도시계획구역은 기본계획과 관리계획을 구별하여 절충적으로 이 원화한다. 도시기본계획은 행정구역과 일치시켜 도시광역개발 및 토지 이용계획의 기본골격을 정하도록 하고 도시관리계획은 행정구역내의 도시지역, 준도시지역, 준농림지역(국토이용계획상 개발용도)을 대상으 로 시장이 도시화의 진전도를 판단하여 자율적으로 결정한다. - 도농복합시의 도시계획에서 가장 큰 정책적 이슈는 도농복합시내 의 농촌지역에 대한 토지이용계획 및 적정관리의 문제이다. 도시관리계 획구역은 국토이용관리법상 도시지역, 준도시지역 및 준농림지역을 대 상으로 자율적으로 지정하되 준도시지역과 준농림지역중 미개발지역은 시가화예정구역으로 지정, 관리하여 무계획적 난개발을 방지한다. - 도농복합시의 경우 성격과 이해가 서로 다른 도시지역과 농촌지 역이란 이질적 요소가 복합되어 있는 만큼 계획안의 입안 및 결정과정 에서 실질적이고도 충분한 주민참여가 확보될 수 있도록 제도적 장치 를 강화한다. 도농복합시는 방대한 행정구역면적으로 인해 배후 농촌지역 주 민의 행정 및 생활서비스에 대한 접근성이 상대적으로 매우 불리한 상 황에 놓이게 된다. 따라서 중심도시와 최하위 정주계층인 촌락사이에 어떤 형태로든지 농촌주민의 기초생활서비스를 공급할 수 있는 1차적 생활권 중심지의 형성이 필요한 바, 현재의 [중심도시 - 기초취락]의 2 단계 생활권체계에서 [중심도시 - 1차생활권 중심지 - 기초취락]의 3 단계 생활권체계로 전환하여 기존의 읍과 면중에서 13개 정도 경쟁력 이 있는 곳을 1차 생활권 중심지로 선별 육성하도록 한다. 도농복합시의 경우 각종개발사업의 추진으로 농지의 도시적 용 도로의 개발압력이 커질 것이 분명하기 때문에 도시적 용도의 개발에 필요한 토지를 효율적으로 공급할 수 있어야 하며 동시에 무분별한 개 발에 편승하여 농지전용의 남발이 일어날 경우 우려되는 농지감소, 토 지투기, 환경파괴 등 부작용을 적극 방지해야 한다.