KRILA연구보고서

광역자치단체의 재정조정방안에 관한 연구 -도의 시.군 재정조정을 중심으로- I. 연구 목적 그 동안 우리나라에서는 지방재정조정제도에 대한 연구의 초점이 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등 개별 제도에 대해 접근하여 왔다. 그 결과 각 개별 제도는 개선되어 왔으나 종합적인 지방재정조정의 틀이나 체계적인 측면에서의 연구는 그다지 이루어지지 않아 지방재정조정제도의 개선에는 한계가 있었다. 지방재정조정제도는 있어도 그 효과는 아주 미약하거나 오히려 재정불균형을 유발하는 것으로 분석되고 있다. 즉, 지방교부세나 지방양여금에 의해 자치단체간 재정불균형은 어느 정도 조정되고 있으나 이외 다른 중앙 및 광역의 이전재원에 의해 그 재정조정효과는 상실되어 버리는 체계로 되어 있는 실정이다. 따라서 우리 나라의 재정조정체계를 재정립하는데 있어서 1차적으로는 지방교부세 등 지방재정조정제도를 개선하여 보다 수평적 재정조정기능을 강화시키도록 개선하고 이와 아울러 기타 이전재원의 배분방식을 개선하여 지방교부세의 재정조정효과를 상쇄하지 않도록 개선할 필요성이 있다. 그리고 광역자치단체의 이전재원에 의해 시군간 재정불균형이 더욱 심화되고 있다는 사실을 감안하여, 광역자치단체에서도 해당지역 내 시군의 수평적 재정조정을 할 수 있는 장치를 제도화하는 것이 바람직할 것이다. II. 연구 내용 본 연구에서는 우리나라 지방재정조정의 문제점을 인식하고 우선, 우리나라 지방재정조정의 체계와 실태를 분석하여 문제점을 도출하였다. 그 다음 우리나라의 바람직한 지방재정조정체계의 틀 및 기본방향을 설정한 후, 광역 기초자치단체간 재정조정강화의 필요성에 기초하여 도에 의한 시·군의 재정조정 방안을 모색하는데 연구의 초점을 두었다. 본 연구는 첫째, 광역자치단체의 재정조정에 대한 이론적 검토와 필요성을 제시하고, 둘째, 외국의 지방재정조정체계를 검토하고, 셋째, 우리나라 지방재정조정의 체계와 실태 분석하여 문제점을 도출하여, 넷째, 우리나라의 바람직한 지방재정조정체계의 틀 및 기본방향을 설정한 후, 다섯째, 광역 기초 자치단체간 재정조정강화의 필요성에 기초하여 도에 의한 시·군의 재정조정 방안을 모색하였다. 우리 나라의 지방재정조정체계는 중앙 지방간, 광역 기초간 재정조정의 2가지 유형이 존재한다. 중앙 지방간의 재정조정은 지방교부세의 형태로, 광역 기초간의 재정조정은 특별시·광역시에 한하여 조정교부금의 형태로서 각각 1형태만으로 이루어지고 있는 실정이다. 이는 외국에 비해 지방재정에 대한 재정조정기능이 체계화되어 있지 않을 뿐만 아니라 그 결과 자치단체간에 존재하는 재정불균형을 완화하는데 미약하다고 할 수 있다. 그 동안 우리나라에서는 지방재정조정제도에 대한 연구의 초점이 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등 개별 제도에 대해 접근하여 왔다. 그 결과 각 개별 제도는 개선되어 왔으나 종합적인 지방재정조정의 틀이나 체계적인 측면에서의 연구는 그다지 이루어지지 않아 지방재정조정제도의 개선에는 한계가 있었다. 한편, 중앙의 이전재원인 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금의 3재원에 의한 자치단체간의 재정조정효과는 거의 없는 것으로 나타나고 있다. 이는 지방교부세와 지방양여금에 의한 재정조정효과가 지방세입의 약 15%이상을 차지하고 있는 국고보조금이 자치단체간 재정불균형을 심화시키는 요인이 되고 있어 이들의 재정조정효과를 거의 상쇄해 버리기 때문이라 할 수 있다. 그리고 광역자치단체의 이전재원인 징수교부금, 도비보조금의 2재원은 자치단체간 재정불균형을 더욱 심화시키고 있는 것으로 나타나고 있다. 따라서 광역의 이전재원에 의해 시군의 재정조정효과는 더욱 상실되어 버리는 시스템으로 되어 있다. 중앙과 광역의 이전재원을 대상으로 재정형평화 효과를 분석해 볼 경우 우리 나라는 결과적으로 지방재정조정제도는 있어도 그 효과는 아주 미약하거나 오히려 재정불균형을 유발하는 것으로 분석되고 있다. 즉, 지방교부세나 지방양여금에 의해 자치단체간 재정불균형은 어느 정도 조정되고 있으나 이외 다른 중앙 및 광역의 이전재원에 의해 그 재정조정효과는 상실되어 버리는 체계로 되어 있는 실정이다. 따라서 우 리 나라의 재정조정체계를 재정립하는데 있어서는 1차적으로는 지방교부세 등 지방재정조정제도를 개선하여 보다 수평적 재정조정기능을 강화시키도록 개선하고 이와 아울러 기타 이전재원의 배분방식을 개선하여 지방교부세의 재정조정효과를 상쇄하지 않도록 개선할 필요성이 있다. 그리고 광역에 의해 재정불균형이 더욱 심화되고 있다는 사실을 감안하여 광역자치단체에서도 해당지역 내 시군의 수평적 재정조정을 할 수 있는 장치를 제도화하는 것이 바람직할 것이다. 우리나라의 지방재정조정체계를 재구축하는데 있어서는 첫째, 중앙-지방간의 재정조정에 대해서는 현행의 지방교부세를 개선하고, 지방교부세의 재정조정효과를 상쇄하는 국고보조금의 배분방식을 개선할 필요성이 있다. 둘째, 광역-기초간의 재정조정에 있어서 특별시ㆍ광역시의 자치구 경우는 현행의 조정교부금을 개선하고 이와 아울러 시군에 대한 재정조정을 광역자치단체인 도에 신설하여 도별로 지방교부세의 재정조정의 한계를 보완하도록 할 필요성이 있다. 이 경우는 현행 징수교부금제도를 개편하여 활용할 수 있을 것이며 또한 도비보조금의 배분방식을 개선하여 활용할 수 있을 것이다. 도에 의한 광역자치단체의 재정조정방향은 시군간의 수평적 재정불균형의 해소에 중점을 두어야 하며, 현재 도에서 시군에 배분되는 재원 중 재정불균형을 심화시키는 제도를 개편하여 단순한 재원보전이나 재정지원보다 재정형평화교금 형식의 재정조정기능을 신설·강화해야 할 것이다. 현행 도세징수교부금은 징세보전비적 성격이라는 법적 취지에도 맞지 않고 또한 배분과정에 있어서 시군간 재정불균형을 심화시키는 요인으로 작용하고 있는 등 여러 측면에서 문제점이 노출되고 있다. 이에 도세징수교부금을 개편하여 재정조정재원으로 활용할 수 있다. 이는 도의 재원잠식 없이 기존 징수교부금의 배분 시스템을 조정하는 것으로 논리적으로나 현실적으로 가장 바람직하다. 징수교부금은 현재 개편논의와 더불어 징세처리비와 재정보전금의 형태로 징수교부금제도의 재구조화가 요구되고 있다. 재정조정재원의 배분에 있어서 결정주체를 지방재정법령에 규정할 것인가는 중요한 문제이다. 중앙정부가 지방재정법령에 배분방법과 배분기준을 정하여 이를 적용토록 할 경우 도의 자율적 재정조정에는 한계가 있지만 도의 자유재량으로 발생할 수 있는 자의적 배분결정이나 기존의 징수교부금, 도비보조금의 배분에서 발생하는 시군간 재정불균형의 초래를 사전에 방지할 수 있는 장점이 있다. 본 연구에서는 중앙정부가 지방재정법에 배분방법과 배분기준을 정하여 적용토록 하고 다만 외국에서와 같이 지방재정교부금위원회를 설치하여 배분기준과 방법을 조정할 수 있도록 하는 방안을 제시하고자 한다. 재정조정재원의 배분기준은 징수실적과 재정력 역비례 기준의 배분시스템으로 구축되어야 한다. 도세징수교부금의 원래 취지를 살리는 의미에서 징세처리비를 부여하고 나아가 재정보전과 재정조정이 동시에 달성할 수 있는 재원으로 활용되는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 현재 징수실적과 인구비율에 따라 배분하고자 하는 것을 징수실적과 재정력에 역비례하여 배분하는 방법으로 전환하여야 할 것이다. 왜냐하면 징수실적과 인구비율에 따라 배분할 경우 현행 징수교부금 배분이 징수실적과 자치단체 인구규모에 따라 배분되는 것과 크게 다르지 않기 때문이다. 본 연구에서는 현행 징수교부금 중 도세징수액의 3%를 징세처리비로 부여하고 나머지 잔여재원을 징수실적과 재정력 역비례 기준으로 각각 50%, 50%씩 배분하는 안을 제시한다. 징수교부금의 재정조정재원으로의 개편활용과 더불어 현재 재정불균형의 한 요인으로 작용하고 있는 도비보조금을 개선운영함으로써 재정불균형을 완화해야 할 것이다. 도비보조금은 자치단체간 재정불균형을 보다 심화시키고 있어 지방교부세 및 조정교부금의 지방재정조정 효과를 상쇄시키는 요인이 되고 있다. 따라서 도비보조금의 운영이 시군 재정불균형의 한 요인으로 작용하는 것을 개선해야 한다.