KRILA연구보고서

지방재정지출수요의 측정모델 -시를 중심으로- I. 연구 목적 지방재정의 수요를 정의하고 측정하는 일은 매우 힘들다. 그것은 재정수요가 수요의 크기(양)와 공급비용(가격)에 의해 결정되지만 기본적으로 수요란 정적인 것이 아니고 환경조건에 의해 계속 변화하는 동태적 개념이고 동시에 다면적이고 복합적인 속성을 지니고 있기 때문이다. 이러한 점을 고려하면서 재정수요를 정의하면, "재정수요란 지역주민이 원하는 행정수요(질과 양의 상태)와 지방자치단체의 입장에서 제공해야 할 법적 의무와 필요성이 있는 행정수요를 주어진 예산의 범위 내에서 적절한 방법으로 충당(공급)하는데 소요되는 인적 물적 비용을 종합적으로 추정한 것"을 의미한다. 일반적으로 지방재정 수요에 대한 측정기법은 중앙정부가 지방자치단체를 대상으로 각종 재정이전 - 교부금, 양여금, 보조금 등 - 을 해주는 과정에서 객관적인 판단준거로서 그 기능을 할 뿐 아니라 개별 자치단체 스스로가 자신의 재정상태를 객관적으로 분석하고 합리적인 예산활동을 유도하는 기능을 한다는 점에서 중요한 의의가 있다. 현재 지방자치단체의 재정수요를 측정하는 제도적 장치는 지방교부세와 조정교부금제도에 일부 반영되는 정도이고 자치단체가 예산활동을 효과적으로 수행하기 위해서 자발적으로 재정수요를 측정하는 경우는 거의 없는 실정이다. 따라서 지방자치단체의 재정수요를 객관적이고 종합적으로 측정할 수 있는 모델을 개발하고 그것을 현실에 적용할 필요성이 강하게 대두되고 있다. 이러한 현실상황을 인식하고 본 연구는 우리 나라 지방자치단체의 재정수요를 객관적으로 측정할 수 있는 모형을 개발하고 그것을 이용 가능한 데이터를 활용하여 일반시를 대상으로 적용해 봄으로써 정책개선에 기여하고자 하는데 그 목적이 있다. II. 연구 내용 현재 우리나라에서는 중앙정부와 지방자치단체간의 재정조정 수단으로 사용되고 있는 지방교부세제도와 서울·광역시와 자치구간의 재정조정을 위한 조정교부금의 산정과정에서 기준재정수요를 파악하고 있는데, 다음과 같은 문제점을 안고 있다. (1) 수요측정항목의 분류기준이 모호하다. 현행 재정수요의 산정과정에서 사용하는 측정항목은 일본의 지방교부세 산정방식을 기초로 한 것으로 기능별 분류와 경비성질별 분류(예; 인건비 항목)가 복합되어 있고, 세출기능 전체를 포괄하기보다는 주요 기능을 선별적으로 포함하고 있다. 이러한 분류는 체계적인 원리나 기준에 의해 수요측정항목을 설정하지 않은 관계로 무엇보다도 측정항목이 중복되거나 빠질 수 있는 문제점을 안고 있다. (2) 지방자치단체간의 기능차이를 반영하지 않고 있다. 시·도와 시·군 그리고 특별시·광역시와 도간에는 상호 그 책임범위와 권한이 다르므로 수행하는 기능과 사무도 상이하다. 그러나 보통교부세의 기준재정수요 산정과정에서는 시·도와 시·군에 적용하는 측정항목과 측정단위가 동일하게 설정되어 있어 자치단체 유형별 수행기능과 사무의 차이를 반영하지 못하고 있다. (3) 재정수요 산정방법이 매우 복잡하다. 현행 지방교부세와 조정교부금 산정과정에서 사용하는 기준재정수요는 상당히 복잡한 구조로 되어 있을 뿐 아니라 이를 통해 산정된 재정수요의 적정성에 의문이 제기되고 있다. 가능하다면 보다 단순하면서도 제도운영의 투명성과 객관성을 높일 수 있는 방법을 고려할 필요가 있다. (4) 측정항목과 측정단위의 관련성이 미흡하다. 재정수요의 산정과정이 합리성을 지니기 위해서는 각 측정항목별로 재정수요를 가장 잘 대표할 수 있는 변수(측정단위)가 선정되어야 하는데, 현행 기준재정수요의 산정은 측정항목과 측정단위간에 연계성이 부족하여 재정수요 산정의 적합성에 문제를 안고 있다. (5) 현행 기준재정수요의 산정방식에서는 최근에 급부상하고 있거나 가까운 미래에 발생할 개발수요 등 미실현 재정수요를 반영하지 못하고 있으며, 지리적 여건이나 지역사회의 특수한 요인으로 인해 다른 자치단체와는 달리 새로운 재정수요를 안고 있는 지역에 대해 그 차이를 적절히 반영해주지 못하고 있다. (6) 특정 측정단위 편중에 따른 자치단체간 교부세 편차가 심하다. 기준재정수요액 산정기준이 공무원 관련경비, 인구수, 행정구역 등에 편중되어 인구수, 공무원정원, 행정구역이 유리한 단체의 수요액이 크게 산정되는 경향이 있다. 특히 공무원수는 기본적으로 인구변수에 의해서 결정됨에도 불구하고 공무원변수가 기준재정수요의 산정과정에서 더 중요한 기능을 하고 있다. 이러한 현상은 지방자치단체의 재정수요를 결정짓는 가장 중요한 요인이 인구변수임에도 불구하고 공무원변수가 더 중요시되는 문제점, 그리고 인구수와 공무원수가 이중으로 가중되 는 문제점을 야기하고 있다. (7) 기준재정수요액 편차보정을 위한 보정계수 산정자료가 불합리하여 오히려 편차가 확대되는 등의 문제가 제기된다. (8) 수요보정이 미흡하고 일관성이 결여되어 있다. 일반적으로 보정의 의미는 자치단체별로 행정서비스 공급에 따른 비용격차를 보전해주는 목적을 지니고 있는데, 우리나라 지방교부세의 보정은 복합적인 목적이 혼재되어 논리적 일관성이 분명하지 않는 결과를 야기하고 있다. (9) 조정교부금의 경우 측정항목의 구성이 7대 도시간에 상당한 차이가 있을 뿐아니라 새로운 기능 및 변화된 행정수요를 적절히 반영하지 못하고 있는 점, 측정단위 중 일부는 측정항목과 상관관계가 낮은 점, 단위비용 산정의 적실성이 낮은 점 등이 문제점으로 지적된다. (10) 재정수요 측정의 객관성을 확보하기 위해서는 측정단위 선정과정에서 통제불가능한 변수를 선정하는 것이 중요하다. 현행 측정항목 중에는 공무원수 등 자치단체가 임의적으로 통제가능한 변수들이 일부 포함되어 있어 교부금배분의 합리성과 효율성을 저해하고 있다. 본 연구는 이러한 문제점을 종합적으로 고려한 가운데 지방자치단체의 재정수요를 구체적으로 측정해 줄 수 있는 모델을 개발하는데 그 중점을 두었다. 측정모델은 재정수요관련 이론과 국내·외의 실증분석 결과를 토대로 우리의 현실상황을 고려하는 접근방식에 의하였으며, 기본적으로 계량분 석을 가미한 지표적 접근을 사용하였다. 단계별로는 우선, ① 지방자치단체가 수행하고 있는 행정서비스 기능을 체계적으로 파악한 다음 이것을 토대로 각 기능별 재정수요를 측정할 수 있는 객관적 접근방식을 선택하고, ② 지방재정의 지출수요(또는 수준)를 결정하는 주요 요인 - 인구, 경제, 재정, 사회, 행정, 기타 요인 - 에 관한 이론적·실증적 검토결과와 국내·외 검증사례에 기반을 두고서 주요 행정서비스 부문별(기능별)로 재정수요를 결정하는 변수를 선정하고, ③ 지역별 특수수요와 예상되는 새로운 재정수요(new fiscal demand)를 적절히 고려한 다음 그 중 적합성이 있는 일부를 재정수요 측정모델에 포함시킨다. 이러한 접근방식에 기초하여 본 연구에서는 11개 세출기능별로 재정지출에 결정적인 영향을 미칠 것으로 추정되는 영향변수를 선정한 다음, 자치단체간의 행정서비스 공급비용의 차이를 나타내는 비용지수를 산정하고 이를 토대로 "각 기능별 재정수요 = (영향변수) × (비용지수)" 방식에 의해 지방자치단체간의 상대적인 재정지출수요를 일반시를 대상으로 실험적으로 산정해 보았다. 본 연구에서 제시한 측정모델과 관련하여 그 정책적 시사점을 종합 정리하면 다음과 같다. (1) 재정(지출)수요의 측정은 기본적으로 재정수요를 유발하는 요소로서 업무량(행정서비스의 양)과 그에 따른 행정서비스 공급비용 측면에 중점을 두고 접근하는 것이 바람직하다. 즉, 재정수요는 당해 자치단체가 지역주민들에게 제공하는 행정서비스의 양과 성격에 의해 결정되고 여기에 또 하나의 고려요인으로서 지역간 행정서비스 공급비용의 차이가 재정수요를 결정하게 된다. (2) 지방재정지출수요의 측정은 기본적으로 사회·경제·인구적 요소를 토대로 재정지출에 결정적인 영향을 미칠 것으로 추정되는 대표변수를 문헌연구와 실증분석방법을 활용하여 객관적으로 추출한 다음 여기에 지역간 비용차이를 나타내는 비용지수를 적용하는 지표적 접근방식을 채택하는 것이 합리적이다. 비용지수의 산정은 기존 방식과 달리 지역물가지수, 공무원 급여수준, 지가지수, 상대공급비용지수를 합성하여 접근할 필요성이 있다. (다만, 현재로는 이 방법의 적용에 필요한 기본통계치가 제대로 정비되지 못한 관계로 그 이용에 한계가 있다). (3) 재정수요의 측정부문(측정항목)을 지방자치단체의 현행 기능별 세출예산 분류에 따라 11개 소기능으로 구분하여 접근하는 것이 바람직하다. 이와 같은 접근은 현재 지방교부세의 기준재정수요액 산정과정에서 측정항목이 경비목적별 분류인 인건비와 세출기능별 분류(사회복지비, 보건비, 청소비, 농업비, 지역개발비 등)가 혼합·설정되어 논리적·체계적 일관성이 결여되어 있는 문제점을 극복시켜 준다. (4) 재정수요 측정모델을 구체적으로 개발하는 과정에서는 측정항목별 측정단위(영향변수)의 선정은 지방자치단체가 "통제불가능한 변수(uncontrollable variables)"를 대상으로 선정하는 것이 합리적이다(현행 지방교부세와 조정교부금의 측정단위 중에는 자치단체가 어느 정도 임의로 통제가능한 변수들이 포함되어 있어서 교부금 배분과 관련된 형평성·효율성 시비의 소지를 안고 있다). 개별 자치단체를 대상으로 한 재정수요의 측정과정에서는 자치단체가 임의적으로 통제가능한 변수들을 고려대상에 포함시킬 수 있지만, 자치단체간의 상대비교를 전제로 하는 재정수요의 산정과정에서는 그러한 변수들이 포함되어서는 안된다. 현실적으로 지방교부세의 기준재정수요 산정과정에서 공무원수가 중요한 측정단위로 사용되고 있는 현상이 바로 위에서 언급한 오류를 범하고 있는 것이다. (5) 재정수요의 산정에 있어서 가장 중요한 변수가 인구수임을 강조하는 한편 인구수의 절대규모 뿐아니라 인구특성을 고려한 세부적이고 구체적인 인구특성변수를 적극 활용하여야 한다. 이러한 접근은 앞으로 소득증대, 고령화, 소득격차 확대 등이 예상됨에 따라 그 보완·개발이 더욱 필요해질 것이다. (6) 재정지출수요의 측정과정에서는 지방교부세 방식의 단위비용 개념을 사용하지 않고 전국평균에 대한 상대비용지수를 사용할 필요성이 있다. (이러한 접근에 의해 도출된 재정지출수요는 절대수치라기 보다는 지방자치단체간 상대적인 차이를 반영하는 상대적 재정수요의 개념에 해당한다). (7) 지방교부세 기준재정수요 산정과정에서는 공무원정원이 중요한 측정단위로서 기능을 하고 있다. 그러나 공무원수는 인구수에 의해 결정될 수 있는 통제가능한 변수에 해당하며 현실적으로 인구수와 이중으로 사용되고 있어 지방교부세 배분의 왜곡을 초래하고 있다. 현재 행정자치부에서는 공무원정원 대신 표준정원을 지방교부세와 연계시키는 정책을 실시하고 있으나 그것은 합리적이지 못하다. 과거의 역사성과 구조를 인정할 때 공무원 변수를 단기간에 고려대상에서 배제할 수는 없지만 단계적으로 완충장치를 마련하는 가운데 인구변수로 대치시키 는 것이 바람직하다.