KRILA연구보고서

정보화 사회의 지방자치단체 통계기능 강화방안 I. 연구 목적 우리 나라는 분산형 통계제도를 채택하면서도 매우 중앙집권화되어 있는 상향식 통계기능수행방식을 채택하고 있다. 이는 공급자중심의 통계 및 통계수행체제라고도 할 수 있는데, 통계를 보고용으로만 인식하고 정보적 가치에 대한 고려가 없는데서 기인하는 것이다. 통계행정의 궁극적인 목적이 각 지방자치단체들이 지역실정에 맞는 정책수립을 통해 지역발전을 도모하는 것이라면 이를 위해서는 무엇보다도 당해 지역의 정확한 실상을 파악할 수 있는 정확한 통계작성이 필요하며, 통계가 적시에 이용하고자 하는 수요에 대응할 수 있도록 제공되어야 한다. 따라서 통계행정체제도 이같은 방향을 전제로 재구축될 필요성이 있으며, 통계기능의 바람직한 정비방향은 결국 지방자치단체의 통계기능을 강화하는 것이다. 따라서 본 연구에서는 지방행정의 환경변화에 따른 통계기능의 변화를 살펴보고, 지방화와 정보화 시대에 경쟁력을 갖추기 위해서는 지방자치단체의 통계기능이 강화되어야 한다는 이론적 논거를 전제로 지방자치단체 통계기능을 재설정하였다. 현재 우리 나라 통계기능은 전반적으로 다음과 같은 문제점이 있다. 첫째, 통계기능 배분상의 문제이다. 여기서는 통계기능의 기준 및 근거에 관한 문제점과 통계기능배분의 문제점이 있다. 전자는 통계기능과 관련된 사항들이 대개 통계법을 중심으로 수행되고 있는데, 통계법이 중앙과 지방간의 기능배분을 매우 포괄적으로 지정하고 있을 뿐만 아니라 중앙통계기관인 통계청에 통계기능과 관련된 권한이 집중되도록 명문화되어 있다. 후자는 지역통계가 대부분 중앙행정기관을 중심으로 작성되어 왔기 때문에 지방자치단체의 자체적인 통계기능이 미흡하다는 것이다. 둘째, 통계조직 및 인력의 문제이다. 통계조직의 가장 핵심적인 문제로는 통계기능을 수행하는 조직이 중앙의 특별행정기관인 통계청 지방사무소와 지방자치단체로 이원화되어 있을 뿐만 아니라 기관간의 상호간 수평적 업무협조가 거의 이루어지지 않고 있다. 따라서 통계작성기관별로 지역통계가 분산되고 있으며, 통계별 조사방법의 차이와 조사의 중복에 따른 시간과 예산의 낭비가 발생하고 있다. 한편 시·도의 통계전산담당관실의 통계전문인력이 부족하고 대부분이 초임발령자이며 빈번한 인사이동으로 통계에 관한 경험과 전문적 지식의 축척이 힘들다. 셋째, 통계기능 수행을 위한 예산의 문제이다. 지방자치단체 통계기능을 수행하기 위한 예산상의 가장 중요한 문제점은 예산이 대개 인건비로 소요되고 있다는 점이다. 이는 지방자치단체에서 통계의 항목이나 기법개발 등 연구투자비와 전산화를 위한 경비로는 거의 지출이 이루어지지 않고 있다는 것을 의미하며 통계분야에 대한 예산투자가 이루어지고 있지 않음을 의미한다. 다음으로는 자체통계를 위한 예산이 중앙기관의 위임통계를 조사하는 비용보다 적다는 것이다. 예산편성이 대개 사업의 우선순위로 배정된다고 할 때, 이러한 것은 지방자치단체의 통계에 대한 관심이나 노력이 매우 저조하다는 것을 의미한다. 넷째, 통계 정보화의 문제이다. 즉 통계기능이나 과정상에 정보화의 개념이 없고, 행정업무로서의 통계활용이 부족하며, 통계의 전산화체계가 되어 있지 않다. 무엇보다도 행정업무의 활동과정에 수많은 자료가 수집·작성되고 있으나 상당부분이 통계화되지 못하고 사장되고 있으며, 전산화체계의 불비로 통계관리가 어렵다. 한편 통계청의 통계정보시스템이 지니는 한계로 상황변화에 신속하게 대처하는 데 비효율적이며, 행정자치부에서 추진하고 있는 지방자치단체 대상의 행정종합정보관리시스템을 구축하는데 전산담당전문인력의 부족과 자치단체장의 전산화에 대한 인식의 부족을 들 수 있다. 다섯째, 통계자료의 정확성과 시의성과 대응성이 부족하다. 즉 정책입안자나 일반인들이 정책을 입안하거나 어떠한 상황에 대한 현황을 파악하고자 할 때 판단을 위한 가장 객관적인 자료로 이용되는 것이 통계이다. 그러나 현재 우리 나라의 통계는 동일한 항목이라도 각 통계자료별로 통계수치가 다르고 최신자료가 아닌 일정 기간이 지난 자료가 기재되어 있는 경우가 있어 수요자가 통계자료를 불신하는 경우가 많다. II. 정책 건의 다음과 같은 정책방안을 제시하고자 한다. 첫째, 통계기능 배분체계를 재구축한다. 먼저 중앙정부와 지방자치단체의 통계기능의 재배분이다. 즉 통계기능 가운데서 통계조사기능은 지방자치단체에서 전적으로 수행하도록 하되, 통계청의 조정 및 관리하에서 부분적으로 일부 통계기획기능, 통계자료 관리기능을 수행하도록 한다. 반면 통계조정기능, 통계기획기능, 통계자료관리기능, 통계전문인력교육기능, 통계기법 연구기능 등의 전문적인 기능은 중앙인 통계청이 수행하도록 한다. 한편 광역자치단체와 기초자치단체의 관계에서는, 광역자치단체의 경우 표본을 관리하는 업무나 당해 자치단체의 통계수요조사기능을 포함하는 협의의 기획기능 그리고 데이터베이스관리 기능 외에 부분적인 인력교육기능 등을 담당하는 것이 바람직하며, 기초자치단체에서는 조사기능을 중점적으로 수행하도록 한다. 둘째, 통계기능의 제도개선이다. 이를 위해서 통계기능관련 법제도의 정비 및 통계기능관련 조직을 개편하도록 한다. 전자는 통계법에 포괄적으로 명시되어 있는 통계청의 통계승인 및 기능을 자치단체로 이관하도록 법을 개정하도록 하며, 통계의 공신력을 확보하기 위해서 다양한 통계를 생산하게 한 후 이를 공개하도록 하여 주민이나 민간기업 등 수요자들로부터 검증받을 수 있는 제도적 방안을 강구하도록 한다. 또한 자치단체에서 생산된 다양한 자체통계는 사전·사후로 평가받을 수 있는 체제를 확립하도록 법으로 제도화한다. 후자는 중앙조직인 통계청의 지방사무소는 점차 축소하여 향후 지방자치단체와 기능, 인력, 예산을 통합하도록 하며, 통계청의 지방사무소의 조직 및 인력을 지방자치단체의 통계부서로 이관함으로써 지방자치단체의 통계조사기능을 강화하도록 한다. 셋째, 지방자치단체의 통계인력의 보강 및 전문성의 제고이다. 지방자치단체의 통계인력의 강화방안으로 광역자치단체의 경우 현재의 계단위수준을과단위로 승격시키고 이에 따른 인력의 공급을 지방통계사무소의 조사기능을 지방자치단체의 통계부서와 통합함으써 자연스럽게 충원하도록 한다. 또한 일부 통계전문직을 채용하여 충원함으로써 해결하도록 하는데, 전문직의 채용시, 자체통계를 개발할 수 있는 기획능력과 통계조사업무를 수행할 수 있는 전문가를 충원하도록 한다. 통계인력의 전문성제고를 위한 방안으로는 ① 개방형 임용제도를 도입하여 통계관련 전문인력을 외부에서 영입하거나 활용하도록 하며, ② 각급 지방공무원교육원에서 실시하고 있는 교육과정에 통계관련과목의 비중을 높이거나, 통계반을 개설하여 통계에 대한 기본인식의 제고하고, 교육내용에 통계와 관련한 다양한 프로그램을 개설한다. 또한 통계청 통계연수부의 「시·도 공무원과정」의 통계전문 교육과정에 지방통계업무 종사자를 의무적으로 교육·이수토록 한다. ③ 통계부서 직원에 대해서는 일정기간 동안(3-4년) 타부서로의 전보를 제한하되, 그 후에는 희망부서에 우선적으로 배정하도록 한다. 한편 통계업무의 전문성을 고려하여 통계수당을 신설하여 지급함으로써 사기를 진작시키도록 한다. 넷째, 예산의 확보이다. 위에서 언급한 바와 같이 지방자치단체에서 통계기능을 수행하기 위한 조직과 인력을 이관받음과 동시에 이와 관련된 예산도 지방자치단체로 이양하는 것이 중요하다. 현재 통계청 지방사무소마다 확보되어 있는 예산외에 통계청에서 조사를 위하여 배정한 예산도 지방자치단체에 이양하도록 한다. 현재 통계청 지방사무소가 활용하고 있는 예산의 상당부분이 사무소운영과 인건비로 지출되었음을 볼 때, 지방자치단체로 조직과 인력이 이양되면서 재원도 동시에 이양된다면 지방자치단체가 통계기능을 수행하는데 예산상의 어려움이 크게 발생되지 않을 것으로 보인다. 다섯째, 통계의 정책활용도를 제고하여야 한다. 이를 위해서 ① 소지역통계를 개발한다. 지역발전을 도모하고 경쟁력을 강화해 나가기 위해서는 하부구조로서의 지역통계는 횡단면 및 시계열자료를 포함하여 경제적 측면외에 다양한 세부영역별로 그리고 보다 미세한 공간단위별로 수요가 증가할 것이며 이로 인하여 자체통계인 소지역통계의 생산이 필요하다. 지방자치단체에서 필요로 하는 주요 통계로는 지역별 경제활동인구, 주민가계수지, 지역별 실업률 및 실직자 현황조사, 기초자치단체별 GRDP, 기초자치단체별 고용동향, 기초자치단체별 물가지수, 기초자치단체별 장래예측인구, 기초단위 산업활동 동향 등이다. 한편 시대와 사회의 변화에 따라 이에 맞는 통계의 개발이 필요한데, 이에는 급증하는 40대 남성의 사망, 과도한 혼수비용 지출, 막대한 자녀의 사교육비 등이 있다. ② 통계조사방식의 표준화이다. 통계의 표준화는 전적으로 중앙인 통계청에서 담당해야 할 기능으로 통계청내의 통계기획국 소속 통계기준과에서 이러한 업무를 전담하도록 한다. 즉, 국가단위의 대규모 통계의 경우 통계조사시점, 통계조사대상, 통계조사단위 등에 대한 구체적이고도 자세한 기준들을 작성하여 이를 매뉴얼화하여 자치단체에 시달하도록 한다. 자치단체는 이러한 지침을 근거로 해당 통계를 작성하도록 하며, 이에 대한 기술적인 검증 역시 통계청에서 담당하도록 한다. ③ 통계조사기능의 전산화체제 구축이다. 지역통계발전의 궁극적인 목표는 지역통계의 데이터베이스 구축에 있다. 지역데이터베이스화를 위해서는 우선 통계항목 및 조사단위지역의 코드화(부호화)가 되어야 한다. 통계항목의 코드화를 위해서는 전국적으로 지역통계의 분류체계가 통일되어야 하며, 전체적인 지역통계의 분류체계를 세운 다음 기존의 표준코드를 기준으로 전체적인 통계항목의 분류표를 새로 만들어야 한다. 지역데이터베이스를 구축하기 위하여 지방자치단체, 통계청, 지역학계, 지역상공회의소, 지역종합정보센터 외에 행정자치부 등 관련기관간의 협력체제를 구축하되, DB의 구축은 통계청과 지방자치단체가 주축이 되어 추진하며, 정부의 전산망확충계획과 지역정보화 추진계획이 상호 유기적인 관계를 유지하도록 해야 한다. ④ 보고통계의 효율적 관리이다. 보고통계의 경우 체계적인 수집 및 관리가 이루어지지 않고 소관 중앙부처별로 필요한 자료만 보고되고 있어 활용도면에서 매우 낮은 상태이다. 향후 행정전산망이 완전하게 기능하고 통신망 구축이 완료되어 전 자치단체 공무원들이 PC활용을 자유롭게 할 수 있는 환경이 정비되는 것을 전제로 하여, 보고통계의 경우에도 반드시 특정한 자료관리 프로그램 내에 반드시 입력하도록 규정한다. 강제적인 규정에 의하여 정확성있는 통계의 구축이 가능하며, 공무원들의 업적과시용 보고통계 작성현상도 지양할 수 있다. 여섯째, 읍면동사무소의 기능전환에 따른 통계조사기능의 개선이다. 읍면동사무소의 기능전환에 따라 주민자치센터로 될 경우, 현재 읍면동사무소에서 추진하던 통계조사업무가 기초자치단체로 이관된다. 이럴 경우 기초자치단체의 통계전담인력의 확보, 예산확보, 조사구 및 요도작성, 조사원 채용 및 관리, 조사자료의 내용검토, 입력수정 등의 문제점이 발생할 수 있다 그러나 이러한 문제는 위에서 언급한 바와 같이 통계청 지방사무소의 인력과 예산을 그대로 광역자치단체나 기초자치단체로 이관함으로써 어느 정도 해소될 수 있으며, 임시조사원에 대한 처우개선 및 대학생 아르바이트제도를 활용하여 통계조사문제를 해결할 수 있다. 즉 임시조사원의 품위를 제고하기 위하여 의상을 통일하고 조사기간동안 공무원의 신분을 부여한다. 이렇게 함으로써 조사원이 자료조사를 할 때 피조사자가 조사를 거부하거나 비협조시 공무집행방해죄를 적용하도록 한다. 조사는 지역의 현황(지리)를 잘 알고 통계조사 경험이 있는 조사원을 DB화하여 매년 조사원으로 채용하여 통계조사와 조사구 및 요도작성에 활용하도록 한다. 한편 각 대학 통계학과에 재학중인 학생들을 교직의 교생실습과 마찬가지로 통계조사를 하게 함으로써 학생들에게는 현장경험을 하도록 하고, 지방자치단체에서는 통계조사인력의 부족함을 해결하도록 한다.