KRILA연구보고서

기초자치단체장의 리더쉽과 정책과정에 관한 연구 본 연구는 기초자치단체의 정책과정과 단체장의 리더쉽에 관한 연구이다. 기초자치단체의 정책결정이 어떻게 이루어지며 단체장의 리더쉽은 어떻게 발휘되는지를 고찰하고 기초자치단체의 정책정향이 어떠한지를 살펴보았다. 그리고 단체장이 어떻게 시간을 사용하는지를 알아봄으로써 단체장이 어떤 역할에 비중을 두고 업무를 수행하는지도 알아보았다. 이러한 문제들에 대한 해답을 구하기 위해 면접조사와 설문조사를 병행하였다. 본 연구의 결과를 요약한다면 단체장의 자치권이 제약되어 있음에도 불구하고 실제적으로 단체장은 주어진 권한과 정치적 자원을 바탕으로 의사결정과정에서 독점적 역할을 수행하고 있으며 이를 견제할수 있는 효과적인 장치가 없다는 것이다. 따라서 단체장의 독주를 견제함으로써 책임성을 담보할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이 매우 중요한 것으로 보인다. 구체적으로 본 연구의 결과를 제시하면 다음과 같다. 기초자치단체장은 일반주민의 민원을 청취하고 해결하는데 가장 많은 시간을 사용하는 것으로 나타났으며 두 번째로 시간을 많이 사용하는 역할은 정책개발이었다. 그리고 지방의회와의 관계에 시간을 사용하는 우선 순위가 가장 낮은 것으로 나타났다. 주목할 만한 점은 시나 군의 단체장보다는 자치구의 단체장이 일반주민의 민원관리에 대해 시간사용의 우선순위를 두고 있는 것으로 나타났다. 또한 재선단체장 보다는 초선단체장이 일반주민의 민원관리에 더 많은 시간을 쓰는 것으로 나타났다. 기초자치단체가 가장 중점을 두고 추진하는 정책은 지역경제활성화 정책이었고, 다음은 도시계획 및 재개발 정책, 그리고 지역문화정책의 순서였다. 그리고 자치단체의 재정자립도에 따라 지역경제활성화 정책과 도시계획 및 재개발 정책 추진의 우선 순위에 차이가 있는 것으로 나타났다. 기초자치단체가 특정의 정책을 중점적으로 추진하는 가장 큰 이유는 단체장 개인의 선호와 판단에 따른 것으로 나타났다. 단체장이 자치단체가 처해있는 상황적 요인을 고려하여 판단하지만 단체장 자신의 가치관이나 판단에 의한 정책의 선택이 가장 중요한 요인인 것으로 나타난 것이다. 기초자치단체의 정책결정에 가장 큰 영향력을 행사하는 사람은 역시 단체장이었는데 다른 행위자들은 별다른 영향력을 행사하지 못하고 있다. 이는 근본적으로 자치단체의 활동에 대한 시민들의 무관심에 기인하지만 견제역할을 해야할 지방의회가 단체장에게 종속되어 있기 때문인 것으로 나타났다. 정책결정과정에서 의제에 대한 실질적인 토론이나 논의가 제대로 이루어지지 않고 있는 것으로 나타났다. 즉 기초자치단체 조직내에서 다양한 의견개진과 토론을 통한 의사결정 보다는 단체장의 판단에 의한 결정과 사업추진이 일반적인 현상인 것처럼 보이며, 이에 따라 타당성 없는 정책이나 사업이 추진되어 예산이 낭비되는 경우가 자주 있는 것으로 판단된다. 정책추진에 대한 반대가 있을 경우 단체장은 반대의 주체가 누구냐에 관계없이 반대의견을 설득하면서 자신의 입장을 고수하거나 또는 반대의견과 타협하는 경우가 많았다. 그러나 자신의 입장을 유보하는 경우는 매우 드문 것으로 나타났다. 종합적으로 볼 때 단체장은 우월한 공식적 권한과 다양한 정치적 자원을 가지고 있으며 이를 활용하여 정책과정에서 독점적 영향력을 행사하고 있다. 일반주민이나 이익집단, 그리고 지방의회 마저도 단체장의 독주를 견제하지 못하고 있다. 그리고 단체장의 재선여부와 자치단체의 재정자립도가 기초자치단체의 정책과정과 단체장의 리더쉽에 영향을 주는 요인인 것으로 나타났다. 다른 요인들은 관계가 있을 개연성은 있으나 본 연구에서는 구체적인 상관관계는 파악되지 않았다. 지방자치의 발전을 지향하면서 단체장의 독주를 적절히 견제하고 책임성을 확보할 수 방안으로는 먼저 지방의회 기능을 강화할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 지방의회 의원들의 유급직화와 교사들의 겸직금지조항 폐지를 통한 의회진출 허용 등을 고려해 볼 필요가 있다. 그리고 주민소환제도와 주민투표제도의 도입을 통해 자치단체에 대한 주민통제를 강화할 필요성이 있다. 또한 지방자치의 성공을 위해서는 일상생활에서의 주민들의 관심과 적극적인 참여가 필수적이므로 각종 근린조직(neighborhood organization)의 활성화를 도모할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 그리고 기초자치단체에 대한 새로운 평가체계의 개발을 통해 기초자치단체의 성과를 객관적이고 공정하게 평가할 수 있어야 하며 이를 통한 차별적 재정지원을 통해 기초자치단체의 특색있는 정책추진을 유도할 필요성이 있다. 본 연구의 이러한 결과들이 기초자치단체의 정책결정과정과 단체장의 리더쉽에 대한 일반적 결론이라고 주장하기는 어렵다. 분석대상이 된 설문의 표본크기가 작고 면접조사자의 수도 충분하지 않기 때문이다. 보다 광범위한 대상을 포함한 연구가 필요하겠지만 본 연구의 결과들이 단체장의 리더쉽과 기초자치단체의 의사결정과정에 대한 이해의 실마리를 제공한다고 볼 수 있다.