KRILA연구보고서

지방정치의 부패구조 개혁방안 본 연구는 지방자치단체의 건전한 공직풍토 조성을 위한 일환으로 단체장과 지방의원의 공직수행을 대상으로 부패 유발요인을 분석하고, 부패방지 대책을 모색함으로써 신뢰받는 지방정치와 투명한 지방행정을 위한 기반을 확립하는데 초점을 둔다. 지방정치의 부패 문제는 크게 정치부문와 행정부문으로 나누어 정당공천이나 선거운동과정에서 발생하는 정치부문의 부정부패 문제와 당선(또는 재선) 후 공직의 권한이나 직위를 통해 영향력을 행사하는 과정에서 나타나는 행정부문의 부정부패로 접근하고자 한다. 지방정치부패의 실태를 파악하고 이에 대한 개선방안을 모색하기 위하여 본 연구에서는 법제도적인 측면에 초점을 둔다. 즉 지방정치부패현상을 법과 제도, 그리고 운영상의 비합리성이나 모순, 비현실성 등에서 원인을 파악하고 이에 대한 법제도적 처방을 모색하는데 일차적인 관심을 모으고자 한다. 지방정치가의 공직부패에 관한 시간적 연구범위로는 1991년 지방의회가 구성된 이후 최근까지로 하되, 민선단체장이 출범한 1995년 이후에 초점을 둔다. 실태분석은 지방정치가 당사자 뿐 아니라 지방정치가의 부패실태를 가장 직접적으로 접할 수 있는 자치단체의 5급 이상 전현직 간부급 지방공무원을 대상으로 지방정치과정상의 주요 문제와 한계, 부패해소방안에 대한 의견조사를 분석한다. 제2장에서는 지방정치 부패의 개념과 유형을 분류하고 지방정치부패의 역기능과 문제점을 제시하였으며, 지방정치부패의 접근방법과 선행연구의 분석방법과 한계에 대하여 논하였다. 지방정치가의 부패요인은 일반 공무원과 상이한 부분이 있을 뿐 아니라 권한행사의 범위와 영향력 또한 일반 공무원보다 훨씬 큰 최고 정책결정권자라는 점에서도 부패의 영역과 내용에 차이를 보이고 있기 때문이다. 요컨대 기존 연구들이 지방자치단체의 정치부패 분야에서 지니고 있는 한계를 극복하기 위해서는 지방정치의 부패실태를 별도로 파악할 필요가 있음을 논하였다. 제3장에서는 언론에 보도되었던 지방정치의 부패 실태와 판례에서 언급된 지방정치의 부패실태를 각각 지방정치부문과 지방행정부문으로 구분하여 고찰하였고, 양형상의 문제점을 살펴보았다. 단체장이나 지방의원입후보자가 지역구 국회의원과 지구당 대의원을 대상으로 공천헌금을 제공하거나 공직의 지위와 권한을 남용하여 인허가와 관련한 청탁이나 각종 이권사업에 개입되는 경우까지 발생하기도 하였다. 또한 단체장의 선심성 예산집행이나 파행적인 행정수행 뿐 아니라 공무원 선거개입 사범의 대부분이 줄서기 차원에서 선거에 관여하였다는 사실이 보도된 바 있으며, 이는 지방자치제 실 시이후 두드러진 현상이다. 제4장에서는 지방정치의 부패에 대한 실증분석을 위한 조사설계와 분석결과를 종합하였다. 실증분석은 지방정치의 부패실태 및 현황에 대한 사항과 부패유발 요인 관련 사항 그리고 실효성 있는 부패억제 방안에 대하여 이해관계자에 대한 의견조사결과를 분석하였는데 그 결과는 다음과 같은 시사점을 제공해 주고 있다. 첫째, 단체장과 지방의원 등 지방정치가의 부정부패에 대한 전 현직 공무원과 현직 지방정치가의 의견은 전체적으로 그리 심각한 상태는 아니지만 건전한 공직풍토 조성을 위하여 주의를 기울여야 할 수준이며, 특히 지방정치가의 공직수행 시 견제와 균형을 유지하기 위한 제도적 장치의 필요성을 시사해 주었다. 둘째, 지방정치가가 그 권한이나 영향 력을 부적절하게 사용하는 사례에 대한 분석결과, 단체장은 선출직에 따른 정치적 이유에서 부정이나 비리가 많다는 것을 시사하는 반면, 지방의원은 당선이후 공직의 주요 권한을 행사하는 과정에서, 그리고 공직의 영향력을 이용하여 이권에 개입하는 사례가 비교적 많다는 것을 시사해 주었다. 셋째, 본 연구의 조사대상자들은 공통적으로 지방정치가들이 현실적으로 당면하고 있는 가장 큰 부패 유발 환경으로서 정당공천 문제와 법정선거비용의 준수, 재선을 위한 인기영합 사업에의 치중 등을 지적함으로써 현실적인 부패유발 환경과 요인이 지방자치의 제도적인 문제와 운영상의 미숙에 내재되어 있는 문제를 반영해 주었으며, 공직윤리를 강조하는 것도 중요하지만 이 보 다 제도개혁과 운영상의 보완이 시급하다는 사실을 시사해 주었다. 넷째, 지방정치의 부패억제 방안으로 현직 단체장과 지방의원은 공통적으로 정당공천의 배제 필요성을 지적하였으며, 퇴임 공무원 역시 이 방안에 대하여 가장 압도적인 지지를 나타내었다. 또한 내부고발자 보호와 부패공직자의 사면대상 제외, 부패공직자의 피선거권 박탈기간 연장, 이권개입 방지제도 등에 대해서는 당사자인 민선공직자를 포함해서 모든 응답집단간에 차이 없이 절실한 필요성을 제기하였다. 그리고 의사결정 공개절차의 제도화, 감사실 독립성 확보, 정치자금의 양성화 등의 방안도 모든 응답집단에서 지지비율이 높은 것을 볼 수 있었다. 다만, 응답집단 간에 부패방지 방안에 대한 우선 순위에 차이를 발견할 수 있었지만, 이는 응답집단간 입장차이일 뿐 민선공직자 의 부패방지를 위하여 새로운 제도도입과 다각적인 제도 보완의 필요성을 확인시켜 주고 있다. 제5장에서는 지방정치의 부패구조 개혁의 기본방향을 제시하고 이에 따른 대안을 다음과 같이 제안하였다. 첫째, 지방정치가 충원제도의 개선을 위해서는 지방선거 후보자의 정당공천을 배제하고, 선거비용 공영제를 확대하며, 지방의원의 유급직화를 통하여 유능한 인재가 지방정치가로 진출할 수 있는 여건을 조성하며, 납세미납자 등 지방의원으로서의 자격미달자의 피선거권을 제한하고, 일당지배적 체제를 완화하기 위한 지방선거의 선거구제를 대안으로 제시하였다. 둘째, 단체장 권한행사의 투명성 확보를 위해서는 지방의회의 단체장 견제권한을 확대하고, 지방공무원의 인사제도와 지방자치단체 자체감사제도의 개선안을 제안하였으며, 부패감시활동에 시민참여를 확대하고, 민선공직자에 대한 주민소환제를 도입하며, 입찰·인허가 등 민원행정의 공개시스템을 구축하고, 반부패특별법제정과 내부고발자 보호제도의 도입을 제안하였다. 셋째, 지방정치의 부패방지를 위한 사법제도 개선 방안으로서는 적정한 양형기준을 수립하고 사면권·피선거권을 제한하여 형벌의 실효성을 높이며, 지방정치의 부패적발율 제고를 위한 수사의 효율성 제고방안을 제안하였다.