KRILA연구보고서

지방예산제도의 개선방안 1980년대 이후 공공부문의 개혁 움직임이 전 세계적으로 확산되는 가운데 정부활동의 성과측정, 효율성 제고, 서비스 질 향상과 같은 동태적 변화요인들이 강조되고 있다. 이와 같은 상황에서 우리 정부는 공공부문의 업무성과(performance)를 객관적으로 측정하고자 일련의 개혁프로그램을 추진하고 있으나, 예산회계제도 등 주요 제도적 장치가 제대로 뒷받침되지 않아 문제와 장벽에 부딪히고 있다. 현행 예산제도는 투입중심의 품목별 예산제도를 유지하고 있고 비용 개념이 없이 예산이 편성되는 문제점을 안고 있다. 예산과목분류체계 또한 성과정보를 제공하기에 부적합한 구조로 이루어져 있어 정부의 개혁프로그램이 실질적인 효과를 보지 못하고 있다. 정부개혁은 행정개혁과 재정개혁이 상호보완적이고 동시에 추진될 때에만 성공을 거둘 수 있음을 인식할 때 지금은 재정개혁에 박차를 가해야 할 시점이다. 재정개혁 중에서도 시급성이나 우선순위 면에서 볼 때 예산회계제도의 개혁에 역점을 두는 것이 매우 중요하다. 본 연구는 이러한 현상을 종합적으로 인식하면서 우리 나라 지방자치단체의 예산회계제도에 대한 실태분석을 토대로 예산제도와 성과측정문제를 적절히 연계할 수 있는 지방예산제도의 개선방안을 제시하는 데 그 목적을 두고 있다. 현재 우리 나라 지방예산회계제도는 기본적으로 자치단체 활동의 성과를 측정할 수 있는 기반구조를 제대로 구비하지 못하고 있다. 구체적으로 성과측정과 관련하여 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. (1) 현행 지방예산회계시스템은 자치단체의 행정활동(예산집행) 전반에 걸치는 효율성은 물론 자치단체의 조직단위, 사업단위에 대한 성과를 제대로 측정할 수 있는 기반을 갖추지 못하고 있다. 한마디로, 성과측정체계와 예산회계체계간에 체계적인 연계성이 없다. 이러한 상태에서는 동태적으로 변하고 있는 지방행정의 여건변화에 대응할 수가 없고 주민에 대하여 책임성 있는 행정을 구현할 수가 없다. (2) 현행 지방예산체제와 성과측정 프로그램은 행정활동에 소요되는 모든 비용(total cost)을 포함하는 구조와 체제를 갖추지 못하는 문제점을 안고 있다. 예산의 편성과 집행 그리고 결산을 포함하는 모든 예산과정(budget process)이 성과측정체계와 연계성을 지닐 때 비로소 온전한 성과측정이 이루어질 수 있음을 인식할 때 현행 예산제도는 성과측정에 부적합한 체제를 갖고 있다. (3) 현재의 예산과목구조는 성과측정에 요구되는 투입비용의 산정에 있어서 여러 가지 문제와 기본제약을 안고 있을 뿐 아니라 투입비용이 사업단위나 부서단위의 성과측정에 유용하게 사용될 수 있도록 만들어져 있지 않다. 기존의 세출예산체제에서는 기능별 세출과 품목별 세출에 의한 비용정보를 1차적으로 입수할 수 있으나, 여기에서 입수되는 비용정보는 조직단위(국·과·계 등)나 사업단위와 관련된 총비용 중 일부 정보에 불과하다. 사업단위에서의 간접경비와 관련된 정보는 물론 사업의 수행에 필요한 직접경비(직접경비의 세부내역 포함)에 관한 정보도 제대로 파악되지 못하고 있는 것이 현실이다. 한마디로, 현행 지방예산제도의 세출과목은 성과측정에 적절한 재정정보를 제공할 수 있는 구조를 지니지 못하고 있다. (4) 현행 지방예산회계제도는 현금주의에 기초한 단식부기 방식에 의존하기 때문에 정부활동의 경제적 비용·편익과 재정상태의 변화, 그리고 성과측정에 필요한 정보를 제대로 제공하지 못하고 있다. 이 문제는 근본적으로 현행 예산과목체계가 거래의 성격에 따라 자산항목, 부채항목, 수익항목, 비용항목으로 분류되지 않고 모든 거래를 수익(수입) 또는 비용(지출)항목으로 인식되고 있기 때문이다. 현금주의 단식부기체제가 지니는 장점도 많지만, 이것은 특히 정부활동의 성과를 측정하는 예산회계시스템으로서 여러 면에서 문제와 한계를 지닌다. 본 연구는 이러한 문제점을 종합적으로 인식하고 현재 우리 나라의 지방자치단체가 처해 있는 법적, 제도적, 사회 재정적 여건을 고려하면서 지방예산제도를 성과측정에 적합한 체제로 변화시켜 나가되, 예산제도를 통하여 파악할 수 있는 성과관련 재정정보가 극대화 될 수 있는 방향으로 개선방안을 모색하는 데 중점을 두었다. 정책대안의 제시는 성과측정 관련 이론과 외국사례 그리고 한국의 실정에 대한 분석 등을 토대로 우리의 실정에 적절하다고 판단되는 정책대안을 제시하였으며, 다음과 같은 기본방향에서 접근하였다. 첫째, 지방예산회계제도를 통하여 자치단체 행정활동의 성과측정에 기여할 수 있는 전반적인 내용을 다루되, 특히, 비용산정과 관련된 예산제도의 구조변화와 회계처리·인식 방식의 변화에 상대적으로 중점을 두고 있다. 둘째, 예산과목 구조를 면밀히 분석한 다음 사업단위와 조직단위에서 성과측정이 가능할 수 있도록 예산과목체계를 변화시키는 방안을 제시하고 있다. 방안의 제시는 기본적으로 이론 및 사례연구에 기초하지만 자치단체간의 비교가 가능한 접근방안을 모색하고자 노력하고 있다. 셋째, 정부예산활동의 성과측정은 기본적으로 비용과 산출(또는 결과)의 관계로 나타나기 때문에 객관적인 비용의 산정문제는 매우 중요하다. 본 연구에서는 직접비와 간접비를 포괄하는 총비용의 관점에 입각하면서 특히, 그 동안 무시되어 온 간접비에 대한 인식과 그 합리적 산정에 연구의 중점을 두고 있다. 넷째, 현행 예산회계제도를 염두로 한 실용적 대안의 모색에 주력하는 동시에 중장기적 관점에서 예산회계제도의 개편을 전제로 하는 미래지향적 대안을 포괄적으로 제시한다. 여기에는 결산평가의 예산환류 문제를 비롯하여 발생주의에 기초한 복식부기 회계제도의 도입을 전제로 하는 예산회계제도 개선방안 등이 포함된다. 본 연구에서 제시한 개선방안과 관련하여 그 정책적 시사점을 종합 정리하면 다음과 같다. (1) 현행 예산과목의 구조는 사업단위로 만들어져 있지 않을 뿐 아니라 사업단위에서 총비용을 파악할 수가 없어서 사업 또는 프로그램별로 비용과 성과를 파악할 수 없도록 구조되어 있다. 이와 같은 현실 문제를 해결할 수 있는 대안으로 비용을 산출하는 단계(즉, 산출기초의 제시단계)에서부터 사업단위의 성과측정에 필요한 다양한 비용정보가 일관성 있게 생성될 수 있도록 예산과목체계를 조정하는 것이 요구된다. 구체적으로, 사업단위별로 예산(비용)정보가 수집이 되고 분석될 수 있도록 세항 및 세세항의 기능을 조정하여 사업단위 중심의 예산과목을 항과 목 사이에 설정하는 것이 바람직하다. 사업별 예산과목을 항과 목 사이에 두는 경우 사업의 단위를 조정해주어야 한다. 사업의 단위는 사업이 국·과의 조직범위 안에서 설정될 수 있도록 가능한 표준화시키는 것이 바람직하며, 그 과정에서는 사업의 규모, 중요성, 단일성 등의 기준이 고려되어야 할 것이다. (2) 지방자치단체의 행정활동에 대한 투입비용(원가)을 정확히 산정하기 위해서는 각 사업별로 소요되는 직접경비의 규모는 물론 간접경비에 대한 추정이 있어야 한다. 간접비를 추정하기 위해서는 먼저 현업 부서와 지원 부서를 구분하는 동시에 경비의 유형별 구분방식에 의해 직접경비와 간접경비를 구분해주어야 한다. 중장기적으로는 최근 서구의 선진국에서 많이 사용하고 있는 것처럼, 비용센터(cost center) 개념에 입각하여 총비용을 산정하고 안분하는 접근으로 예산회계제도를 변화시키는 것이 바람직하다. (3) 지방자치단체 행정활동의 성과를 정확히 파악하기 위해서는 예산제도 뿐 아니라 회계제도도 정비하여야 한다. 즉, 성과측정에 필요한 비용을 적절히 산정하기 위해서는 현행 예산제도의 "산출기초" 등을 회계적 관점에서 면밀히 검토한 다음 세출과목을 재분류함으로써 비용과목을 정확히 추출하는 것이 필요하다. 이때 예산과목은 비용과목과 자산, 부채에 속하는 과목 간에 분명한 구분이 있을 수 있도록 만들어져야 하며, 아울러 발생주의의 도입에 따른 과목(감가상각비, 대손상각비, 퇴직급여충당금 등)들을 인식해주어야 한다. (4) 성과측정이 제대로 되기 위해서는 예산이 객관적이고 합리적인 비용산출에 근거하여 사업별, 조직별로 편성되는 예산편성의 적정성이 유지될 수 있도록 예산제도가 정비되어야 한다. 이를 위해서는 우선, "기준비용" 등 각종 비용의 단가를 시장에 맞추어 표준화시키는 작업을 통해 투입비용(input cost)을 객관적으로 파악하여야 한다. (5) 자치단체의 행정활동을 객관적으로 평가하기 위해서는 재무정보와 관련된 성과지표의 개발작업이 뒤따라야 하며, 성과측정이 이루어진 다음에는 그 결과를 다음 예산에 반영하는 체제를 갖추어야 한다. (6) 회계제도를 개선하여야 한다. 이와 관련하여 발생주의에 기초한 복식부기제도는 기본적으로 비용산정(원가계산)이 보다 객관적으로 이루어질 수 있으므로 동 제도의 도입을 중장기적 관점에서 적극적으로 모색해야 한다. 그리고 성과측정을 위해서는 성과와 예산회계제도간의 연계, 성과측정 대상에 대한 정확한 정의와 지표개발, 그리고 데이터의 정확성을 모색하는 것이 매우 중요하다. 따라서 성과측정에 부합되도록 새롭게 정비된 예산회계제도를 뒷받침 해 줄 수 있는 데이터 관리 및 통계시스템을 정비하여야 한다.