KRILA연구보고서

   널리 알려진 바대로 기채승인제도는 나름대로의 합목적성에도 불구하고 분권적 의사결정구조를 왜곡하고 지방채시장의 기반을 위축시키는 역기능을 노정하고 있다. 지방채무에 대한 중앙정부의 직접규제는 대부분의 규제 일반이 그러하듯이 한계원리를 부정함으로써 자원배분의 비효율성을 초래한다. 물론 시장실패가 불가피한 상황에서는 정부개입의 정당성이 확보될 수는 있지만 개입양식은 시장친화적이며 간접적인 형태로 이루어지는 것이 바람직하며 이 점은 이론의 여지 없이 분명한 사실이다. 문제는 시장규율을 기대할 수 있을 정도의 시장구조가 형성되어 있는가에 있다. 지방채시장의 구조가 중앙정부의 독점시장에 가깝다면 당연히 완전경쟁시장에서 기대하는 시장성과는 불가능해지게 된다. 최근 새로운 재정분권론이 주목하는 점도 이 부분이다. 대부분의 개도국 지방채시장은 중앙정부의 정책의도와 발전전략에 따라 정부독점형 시장이며, 재정규율이 보완되지 못한 지방채 분권정책은 연성예산제약에 의한 재정위기의 문제를 초래한다는 주장이 설득력을 얻고 있다. 분권 일반론이 자원배분의 효율성을 담보하기 위해서는 시장구조의 완전성이 전제되어야 하며 시장실패를 보완․예방하는 적절한 재정규율이 반드시 동반되어야 함을 강조하고 있다. 본 연구는 기채자율권의 신장이라는 기본방향에서 시장규율과 재정규율의 조화를 염두한 지방채정책의 발전방안을 다루고 있다. 본 연구에서 시도한 지방채정책의 성과분석에 따르면 기채승인제도의 유효성을 확인할 수 있었다. 설문조사에서도 대부분의 지방공무원이 기채승인제도의 필요성을 인정하였으며 계량적 방법에서도 지방채시장은 나름대로 합리적인 행태를 보인 것으로 확인되었다. 문제는 규제수준 및 방법론과 관련하여 어떤 관리양식을 도입할 것인가에 있다. 오늘날 우리의 지방채시장은 발행시장과 인수시장의 장애요인이 구조화되어 있다. 정부독점형 시장구조에 의한 가격기능의 상실, 공개되지 않는 정보와 행태의 만연, 정보의 비대칭성에 의한 역선택의 가능성, 도덕적 해이, 유통시장의 수요기반 취약 등 구조화된 한계가 지방채시장의 시장친화적 발전을 가로막고 있다. 이렇게 구조화된 문제는 불가피하게 현실적인 정책대안을 검토하게 한다. 본 연구에서는 지방채정책이 포괄적․규범적 관리방식으로 이행해야 한다는 방향에서 몇 가지 정책대안을 검토하고 있다. 구체적으로 지금의 기채승인제도를 유지하되 적채사업과 적채단체의 기준을 대폭 조정한 포괄적인 기채승인제도, 총액한도제와 중앙정부 주도의 신용평가제도, 순수한 신용평가제도 도입방안을 비교․검토하고 있다. 포괄적 기채승인제도는 단위사업별 적채사업기준을 폐지하고 적채단체의 기준을 지방채상환비비율 15% 수준으로 조정하였다. 다시 말해서 지방채상환비비율 15% 이하인 자치단체는 기채자율권을 행사하며 15% 이상인 자치단체에 한하여 지금과 같은 관리방식을 유지하는 방안이 포괄적인 기채승인제도의 요체이다. 총액한도제는 발행한도의 기준치를 집중적으로 분석하였다. 총액한도의 임계치는 지방채잔고에 대한 기준재정수입, 일반재원, 투자비의 비율과 1인당 지방채잔고 4개 지표를 분석하였다. 정부주도형 신용평가제도에서는 재무적 건전도에 기초한 신용평가모형을 제시하였다. 지방채상환비비율, 지방채잔액지수, (수정)경상수지비율, 재정력지수를 종합한 평가지표를 개발하여 재무적 건전도를 측정, D등급 이하의 자치단체에 한하여 기채승인제도를 유지하는 정책대안을 제시하였다. 마지막으로 시장규율형 신용평가제도는 그 도입을 위한 인프라의 필요성을 제기하였다. 전술한 4개 정책대안에 대해서는 비교우위를 평가하여 정부주도형 신용평가제도와 포괄적 기채승인제도를 제안하였다. 본 연구에 의하면 이들 정책대안 가운데 특정 지표에만 의존하는 총액한도제나 포괄적 기채승인제도 보다는 관련지표를 토대로 재무적 건전성을 평가하여 기채자율권을 대폭 보장하는 정부주도형 신용평가모형이 상대적으로 바람직하였다. 총액한도제는 적정지표의 선정이 모호하며 자치단체의 파산을 경험하지 않는 한 임계치를 찾아내기가 어렵다는 문제가 있다. 적정지표와 임계치는 결국 정책판단의 문제로 귀결된다. 포괄적인 기채승인제도는 현행의 체제에서 쉽게 도입할 수 있는 정책대안이지만 과도기적 성격 때문에 궁극적으로 추구해야 할 새로운 시스템으로 보기는 어렵다는 한계가 있다. 그러나 본 연구에서 강조하는 바는 어떤 방식으로 지방채정책을 전환하든 엄격한 재정규율을 동반해야 한다는 사실이다. 이와 관련하여 본 연구는 재정위기관리제도의 도입을 주장하고 있으며 지방재정분석진단제도와의 유기적인 정책협조 속에서 질적인 지방채무정책의 중요성을 재확인시키고 있다. 동시에 발생주의 복식부기회계제도의 도입과 병행한 지방채무 관리방식의 중요성도 언급하고 있다.