KRILA연구보고서

   1995년 민선자치가 부활된 이후 지방재정의 기반 확충은 별로 이루어지 않은 채, 지역주민의 욕구 분출, 정치․경제․사회적 여건의 변화에 따른 신규 재정수요는 급증하고 있다. 여기에 일부 자치단체의 재정불건전운영이 시정되지 않고 있어 지방재정운영의 건전성․효율성과 책임성의 구현이 시급하다는 입장도 있고, 지방재정의 자립기반의 취약성 속에서 중앙정부의 지나친 재정통제로 인해 자율적 재정운영을 곤란케 하고 있다는 입장도 있다. 이러한 상충하는 논리와 입장의 혼재 속에서 지방재정운영의 건전성․효율성과 책임성의 구현이라는 정책목적하에 지방재정의 인센티브와 페널티와 관련한 다양한 제도와 정책이 도입되었다. 따라서 본 연구는 지방재정의 인센티브와 페널티제도의 도입으로 인해 발생하는 문제점과 효과를 분석하여 지방재정운영의 건전성․효율성과 책임성의 구현에 요구되는 정책대안을 제시하고, 합리적인 제도 운영방안을 모색하는데 그 목적이 있다. 이와 같은 연구목적 하에 분석된 현행 인센티브․페널티 제도에서 나타나는 문제점을 요약하여 정리하면 다음과 같다. (1) 인센티브 재원과 관련하여 현행 인센티브의 규모가 보통교부세 총액규모에서 차지하는 비율에서 어느 정도가 적정한지에 대한 검토가 없이 인센티브 항목별로 부여된 인센티브액을 합산하는 방식에 의존하고 있다. (2) 기준재정수입액의 항목 보다 기준재정수요액의 항목에 의해 인센티브가 훨씬 높게 부여되고 있으며, 인센티브 항목중 특정한 인센티브에 의해 인센티브 부여규모가 결정되고 있다. (3) 현행 인센티브 항목중 인센티브 규모가 적어 인센티브 효과가 거의 없는 것으로는 주민세 개인균등할 인상, 군지역의 지방공공청사 적정화와 수수료현실화의 항목을 들 수 있으며, 자치단체의 인구규모나 지역특성의 반영이 미흡한 경상경비 절감, 지방공공청사 적정화, 종합토지세 과표현실화 등의 항목이 있다. (4) 보통교부세의 불교부단체(10)는 실제적으로 인센티브대상에서 제외되며, 특별시․광역시는 조정교부금제도 운영에서 인센티브를 적용하지 않아 자치구(69)는 인센티브 대상에서 제외되고 있다. (5) 재정분석진단제도와의 연계가 미흡하고, 지방자치단체별 인센티브의 산정내역에 대한 공개가 미흡하여 인센티브 실적에 대한 평가와 환류가 이루어지지 않고 있다. (6) 아직 교부세 감액제가 재정페널티제도로서 도입된지가 일천하고 제도의 운영시스템이 미비하여 재정관리제도(재정투융자심사, 지방채심사)의 운영상에서 발견되는 재정위반 사례에 대해 소극적으로 페널티를 적용하는 수준에 있다. 이상과 같은 문제점에 기초하여 정책방향과 대안을 제시하고 있는데, 현행 재정적 인센티브제도에 대한 정책방안은 완전히 새로운 체제로 개편할 것인지, 아니면 문제점을 보완하여 현행 제도를 개선․발전시킬 것인지, 아니면, 현행 인센티브제도를 폐지하는 대신에 보통교부세의 배분방식을 개선할 것인지에 대한 거시적 정책방향을 장단점의 비교를 통해 다음과 같은 정책방향을 설정하였다. (1) 현행 인센티브제도의 문제점을 개선하되, 인센티브의 효과가 미미하거나 지속성을 확보하기가 곤란한 인센티브 항목을 폐지하고, 투자사업의 효율적 관리에 기여할 수 있는 인센티항목을 추가하여 현행 인센티브 방식을 개선한다. 그리고 자치구의 조정교부금제도에도 동 제도를 적용한다. (2) 보통교부세 보정에 연계하기가 곤란한 항목을 대상으로 종합지표화하고 이에 의거하여 지방교부세 별도재원을 통해 인센티브를 부여하는 방안을 모색하는데, 이는 현행 적용대상에서 제외되는 불교부단체의 문제를 해소하기 위한 것이다. (3) 인센티브에 대한 인식의 정도가 낮고 주민이나 지방의회의 재정통제 역할이 미약하므로 인센티브 실적에 대한 정보공개 확대를 위한 백서를 발간하고, 재정책임성 강화를 위한 주민과 지방의회의 통제장치를 강구한다. 이러한 기본방향 하에서 본 연구는 재정적 인센티브가 재정운영의 책임성 강화를 위해 필요한 제도라는 전제하에서 현행 인센티브․페널티제도의 의 문제점을 개선하기 위한 정책대안을 다음과 같이 제시하고 있다. 1. 인센티브 규모와 항목의 적정화 가. 인센티브 규모의 적정화 현행 인센티브 항목으로서의 존재 의의는 인센티브 규모와 밀접한 관련이 있는 것으로 나타나고 있는데, 보통교부세에 인센티브제도가 적정 수준을 넘어 강화되면 지방교부세제도는 조건부 보조금(effort-related grant)과 유사하게 될 우려가 있다. 따라서 보통교부세 목적 훼손으로 이어지지 않도록 현행 인센티브 절대액을 유지하되, 과다한 인센티브 항목을 축소․조정한 후에 항목별 인센티브 규모는 증대시키는 것이 이 제도의 도입취지를 살릴 수 있다. 나. 인센티브 항목의 적정화 인센티브 제도의 기본 취지는 지방자치단체의 효율적인 재정 운영을 위해 건전한 경쟁을 유도함에 있다. 따라서 인센티브에 이용되는 지표는 지방자치단체의 재정력과 밀접한 연관이 있어서는 안 되며 모든 자치단체들에게 동일한 기회가 주어질 수 있는 지표이어야 한다. 보통교부세의 배분시에 인센티브를 반영하는 인센티브 항목(기준재정수요액 산정시 6개, 기준재정수입액 산정시 7개 인센티브 항목을 반영)별로 인센티브의 효과가 없거나 인센티브 격차가 미미한 항목의 폐지(5～6개 항목), 문제점 개선을 통한 존치(7～8개 항목), 재정운영의 효율성을 제고하기 위한 항목의 추가(2개 항목) 등이 검토되었다. 2. 불교부단체와 자치구에 대한 적용확대 가. 보통교부세 불교부단체 보통교부세 불교부단체를 대상으로 인센티브의 규모를 현재의 규모보다 훨씬 증대시켜도 실제로 현행 인센티브 방식으로는 이들 불교부단체의 유인장치로는 기능을 할 수가 없다는 결론을 얻게 되었다. 따라서 보통교부세 불교부단체에 대한 재정적 인센티브제의 효과를 유도하기 위하여는 현행 방식보다 또 다른 정책방안의 강구가 있어야 한다. 나. 자치구 특별시․광역시는 지방교부세 제도와 별개로 자치구의 재정부족액을 보전하는 조정교부금제도를 운영하고 있는데, 이 제도에서 인센티브를 적용하지 않아 자치구(69)는 인센티브 대상에서 제외되고 있다. 그런데, 자치구는 동급 자치단체인 시나 군과는 그 특성이나 기능이 다소 상이하고, 세입은 조정교부금에 크게 의존하고 있으며, 경상경비의 비중이 높고 투자비의 비중이 낮은 세입 및 세출의 구조로 되어 있으며, 재정운영의 책임성 강화가 더욱 요구되는 경향이 있다. 따라서 자치구에 대한 재정적 인센티브제는 조정교부금(보통교부금)의 배분시에 특별시와 광역시가 지방교부세 인센티브방식을 직접 적용함으로써 적용대상단체의 예외문제를 해소할 수 있다. 3. 기준세율 적용의 차등화 기준재정수입액의 산정시에 자치단체의 세수노력을 촉구하기 위한 2가지 형태의 인센티브 방식 즉, 기준세율을 80%로 정함에 따라 20%의 재정잉여를 인정하는 암묵적 인센티브와 7개 수입인센티브 항목을 통한 명시적 인센티브가 동시에 적용되고 있다. 기준재정수입액 산정에서 세수노력을 유인하기 위하여 모든 자치단체에 일률적으로 적용되는 현행 기준세율(80%)을 차등화(70%～100%)하는 대신에 현행 7개 항목의 수입인센티브를 제외하는 경우에도 불교부단체에게는 인센티브 효과가 없는 것으로 나타난다. 또 다른 대안으로 수요인센티브를 적용한 경우와 적용하지 않은 경우의 기준재정수요액과 수입인센티브을 제외한 상태에서 기준세율을 차등화하여 산정한 기준재정수입액을 통하여 불교부단체 수의 변화를 분석하여 얻은 결론은 보통교부세 산정방식을 통한 인센티브제도의 개편은 불교부단체의 경우에는 실익이 없는 것으로 나타난다. 따라서 보통교부세 산정과 연계하지 않는 별도 재원을 통한 인센티브 장치를 마련해야 불교부단체의 문제를 해소할 수 있는 것으로 판단된다. 4. 종합평가 및 재정관리제도와의 연계강화 가. 종합평가에 의거한 인센티브 부여 현행 인센티브제를 유지하면서 동제도의 시너지 효과를 확보하기 위하여 별도 재원을 통한 인센티브제 운영에 필요한 종합평가의 방법과 관련한 대안은 다음과 같다. (대안 1) 현행 인센티브항목 중 폐지를 검토한 항목 즉, 1회성이거나 인센티브 크기가 작은 항목(읍면동 통합, 지방청사 관리적정화, 지방세체납축소, 지방세세원발굴, 탄력세율 적용)을 대상으로 한다. 이 경우에 소요되는 재원은 지방교부세제도 개편시에 특별교부세 재원으로 확보할 필요성이 있는데, 현재 행정자치부가 지방교부세 재원의 1%(2003년의 경우 1,152억원)를 인센티브 재원으로 검토하고 있다. 또는 수요절감액과 수입증대액의 20%+α 수준을 고려할 수도 있다. (대안 2) 현행 인센티브제도를 폐지하는 대신에 이를 대체하는 차원에서 인센티브 적용을 위한 새로운 평가지표를 개발하여 종합화하는 것이다. 이러한 제2안의 경우 구체적인 내용으로 검토될 수 있는 내용은 다음과 같다. (1) 지방재정운영의 건전성을 제고하기 위한 인센티브 기준으로는 인건비 절감(지방공무원 정원감축, 비정규직공무원 감축), 경상적 경비(선심성 경비, 행사성 경비)의 절감 등이 있다. (2) 지방재정운영의 효율성을 제고하기 위한 인센티브 기준으로는 투자타당성 제고(투자심사사업의 예산반영율, 재정계획사업의 예산반영율), 소규모분산투자의 억제, 투자사업의 효율적 관리와 성과제고 등이 있다. (3) 자주재원의 확충 노력을 제고하기 위한 인센티브 기준으로는 지방세 확충(징수율 제고, 과표현실화율, 탄력세율 적용, 신세원 발굴), 세외수입 확충(사용료와수수료의 현실화율), 경영개선(민간위탁) 등이 있다. 그리고 인센티브의 적용재원은 지방재정의 운영체계, 정부간 재정관계 등을 감안하여 인센티브제의 도입목적을 효율적으로 달성할 수 있는 재원인 것이 바람직한데, 새로운 종합평가에 의한 인센티브 재원으로 검토할 수 있는 재원은 다음과 같다. (1) 보통교부세 및 조정교부금(자치구)의 보통교부금의 일정액(비율)을 새로운 인센티브 재원으로 하는 방안이다. (2) 특별교부세와 조정교부금의 특별교부금의 일정액(률)을 별도의 인센티브 재원으로 활용하는 방안이다. 나. 재정분석과의 연계강화 지방재정 운영상황을 건전성․효율성 측면에서 면밀히 분석하여 재정운영의 문제요인을 밝혀내고 그 대책을 강구하여 재정위기를 사전적․사후적으로 예방․관리하기 위해 1998년도에 지방재정법 제118조에 의거하여 재정분석진단제도가 도입된 바가 있다. 동 제도 운영의 투명성 확보와 제도 정착을 위해 효율성부문의 생산성․노력성에 대한 인센티브방식과 동 제도의 보완적 장치로 2000년부터 운영되고 있는 재정운영상황의 측정에서 투자사업비 소액분산화 정도, 경상예산(선심성 예산) 절감 등 5개 분야 14개 지표에 따른 인센티브를 부여하는 것이다. 다. 지방비부담비율 및 지방채발행의 차등적용에 활용 종합적 항목의 인센티브 기준은 인센티브제도의 도입목적을 포괄적으로 달성하기 위한 내용과 관련되는데, 이 기준은 재정관리제도나 재정시스템과 연계시켜 검토되어야 할 것이다. 이러한 구체적인 내용으로 전술한 재정분석외에 지방채승인, 차등보조 등의 제도에서도 활용할 수 있다. 5. 재정 페널티제도의 운영개선 아직 교부세 감액제가 재정페널티제도로서 도입된지가 일천하고 제도의 운영시스템이 미비하여 재정관리제도(재정투융자심사, 지방채심사)의 운영상에서 발견되는 재정위반 사례에 대해 소극적으로 페널티를 적용하는 수준에 있는데, 페널티제도의 발전적 운영을 위해 고려해야 할 사항은 다음과 같다. (1) 보통교부세 불교부단체의 경우에는 특별교부세 지원시에 감액분을 반영하고, 자치구의 경우에는 특별시와 광역시가 조정교부금을 산정할 때 페널티를 적용하도록 한다. (2) 재정페널티 적용대상단체에 대해 감액사유와 감액금액의 산정내용 등을 문서로 통지하는 사전예고제를 실시한다. (3) 연간 감액 한도액을 설정하고, 감액 교부세액은 교부결정 이전에는 보통교부세 총액에, 교부결정 이후에는 특별교부세 총액에 산입한다. (4) 위법행위에 대한 확인, 소명, 심사, 확정 등 페널티 적용 절차와 시기를 정례화하고, 특히 해당 자치단체의 소명 또는 이의제기 기회와 재심에 있어 충분한 시간적 여유와 투명성․객관성이 보장되도록 한다. (5) 교부세 감액제를 운영하기 위해 지방교부세법시행령 제12조의 2에 근거하여 구성하는 심사위원회(지방교부세 조정심사위원회)가 중앙의 일방적인 지방통제수단으로 이용될 수 있다는 오해의 소지를 없애고 지방재정의 건전성 확보를 위한 객관적인 기구로 인식될 수 있도록 구성과 운영은 형평성과 객관성이 확보될 수 있도록 한다.