KRILA연구보고서

본 연구의 목적은 낙후된 현행 지방세정의 현실과 문제점을 정리해보는 과정에서 지방분권시대에 부응하는 지방세정 개혁방향을 구상하기 위함이다. 그런데 지방세정 연구는 지방자치에 따른 지역적 특수성과 시대적 환경변화에 따라 급변하는 관계로 일률적인 기준을 제시하는데 한계를 지니고 있다. 이에 본 연구에서는 이러한 한계점을 극복하기 위해 유사한 조세행정 기능을 수행하고 있는 국세행정을 주요 비교대상으로 선정하여 현행 지방세정의 현실과 문제점을 정리해 보았다. 연구의 범위에 있어 대상적 범위는 국세 및 지방세와 관련된 행정 및 교육․연구기관으로 하였고, 내용적 범위는 세정에 관한 사항으로 한정하였다. 다만 세정운영과 관계된 제도적인 사항에 대하여는 세제에 관한 사항도 일부 다루었다. 연구의 수행방법은 기존의 문헌을 토대로 한 문헌연구 방식에 의하면서 현장 실무자의 의견청취와 각종 통계자료를 이용하는 기초계량분석을 병행하였다. 제2장에서는 지방세의 현실과 역할을 살펴보는 과정에서 지방재정의 강화는 일반재원이 아닌 자주재원으로 확충되어야하는 필요성을 살펴보았고 향후 지방세환경 변화를 전망해 보는 과정에서 지방세정이 않고 있는 현실을 개략적으로 관망해 봄으로서 본고의 연구방향을 설정해 보았다. 제3장에서는 국세행정과 비교과정에서 지방세정의 현황과 문제점을 살펴보았고 이를 요약하면 다음과 같다. 먼저 기존의 세정개혁에 있어 세정환경변화에 단기적이고 일부업무에 국한하여 소극적으로 접근함으로써 의도하지 않았던 새로운 문제점을 유발하게 되었고, 추진결과에 대한 피드백이 부족하여 개혁의 성과가 미흡하였다는 것이다. 세무행정 조직과 인력측면에서, 먼저 지방세 조직의 문제점은 첫째, 낮은 조직위상이 지방세 발전의 저해요인이 되고 있다는 것이다. 최고 직급위상이 국세의 중상위 수준에 머물러 있는 현실에서 업무의 추진력, 조세정책의 반영도는 낮을 수밖에 없기 때문이다. 둘째, 지방소비세 도입, 보유과세강화, 재산세․종합토지세 과표현실과 등 새로운 세제환경 변화에 대응할 수 있는 세정조직과 인력의 한계로 지방세 개혁추진에 어려움이 예상된다는 것이다. 셋째, 자치단체에 대한 지원․조정능력의 부족이다. 기초단체 세정운영 능력이 일정수준 이상에 이르기까지 리더의 역할이 중요하다고 볼 때 이를 수행할 중앙과 광역단위 지원조직체계가 열악하여 지방세정 전반에 걸쳐 비효율이 발생하고 있다는 것이다. 넷째, 광역단위 징수팀 신설의 필요성 및 실효성에 대한 신중한 검토가 미흡하다. 최근 일부 광역단체에서 체납세특별징수팀을 신설․운영하고 있어 징세업무의 광역화 현상이 일고 있으며, 기초단위 징수인력 감축에 따른 업무위축을 감안하더라도 상대적으로 광역단위 징수팀의 성과가 높게 나타나고 있다. 이는 광역단위 징수조직의 효율성이 높다거나 기초단위 징수조직이 제 기능을 발휘하지 못한다는 것을 의미하므로 신중한 검토가 필요하다. 다섯째, 기초단위 지방세 조직의 체계성 부족이 조직불안과 업무의 비효율을 유발하고 있다는 것이다. 조직불안은 잦은 세무조직의 변경을 초래하게 되었고, 세무담당공무원의 안정적인 업무전념을 저해하고 있는 현실이다. 이로 인해 현행 지방세 조직내 부서간의 업무분장과 인력배치에 있어 소모적인 마찰이 발생하고 있다. 여섯째, 세정조직이 납세자보다는 과세권자 위주로 편재되어 있다는 것이디. 납세자 권익보호와 서비스제공을 위한 별도의 담당부서가 설치되어 있지 않고, 대부분의 조직유형이 부과, 징수, 수납, 세무조사 형태로 과징업무 편의위주로 조직되어 있다는 것이다. 인력상의 문제점으로 첫째, 인력 수급 정책의 체계성 부족이다. 지방세 조직과 인력에 대한 국가 전체적 또는 지방자치단체별로 표준적 기준이나 장기 충원계획 등이 마련되어 있지 않다. 또한 절감된 인력관리에 있어 국세의 경우 일부는 감축되었지만 60%이상은 납세자 서비스와 세무조사 등 미비기능 강화인력으로 재배치된 반면에, 지방세는 취약한 부문에 충원되지 못하고 대부분 축소되었다. 둘째, 광역단위 세무조사 인력의 부족이다. 위임사무의 지도․점검이 필요하다는 점, 기초단체 세무조사업무의 전문성이 낮다는 점, 담당공무원의 지역연고에 따른 한계를 배제하기 어렵다는 점에서 광역단체의 역할이 중요하다. 그럼에도 불구하고 광역단위 세무조사 인력이 열악하다는 것이다. 넷째, 세무조직과 인력배치에 있어 부과업무에 편중이 심하다. 물론 지방세 세목의 특성이 대장과세․부과고지 위주로 편성되어 있어 세원관리를 위한 인력을 많이 필요로 한다고는 하나 세원관리의 성격을 보면 신규자료의 입력, 변동사항의 정리 등 대부분 단순․반복작업의 비중이 높다. 결국 과세관리에 인력이 치우치다 보니 상대적으로 세무공무원의 전문성을 필요로 하는 세무조사, 징수기법개발 등의 인력배치가 미흡한 실정이다. 다섯째, 징수조직과 인력의 과도한 축소로 징수업무가 급격히 위축되고 있다는 것이다. 이는 ‘94년 92.5%이었던 지방세 징수율이 ’01년에는 87%로 하락된 주원인이 되고 있다. 물론 이 사이에 IMF위기에 따른 기업부도와 과년도 체납액 누증 등의 원인이 있었다고 하지만 동일한 조건이었던 국세 징수율과 비교해 보면, ’95년 이전까지 국세보다 높았던 징수율이 급격히 하락하여 현재는 오히려 2 ～ 5%가 낮은 실정이다. 업무별 조직과 인력의 문제점으로 구제업무의 경우 심사기구의 독립성이 부족하고 준사법적절차도입으로 행정수요가 증가하였음에도 인력은 보강되지 않은 실정이다. 이로 인해 높은 행정소송 비중을 유발하였고, 이는 소송비용증가와 연결돼 경제적 손실이 발생하고 있다. 전산업무는 중앙․광역․기초간 조직의 연계성이 부족하고 담당인력의 전문성이 낮은 실정이다. 교육․연구 업무의 경우에는 지방세교육 전담기구와 인력이 없고 전문강사 인력이 부족하며, 연구인력에 대한 정책상의 지원도 미흡한 실정이다. 세무행정상에 문제점으로 과세정보관리의 경우 정부공유기관에 대한 과세정보 수집체계가 미흡하고 납세자의 성실한 과세정보 신고유인책이 미비한 실정이다. 또한 정보의 정확성을 검증하기 위한 검증시스템이 미흡하고 과세정보를 보유하고 있는 타 기관 정보망과의 연계가 부족하며 과세정보의 입력․수정 등 단순업무에 많은 인력이 투입되고 있어 비효율이 발생하고 있다. 징수관리에 있어서는 과도한 징수인력 축소에 따른 사후대책이 마련되지 않아 급격한 징수율 하락이 유발되고 있으며 체납액의 대부분을 차지하고 있는 과년도 체납액에 대한 근본적인 정리가 미진한 상태이다. 또한 징수노력에 대한 실질적인 인센티브가 미흡해 지방자치단체의 자구노력 강화를 유인하지 못하고 있는 실정이다. 전산화의 경우에는 재정력 차이로 인해 자치단체간 전산화 수준의 격차 가 심화되고 있으며 운영시스템의 통일성 부족으로 연계․통합에 한계를 보이고 있다. 또한 장기․종합적인 지방세 전산화 계획이 마련되지 않아 비젼제시가 미흡한 상태이며 시스템 운영의 안정성 및 보완도 아직까지 마련되지 않은 상황이다. 특히 납세자 편의를 위해 도입된 시스템의 활용도 낮아 예산낭비의 문제점이 지적되고 있다. 지방세관련 교육은 프로그램의 다양성이 부족해 수요자중심의 교육이 이루어지지 못하고 있으며 고급전문가 육성을 위한 프로그램이나 인센티브가 미흡한 실정이다. 제4장에서는 지방세정의 개혁의 목표와 기본방향을 살펴보았고 이를 요약하면 다음과 같다. 먼저 세무행정 조직측면의 개편은 크게 5가지 방향으로 설정하였다. 내용은 첫째, 세제개혁을 통한 지방분권을 선도할 수 있는 조직체계 구축 둘째, 지방자치단체의 과세자주권 확대를 위한 기능보강 셋째, 납세자 권리보호와 납세서비스확대를 위한 납세자 위주의 조직개편 넷째, 21C 정보화 환경과 연계된 과학적 조직설계 다섯째, 전문화 촉진과 내부조직 혁신을 통한 세정조직의 활성화이다. 세무행정 운영측면의 개편방안은 전산화와 전문화를 기본방향으로 설정하여 발전방안을 검토해 보았다. 내용에 있어 1) 과세정보관리 개선은 정보관리 체계의 전산화, 정보공유기관의 연계확대, 성실신고 유도를 위한 실효성 있는 제도도입 등을 2) 전산화관련 개선은 기초자치단체간의 정보화 격차 완화, 전국통합전산망 구축, 시스템 운영의 안정․보완성 강화 등을 3) 징수관리의 개선은 체납처분중심으로의 징수방식 개편, 광역단위 차원의 체납관리 지원, 자치단체 징수노력 제고를 위한 실효성 있는 인센티브 도입 등을 4) 전문화관련 개선은 지방세 전담교육기구의 설치, 전문강사인력 확보, 교육프로그램 다양성 제고 등을 세정발전과제의 기본방향으로 설정하였다. 제2절 정책건의 본 연구가 실효성을 거두기 위해서는 다음과 같은 제안들에 대한 정책검토가 필요하다고 판단된다. 지방세정발전에 있어 지방세조직 활성화를 위한 향후 발전과제를 행정기관별로 제시해 보면 다음과 같다. 중앙부처의 경우 첫째, 강력한 지방분권 추진에 부응하는 지방자주재원인 지방세를 강화하기 위해 현행 세제관(3급)으로 축소된 조직을 세제국(2급)으로 확대․개편할 필요가 있다. 둘째, 지방소비․소득세 도입, 보유세제 개편 등 지방세제 개편이 예상되는 상황에서 전문성 강화와 미래 행정수요증가에 대비해 현재의 세제담당관을 분리하여 세제성격별로 소득․소비세제과, 재산세제과로 확대․강화하는 방안의 검토가 필요하다. 셋째, ‘01년 지방세심사청구제도에 대한 위헌 결정이후 지방세 구제업무의 독립성 확보가 요구되고 있으며 심사청구의 사법적 절차 보완에 따른 업무량증가에 대응하기 위해 국세심판원과 유사한 지방세심사원(가칭)을 신설하여 납세자 권리구제 강화와 소송증가에 따른 경제적손실을 예방할 필요가 있다. 넷째, 지방세정여건이 열악하고 전문성이 부족한 지방자치단체의 업무를 지원하고 전국단위의 효과적인 납세자 지원체제 강화를 위해서는 동 업무를 담당할 전담부서(담당)의 신설과 인력증강이 요청된다. 다섯째, 종합부동산세 신설논의, 과표현실화 추진 등으로 전국단위 종합전산망이 필요하고 전산업무의 범위가 확대되는 시대적 상황에 부응하기 위해 지방세전산 전담부서(담당)의 분리 신설과 외부 전산전문가 아웃소싱이 요구된다. 여섯째, 지방자치단체의 지방세에 대한 관심도 제고와 세수확보 노력에 따른 인센티브 활성화를 위해 지방교부세 재정수입액 산정업무를 교부세 담당부서에서 지방세관련 부서로 이관한다면 효과적인 대안이 될 수 있다고 판단된다. 일곱째, 지가안정을 위한 정책과세로써 부동산 보유과세 강화 및 종합토지세․재산세 과표의 단계적 현실화 등 평가업무와 관련하여 업무량이 증폭되고 있음으로 동 업무를 전담할 수 있는 평가전담 부서의 신설 및 인력 증강이 필요하다. 다음으로 광역자치단체의 경우에는 첫째, 세무조사 기능이 가장 주요하다고 판단되며 이를 강화하기 위해서는 광역단체내 많은 세무인력을 보강하는데는 현실적으로 한계가 있음으로 지방자치단체의 인력을 활용한 T/F팀의 운영을 건의해 본다. 둘째, 급속히 증가하고 있는 지방세 체납액 일소와 기초자치단체의 고액체납관리 지원 및 징수업무의 전문화를 위해 광역단위 체납특별징수팀의 신설을 검토해볼 필요가 있다. 셋째, 중앙의 평가업무 강화에 맞추어 동 업무를 전담 수행할 수 있는 평가담당부서의 신설이 요청되며, 효과적인 자치단체 지원․조정업무를 수행하기 위해서는 광역단위 조직위상 강화(담당단위로 편성된 지방세조직을 과단위 이상으로 확대․개편)가 필요하다. 기초지방자치단체 지방세 조직개편은 첫째, 세무조직의 불안정성으로 인한 업무의 비효율, 세무공무원의 불만 등을 제거하기 위해서는 중앙차원에서 조직 및 인력에 대한 표준모형을 개발하여 자치단체별로 권고할 필요가 있다. 둘째, 업무의 효율성 증대를 위해 전산시스템과 연계된 조직설계가 필요하다. 셋째, 지방세 비리방지를 위해서는 부과․징수 업무분리보다는 광역단위 감독권강화 및 부과업무와 세무조사업무의 분리가 효과적이라고 판단되며, 세무조직 내부갈등 요인을 제거하기 위해 기피업무인 단순징수업무를 부서별로 적정 배분하는 조직설계를 검토해볼 수 있다. 넷째, 실질적인 납세자 위주의 조직시스템 구축을 위해서는 민원관련 세무부서의 조직과 인력을 강화하고 민원과 관련된 부과업무를 세무민원부서에 분장할 필요가 있다. 다섯째, 지방자치단체의 지방세 확보노력 유인과 세정전문가 육성을 위해 세무직렬의 상위직급 단계를 높일 필요가 있으며 담당단위로 편성된 조직의 경우 최소한 과단위 이상의 조직으로 확대․개편할 필요가 있다. 전문화 측면에서 지방세 교육업무 강화가 요청되고 이를 위해 교육전담기구를 설치하는데는 한계가 있다고 볼 때 특정대학내 지방세특성학과를 신설하여 육성․지원할 수 있는 방안을 검토해볼 필요가 있으며, 부족한 전문강사인력 육성을 위해 인적네트워크 구성이 요청된다. 연구업무강화를 위해서는 지방세 연구업무의 활성화가 선행되어야할 것이며 더불어 연구․평가용역비, 교재개발비 등과 같은 재정적인 지원이 뒷받침되어야할 것이다. 지방세정의 운영적 측면에서는 다음과 같은 발전과제를 제시해 본다. 과세정보의 관리의 경우 첫째, 과세정보 수집의 실효성 확보를 위해 정보공유기관의 과세자료 제출의무의 법제화 및 과세자료 미 제출에 대한 가산세 제도도입을 검토해볼 필요가 있다. 둘째, 과세자료 자동검증체계 구축을 위해 전산화와 연계된 전산검증시스템 및 납세자 사전검증 시스템을 마련하고, 자료관리 방식의 능률성 증대를 위해 각종 신고서식의 표준․코딩화, 광학시스템 도입, 인터넷신고납부제도 활성화, 항공 사진정보시스템과의 접목이 필요하다고 본다. 셋째, 과세정보의 활용증대를 위해서는 유형별로 과세정보를 분리보관 할 수 있도록 사전 과세정보관리 체계의 정비가 요구되며 유용한 조세정보 산출을 위한 정보목록 체계화 및 통계산출시스템 보강이 요구된다. 징수관리의 경우에는 근본적인 체납액 정리를 위해 결손처분에 대한 구체적 업무처리 지침을 마련해 주는 것이 효과적이라 판단되며, 징수업무의 효율성 확보를 위해 자동징세시스템․재산정보진술서와 같은 선진징수기법 도입을 검토해볼 필요가 있다. 또한 자치단체의 징수노력 제고를 위해 교부세기준재정수입액 산정상 인센티브제도의 확대와 시․도재정보전금 역할 강화를 건의해 본다. 지방세 전산화 강화방안으로 첫째, 지역간 지방세 전산화 격차수준 완화를 위해 국고보조금 사업화를 건의해 본다. 둘째, 새로운 세제개편에 대비한 전국단위 지방세종합전산망 구축과 더불어 참여시대에 부응하는 납세자와 과세권자간의 수평적 쌍방향네트워크 구성을 위한 사이버 공간의 확대 및 서비스 질적수준 제고, 인지도가 높은 도메인 확보가 요청된다. 셋째, 범국가 차원의 전자정부 구현과 ‘one-line one-stop service’ 실현을 위해서는 타 기관과의 전산망 연계강화가 필요하다. 넷째, 지방세전산 시스템운영 안정성과 보안을 위한 비상대비시스템 구축, 방화벽 강화와 같은 대비책 강구가 요구된다. 끝으로 교육운영 측면에서, 수요자 위주의 교육을 위해 사이버․직장교육 등 다양한 프로그램 운영과 지방세 전문가 육성을 위한 장기고급교육과정을 개설하는 등의 발전과제를 건의해 본다.