KRILA연구보고서

1. 연구배경 및 필요성
   우리나라의 정치·경제·사회 환경은 급속히, 그리고 지속적으로 변화되고 있다. 지방자치단체는 이러한 환경 변화에 능동적으로 대응해야 하는데, 특히 지방재정의 환경변화에 적극적으로 대응하여 재정운영을 할 필요가 있다. 이를 위해서는 향후 지방재정 및 그 운영에 영향을 가져다 줄 중요한 영향요인을 추출하여 중․장기적으로 변화를 전망하고 현재의 운영 실태를 분석하여 향후의 변화에 맞게  개선하기 위한 제도와 운영구조를 재설계할 필요가 절실하다.
   앞으로 지방재정의 운영에 영향 줄 중요한 재정환경의 변화는 우선 급속한 고령화로 인한 지방재원 부담 증가, 지속적인 지방분권의 촉진으로 인한 지방 지출의 증가를 들 수 있습니다. 한편 지방자치단체에서는 재원은 제한되어 있는데 비해 공공서비스의 수요는 양․질적으로 증가하고 높아지기 때문에 공공서비스의 성과개선과 재정지출의 책임성을 강화할 필요가 있습니다. 또한 지방자치 실시 이후 분권화와 동시에 공공서비스 공급의 효율화, 지역경쟁력 제고 및 국가자원의 효율적 활용을 위한 지역간 연계․협력의 필요성이 더욱 증대할 것입니다.
   본 연구는 고령화 진전, 지방분권 촉진, 성과지향 재정운영, 자치단체간 상생협력의 4가지 차원에서 현재의 재정운영 실태를 분석함과 동시에, 향후 이들을 둘러싼 환경변화를 전망하고 이를 토대로 지방재정 분야에서 추진해야 할 정책과제와 방향을 제시하였습니다.
  
   2. 연구내용
   최근 국가적 과제로 제기되고 있는 고령화 진전에 따른 재정정책과 관련하여 고령화사회의 대두 및 그에 따른 영향과 전망을 살펴보고, 지방자치단체를 중심으로 고령화 관련 재정운영 현황 및 실태분석을 토대로 향후 지방자치단체가 고령사회에 대비하기 위하여 요구되는 재정운영체계의 개편방안을 모색하였다. 지방자치단체의 고령화 관련 문제점은 사회복지예산의 급증에 따른 지방재정의 압박 가중, 고령자복지정책 사업의 체계성 결여, 국가․지방․민간 간의 역할 미흡 등이 나타나고 있다. 고령사회에 효율적으로 대응하기 위한 복지재정의 분담원칙과 기준을 모색하여 지방자치단체의 중장기적 복지재정운용체계의 개편방안으로 지방교부세의 기준재정 수요에 사회복지관련 항목 추가, 사회복지분야의 포괄보조금제도(categorical block grant) 신설․운용, 보조사업 중 영세한 유사사업의 통합․운영, 개별보조금 운용재량 확대의 방안을 제시하였다.
  
   <표> 지방의 사회복지비 지출 증가 추이 
  
  
  
  
  
   구분
  
   규모(10억원)
  
   비중(%)
  
  
   2008
  
   2009
  
   2010
  
   2008
  
   2009
  
   2010
  
  
   계
  
   124,998
  
   156,703
  
   139,857
  
   100
  
   100 
  
   100
  
  
   일반공공행정
  
   11,714
  
   11,691
  
   11,962
  
   9.4 
  
   7.5 
  
   8.6 
  
  
   공공질서및안전
  
   2,252
  
   2,680
  
   2,176
  
   1.8 
  
   1.7 
  
   1.6 
  
  
   교육
  
   7,942
  
   8,353
  
   8,138
  
   6.4 
  
   5.3 
  
   5.8 
  
  
   문화및관광
  
   6,894
  
   8,355
  
   7,795
  
   5.5 
  
   5.3 
  
   5.6 
  
  
   환경보호
  
   12,917
  
   16,891
  
   14,903
  
   10.3 
  
   10.8 
  
   10.7 
  
  
   사회복지
  
   22,393
  
   29,175
  
   26,534
  
   17.9 
  
   18.6 
  
   19.0 
  
  
   보건
  
   1,998
  
   2,425
  
   2,225
  
   1.6 
  
   1.5 
  
   1.6 
  
  
   농림해양수산
  
   9,197
  
   10,951
  
   9,724
  
   7.4 
  
   7.0 
  
   7.0 
  
  
   산업중소기업
  
   2,869
  
   4,065
  
   3,017
  
   2.3 
  
   2.6 
  
   2.2 
  
  
   수송및교통
  
   18,246
  
   22,006
  
   16,465
  
   14.6 
  
   14.0 
  
   11.8 
  
  
   국토및지역개발
  
   11,483
  
   16,729
  
   12,844
  
   9.2 
  
   10.7 
  
   9.2 
  
  
   과학기술
  
   268
  
   767
  
   438
  
   0.2 
  
   0.5 
  
   0.3 
  
  
   예비비
  
   0
  
   2,028
  
   2,196
  
   0.0 
  
   1.3 
  
   1.6 
  
  
   기타
  
   16,825
  
   20,587
  
   21,440
  
   13.5 
  
   13.1 
  
   15.3 주: 2008년도 결산, 2009년도 최종예산, 2010년도 당초예산임
  
   국가사무의 지방이양에 따른 지방재정의 변화, 특별지방행정기관의 정비에 따른 지방재정의 변화, 자치경찰제의 도입에 따른 지방재정 변화 등 정부간 기능재배분의 전망을 통하여 지방재정의 변화 및 구조개선의 방향을 검토하였다. 지방분권의 추진에 따른 2020년까지 추가적인 지방재정 소요재원은 대략 9조원에서 12조원이 확보되어야 할 것으로 전망되었다. 이에 대응하기 위해서는 추가적인 지방재정 소요재원을 기본적으로 지방세의 확충으로 충당되어야 하는 것이 가장 바람직함을 고려하여 지방소비세의 현행 부가가치세 5%를 향후 지속적으로 상향조정하여 대응할 필요가 있다. 뿐만 아니라 국가의 관여가 심한 국고보조금을 축소하여 일반재원화 함과 아울러 국고보조금의 기준보조율을 정비하는 것이 지방재정 구조개선의 중요한 하나의 대응방향이 될 수 있다.
   지방자치단체는 그동안 성과관리제도(BSC 등)를 운영하고 발생주의회계(‘07년)와 사업예산제도(’08년) 도입을 통해 공공서비스의 성과개선과 책임성 강화를 위한 기반을 마련하고 있으나, 아직 법․제도적 환경이 미흡하고 공공관리 개혁 차원에서 도입한 제도들이 성과 관점에서 상호 연계되지 못하는 등 실효성이 낮은 실정이다. 지방자치단체의 재정분야 성과관리 동향과 OECD 국가의 사례를 조사하고 성과 관점에서 지방재정운영 관련 쟁점사항을 도출하는 과정을 거쳐 지방재정운영 틀의 전환, 통합적 성과관리시스템 구축, 성과정보의 생성과 활용, 재정사업평가제도의 도입 등 성과관리를 위한 재정운영시스템 구축방안을 제시하였다. 특히 전략적 재원배분을 통해 재정효과와 효율성을 제고하기 위해서는 조직의 전략목표, 예산 수립․결산․회계감사, 성과측정 및 그 결과의 재정정책과 예산수립에 환류시킬 수 있는 재정운영 틀의 전환이 필요하다. 또한 계획-집행-평가의 과정별로 전략계획, 성과계획, 성과예산 및 성과보고가 연계되도록 통합적 성과관리체계를 구축하여야 하며, 지방자치단체의 세출기능과 사업성격을 고려하여 성과목표를 적실성 있게 측정할 수 있는 다양한 성과지표를 개발하여야 할 것이다.
   지방자치단체는 분권화와 광역화, 개별적 발전과 광역적 지역경쟁력 제고, 재정수요 증가와 재원부족 등의 환경변화에 직면하고 있다. 자치단체간 협력에 대한 마인드가 형성되고 공공서비스의 광역화 및 광역개발을 통한 지역경쟁력 강화, 재원의 부족한 예산의 효율적 이용의 측면에서 자치단체간 협력의 필요성이 부각되고 있는 점을 고려하여 향후 중앙정부의 재정적 인센티브의 강화 및 지방 스스로의 자율적 협력체계를 구축할 수 있도록 하는 지방세․재정시스템이 다양한 측면에서 강구되어야 할 것이다. 광역행정 혹은 협력사업 등 자치단체 간 협력은 이의 형성․촉진기재인 관련 법제도, 중앙 및 상급정부의 재정지원, 자치단체 간 자율적 연계․협력을 위한 세․재정운영시스템, 기타 연계․협력 사업에 사용할 수 있는 재원의 발굴 등을 포함한 재정운영의 시스템 구축이 중요한 것으로 나타나고 있다. 자치단체간의 연계․협력사업의 촉진을 위해 재정지원 관련 법령 정비, 광역발전특별회계를 포함한 국고보조사업의 인센티브 강화, 대도시권 자치단체간의 자율적 협력을 유도하기 위한 수평적 공동세제 도입, 자치단체 간 중기지방제정계획의 공동 활용, 투․융자심사 및 지방채발행의 우대 조치, 지역상생발전기금의 활용 등 지방자치단체의 재정운영 관련 방안들을 다양하게 제시하였다.  
  
   3. 연구결론 및 기대효과
  
   본 연구에서는 우선 지방지치단체가 고령사회에 대비하기 위하여 요구되는 재정운영체계의 개편방안을 모색하였습니다. 또한 앞으로 진행되는 지방분권 추진상황을 고려하여 정부간 기능재배분 등 자치제도의 변화에 대응한 지방재정의 구조개선에 대한 방안도 제시하였습니다. 한편 지방자치단체의 성과향상 및 재정책임성 강화의 차원에서 도입된 성과관리제도 및 사업예산제도의 기반강화를 위한 방향을 연구하였으며, 지방자치단체간 연계․협력사업의 촉진을 위한 재정지원에 대하여도 다양한 방안을 제시하였다.
   향후 우리나라 지방자치단체의 환경변화, 특히 고령화 사회의 진전, 중앙정부 기능의 지방이양 등에 따른 지방의 재원부족의 문제를 다루어 이를 해결하기 위한 중장기적인 정책방향을 도출하였다. 또한 지방자치단체의 재정운영의 변화를 성과지향, 그리고 자치단체간 연계․협력의 재정운영방향을 제시하였다. 중앙과 지방간의 재원배분의 문제와 지방자치단체의 효율적인 재정운영방향을 중장기적인 관점에서 제시한 의의가 크다.