KRILA연구보고서

 1. 연구배경 및 필요성
    최근 우리나라는 총선과 대선 과정 속에서 정치권에 의한 복지프로그램들이 경쟁적으로 신설되고 있다. 그러나 영유아보육료 지원 확대의 경우에서 보는 것처럼 재원조달방안에 대한 충분한 검토가 이루어지지 못하는 것이 현실이다. 또한 우리나라는 인구구조적으로 저출산 고령화의 급속한 진전에 따라 복지수요의 증가가 불가피하고, 이러한 현상은 향후 수십년간 지속될 것이란 비관적 전망이 우세하다.
   이에 따라 저출산․고령화로 인한 인구구조 변화, 정치권의 경쟁적 복지프로그램 확대, 남북통일 대비 재정수요 증대 등 건전성 위협요인에 적극적으로 대응할 수 있도록 하여 재정의 지속가능성(sustainability)을 제고시켜야 한다. 그런데 급격한 조세부담률 인상은 국민의 강한 조세저항을 야기하므로 적정한 조세부담율 수준을 유지하는 것도 중요하다. 아울러 복지경쟁의 현실 속에서 복지재정 확대의 부담을 또한 외면하기 곤란한 실정에 있다. 즉, 중앙정부의 사회복지지출의 증가가 지방 사회복지지출의 의무적 증가를 가져오게 하고 이것이 중앙과 지방의 재정건전성을 위협하는 요인으로 작용하고 있어 문제가 심각해지는 것이다.
   이러한 맥락에서 본 연구는 저출산․고령화 등 사회경제적 환경변화에 따라 급증할 수 밖에 없는 국가적 복지재정 수요에 대한 효율적 대응을 위한 국가와 지방자치단체간의 복지재정 관계 재정립방안을 모색하고 재정부담 조정방안을 제시하는데 그 목적이 있다. 이에 따라 본 연구는 먼저 중앙-지방간 사회복지 기능분담에 대한 이론적 접근과 우리나라 사회복지정책 및 제도의 변화를 살펴보고자 하였다. 그리고 사회복지예산 증가의 지자체 유형별 양상을 규명하고 이로 인한 지방재정 압박의 강도를 측정함과 아울러, 복지예산 증가가 세출구조 및 세입구조에 미치는 영향을 분석한다. 이를 통해 향후 지속적 증대가 예상되는 사회복지재정의 지속가능성을 제고하기 위한 중앙-지방간 재정관계 재정립 방안을 모색하고, 특히 국고보조금, 지방교부세, 조정교부금 등 지방재정조정제도의 개선방안을 제시한다.
    
   2. 연구내용
     본 연구의 내용적 범위는 첫째, 중앙과 지방의 복지재정 구조의 실태와 문제점을 분석하고, 둘째, 사회복지예산 증가로 인한 지자체의 복지재정 부담정도를 측정하며, 셋째, 사회복지분야 국고보조사업을 실태분석과 함께 제도적 문제점을 파악함으로써 중앙-지방간 재정분담 정책과제를 도출하는 것이다. 특히 주요 연구대상은 사회복지 보조금의 기준보조율과 차등보조율, 지방교부세인 보통교부세, 분권교부세, 부동산교부세 등을 포함한다.
   이에 따라 본 연구에서 우리는 먼저 사회복지 지출과 지방재정과의 관계를 파악하기 위해 사회복지 국고보조사업의 재원별 현황을 분석해 보았다. 그리고 복지예산 증가의 지자체 유형별 양상을 규명하기 위해 지방 복지재정 압박의 강도를 측정하고, 복지예산 증가가 세출구조 및 세입구조에 미치는 영향을 분석함으로써 향후 지방재정조정제도의 개선에 기여하고자 하였다.
   중앙정부는 저출산 고령화 등 인구구조 변화와 새로운 복지프로그램의 경쟁적 신설에 따른 복지수요 급증에 대비하여 복지재원의 총량을 확대하여야 할 것이다. 복지지출 증대 압력에 어느 정도 부응하기 위한 복지재원 총량 확대를 위해서는 조세부담률 제고, 사회보장기여금 인상, 교육재정과 복지재정의 연계 강화 등이 요구된다고 할 수 있다.
   지방자치단체 사회복지 재정문제는 대부분 국고보조사업에서 비롯된다고 해도 과언이 아니다. 국고보조사업 중심으로 이루어지는 사회복지 예산 급증은 지방비 매칭 증대를 수반하고 있으나, 지방비를 감당할 지자체의 능력은 이를 따르지 못하고 있기 때문이다. 기준보조율은 80년대의 구조를 지속하고 있고, 보육료지원사업의 경우 잔여적 서비스에서 보편적 사회서비스로 전환되었으나 보조율은 인상되지 않고 있다. 또한 국고보조사업의 국고지원 확대와 지자체 재정여건 및 복지수요 등을 고려하여 ‘08년부터 차등보조율 제도를 시행하고 있으나 여러 가지 문제점들을 노정하고 있다. 시ㆍ군과 자치구는 행정기능과 재정구조가 전혀 다른데도 불구하고 동일한 기준지표에 의해 적용대상이 정해지고, 차등보조율 적용의 문턱효과(threshold effect)로 적용단체와 미적용단체의 보조율 격차가 과다하며, 자치구의 경우 적용단체 간 재정격차도 심각하다는 지적이 일고 있다. 그러므로 차등보조율제도는 다음과 같은 개선이 필요하다. 먼저 시ㆍ군과 자치구는 행정기능과 재정구조가 전혀 다르므로 상이한 기준에 의해 차등보조율 적용단체를 선정하는 것이 바람직하다. 그리고 선정 기준지표인 재정자주도는 자치구에서만 사회복지비 비중과 높은 상관관계를 나타내고 있고, 시ㆍ군의 경우 낮은 상관관계를 나타내어 시ㆍ군의 복지재정 압박도를 측정하는 지표로 적합하지 않다. 이와 같이 사회복지예산 증가로 인한 지자체의 재정압박도를 한 두 가지 지표로 측정하는 데는 한계가 있으므로 지자체의 인구구조, 재정력, 복지수요 증가, 재정구조 등을 종합적으로 고려하는 다차원적 접근이 필요하다. 그리고 현행 차등보조율 적용시 차등화 유형은 다소 행정편의적이어서 문턱효과가 지나치게 크므로 차등화 구간을 세분화하고 구간별 격차를 줄여야 할 것이다.
   한편 재정이 열악한 자치단체 세입의 중요한 부분을 차지하는 지방교부세는 다음과 같은 제도적 개선이 필요하다. 첫째, 보통교부세 배분과정에서 사회복지수요를 체계적으로 반영하여야 할 것이다. 중앙정부의 정책목적에 따른 복지재정 지출수요는 보통교부세의 기준재정수요 산정에 보다 직접적으로 반영할 수 있는 장치를 마련하고 관련 예산을 추가적으로 확충할 수 있게 제도화할 필요가 있다. 둘째, 분권교부세 사회복지 이양사업 일부는 국고보조로 환원하여야 한다. 특히 당초 이양취지와 국가 재정여건을 고려, 전국 최저기준 서비스가 필요한 3개 생활시설 사업(노인ㆍ장애인ㆍ정신요양 시설운영)의 경우 국고보조사업으로 환원하는 것이 바람직하다. 셋째, 사회복지분야에 포괄보조금 도입을 검토해야 한다. 사회서비스는 기초적인 사회안전망 프로그램과는 달리 지역별로 다양하게 운용될 필요가 있다. 포괄보조금은 분권교부세의 내국세 일정비율 고정으로 인한 재원부족과 같은 문제없이, 증가하는 복지수요에 탄력적 대응이 가능하다.
    
   3. 연구결론 및 기대효과
     본 연구는 사회복지예산 증가의 지방재정에 대한 영향을 분석함과 아울러 사회복지재정의 정부간 부담조정을 위해 지방재정조정제도의 개선방안을 제시하고자 하였다. 그러나 향후 우리나라는 그 동안의 사회복지예산 증가를 능가하는 복지재정 부담 급증이 예상되고 있다. 향후의 복지재정 충격은 주로 다음의 두 가지 원인에서 비롯된다. 하나는 저출산 고령화에 따른 복지수요의 급증이고, 다른 하나는 정치권을 중심으로 한 복지프로그램의 경쟁적 확대이다. 통계청 인구추계에 의하면 우리나라는 65세이상 노인인구가 2011년 672만명에서 10년후인 2021년에는 1,055만명으로, 20년 후인 2031년에는 1,610만명으로 증가한다. 가장 대표적 복지수요 지표인 노인인구수의 증가는 복지재정 부담으로 직결되는 만큼, 앞으로 복지재정 압박이 어느 정도 심각할 것인지 충분한 예상이 가능하다. 이러한 상황에서 현재의 지방재정조정제도는 더 이상 유효하지 않다는 것이 자치구 예를 통해서 알 수 있다. 시군의 경우 그 동안 분야별 세출조정 등으로 복지충격의 흡수 여력이 존재하였으나, 그 동안 여력이 어느 정도 소진된 만큼 앞으로 더 이상은 쉽지 않을 것이다.
   저출산 고령화로 인한 사회복지수요의 증가는 인구구조 변화를 통해 예측이 가능한 만큼 이에 대비하여 그 동안 유지해 온 지방재정조정제도의 근본적 개편이 필요하다. 우리나라의 경우 자치단체 유형(시군구), 인구규모, 재정력 등에 따라 사회복지재정 증가의 충격이 상이하게 나타난다는 사실이 본 연구에서 충분히 밝혀졌으므로, 이러한 점을 고려하여 중앙-지방 간 재정관계 및 광역-기초간 재정관계의 종합적 개편 시 본 연구가 기초연구로서 다양한 기여를 할 것으로 기대된다.