KRILA연구보고서

1. 연구배경 및 필요성

  지방자치단체 예산제도는 2008년부터 그간 운영해 왔던 품목예산제도를 폐지하고 예산활동의 성과를 추구하는 사업예산제도(program budget)를 도입하였다. 그런데 사업예산제도는 여러 가지 이유로 인해 재정지출의 성과를 체계적으로 관리하는데 성공하지 못하였다. 정부(행정안전부)는 이러한 문제를 해결할 목적으로 2012년부터 모든 지방자치단체로 하여금 사업예산제도와 결부된 성과예산서를 시범적으로 작성할 것을 요구하고 나섰다. 이러한 가운데 2011년 9월부터는 예산편성과정에 주민이 다양한 방법으로 참여해서 의사를 표현하고 그것을 예산에 적극적으로 반영하는 주민참여예산제도가 도입되었고, 여기에 더해 2013년도부터는 성인지 예산제도가 지방예산시스템에 합세하게 되었다.

이와 같이 지방재정의 기반이 되는 지방예산제도는 지난 몇 년 사이에 급격히 변화해 왔다. 이러한 상황에서 전체 예산시스템이 중장기 종합계획과 일관성 있는 틀에 의해 체계적으로 운영되지 않고 개별 제도 중심으로 운영되는 문제가 속속 드러나고 있다. 이것은 각 예산제도가 정치ㆍ행정적 환경변화와 역학관계에 의해 단편적, 독립적으로 도입된 데 그 원인이 있다. 이와 같이 각 예산제도가 제도 간 연계관계의 설정이 없이 개별적으로 도입되고 독립적으로 운영되고 있는 결과 지방재정 전반에 걸쳐 중대한 문제가 초래되고 있다.

지방예산제도의 혼란과 불안정성을 해소하고 예산시스템을 효과적으로 운영하기 위해서는 기본운영시스템인 사업예산제도를 중심으로 성과예산서, 주민참여예산제도, 성인지 예산제도가 종합성과 실용성 차원에서 체계적으로 연계될 수 있도록 제도운영의 틀을 마련해주어야 한다. 이러한 조치를 통해 각 예산제도가 상호 상승작용을 하여 전체 예산시스템이 순기능을 발휘할 수 있고, 무엇보다도 지방공무원들이 새로운 예산제도를 충분히 이해하고 이를 현장 업무에 충분히 적용함으로써 지방재정의 운영방식이 한 단계 진보할 수 있다.

본 연구는 지방자치단체가 운영ㆍ관리하는 예산제도에 관한 이론과 주요 내용을 전반적으로 다루면서 특히, 예산제도들 간에 내실 있는 연계성을 구축해 줌으로써 지방재정의 효율성과 효과성 그리고 재정 책임성을 향상시키기 위한 방안을 제시하고 있다.

 

2. 연구내용

지방예산제도간의 연계성 부재에 따른 문제를 해소하는 방안을 크게 두 부분을 중심으로 모색하고 있다. 그 하나는 전체 지방예산제도와 각 예산제도의 기반이 되는 기본원리에 초점을 두면서 거시적 관점에서의 연계성을 모색하는 부분이고, 또 다른 하나는 실용성 차원에서 제도운영의 유연성과 시너지 효과를 극대화하는 방안을 모색하는 미시적 부분이다.

특히, 본 연구에서는 4개 지방예산제도가 일정한 공통성을 보유하고 있음에도 불구하고 제도 간에 업무적 연계, 정보 공유, 협력적 의사결정이 전혀 이루어지지 못하고 있는 운영체제의 부실문제를 해소하는데 중점을 둔다. 구체적으로, 각 예산제도들이 공통성을 갖는 부문에 대해 적극적으로 연계ㆍ협력적 관계를 형성해 주고, 제도별로 차이 내지 차별성이 필요한 부문에 대하여는 각 제도가 보유하는 고유의 기능과 장점을 최대한 보장해 주는 방향으로 제도적 개선을 도모하고자 한다.

 

본 연구는 지방예산제도를 견인하는 기본가치 내지 원리의 관점에서 4개 지방예산제도간의 거시적 연계 틀을 제시하였다. 제시된 구조적 틀은 예산제도의 총체적 발전과 개별 예산제도의 발전 차원에서 유기성을 확보하는 기본바탕 내지 밑그림으로서 역할을 하게 된다. 이와 같은 연계성 강화의 구조적 틀을 확보한 다음, 미시적 접근으로서 예산제도의 업무 유연성과 협력관계, 예산주체간의 정보 공유, 정보 공개, 그리고 의사결정의 효과성을 강화하는 실용성 측면의 예산제도 간 연계 강화방안을 모색하였다. 이 과정에서는 제도 상호간 및 제도 전체의 관점에서 협력적 관계와 공유가 필요한 부분을 발견하여 적극적으로 조치해 줌으로써 지방예산제도의 시너지 효과를 극대화하고자 하였다.

또한 이 연구에서는 다섯 가지 측면에 초점을 두고서 지방예산제도간의 연계성 강화방안을 제시하고 있다. 구체적으로, ①예산과정(budget process), ②예산과목체계(핵심 관리대상사업 등), ③성과관리, ④예산정보의 공유ㆍ공개, ⑤기타 운영방식이다. 이들 5개 부문은 지방예산제도의 개별적 기능과 특징, 상호 관계성, 예산제도간의 심각한 연계성 결여, 연계성 필요 영역에 대한 논의와 설문조사결과 등을 종합적으로 검토한 결과에 입각해서 설정되었다. 각 부문별로 예산제도의 연계성을 도모하는 과정에서는 정부예산의 핵심 이해관계자(stakeholder)인 집행부, 의회, 주민과 시민사회(civil society), 언론 매체 등의 관점과 이해를 충실히 반영하고자 노력하였다. 이러한 접근을 토대로 각 예산제도가 자기 정체성과 고유 기능을 발휘하면서 서로 다른 예산제도와의 협력적 연계관계를 구축하여 전체 예산제도의 효과를 극대화할 수 있는 방안을 모색하고 그 결과를 제시하고 있다.

 

                                  <지방예산을 지지하는 기본원리(공유가치)에 근거하는 연계 초점>

사업예산제도	성과예산서	성인지예산제도	주민참여예산제도
ㆍ성과예산시스템 속에서의 효율/성과/기법 연계 극대화			ㆍ새로운 예산가버넌스 구축
ㆍ예산 효율 극대화/효과적 성과관리		ㆍ형평/참여/투명성 극대화
ㆍ기본 공유가치(기본원리): 효율, 형평, 참여, 투명, 책임성

 

연계 강화 방향

․예산과정 연계 측면 : 계획․편성 및 제도 간 특성 반영 필요 ․제도별 핵심 사업운영단위 연계 측면 ․업무흐름 연계 측면 ․예산 성과관리 측면 ․통합재정관리를 통한 정보공유 측면 ․기타 측면(세입․세출, 이해관계자, 중기지방재정계획, 예산회계제도 등)

 

3. 연구결론 및 기대효과

 본 연구의 결론은 각 지방예산제도가 자기 정체성과 고유 기능을 발휘하면서 서로 다른 예산제도와의 협력적 연계관계를 구축하여 전체 예산제도의 효과를 극대화할 수 있도록 각종 정보의 공유를 강화하고 이를 뒷받침해주는 재정정보시스템을 구축하는 것이 필요하다는 사실이다.

 끝으로, 본 연구를 통해 기대되는 효과는 제 각각의 지방예산제도 운영으로 인해 발생하는 예산제도 운영의 복잡성․비효율, 예산업무의 과다․중복, 각 예산제도 운영에 대한 관심 소홀 등의 문제를 시스템으로 해결함으로써 지방예산 운영의 효율성과 재정 성과를 한 단계 더 제고시킬 수 있다는 점이다.