KRILA연구보고서

  
   본 연구는 지방양여금제도의 위상과 기능을 새롭게 모색하는데 그 목적이 있다. 그 동안 지방양여금제도는 지방교부세와 국고보조금제도의 중간적 특성을 지니면서 그 나름의 순기능을 발휘해왔다. 하지만 근년에 와서 정부간 재정관계(intergovernmental fiscal relations)의 주요 정책수단으로서의 정체성(正體性) 문제와 존재의의에 대한 비판론에 부딪히기 시작하였다. 이러한 가운데 참여정부가 지방분권과 국가균형발전이라는 대 전제를 추구하면서 최근 지방양여금제도를 폐지하기로 결정하였고, 현재 정부안이 국회에 계류 중인 상태이다. 한마디로, 지방양여금제도는 현재 제도의 위기상황에 직면하고 있다. 이와 같은 시대적 변화 상황을 인식하면서 본 연구는 지방양여금제도에 대한 과감한 구조개선을 모색하는데 중점을 두고 있다. 구체적으로, 지방양여금제도를 우리나라에서 지금까지 시도해보지 않은 도로부문의 포괄보조금(block grant)제도로 전환시키는 방안을 강구하는데 연구의 초점을 맞추고 있다. 이와 같은 접근을 취할 경우 기존제도에 대한 과감한 구조개편은 물론 양여금제도 폐지 시에도 실질적이고 보완적인 정책대안으로 기여할 수가 있다. 그 이유는 지방양여금제도가 폐지되더라도 기간 양여금사업인 도로사업과 수질오염방지사업은 다른 시스템(지방교부세사업, 국고보조사업)에 소속되어 운영될 것이 거의 확실하기 때문이다. 본 연구에서 문헌조사, 통계‧계량 분석, 기타 실증분석 등을 시도한 결과 발견한 지방양여금제도의 현황 및 문제점을 정리하면 다음과 같다. (1) 지방양여금제도는 도입 이후 사업의 규모와 영역을 확대시키면서 대규모 보조금제도로 변모되었다. 도입 당시 5,570억원 이던 규모는 2003년 현재 4조 9,035억원으로 무려 8.8배 증가하였다. 그러나 대상사업의 확장과정에서 정책의 일관성과 원칙을 제대로 고수하지 못한 결과 제도의 기능과 위상에 심각한 타격이 가해졌다. 특히, 재원과 대상사업의 확충이 사회․경제적 필요성보다 정치적 요인과 정부부처간 이해관계에 의해 더 큰 영향을 받아온 것은 중요한 문제로 지적된다. (2) 대상사업의 확장 과정에서 핵심사업인 지방도로사업의 비중이 상대적으로 감소(전체 양여금의 40% 수준)한 반면 수질오염방지사업의 비중이 크게 증가(전체 양여금의 30% 이상)하였다. 그 결과 과거 도로사업 위주에서 현재는 양대 사업체제로 자리 메김을 하고 있다. (3) 권역별 배분실태를 보면, 양여금은 영남권에 가장 많이 배분된 반면 제주, 강원, 수도권에 가장 적게 배분된 것으로 나타났다. 지방양여금 배분액과 지역총생산(GRP)간의 상관관계 분석결과를 미루어볼 때 지방양여금의 형평화기능(경제‧재정 측면)에 의문이 제기되었다. (4) 지방양여금의 배분과정에서 해당사업과 관련된 지역수요가 적절히 반영되지 못하고 있고, 지방비 부담은 재정상태가 어려운 자치단체에게 재정압박을 가하는 요인으로 추정되었다. (5) 단위사업이 많아지고 세분화되면서 규모 불경제 문제가 발생하는 한편 지방의 자율성에 제한이 가해져 국고보조금과의 차별성을 없애는 결과를 초래하였다. (6) 대상사업이 다양해지면서 관리부처가 다양해졌고 그 결과 지방양여금제도의 정책목적을 거시적, 종합적 시각에서 일관성 있게 달성하기가 점점 어려워지고 있다. 구체적으로, 지방양여금의 재정형평화기능이 크게 저하되는 경향이 나타나고 있다. (7) 비 객관적인 배분방식을 사용하는 경우가 많고, 객관적인 기준을 사용하는 경우에도 배분기준(변수, 지표, 공식 등)과 보정지수의 활용에 문제가 있다. 특히, 배분기준 가운데 상당수가 해당사업의 지역수요를 제대로 반영하지 못하는 문제점을 안고 있다. (8) 보정산식에 사용된 변수간에 상관관계가 높은 현상이 관측되고, 가중치 부여에 대한 실증적 논거가 뒷받침되지 못하고 있다. (9) 지방비 부담이 사업수행의 효율성과 지방의 책임성을 확보하는 순기능 측면보다 지방재정의 자율성을 떨어뜨리고 재정압박을 가하는 역기능 측면이 상대적으로 부각되는 현상이 나타난다. 이와 같은 현황 및 문제점을 직시하고 본 연구에서는 지방양여금제도를 지방의 도로사업재원을 지원해 주는 포괄보조금(block grants)으로 과감히 전환시키는 방안을 모색하고 있다. 이와 관련하여 대상사업의 조정, 법정 배분공식의 확대, 지방비 부담문제의 해소, 사업성과 평가, 재원조정과 같은 수단 및 운영방식의 변화와 관련된 개선방안을 구체적으로 검토 제시하고 있다. 대상사업의 조정은 도로교통사업(기존의 도로정비사업을 토대로 한 사업내용 조정)을 중심으로 개편하면서 포괄보조금제도로 전환시키는 방향에 초점을 두고 있다. 이 때 포괄보조금은 기존과 달리 지방의 도로투자재원을 지원해주는 자본보조금(capital grant) 방식으로 운영체제를 변화시켜야 할 것이다. 도로사업 중심의 대안을 모색하는 과정에서는 현재 여러 개의 칸막이 형식으로 운영되는 사업관리 시스템을 보다 과감히 변화시키는 한편 기존의 도로포장사업 중심에서 도로포장은 물론 지방의 도로‧교통 편리성을 높이는 다양한 사업을 포괄하는 운영체제로 변화시킬 것을 제안한다. 이러한 정책이 채택될 경우 지방자치단체의 자율성과 선택권 그리고 유연성이 높아지는 동시에 중앙정부가 포괄적으로 의도하는 정책목적이 효과적으로 달성되는 장점이 나타날 것으로 기대한다. 도로포괄보조금의 도입목적으로는 (i)지방자치단체의 보조금 운영 자율성 제고, (ii)지방자치단체의 도로사업수요 충족 및 자치단체간 재정형평성 제고, (iii)도로사업의 효율성 제고를 제안하고 있다. 도로포괄보조금제도가 국가의 정책목표를 달성하기 위해서는 포괄보조금의 국가정책목표, 사업운영의 기본방침, 성과측정 방식 등을 관련 법령에서 구체적으로 명시해주어야 한다. 국가정책 목표는 기본적으로 도로포괄보조금을 규정하는 법에서 명시하고, 그 목표를 “지방의 도로교통재원 지원과 지역간 균형발전 도모”에 초점을 두는 방향으로 설정하는 것이 합리적이다. 사업운영의 기본방침에는 보조사업의 투입요소, 수행단체의 자체자금 투입요건, 보조사업의 수행규칙(자금지출의 목표, 방식 등), 보조사업의 일반요건(전 자치단체에게 공통적으로 적용되는 사항: 임금단가 등), 기타 자치단체의 예산회계 책임사항을 포함시키는 것이 필요하다. 자치단체가 지게 될 재정책임의 범위와 내용을 분명히 정의해주는 동시에 사업성과를 측정해주는 성과지표와 재정감시장치(fiscal monitoring scheme)를 정교하게 구축하는 것이 중요하다. 도로포괄보조금의 대상사업은 주요 대상사업을 일부 예시적으로 열거해준 다음 기타 정책목적에 부합하는 사업을 자치단체가 자율적으로 수행하도록 해주는 방안이 합리적이다. 이와 동시에 배분방식을 새롭게 구조 조정하는 접근이 요구된다. 도로포괄보조금은 기본적으로 배분공식에 의해 배분하지만, 일부 사업의 특성에 따른 현실 애로를 고려하여 배분공식과 사업신청(계획) 심사의 절충형 방식을 취할 것을 제시한다. 새로운 사업심사는 객관적인 측정기준에 의해 계량 평가하는 접근을 취해야 하며, 여기에는 해당사업에 대한 지역의 수요상태, 재정상태, 성과평가에 관한 사항들이 포함된다. 포괄보조금의 배분과정에서는 도로 재정수요(fiscal needs)를 중점적으로 고려하되 재정력(fiscal ability)과 지역별 공급비용 격차 요인을 보완적으로 고려하는 접근을 취할 필요가 있다. 구체적으로 언급하면, 도로포괄보조금의 법정공식에는 도로교통변수(1인당 도로연장, 도로밀도, 도로통행량/도로용량, 도로 총연장, 기타 도로수요), 인구, 자동차수(천명당), 재정력, 지역특성 등의 변수들이 적극적으로 활용되어야 한다. 도로포괄보조금제도를 도입하는 과정에서는 지방자치단체의 지방비 부담을 현재보다 크게 낮추는 접근이 바람직하며, 중장기적으로는 지방비 부담제도를 폐지하는 것이 바람직하다. 군도와 농어촌도로의 경우 자치단체의 재정력을 고려하여 10% 이내의 지방비를 부담하도록 조치할 필요가 있다. 도로포괄보조금의 관리는 기존의 투입(input) 즉, 예산의 확보와 자금배정 그리고 법령준수를 관리하는 소극적 관리방식에서 벗어나 사업의 결과와 성과와 책임에 초점을 두는 적극적 관리책임방식으로 바꾸어야 한다. 중앙정부는 지방의 자율과 선택을 최대한 보장해주면서도 국가정책목표의 수행여부에 대한 감시 및 성과평가(monitoring and performance evaluation)에 주력해야 한다. 이를 위해서는 사업단위의 예산편성‧집행, 성과측정 및 결과의 반영, 예산반영, 재정 인센티브, 기타 재정 책임성(fiscal accountability) 구축체계를 잘 정립해주어야 한다. 특히, 사업별로 성과지표(performance indicator)를 개발‧적용하면서 자치단체의 성과보고서 작성을 의무화할 필요가 있다. 성과보고서 속에는 성과목표 대비 실적은 물론 보조사업의 사명(mission)과 목표 그리고 하부 실천전략 등이 포함되어야 한다. 성과지표는 자치단체간 비교‧ 분석이 가능하도록 표준화시키면서 내부관리와 자치단체간의 경쟁체제를 촉진시켜야 한다. 성과측정 결과를 다음의 자금배정에 반영시키는 관행과 제도장치를 정착시키는 한편 성과보너스(performance bonus)제도를 적극적으로 활용할 필요가 있다. 성과보너스는 객관적으로 개발된 성과지표(도로이용율, 이용자만족도, 사고율, 도로소통상태 등)에 따라 높은 점수를 받는 자치단체를 대상으로 지급하고 그 금액은 보조금 배분액의 5～10% 수준으로 한다. 사업의 투입과 원가를 객관적으로 산출할 수 있도록 발생주의(accrual basis) 복식부기 회계제도를 적용하는 방안을 적극적으로 추진해야 한다. 그리고 성과지표를 비롯하여 대상사업, 배분공식, 배분비율 등을 일정한 주기별로 종합적으로 재조정하는 탄력적 제도운영을 실시한다. 도로포괄보조금의 운영은 개별 자치단체의 신청을 원칙으로 하면서 법정 배분공식을 주로 활용하는 접근을 취할 것을 제안한다. 즉, 관련법령에서 포괄보조금을 받을 수 있는 자격요건(대상사업‧단체, 재정상태 등)을 제시하면, 그 요건을 충족시키는 대상단체가 자발적으로 보조금을 신청하고 그에 대해 법정 배분공식을 토대로 보조금이 배분되는 방식을 제안한다. 도로포괄보조금의 운영 전반에 관한 정보- 보조금의 신청내역으로부터 자금배분 기준, 배분내역 그리고 성과평가 결과 등 -를 투명하게 공개하는 정책관행을 정착시켜야 한다. 재원문제에 대한 개선방안은 재원의 안정성, 신장성, 조세 특성, 국가와 지방간의 세원배분의 관점에서 기존 국세세목을 대상으로 비교적 다양하게 검토해보았다. 결론적으로 말하자면, 교통세를 주재원으로 삼는 방안이 가장 적합한 것으로 평가되었다. 만일 교통세가 폐지된다면 특별소비세를 대체재원으로 모색하는 방안이 합리적이다. 특별소비세 대안은 재원의 안정성과 신장성 그리고 도로사업과의 연계성 측면에서 기본요건을 갖춘 세목으로 평가된다. 그밖에 부가가치세, 법인세, 내국세와 연계시키는 방안을 검토해 보았으나 재원의 안정성 측면을 제외하고는 문제의 복잡성(보조금제도 및 조세제도와의 충돌 등), 현실 제약성, 조세이론 등의 측면에서 바람직하지 못한 측면이 많은 것으로 평가되었다.