한국지방행정연구원

지방소비세 도입방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 참여정부 출범이후 지방분권화는 지역균형발전과 더불어 국정운영의 큰 방향이 되어 있다. 그러나 지방분권화는 국가기능의 지방이양등을 통해 지방의 역할과 기능이 확대되는 것만으로 이룩되는 것이 아니라, 재정적으로 이를 뒷받침할 재원이 마련되어야만 가능하다. 본 연구에서는 “지역주민이 자신이 필요로 하는 행․재정수요를 자신의 부담으로 충족시킨다”라는 지방자치의 이념에 맞는 지방세입확충방안을 마련해야 한다는 의미에서 지방세, 특히 지방소비세를 도입하는 방안을 검토하였다. 현행 조세체계는 국세와 지방세 비율이 80 : 20으로 세원이 국세에 편중된 세수구조로 되어 있다. 그리고 지방세는 세원도 빈약할 뿐만아니라 재산과세 위주의 세수구조로 세수의 신장성과 안정성이 떨어진다. 이렇게 열악한 지방재정을 지원하기 위해 중앙은 지방재정조정제도인 지방교부세, 국고보조금, 지방양여금 형태로 지방에 재원을 이양하고 있다. 이러한 지방재정조정재원은 지방세입의 30% 이상을 차지하며 지방의 자주재원인 지방세보다도 규모가 크다. 이러한 지방재정 상황에서 지방재정의 자율성과 책임성을 제고하기 위해서는 지방의 자주재원인 지방세의 기반확충이 필요하다. 또한 재산과세위주의 지방세제하에서 세수의 신장성과 안정성을 제고시키기 위해서는 소득․소비과세의 확충이 필요하다. 지방분권화를 뒷받침할 재원 확충수단으로서 제시되는 지방교부세와 지방세를 비교․분석하였다. 지방세는 지방자치단체의 자율성, 책임성을 제고하는 장점이 있는 반면, 지방재정의 불균형을 야기할 우려가 있다는 점에서 지방교부세보다 열위에 있다. 그러나 지방분권의 추진이 지방의 자율성과 책임성을 제고하는 방향으로 추진되어야 한다는 점에서 지방재정 확충 방안은 지방교부세보다는 지방세를 중심으로 마련되어야 한다. 그리고 지방세의 세원으로서 소비과세의 적합성을 검증해 보았다. 세원배분에 있어서 중앙은 소득과세, 광역자치단체는 소비과세, 기초자치단체는 재산과세가 적합하다는 점을 파악하였다. 또한 지방세수 기반의 확충을 소비과세 중심으로 추진하기 위해서, 현행 소비세의 근간인 부가가치세를 중심으로 소비과세 이론을 살펴보았다. 지방소비세 도입의 시사점을 얻기 위해 외국 세제를 벤치마킹하였다. 우선, OECD 국가 전체를 대상으로 세수구조를 조세, 국세, 지방세로 나누어 살펴보았다. 또한 국가와 지방이 세수를 공유하는 형태의 지방소비세의 전형을 일본, 캐나다의 지방소비세제를 중심으로 살펴보았고, 나아가 독일, 미국의 소비세제도 살펴보았다. 그리고 외국세제의 벤치마킹으로 다음과 같은 시사점을 얻었다. OECD국가의 조세의 세수구조는 소득과세가 중심이며, 국세의 경우에도 연방형국가는 소득과세 중심, 단일형 국가는 소비과세 중심의 세수구조를 가지고 있었다. 그러나 지방세의 경우에는 연방형 국가의 주세는 소득과세, 지방정부세는 재산과세위주이며, 단일형 국가의 지방세는 재산과세가 가미된 소득과세 중심의 세수구조를 가지고 있었다. 일본은 소득과세 위주의 광역자치단체세와 재산과세위주의 기초자치단체세로 되어 있었다. 미국의 주정부는 소비과세 위주이며 지방정부의 세수구조는 재산과세위주였으며, 독일의 주정부의 세수구조는 소득․소비과세 위주이며 지방정부의 세수구조는 소득과세 위주였다. 지방소비과세의 과세형태를 국가별로 살펴보면, 일본의 일반소비세인 지방소비세는 국가와 광역자치단체가 세원을 공유하는 분여방식을 취하고 있었다. 그리고 지방세인 담배소비세는 광역과 기초가 동일한 세원에 대하여 각각 과세권을 가지고 과세하는 중복방식을 채택하고 있었다.독일은 국가와 주정부간에 일반소비세인 부가가치세원을 공유하는 분여방식을 채택하고 있었다. 그리고 개별소비세에 있어서는 독립방식을 채택하고 있었다. 미국의 경우는 국가와의 관계에서는 독립방식을 채택하고 있으며 주와 지방간에는 중복방식(일반매상세)과 독립방식(개별매상세)을 채택하고 있었다. 외국의 예를 보면, 소비세원에 대하여 중앙과 지방, 지방정부간에 세원을 배분하는 방식은 독립방식과 중복방식, 공동방식, 분여방식 등 다양한 방식들이 활용되고 있다. 그리고 지방소비세원 확충에 있어서도 현행 지방세와 같은 독립방식의 과세형태만으로는 한계가 있으므로 중복방식, 공동방식, 분여방식등 다양한 지방세원화 방식을 검토할 필요가 있다는 점을 파악하였다. 이러한 지방재정현황, 지방소비과세 이론, 외국의 세제 등에 대한 검토를 바탕으로 지방소비세의 도입방안을 검토하였다. 현행 조세제도는 국세와 지방세간의 중복과세를 금지하는 세원분리주의를 원칙으로 하고 있다. 그리고 대부분의 소득․소비세원은 국가가 독점하고 있다. 더구나 일반소비세인 부가가치세가 대부분의 소비세원에 과세하고 있는 상황에서 세수분리방식으로 지방소비세를 도입한다면 거의 세수확충효과를 기대하기 어렵다. 따라서 지방분권을 추진할 재원조달 역할을 수행할 수 있는 지방소비세를 도입하려면 부가가치세와 세원을 공유하는 세원분배방식을 채택하되, 징세비용 등을 고려할 때, 세수분여방식을 채택하는 것이 바람직하다고 본다. 또한 생산지 원칙으로 과세되는 현행 부가가치세의 징세지와 소비세수의 귀속지를 일치시키기 위하여 소비지표가 필요하다. 따라서 지역의 소비규모를 파악할 수 있는 ｢소비지표｣로서 소매업 과표, 지역내 총지출, 인구를 선정하였다. 끝으로 지방소비세 도입의 지방재정 파급효과를 분석하였다. 지방소비세를 부가가치세와 공동세 형태로 도입하되, 부가가치세액의 10%를 세원으로 한다. 그리고 소비지 원칙으로 세수를 귀속시키기 위해 ｢소비지표｣로 세수를 배분하는 것으로 하였다. 그리고 ｢소비지표｣로 선정된 소매업 과표, 지역내 총지출, 인구를 사용하여 지방세수를 배분하고, 지방소비세 도입의 세수 확충효과, 세수 형평화 효과, 세수구조 변화 효과, 세입확충 효과, 세입 형평화 효과를 분석하였다. 지방세수확충효과는 9.70%이지만, 자치단체별로는 9.0%～15.0%범위내에서 차이가 있고, ｢소비지표｣별로도 다소 차이가 있다. 또한 상대적 위치의 변화를 보기 위해 지방세수에서 차지하는 비중의 변화를 살펴보았는데, 그동안 지방세수의 상대적 비중이 높았던 서울, 경기가 지방세수의 비중이 저하되는 것으로 나타났다. 또한 1인당 지방세수, 시도세수, 1인당 시도세수를 대상으로 세수 확충효과와 세수비중 변화효과를 분석하여, 유사한 분석결과를 얻었다. 그리고 미세하나마 지방소비세 도입이 세수형평화 효과가 있음을 파악할 수 있었다. 또한 순계 기준 지방세입을 대상으로 세입확충 효과와 세입형평화 효과를 분석하였다. 지방소비세 도입으로 자치단체 전체로는 3.07%의 세입확충 효과가 있지만, 가장 세입확충 효과가 큰 곳은 자치구로 9.71%이며, 다음으로 군(4.04%), 특별․광역시본청(3.38%), 광역시 군(3.03%), 도본청(2.96%) 순이며, 시의 경우는 오히려 0.13% 세입감소가 발생하였다. 지방소비세 도입으로 전체 세입이 증가하는데 시의 경우에는 오히려 세입이 감소할 수도 있다는 분석결과는 지방소비세 도입시 신중하게 검토해야 할만한 것이다. 이러한 분석결과는 ｢소비지표｣를 달리하여도 유사한 결과를 보였다. 또한 시도별로 지방세입 확충효과의 상대적 비교를 위해서 도입전과 도입후의 비중 변화를 분석하였는데, 도가 시에 비해 상대적으로 세입확충효과가 적은 것으로 나타났다. 즉, 도의 경우 지방소비세 도입으로 0.72%의 비중저하가 나타났다. 그리고 1인당 세입의 경우에는 도에 0.58%의 비중저하가 나타났다. 그리고 전체 세입, 광역자치단체 세입, 기초자치단체 세입을 대상으로 지방소비세 도입 전후의 분포를 변이계수르 통해 분석하였다. 그 결과 광역자치단체의 세입을 대상으로 한 경우를 제외하고는 모든 경우에서 현재보다 지방세입분포의 불균형도가 개선되는 것을 나타났다. 이러한 분석결과는 지방소비세 도입이 일부 학자들이 우려하는 것처럼 지방세입의 형평성을 크게 악화시키지는 않는다는 것을 의미한다.

지방재정2003

김대영

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재정보전금제도의 개선 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 재정보전금제도는 과거 도세징수교부금제도의 불합리한 점을 개선하려는 취지에서 2000년부터 새로이 도입된 제도이다. 도세징수교부금제도가 재정보전금제도로 개편된 배경은 도세징수교부금제도가 여러 가지 측면, 즉 징세비보전 과다, 시․군간 부익부․빈익빈 발생, 지방교부세의 정책효과 훼손 등의 문제점 노출로 인한 지방자치단체간 갈등을 해소하기 위한 목적을 가지고 있다. 재정보전금제도는 도세의 27%(50만 이상시 47%)에 해당하는 금액을 도가 확보하여 관할구역 내 시․군에 대하여 일정한 기준에 의해 교부하는 제도이다. 재정보전금제도에 대하여 운영실태 및 성과를 분석한 결과 다음과 같은 문제점이 상존하고 있었다. 첫째, 과거 도세징수교부금이 단체간 부익부․빈익빈 현상을 가져온다고 하여 이를 해소 하기 위해 재정보전금으로 전환하였으나 여전히 재정력이 우수한 단체에 많은 재원이 배분되고 있다. 둘째, 재정보전금이 원래 도입목적인 도내 시․군간 수평적 재정조정기능 수행의 면에서 경기도를 제외한 8개 도에서는 다소 효과를 보이나 경기도의 경우는 그러하지 못하고 시․군간 재정불균형을 발생시키고 있다. 셋째, 재정보전금의 배분에 있어서 재정력이 우수하고 자체수입이 많은 단체에 비례하여 배분되며, 재정력이 낮은 단체에 재원보전의 기능을 하더라고 적은 재원만이 보전되어 재원을 양여받는 단체의 재원증감효과가 미미한 것으로 나타나고 있다. 넷째, 현재의 재원배분방식에 있어서 일반재정보전금은 인구수와 도세징수실적에 비례하여 배분됨으로 인해 도세징수실적에 따라 배분되는 특성이 많고, 시책추진보전금은 일반적인 사업에 임의적으로 배분되어 도비보조금과의 성격 구분이 애매한 점도 있다. 경기도의 경우는 특별재정보전금이라는 재정특례로 인해 재정보전금제도 도입목적인 시․군간 수평적 재정조정기능을 미약하게 하고 있다. 다섯째, 이러한 요인들로 인해 재정보전금의 정체성이 애매하며, 또한 광역시내에 존재하는 재정보전금과도 용어적으로 혼돈되어 재정보전금제도의 성격규명이 불분명해 질 가능성을 내재하고 있다. 한편, 재정보전금제도의 문제원인은 재정보전금의 운영방식과 배분방식의 문제로부터 기인하고 있다. 첫째, 재정보전금의 운영방식이 일반재정보전금, 시책추진보전금, 특별재정보전금으로 운영되고 있는데, 이 중 일반재정보전금은 배분방식에 문제가 있으며 시책추진보전금 및 특별재정보전금은 재원규모 및 배분방식에 문제가 있다. 특히, 이로부터 발생하는 문제는 경기도의 경우가 다른 도에 비하여 두드러지게 나타나고 있다. 둘째, 일반재정보전금의 배분기준이 인구수와 도세징수총액이라는 2가지 기준을 중복적용하고 있어 재정력이 취약한 단체에 더 많은 재원이 배분되어야 하는 기본적인 원칙을 위배하고 있다. 재정보전금제도가 도의 시․군에 대한 수평적 재정조정기능으로서 정체성을 확립하기 위해서는 현행 제도 운영이 다음과 같이 개선될 필요가 있다. 첫째, 재정보전금의 배분은 정형화된 공식에 의한 배분의 비중을 최대로 높여 일반재원 성격으로 재원이전이 이루어져야 한다. 둘째, 재정보전금의 배분공식을 최대한 간단하게 하여 배분의 간결성, 투명성을 확보하고 재정력이 취약한 단체에의 재원보전이 이루어질 수 있도록 설계되어야 한다. 셋째, 현행 재정보전금 배분에서 임의적 지원의 규모을 축소하고 재정특례를 폐지 혹은 축소하는 방향으로 나가야 할 필요가 있다. 넷째, 재정보전금제도의 운영이 도별로 운영되기 때문에 도의 재정력이나 관할구역 내 대도시와 잔여 시․군간의 관계를 검토하여 운영할 필요가 있다. 다섯째, 재정보전금의 정체성 확립을 위해 시책추진보전금과 도비보조금 구별의 애매한 문제, 광역시내에 존재하는 재정보전금과의 혼돈 문제, 광역시내 군의 재정보전금제도 적용의 문제 등의 과제를 해결해야 할 것이다. 특히, 재정보전금제도가 시․군간 수평적 재정조정기능을 담당하도록 하기 위해서는 재정보전금의 종류 및 재원구성의 개선이 필요하다. 우선 일반재정보전금의 비율을 상향조정하고 시책추진보전금의 비율을 하향조정하는 것이 바람직하다고 본다. 특별히, 경기도의 경우는 시책추진보전금의 비율을 낮출 필요가 있다. 특별재정보전금과 같은 재정특례는 폐지 혹은 축소운영 하는 것이 중요하다고 판단된다.

지방재정2003

서정섭

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복식부기제도의 시범운영 실태분석 및 한국적 적용모형 탐색 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 전통적으로 정부기관의 회계처리는 현금주의에 의해 이루어져 왔으나, 1980년대 이후 정부운영에 대한 효율성과 공적자원의 수탁관리 책임성이 강조되면서 정부회계의 변화속도가 가속화되었다. 일반적으로 발생주의회계를 도입하고자 하는 정부회계제도의 개혁은 재정관리의 개선을 통한 공공서비스의 효율성, 효과성 및 책임성을 확보하고 정부회계에 대한 신뢰성과 투명성을 제고하기 위해 추진된다. 이 과정에서 발생주의회계의 도입은 정부재정관리시스템 전반에 대한 변화를 가져올 것이다. 이와 관련하여 중앙정부와 지방자치단체는 1998년 이후 재정의 효율성, 투명성, 책임성을 제고하기 위하여 발생주의․복식부기회계제도의 도입을 목표로 정부회계제도 개혁작업을 추진 중이다. 특히, 지방자치단체는 1999년 12월부터 연구를 시작한 이래 1차 시험적용(부천시, 강남구)을 완료하고 2차 확대시범운영 및 표준화사업을 진행 중에 있으나, 실제 전국적으로 확산하기까지에는 여러 가지 해결해야할 과제가 시급한 실정이다. 이 과정에서는 제도의 실제적인 이행을 위한 방안으로서 어떠한 준비와 과정이 남아 있는지에 대하여 거시적 및 현실적 시각에서 시범운영에 대한 종합적인 분석이 필요한 시점에 있다. 본 연구는 이러한 현실 상황을 종합적으로 인식하면서 발생주의(복식부기) 회계에 관한 이론과 외국사례를 고찰하고 시범운영에 대한 실태분석을 토대로 발생주의회계로의 전환을 위한 지방자치단체 회계제도의 모델과 제도전환에 따른 기반구축방안을 모색하는데 그 목적을 두고 있다. 이와 관련하여 그 동안 추진되어 온 1차 시범운영(부천시, 강남구)에 대한 실태분석에서는 다음과 같은 문제점 및 보완사항이 제기되고 있다. (1) 회계기준분야에서는 기준체계를 어떠한 방향으로 개선할 것인가에 대한 문제가 제기되었다. 이 문제는 기본적으로 현행 법조문 형식으로 구성되어 있는 시안의 경우 정부회계가 지니는 공공적 특성을 충분히 설명하여 제시하기 곤란하고 새로운 제도의 도입을 위한 제도 전반을 이해하도록 구성하는데는 어려움이 있다는 점이다. 따라서 외국의 사례, 기업회계기준, 국가회계기준(시안) 등을 종합적으로 검토하여 지방자치단체의 재정상황에 관한 정보를 충분히 제공하고 주민 등 정보이용자의 이해가능성과 정보공개 요구를 반영하는 측면을 고려하는 보다 포괄적인 접근이 요구된다. (2) 회계기준분야에서 또 하나의 문제는 재무제표의 성격과 형태에 있어서 국가기준과 상이한 점이 많다는 점이다. 특히, 자산과 부채의 분류기준, 수익과 비용의 분류기준, 재정운영보고서의 성격과 형태에서 차이가 두드러져 이에 대한 조정이 요구된다. 정부전체에 대한 통합재무보고 및 통합재정운영 관점에서 국가기준과의 연계가 부족한 실정이다. (3) 재무제표 작성분야에서는 현재의 시험적용 범위는 기초자치단체(부천시, 강남구)에 한정되어 있어 행정기능과 회계특성이 다른 광역자치단체(시,도)의 경우에 있어서 재무제표 및 재정보고서의 생성과정에 대한 충분한 검증이 어렵다는 점이다. 그리고 기초자산가액에 대한 평가가 체계적으로 이루어지지 않은 상태에서 재정보고서가 작성되었으므로 보고서에 표시된 자산가액(특히 일반유형자산 및 사회간접시설)은 확정치가 아닌 추정액으로 계상하였다는 점이다. 따라서 자산평가에 대한 세부적인 기준이 마련되어야 한다. (4) 또한 통합재무제표 작성과 관련하여 지방공기업특별회계가 독립적인 기준과 체계에 따라 구성되어 있어 일반회계 등과 과목의 통합, 재무제표상 과목의 표시, 내부거래의 상계 등에 있어 어려운 점이 발견되었다. 향후 일반회계와 지방공기업회계간에 통합방식, 과목조정 등에 대한 세부적인 방안이 마련되어야 한다. (5) 제도기반분야에서는 제도추진기구와 전문인력에 대한 종합적인 계획이 미흡하고 실제로 새로운 제도의 준비와 도입단계에서 제도전환과정을 기획하고 모든 자원(물적, 인적, 예산 등)을 관리할 전담부서와 전문인력에 대한 준비가 미흡한 실정이다. 그리고 법령정비와 입법화과정에 대한 구체적이고 세부적인 방안이 마련되지 못하고, 공무원교육훈련의 경우에도 부분적으로 추진되고 있으나 교육수요 파악을 통한 통일적이고 체계적인 실시가 요구된다. (6) 사용자운용분야에서는 복식부기정보시스템(LADI) 구축시 각 부서 회계담당자(서무담당)들이 노후 컴퓨터를 많이 사용하고 있어 시스템의 운영에 지장이 초래되었고, 예산․세입․경리․공유재산․물품관리 등 관련부서의 협의 지연이나 미온적인 반응이 제기되었다. (7) 또한 시험적용과정에서 나타난 사용자의 이해부족, 입력과정에서의 지원체계부족 등에 따른 오류발생이 나타나기 때문에 회계제도의 안정화를 위해 회계처리 담당자에 대한 충분한 교육과 회계업무프로세스에 관한 세부적 메뉴얼이 필요하다는 점이 제기되었다. 본 연구는 이러한 시범운영에 대한 실태분석을 토대로 우리의 실정에 적합하다고 판단되는 회계모델을 모색하고 제도이행을 위한 정책대안을 제시하는데 중점을 두었다. 특히, 현행 정부회계제도를 발생주의기초와 복식부기방식으로 전환하기 위한 한국적 적용모형을 모색함에 있어서는 다음의 기본적인 방향에서 접근되었다. 첫째, 정부회계에 관한 이론적 기반 위에 회계모델을 설정하되, 우리의 환경여건과 예산회계제도의 특성을 충분히 고려하는데 초점을 두고자 한다. 특히, 복식부기회계제도는 기존의 예산 및 회계시스템에 근본적인 변화를 수반하게 되므로 예산제도의 기틀과 속성을 고려하여 정부회계모델을 모색한다. 둘째, 제도의 전체적인 도입과정에 대한 거시적 관점과 시범기관에 대한 시험적용과정에서의 문제점을 보완하고 향후 단계적인 확산을 위한 미시적 관점을 고려하고자 한다. 새로운 제도의 전환과정의 성격과 속도는 재정제도 뿐 아니라 정치적, 사회적, 문화적 요소 등 다양한 요인에 의해 결정되기 때문에 국가의 거시적인 관점과 지방자치단체의 회계제도 개혁관점을 종합적으로 고려한다. 셋째, 회계기준의 구성체계, 제정형식 및 일반적 원칙과 기준은 국제표준 기준 및 국가회계기준과의 연계성이 확보되도록 접근한다. 예컨대, 국민계정체계(SNA)와 정부재정통계(GFS) 및 국가회계기준과 연계 및 일관성이 유지되도록 한다. 이와 같은 기본방향 아래 본 연구에서 제시하고 있는 발생주의회계로의 전환을 위한 한국적 적용모형의 모색방안을 종합 정리하면 다음과 같다. (1) 지방자치단체 회계모델의 설계에서는 기본적으로 예산회계와 재무회계의 관계, 재무제표의 특성, 제도전환과정, 회계기준의 체계와 제정형식의 4개 기준에서 접근하였다. 첫째, 예산회계와 재무회계의 관계에서는 우리의 경우 새로운 제도의 안정적인 도입과 예산회계가 지니는 특성을 살리면서 예산과 회계를 연계하는 방향성에서 접근하는 것이 필요하다. 즉, 예산회계(현금주의)와 재무회계(발생주의)를 분리하는 이원체계(dual system)를 채택하되, 양자를 연결하는 중간과목(관리과목)을 통해 연계하는 방법을 활용한다. 둘째, 재무제표의 특성에서는 자산평가는 원칙적으로 역사적 원가에 의하고 재정운영보고서의 성격과 형태는 자본유지방식에 따라 수익비용보고서와 순자산변동보고서를 구분하여 표시하는 형태를 취한다. 그리고 현금흐름보고서는 직접법에 의해 작성하는 것이 필요하다. 셋째, 제도전환과정은 우선 개혁기간의 경우 충분한 시험적용 및 제도이행준비기간을 두고자 중장기적 개혁기간을 채택하고, 제도이행일정에 있어서도 전면적인 도입보다는 단계적인 도입을 추진하는 것이 요구된다. 넷째, 회계기준의 체계와 제정형식에서는 우선 기준체계는 재무제표에 중점을 두면서 재정상황에 관한 충분한 정보제공 차원에서 성과정보, 통합재정보고, 재정분석통계 등을 포함하여 포괄적인 구성을 모색한다. 기준의 제정형식은 단기적 관점에서 회계처리의 일반원칙과 기준을 담고 있는 지방회계기준은 법조문식(부령)으로 설정하고 세부적인 사항은 회계처리규칙(훈령)으로 설정하는 방안을 채택하되, 장기적 관점에서는 충분한 연구와 경험을 축적하여 기준서를 발행하는 방안이 요구된다. (2) 제도전환에 따른 기반구축은 우선, 국가회계기준과의 연계방안의 경우 중앙정부와 지방자치단체간 수행기능, 예산체계, 회계특성을 고려하여 우선 분리하여 운영한 후, 제도보완을 거쳐 향후 단계적으로 일치시키는 방향성을 갖도록 추진할 필요성이 있다. (3) 제도추진기구 및 전문인력의 확보에서는 지방자치단체의 회계제도 전반을 통괄하는 지방회계기준심의위원회와 함께 지방예산회계제도의 개선을 위한 자문기구로 지방회계제도자문회의를 설치, 운영할 필요가 있다. 이와 함께 회계기준 협의과정에서는 중앙정부 및 민간의 회계기준제정기구와의 협의, 검토를 위한 절차가 요구된다. 특히, 업무를 책임지고 전담하는 지방회계기준제정 전담반(Task Force)의 설치가 필요하다. 그리고 회계업무를 담당할 회계공무원을 확보하고 특히, 기반조성을 위해 정부회계사제도의 도입 문제, 관련학회 및 전문가모임 등을 통한 전문가 인력 풀을 구성하는 것이 필요하다. (4) 법령정비 및 입법화는 지방회계기준의 경우 내용상의 구체성으로 인해 정부정책 및 상황 변화에 따라 자주 바뀔 수 있는 여지가 있다는 점에서 법령상의 위상을 부여하기가 곤란하므로 법체계상 상위법(예: 지방재정법)에 법적 근거를 두고 행정자치부령으로 규정하는 방안을 모색하는 것이 바람직할 것이다. (5) 제도전환과정의 관리방안에서는 핵심적인 부서와 관료의 지지와 지원을 유도하고 기술력(skill)과 시스템의 개발이 중요하다. 그리고 개혁사업은 문서화된 기본 틀과 철학을 가져야 하며, 정보의 수집․배분 등 공식적인 의사소통과 조정체제가 필요하기 때문에 전체적인 자원을 체계적으로 다루기 위한 사업관리(project management)를 실시하여야 한다. (6) 단계별 도입일정 및 추진과제에 있어서는 우리의 경우 시험적용기간과 전환기간을 거쳐 점진적․단계적으로 실행하는 방안을 모색할 필요가 있다. 즉, 현재의 추진상황과 새로운 제도의 안정적 정착을 고려하는 경우 준비기(99～01), 시험적용기(02～05), 전환기간(06～07), 단계적 이행기(08～09), 안정․발전기(2010 이후)로 구분하여 각 단계별로 접근방법과 추진내용을 확정하는 것이 필요하다. (7) 지방자치단체 회계모델의 정립에서는 정부회계개혁을 예산제도개혁, 정부원가 및 성과측정, 재정평가모델 등과 연계될 수 있도록 추진단계별로 수행해야할 과제를 체계적으로 배분하도록 한다.

지방재정2003

이효

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복식부기도입을 위한 지방자치단체 자산의 분류와 관리 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 우리 나라는 그 동안 현금주의 방식으로 운영되어 오던 예산회계를 발생주의에 의한 복식부기시스템으로 전환하기 위하여 1999년에 시작하여 1차로 기본골격에 대한 연구가 진행되었고 현재는 시험적용을 실시하고 있다. 이러한 과정에서 자산과 관련해서는 큰 틀이 마련되었지만 보다 구체적인 분류 및 관리기준에 대해서는 아직 보완할 내용들이 많이 발견되고 있다. 이러한 문제점을 요약 정리하면 다음과 같다. (1) 지방재정법 제64조에는 현금및유가증권을 규정하고 있으나 공유재산에도 유가증권이 포함되어 있어, 제64조의 유가증권과 제72조의 유가증권이 동일한 명칭하에 규정되어 있는 관계로 양자가 명확히 구별이 않되고 있다. 둘째, 지방재정법 제64조에 규정된 현금및유가증권의 대부분은 현금이며 이중 유가증권은 일시보관유가증권 한 개에 불과하다. 그러나 일시보관유가증권은 실질적인 유가증권이 아닌 보증보험에 불과하므로 실제적으로 유가증권이라고 보기 어렵다. (2) 현행 물품은 다양한 종류의 물품이 혼재되어 분류되고 있어 일관된 기준을 발견하는데 한계가 있다. 일 예로 정수물품의 경우 차량운반구, 집기비품, 재고자산, 기계장치 등이 모두 혼재되어 있다. 따라서 회계적 시각에서는 이에 대한 재분류기준을 마련하는 것이 필요하게 된다. 이 외에도 물품은 크게 자산성을 기준으로 비품과 소모품으로 구분된다. 그러나 현행 물품의 자산성 판단기준은 취득단가 10만원 이상 그리고 내용연수 1년이상으로 하고 있는데 본 기준이 설정된 것은 1988년으로 현시점에서 자산성의 판단기준으로는 지나치게 낮은 금액으로 설정되어 있다. (3) 현행 공유재산은 부동산 및 그 종물 등 7가지 자산에 대하여 열거하고 있다. 그러나 이러한 자산이 왜 공유재산으로 관리되어야 하며 또 그 분류기준의 확인이 곤란하다. 극단적으로 현행 공유재산을 회계적인 시각에서 고정자산에 해당하는 분류로 이해할 수도 있으나 고정자산중 일부의 자산만이 포함되어 고정자산으로 인식하는데 한계가 있다. 또 현행 공유재산중 부잔교, 부선거 등은 구축물로 분류할 수 있는데 그 외의 구축물은 제외되어 있어 공유재산으로 관리할 수 있는 근거를 찾기가 곤란하다. 일 예로 교량의 경우 구축물로 분류할 수 있음에도 현행 공유재산의 분류에는 제외되어 있다. 마지막으로 공유재산의 분류범위에는 주식, 출자로 인한 권리, 사채 등을 유가증권으로 분류하고 있다. 그러나 유가증권은 자금운용을 목적으로 소유하는 것이 일반적이며, 또 시장성이 있어야 한다. 그러나 현행 공유재산의 유가증권은 자금운용을 목적으로 보유하고 있는 경우는 대단히 적고 또 공사 및 공단의 출자금과 같이 시장성이 없는 경우도 포함되어 있어 일반적인 시각에서 유가증권으로 이해하기 곤란한 경우가 포함되어 있다. (4) 지방재정법(법 제105조 1항)에 의하면 지방자치단체의 채권은 채권의 정의와 관리에 대하여 기술하고 있으나, 구체적으로 채권의 분류를 제시하고 있지 않다. 따라서 지방자치단체의 채권에는 어떤 종류가 있는지 명확히 확인하기가 곤란하다. (5) 현행 현금주의 회계에서는 자산의 취득이나 처분시 현금의 유입․유출로 발생되는 자산의 취득이나 처분의 회계처리는 가능하나, 자산의 교환이나 기부 등은 현금의 유입․유출이 발생하지 않아 회계처리가 불가능하여 실태 파악의 어려움이 있다. 이와같은 문제점을 해결하기 위하여 지방재정법에 규정된 자산을 중심으로 복식부기가 도입될 경우를 가정하고 다음과 같은 대안을 제시하고 있다. 1. 자산의 분류방안 가. 현금 및 유가증권 지방재정법상의 현금 및 유가증권은 대체로 현금및현금등가물로 처리될 수 있다. 다만 세입세출외현금의 경우 자치단체가 소유권 없이 계약상, 법률상 원인으로 인해 일시적으로 보유하고 있는 것이기는 하지만 일단 현금유입이 발생하였다는 점에서 자산으로 인식할 필요가 있다. 뿐만 아니라 지방자치단체의 입장에서는 일단 유입된 현금을 관리할 필요가 있다는 점에서 자산으로 인식하는 것이 필요할 것으로 판단된다. 나. 물품 비품과 소모품의 구별기준은 현재의 물품관리 관행을 존중하여 내용연수1년 이상 및 취득가액 30만원 이상 등 양자의 조건을 충족시키는 물품으로 한정하는 것이 바람직한 것으로 판단된다. 그리고 현행 물품은 재고자산 중 일부와 유형자산 중 동산의 일부(기계장치, 차량운반구, 집기비품)가 이에 해당되어, 복식부기시스템의 분류와 일치하지 않고 있다. 따라서 복식부기시스템과 현행 물품과의 연계를 위해서는 물품분류기준을 재설정할 필요가 있다. 이 경우 제외되는 물품이 최소화되도록 하기 위해서는 일부 회계과목의 범위를 포괄적으로 개념 정의하여야 하며 물품관련 회계과목중 이러한 인식범위의 재설정 과목은 비품과 기계장치가 있을 수 있다. 다. 공유재산 유가증권의 경우는 취득목적에 의한 분류방식의 필요성이 있는 반면 지방자치단체에 도입하는데의 한계를 고려하여 직접적으로 회계과목으로 분류하기 보다는 관리과목으로 분류할 수 있도록 하는 것이 대안이 될 수 있다. 관리과목으로 분류할 경우 직접적으로 재정상태보고서에는 나타나지 않고 별도의 회계처리는 불필요하게 된다. 그러나 유가증권의 취득목적에 따른 정보의 산출은 가능하기 때문에 내부관리자가 유가증권을 관리하는데 효율성을 기대할 수 있는 것으로 판단된다. 토지의 경우는 실천가능성, 일관성, 완전공시성, 정보유용성 등의 관점에서 입각하여 체계적으로 분류할 필요성이 있다. 이와 관련하여 다양한 분류기준중 지목을 기준으로 하는 것이 합리적일 것으로 판단된다. 라. 채권 채권은 미수금채권, 보증금채권, 융자금채권 등으로 구분할 수 있으며, 이 외에도 적용제외채권의 경우 채권으로 분류할 수 있는 과목은 미수금, 미수세금, 융자금 등으로 구분할 수 있다. 2. 자산의 관리방안 가. 자산관리체계의 개선 방안 자산의 관리체계를 개선함에 있어 사전에 고려해야 하는 사항으로는 회계적 측면과 자산의 이용적 측면의 상대성이라고 할 수 있다. 이중 자산은 본래의 기능을 수행하는데(즉 이용적 측면) 보다 적합하게 설계되어야 하며 그 바탕 하에서 회계적 측면이 강조되어야 할 것으로 판단된다. 다시 말해 회계적 측면은 자산의 이용적 측면을 보완하는 수준에서 자산관리체계의 개선이 필요할 것으로 판단된다. 따라서 현행의 자산관리 체계 전체를 재설계하는 수준에서의 개선이 아닌 현행 체제의 바탕하에서 보다 미시적인 개선이 이루어지는 것이 필요하다고 할 수 있다. 이러한 인식을 기초로 현행 관리체계는 사업행정부서와 사업부서에서 동일한 번호가 부여된 각기 3통의 지출결의서와 검수보고서를 작성하여 이중 1통은 현재와 같이 각 부서에서 보관하고 나머지를 자산관리부서에 제출하고, 자산관리부서에서는 이중 각 1통을 총괄자산관리관에게 제출토록 함으로서 각 부서간의 연계가 가능해 질 수 있다. 나. 자산의 관리과정별 회계처리 방안 자산의 관리과정은 매입, 사용, 처분 등으로 구분할 수 있으며, 각 과정별로 자산의 변동시 자산, 부채, 수익, 비용의 개념이 포함된 회계처리 방안을 모색할 필요가 있다. 이 경우 자산의 가치는 역사적 원가에 의해 평가하는 것이 필요하며, 이러한 인식을 기초로 할 경우 자산간의 차이는 이를 획득하기 위해 지불되는 자산의 가치에 의해서 평가되는 것이 일반적이라고 할 수 있다.

지방재정2003

이삼주

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지방재정의 책임성 강화방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 1995년 민선자치가 부활된 이후 지방재정의 기반 확충은 별로 이루어지 않은 채, 지역주민의 욕구 분출, 정치․경제․사회적 여건의 변화에 따른 신규 재정수요는 급증하고 있다. 여기에 일부 자치단체의 재정불건전운영이 시정되지 않고 있어 지방재정운영의 건전성․효율성과 책임성의 구현이 시급하다는 입장도 있고, 지방재정의 자립기반의 취약성 속에서 중앙정부의 지나친 재정통제로 인해 자율적 재정운영을 곤란케 하고 있다는 입장도 있다. 이러한 상충하는 논리와 입장의 혼재 속에서 지방재정운영의 건전성․효율성과 책임성의 구현이라는 정책목적하에 지방재정의 인센티브와 페널티와 관련한 다양한 제도와 정책이 도입되었다. 따라서 본 연구는 지방재정의 인센티브와 페널티제도의 도입으로 인해 발생하는 문제점과 효과를 분석하여 지방재정운영의 건전성․효율성과 책임성의 구현에 요구되는 정책대안을 제시하고, 합리적인 제도 운영방안을 모색하는데 그 목적이 있다. 이와 같은 연구목적 하에 분석된 현행 인센티브․페널티 제도에서 나타나는 문제점을 요약하여 정리하면 다음과 같다. (1) 인센티브 재원과 관련하여 현행 인센티브의 규모가 보통교부세 총액규모에서 차지하는 비율에서 어느 정도가 적정한지에 대한 검토가 없이 인센티브 항목별로 부여된 인센티브액을 합산하는 방식에 의존하고 있다. (2) 기준재정수입액의 항목 보다 기준재정수요액의 항목에 의해 인센티브가 훨씬 높게 부여되고 있으며, 인센티브 항목중 특정한 인센티브에 의해 인센티브 부여규모가 결정되고 있다. (3) 현행 인센티브 항목중 인센티브 규모가 적어 인센티브 효과가 거의 없는 것으로는 주민세 개인균등할 인상, 군지역의 지방공공청사 적정화와 수수료현실화의 항목을 들 수 있으며, 자치단체의 인구규모나 지역특성의 반영이 미흡한 경상경비 절감, 지방공공청사 적정화, 종합토지세 과표현실화 등의 항목이 있다. (4) 보통교부세의 불교부단체(10)는 실제적으로 인센티브대상에서 제외되며, 특별시․광역시는 조정교부금제도 운영에서 인센티브를 적용하지 않아 자치구(69)는 인센티브 대상에서 제외되고 있다. (5) 재정분석진단제도와의 연계가 미흡하고, 지방자치단체별 인센티브의 산정내역에 대한 공개가 미흡하여 인센티브 실적에 대한 평가와 환류가 이루어지지 않고 있다. (6) 아직 교부세 감액제가 재정페널티제도로서 도입된지가 일천하고 제도의 운영시스템이 미비하여 재정관리제도(재정투융자심사, 지방채심사)의 운영상에서 발견되는 재정위반 사례에 대해 소극적으로 페널티를 적용하는 수준에 있다. 이상과 같은 문제점에 기초하여 정책방향과 대안을 제시하고 있는데, 현행 재정적 인센티브제도에 대한 정책방안은 완전히 새로운 체제로 개편할 것인지, 아니면 문제점을 보완하여 현행 제도를 개선․발전시킬 것인지, 아니면, 현행 인센티브제도를 폐지하는 대신에 보통교부세의 배분방식을 개선할 것인지에 대한 거시적 정책방향을 장단점의 비교를 통해 다음과 같은 정책방향을 설정하였다. (1) 현행 인센티브제도의 문제점을 개선하되, 인센티브의 효과가 미미하거나 지속성을 확보하기가 곤란한 인센티브 항목을 폐지하고, 투자사업의 효율적 관리에 기여할 수 있는 인센티항목을 추가하여 현행 인센티브 방식을 개선한다. 그리고 자치구의 조정교부금제도에도 동 제도를 적용한다. (2) 보통교부세 보정에 연계하기가 곤란한 항목을 대상으로 종합지표화하고 이에 의거하여 지방교부세 별도재원을 통해 인센티브를 부여하는 방안을 모색하는데, 이는 현행 적용대상에서 제외되는 불교부단체의 문제를 해소하기 위한 것이다. (3) 인센티브에 대한 인식의 정도가 낮고 주민이나 지방의회의 재정통제 역할이 미약하므로 인센티브 실적에 대한 정보공개 확대를 위한 백서를 발간하고, 재정책임성 강화를 위한 주민과 지방의회의 통제장치를 강구한다. 이러한 기본방향 하에서 본 연구는 재정적 인센티브가 재정운영의 책임성 강화를 위해 필요한 제도라는 전제하에서 현행 인센티브․페널티제도의 의 문제점을 개선하기 위한 정책대안을 다음과 같이 제시하고 있다. 1. 인센티브 규모와 항목의 적정화 가. 인센티브 규모의 적정화 현행 인센티브 항목으로서의 존재 의의는 인센티브 규모와 밀접한 관련이 있는 것으로 나타나고 있는데, 보통교부세에 인센티브제도가 적정 수준을 넘어 강화되면 지방교부세제도는 조건부 보조금(effort-related grant)과 유사하게 될 우려가 있다. 따라서 보통교부세 목적 훼손으로 이어지지 않도록 현행 인센티브 절대액을 유지하되, 과다한 인센티브 항목을 축소․조정한 후에 항목별 인센티브 규모는 증대시키는 것이 이 제도의 도입취지를 살릴 수 있다. 나. 인센티브 항목의 적정화 인센티브 제도의 기본 취지는 지방자치단체의 효율적인 재정 운영을 위해 건전한 경쟁을 유도함에 있다. 따라서 인센티브에 이용되는 지표는 지방자치단체의 재정력과 밀접한 연관이 있어서는 안 되며 모든 자치단체들에게 동일한 기회가 주어질 수 있는 지표이어야 한다. 보통교부세의 배분시에 인센티브를 반영하는 인센티브 항목(기준재정수요액 산정시 6개, 기준재정수입액 산정시 7개 인센티브 항목을 반영)별로 인센티브의 효과가 없거나 인센티브 격차가 미미한 항목의 폐지(5～6개 항목), 문제점 개선을 통한 존치(7～8개 항목), 재정운영의 효율성을 제고하기 위한 항목의 추가(2개 항목) 등이 검토되었다. 2. 불교부단체와 자치구에 대한 적용확대 가. 보통교부세 불교부단체 보통교부세 불교부단체를 대상으로 인센티브의 규모를 현재의 규모보다 훨씬 증대시켜도 실제로 현행 인센티브 방식으로는 이들 불교부단체의 유인장치로는 기능을 할 수가 없다는 결론을 얻게 되었다. 따라서 보통교부세 불교부단체에 대한 재정적 인센티브제의 효과를 유도하기 위하여는 현행 방식보다 또 다른 정책방안의 강구가 있어야 한다. 나. 자치구 특별시․광역시는 지방교부세 제도와 별개로 자치구의 재정부족액을 보전하는 조정교부금제도를 운영하고 있는데, 이 제도에서 인센티브를 적용하지 않아 자치구(69)는 인센티브 대상에서 제외되고 있다. 그런데, 자치구는 동급 자치단체인 시나 군과는 그 특성이나 기능이 다소 상이하고, 세입은 조정교부금에 크게 의존하고 있으며, 경상경비의 비중이 높고 투자비의 비중이 낮은 세입 및 세출의 구조로 되어 있으며, 재정운영의 책임성 강화가 더욱 요구되는 경향이 있다. 따라서 자치구에 대한 재정적 인센티브제는 조정교부금(보통교부금)의 배분시에 특별시와 광역시가 지방교부세 인센티브방식을 직접 적용함으로써 적용대상단체의 예외문제를 해소할 수 있다. 3. 기준세율 적용의 차등화 기준재정수입액의 산정시에 자치단체의 세수노력을 촉구하기 위한 2가지 형태의 인센티브 방식 즉, 기준세율을 80%로 정함에 따라 20%의 재정잉여를 인정하는 암묵적 인센티브와 7개 수입인센티브 항목을 통한 명시적 인센티브가 동시에 적용되고 있다. 기준재정수입액 산정에서 세수노력을 유인하기 위하여 모든 자치단체에 일률적으로 적용되는 현행 기준세율(80%)을 차등화(70%～100%)하는 대신에 현행 7개 항목의 수입인센티브를 제외하는 경우에도 불교부단체에게는 인센티브 효과가 없는 것으로 나타난다. 또 다른 대안으로 수요인센티브를 적용한 경우와 적용하지 않은 경우의 기준재정수요액과 수입인센티브을 제외한 상태에서 기준세율을 차등화하여 산정한 기준재정수입액을 통하여 불교부단체 수의 변화를 분석하여 얻은 결론은 보통교부세 산정방식을 통한 인센티브제도의 개편은 불교부단체의 경우에는 실익이 없는 것으로 나타난다. 따라서 보통교부세 산정과 연계하지 않는 별도 재원을 통한 인센티브 장치를 마련해야 불교부단체의 문제를 해소할 수 있는 것으로 판단된다. 4. 종합평가 및 재정관리제도와의 연계강화 가. 종합평가에 의거한 인센티브 부여 현행 인센티브제를 유지하면서 동제도의 시너지 효과를 확보하기 위하여 별도 재원을 통한 인센티브제 운영에 필요한 종합평가의 방법과 관련한 대안은 다음과 같다. (대안 1) 현행 인센티브항목 중 폐지를 검토한 항목 즉, 1회성이거나 인센티브 크기가 작은 항목(읍면동 통합, 지방청사 관리적정화, 지방세체납축소, 지방세세원발굴, 탄력세율 적용)을 대상으로 한다. 이 경우에 소요되는 재원은 지방교부세제도 개편시에 특별교부세 재원으로 확보할 필요성이 있는데, 현재 행정자치부가 지방교부세 재원의 1%(2003년의 경우 1,152억원)를 인센티브 재원으로 검토하고 있다. 또는 수요절감액과 수입증대액의 20%+α 수준을 고려할 수도 있다. (대안 2) 현행 인센티브제도를 폐지하는 대신에 이를 대체하는 차원에서 인센티브 적용을 위한 새로운 평가지표를 개발하여 종합화하는 것이다. 이러한 제2안의 경우 구체적인 내용으로 검토될 수 있는 내용은 다음과 같다. (1) 지방재정운영의 건전성을 제고하기 위한 인센티브 기준으로는 인건비 절감(지방공무원 정원감축, 비정규직공무원 감축), 경상적 경비(선심성 경비, 행사성 경비)의 절감 등이 있다. (2) 지방재정운영의 효율성을 제고하기 위한 인센티브 기준으로는 투자타당성 제고(투자심사사업의 예산반영율, 재정계획사업의 예산반영율), 소규모분산투자의 억제, 투자사업의 효율적 관리와 성과제고 등이 있다. (3) 자주재원의 확충 노력을 제고하기 위한 인센티브 기준으로는 지방세 확충(징수율 제고, 과표현실화율, 탄력세율 적용, 신세원 발굴), 세외수입 확충(사용료와수수료의 현실화율), 경영개선(민간위탁) 등이 있다. 그리고 인센티브의 적용재원은 지방재정의 운영체계, 정부간 재정관계 등을 감안하여 인센티브제의 도입목적을 효율적으로 달성할 수 있는 재원인 것이 바람직한데, 새로운 종합평가에 의한 인센티브 재원으로 검토할 수 있는 재원은 다음과 같다. (1) 보통교부세 및 조정교부금(자치구)의 보통교부금의 일정액(비율)을 새로운 인센티브 재원으로 하는 방안이다. (2) 특별교부세와 조정교부금의 특별교부금의 일정액(률)을 별도의 인센티브 재원으로 활용하는 방안이다. 나. 재정분석과의 연계강화 지방재정 운영상황을 건전성․효율성 측면에서 면밀히 분석하여 재정운영의 문제요인을 밝혀내고 그 대책을 강구하여 재정위기를 사전적․사후적으로 예방․관리하기 위해 1998년도에 지방재정법 제118조에 의거하여 재정분석진단제도가 도입된 바가 있다. 동 제도 운영의 투명성 확보와 제도 정착을 위해 효율성부문의 생산성․노력성에 대한 인센티브방식과 동 제도의 보완적 장치로 2000년부터 운영되고 있는 재정운영상황의 측정에서 투자사업비 소액분산화 정도, 경상예산(선심성 예산) 절감 등 5개 분야 14개 지표에 따른 인센티브를 부여하는 것이다. 다. 지방비부담비율 및 지방채발행의 차등적용에 활용 종합적 항목의 인센티브 기준은 인센티브제도의 도입목적을 포괄적으로 달성하기 위한 내용과 관련되는데, 이 기준은 재정관리제도나 재정시스템과 연계시켜 검토되어야 할 것이다. 이러한 구체적인 내용으로 전술한 재정분석외에 지방채승인, 차등보조 등의 제도에서도 활용할 수 있다. 5. 재정 페널티제도의 운영개선 아직 교부세 감액제가 재정페널티제도로서 도입된지가 일천하고 제도의 운영시스템이 미비하여 재정관리제도(재정투융자심사, 지방채심사)의 운영상에서 발견되는 재정위반 사례에 대해 소극적으로 페널티를 적용하는 수준에 있는데, 페널티제도의 발전적 운영을 위해 고려해야 할 사항은 다음과 같다. (1) 보통교부세 불교부단체의 경우에는 특별교부세 지원시에 감액분을 반영하고, 자치구의 경우에는 특별시와 광역시가 조정교부금을 산정할 때 페널티를 적용하도록 한다. (2) 재정페널티 적용대상단체에 대해 감액사유와 감액금액의 산정내용 등을 문서로 통지하는 사전예고제를 실시한다. (3) 연간 감액 한도액을 설정하고, 감액 교부세액은 교부결정 이전에는 보통교부세 총액에, 교부결정 이후에는 특별교부세 총액에 산입한다. (4) 위법행위에 대한 확인, 소명, 심사, 확정 등 페널티 적용 절차와 시기를 정례화하고, 특히 해당 자치단체의 소명 또는 이의제기 기회와 재심에 있어 충분한 시간적 여유와 투명성․객관성이 보장되도록 한다. (5) 교부세 감액제를 운영하기 위해 지방교부세법시행령 제12조의 2에 근거하여 구성하는 심사위원회(지방교부세 조정심사위원회)가 중앙의 일방적인 지방통제수단으로 이용될 수 있다는 오해의 소지를 없애고 지방재정의 건전성 확보를 위한 객관적인 기구로 인식될 수 있도록 구성과 운영은 형평성과 객관성이 확보될 수 있도록 한다.

지방재정2003

이상용

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지방양여금제도의 정책 방향 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 본 연구는 지방양여금제도의 위상과 기능을 새롭게 모색하는데 그 목적이 있다. 그 동안 지방양여금제도는 지방교부세와 국고보조금제도의 중간적 특성을 지니면서 그 나름의 순기능을 발휘해왔다. 하지만 근년에 와서 정부간 재정관계(intergovernmental fiscal relations)의 주요 정책수단으로서의 정체성(正體性) 문제와 존재의의에 대한 비판론에 부딪히기 시작하였다. 이러한 가운데 참여정부가 지방분권과 국가균형발전이라는 대 전제를 추구하면서 최근 지방양여금제도를 폐지하기로 결정하였고, 현재 정부안이 국회에 계류 중인 상태이다. 한마디로, 지방양여금제도는 현재 제도의 위기상황에 직면하고 있다. 이와 같은 시대적 변화 상황을 인식하면서 본 연구는 지방양여금제도에 대한 과감한 구조개선을 모색하는데 중점을 두고 있다. 구체적으로, 지방양여금제도를 우리나라에서 지금까지 시도해보지 않은 도로부문의 포괄보조금(block grant)제도로 전환시키는 방안을 강구하는데 연구의 초점을 맞추고 있다. 이와 같은 접근을 취할 경우 기존제도에 대한 과감한 구조개편은 물론 양여금제도 폐지 시에도 실질적이고 보완적인 정책대안으로 기여할 수가 있다. 그 이유는 지방양여금제도가 폐지되더라도 기간 양여금사업인 도로사업과 수질오염방지사업은 다른 시스템(지방교부세사업, 국고보조사업)에 소속되어 운영될 것이 거의 확실하기 때문이다. 본 연구에서 문헌조사, 통계‧계량 분석, 기타 실증분석 등을 시도한 결과 발견한 지방양여금제도의 현황 및 문제점을 정리하면 다음과 같다. (1) 지방양여금제도는 도입 이후 사업의 규모와 영역을 확대시키면서 대규모 보조금제도로 변모되었다. 도입 당시 5,570억원 이던 규모는 2003년 현재 4조 9,035억원으로 무려 8.8배 증가하였다. 그러나 대상사업의 확장과정에서 정책의 일관성과 원칙을 제대로 고수하지 못한 결과 제도의 기능과 위상에 심각한 타격이 가해졌다. 특히, 재원과 대상사업의 확충이 사회․경제적 필요성보다 정치적 요인과 정부부처간 이해관계에 의해 더 큰 영향을 받아온 것은 중요한 문제로 지적된다. (2) 대상사업의 확장 과정에서 핵심사업인 지방도로사업의 비중이 상대적으로 감소(전체 양여금의 40% 수준)한 반면 수질오염방지사업의 비중이 크게 증가(전체 양여금의 30% 이상)하였다. 그 결과 과거 도로사업 위주에서 현재는 양대 사업체제로 자리 메김을 하고 있다. (3) 권역별 배분실태를 보면, 양여금은 영남권에 가장 많이 배분된 반면 제주, 강원, 수도권에 가장 적게 배분된 것으로 나타났다. 지방양여금 배분액과 지역총생산(GRP)간의 상관관계 분석결과를 미루어볼 때 지방양여금의 형평화기능(경제‧재정 측면)에 의문이 제기되었다. (4) 지방양여금의 배분과정에서 해당사업과 관련된 지역수요가 적절히 반영되지 못하고 있고, 지방비 부담은 재정상태가 어려운 자치단체에게 재정압박을 가하는 요인으로 추정되었다. (5) 단위사업이 많아지고 세분화되면서 규모 불경제 문제가 발생하는 한편 지방의 자율성에 제한이 가해져 국고보조금과의 차별성을 없애는 결과를 초래하였다. (6) 대상사업이 다양해지면서 관리부처가 다양해졌고 그 결과 지방양여금제도의 정책목적을 거시적, 종합적 시각에서 일관성 있게 달성하기가 점점 어려워지고 있다. 구체적으로, 지방양여금의 재정형평화기능이 크게 저하되는 경향이 나타나고 있다. (7) 비 객관적인 배분방식을 사용하는 경우가 많고, 객관적인 기준을 사용하는 경우에도 배분기준(변수, 지표, 공식 등)과 보정지수의 활용에 문제가 있다. 특히, 배분기준 가운데 상당수가 해당사업의 지역수요를 제대로 반영하지 못하는 문제점을 안고 있다. (8) 보정산식에 사용된 변수간에 상관관계가 높은 현상이 관측되고, 가중치 부여에 대한 실증적 논거가 뒷받침되지 못하고 있다. (9) 지방비 부담이 사업수행의 효율성과 지방의 책임성을 확보하는 순기능 측면보다 지방재정의 자율성을 떨어뜨리고 재정압박을 가하는 역기능 측면이 상대적으로 부각되는 현상이 나타난다. 이와 같은 현황 및 문제점을 직시하고 본 연구에서는 지방양여금제도를 지방의 도로사업재원을 지원해 주는 포괄보조금(block grants)으로 과감히 전환시키는 방안을 모색하고 있다. 이와 관련하여 대상사업의 조정, 법정 배분공식의 확대, 지방비 부담문제의 해소, 사업성과 평가, 재원조정과 같은 수단 및 운영방식의 변화와 관련된 개선방안을 구체적으로 검토 제시하고 있다. 대상사업의 조정은 도로교통사업(기존의 도로정비사업을 토대로 한 사업내용 조정)을 중심으로 개편하면서 포괄보조금제도로 전환시키는 방향에 초점을 두고 있다. 이 때 포괄보조금은 기존과 달리 지방의 도로투자재원을 지원해주는 자본보조금(capital grant) 방식으로 운영체제를 변화시켜야 할 것이다. 도로사업 중심의 대안을 모색하는 과정에서는 현재 여러 개의 칸막이 형식으로 운영되는 사업관리 시스템을 보다 과감히 변화시키는 한편 기존의 도로포장사업 중심에서 도로포장은 물론 지방의 도로‧교통 편리성을 높이는 다양한 사업을 포괄하는 운영체제로 변화시킬 것을 제안한다. 이러한 정책이 채택될 경우 지방자치단체의 자율성과 선택권 그리고 유연성이 높아지는 동시에 중앙정부가 포괄적으로 의도하는 정책목적이 효과적으로 달성되는 장점이 나타날 것으로 기대한다. 도로포괄보조금의 도입목적으로는 (i)지방자치단체의 보조금 운영 자율성 제고, (ii)지방자치단체의 도로사업수요 충족 및 자치단체간 재정형평성 제고, (iii)도로사업의 효율성 제고를 제안하고 있다. 도로포괄보조금제도가 국가의 정책목표를 달성하기 위해서는 포괄보조금의 국가정책목표, 사업운영의 기본방침, 성과측정 방식 등을 관련 법령에서 구체적으로 명시해주어야 한다. 국가정책 목표는 기본적으로 도로포괄보조금을 규정하는 법에서 명시하고, 그 목표를 “지방의 도로교통재원 지원과 지역간 균형발전 도모”에 초점을 두는 방향으로 설정하는 것이 합리적이다. 사업운영의 기본방침에는 보조사업의 투입요소, 수행단체의 자체자금 투입요건, 보조사업의 수행규칙(자금지출의 목표, 방식 등), 보조사업의 일반요건(전 자치단체에게 공통적으로 적용되는 사항: 임금단가 등), 기타 자치단체의 예산회계 책임사항을 포함시키는 것이 필요하다. 자치단체가 지게 될 재정책임의 범위와 내용을 분명히 정의해주는 동시에 사업성과를 측정해주는 성과지표와 재정감시장치(fiscal monitoring scheme)를 정교하게 구축하는 것이 중요하다. 도로포괄보조금의 대상사업은 주요 대상사업을 일부 예시적으로 열거해준 다음 기타 정책목적에 부합하는 사업을 자치단체가 자율적으로 수행하도록 해주는 방안이 합리적이다. 이와 동시에 배분방식을 새롭게 구조 조정하는 접근이 요구된다. 도로포괄보조금은 기본적으로 배분공식에 의해 배분하지만, 일부 사업의 특성에 따른 현실 애로를 고려하여 배분공식과 사업신청(계획) 심사의 절충형 방식을 취할 것을 제시한다. 새로운 사업심사는 객관적인 측정기준에 의해 계량 평가하는 접근을 취해야 하며, 여기에는 해당사업에 대한 지역의 수요상태, 재정상태, 성과평가에 관한 사항들이 포함된다. 포괄보조금의 배분과정에서는 도로 재정수요(fiscal needs)를 중점적으로 고려하되 재정력(fiscal ability)과 지역별 공급비용 격차 요인을 보완적으로 고려하는 접근을 취할 필요가 있다. 구체적으로 언급하면, 도로포괄보조금의 법정공식에는 도로교통변수(1인당 도로연장, 도로밀도, 도로통행량/도로용량, 도로 총연장, 기타 도로수요), 인구, 자동차수(천명당), 재정력, 지역특성 등의 변수들이 적극적으로 활용되어야 한다. 도로포괄보조금제도를 도입하는 과정에서는 지방자치단체의 지방비 부담을 현재보다 크게 낮추는 접근이 바람직하며, 중장기적으로는 지방비 부담제도를 폐지하는 것이 바람직하다. 군도와 농어촌도로의 경우 자치단체의 재정력을 고려하여 10% 이내의 지방비를 부담하도록 조치할 필요가 있다. 도로포괄보조금의 관리는 기존의 투입(input) 즉, 예산의 확보와 자금배정 그리고 법령준수를 관리하는 소극적 관리방식에서 벗어나 사업의 결과와 성과와 책임에 초점을 두는 적극적 관리책임방식으로 바꾸어야 한다. 중앙정부는 지방의 자율과 선택을 최대한 보장해주면서도 국가정책목표의 수행여부에 대한 감시 및 성과평가(monitoring and performance evaluation)에 주력해야 한다. 이를 위해서는 사업단위의 예산편성‧집행, 성과측정 및 결과의 반영, 예산반영, 재정 인센티브, 기타 재정 책임성(fiscal accountability) 구축체계를 잘 정립해주어야 한다. 특히, 사업별로 성과지표(performance indicator)를 개발‧적용하면서 자치단체의 성과보고서 작성을 의무화할 필요가 있다. 성과보고서 속에는 성과목표 대비 실적은 물론 보조사업의 사명(mission)과 목표 그리고 하부 실천전략 등이 포함되어야 한다. 성과지표는 자치단체간 비교‧ 분석이 가능하도록 표준화시키면서 내부관리와 자치단체간의 경쟁체제를 촉진시켜야 한다. 성과측정 결과를 다음의 자금배정에 반영시키는 관행과 제도장치를 정착시키는 한편 성과보너스(performance bonus)제도를 적극적으로 활용할 필요가 있다. 성과보너스는 객관적으로 개발된 성과지표(도로이용율, 이용자만족도, 사고율, 도로소통상태 등)에 따라 높은 점수를 받는 자치단체를 대상으로 지급하고 그 금액은 보조금 배분액의 5～10% 수준으로 한다. 사업의 투입과 원가를 객관적으로 산출할 수 있도록 발생주의(accrual basis) 복식부기 회계제도를 적용하는 방안을 적극적으로 추진해야 한다. 그리고 성과지표를 비롯하여 대상사업, 배분공식, 배분비율 등을 일정한 주기별로 종합적으로 재조정하는 탄력적 제도운영을 실시한다. 도로포괄보조금의 운영은 개별 자치단체의 신청을 원칙으로 하면서 법정 배분공식을 주로 활용하는 접근을 취할 것을 제안한다. 즉, 관련법령에서 포괄보조금을 받을 수 있는 자격요건(대상사업‧단체, 재정상태 등)을 제시하면, 그 요건을 충족시키는 대상단체가 자발적으로 보조금을 신청하고 그에 대해 법정 배분공식을 토대로 보조금이 배분되는 방식을 제안한다. 도로포괄보조금의 운영 전반에 관한 정보- 보조금의 신청내역으로부터 자금배분 기준, 배분내역 그리고 성과평가 결과 등 -를 투명하게 공개하는 정책관행을 정착시켜야 한다. 재원문제에 대한 개선방안은 재원의 안정성, 신장성, 조세 특성, 국가와 지방간의 세원배분의 관점에서 기존 국세세목을 대상으로 비교적 다양하게 검토해보았다. 결론적으로 말하자면, 교통세를 주재원으로 삼는 방안이 가장 적합한 것으로 평가되었다. 만일 교통세가 폐지된다면 특별소비세를 대체재원으로 모색하는 방안이 합리적이다. 특별소비세 대안은 재원의 안정성과 신장성 그리고 도로사업과의 연계성 측면에서 기본요건을 갖춘 세목으로 평가된다. 그밖에 부가가치세, 법인세, 내국세와 연계시키는 방안을 검토해 보았으나 재원의 안정성 측면을 제외하고는 문제의 복잡성(보조금제도 및 조세제도와의 충돌 등), 현실 제약성, 조세이론 등의 측면에서 바람직하지 못한 측면이 많은 것으로 평가되었다.

기타2003

임성일

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재정분권화와 지방채정책의 발전방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 널리 알려진 바대로 기채승인제도는 나름대로의 합목적성에도 불구하고 분권적 의사결정구조를 왜곡하고 지방채시장의 기반을 위축시키는 역기능을 노정하고 있다. 지방채무에 대한 중앙정부의 직접규제는 대부분의 규제 일반이 그러하듯이 한계원리를 부정함으로써 자원배분의 비효율성을 초래한다. 물론 시장실패가 불가피한 상황에서는 정부개입의 정당성이 확보될 수는 있지만 개입양식은 시장친화적이며 간접적인 형태로 이루어지는 것이 바람직하며 이 점은 이론의 여지 없이 분명한 사실이다. 문제는 시장규율을 기대할 수 있을 정도의 시장구조가 형성되어 있는가에 있다. 지방채시장의 구조가 중앙정부의 독점시장에 가깝다면 당연히 완전경쟁시장에서 기대하는 시장성과는 불가능해지게 된다. 최근 새로운 재정분권론이 주목하는 점도 이 부분이다. 대부분의 개도국 지방채시장은 중앙정부의 정책의도와 발전전략에 따라 정부독점형 시장이며, 재정규율이 보완되지 못한 지방채 분권정책은 연성예산제약에 의한 재정위기의 문제를 초래한다는 주장이 설득력을 얻고 있다. 분권 일반론이 자원배분의 효율성을 담보하기 위해서는 시장구조의 완전성이 전제되어야 하며 시장실패를 보완․예방하는 적절한 재정규율이 반드시 동반되어야 함을 강조하고 있다. 본 연구는 기채자율권의 신장이라는 기본방향에서 시장규율과 재정규율의 조화를 염두한 지방채정책의 발전방안을 다루고 있다. 본 연구에서 시도한 지방채정책의 성과분석에 따르면 기채승인제도의 유효성을 확인할 수 있었다. 설문조사에서도 대부분의 지방공무원이 기채승인제도의 필요성을 인정하였으며 계량적 방법에서도 지방채시장은 나름대로 합리적인 행태를 보인 것으로 확인되었다. 문제는 규제수준 및 방법론과 관련하여 어떤 관리양식을 도입할 것인가에 있다. 오늘날 우리의 지방채시장은 발행시장과 인수시장의 장애요인이 구조화되어 있다. 정부독점형 시장구조에 의한 가격기능의 상실, 공개되지 않는 정보와 행태의 만연, 정보의 비대칭성에 의한 역선택의 가능성, 도덕적 해이, 유통시장의 수요기반 취약 등 구조화된 한계가 지방채시장의 시장친화적 발전을 가로막고 있다. 이렇게 구조화된 문제는 불가피하게 현실적인 정책대안을 검토하게 한다. 본 연구에서는 지방채정책이 포괄적․규범적 관리방식으로 이행해야 한다는 방향에서 몇 가지 정책대안을 검토하고 있다. 구체적으로 지금의 기채승인제도를 유지하되 적채사업과 적채단체의 기준을 대폭 조정한 포괄적인 기채승인제도, 총액한도제와 중앙정부 주도의 신용평가제도, 순수한 신용평가제도 도입방안을 비교․검토하고 있다. 포괄적 기채승인제도는 단위사업별 적채사업기준을 폐지하고 적채단체의 기준을 지방채상환비비율 15% 수준으로 조정하였다. 다시 말해서 지방채상환비비율 15% 이하인 자치단체는 기채자율권을 행사하며 15% 이상인 자치단체에 한하여 지금과 같은 관리방식을 유지하는 방안이 포괄적인 기채승인제도의 요체이다. 총액한도제는 발행한도의 기준치를 집중적으로 분석하였다. 총액한도의 임계치는 지방채잔고에 대한 기준재정수입, 일반재원, 투자비의 비율과 1인당 지방채잔고 4개 지표를 분석하였다. 정부주도형 신용평가제도에서는 재무적 건전도에 기초한 신용평가모형을 제시하였다. 지방채상환비비율, 지방채잔액지수, (수정)경상수지비율, 재정력지수를 종합한 평가지표를 개발하여 재무적 건전도를 측정, D등급 이하의 자치단체에 한하여 기채승인제도를 유지하는 정책대안을 제시하였다. 마지막으로 시장규율형 신용평가제도는 그 도입을 위한 인프라의 필요성을 제기하였다. 전술한 4개 정책대안에 대해서는 비교우위를 평가하여 정부주도형 신용평가제도와 포괄적 기채승인제도를 제안하였다. 본 연구에 의하면 이들 정책대안 가운데 특정 지표에만 의존하는 총액한도제나 포괄적 기채승인제도 보다는 관련지표를 토대로 재무적 건전성을 평가하여 기채자율권을 대폭 보장하는 정부주도형 신용평가모형이 상대적으로 바람직하였다. 총액한도제는 적정지표의 선정이 모호하며 자치단체의 파산을 경험하지 않는 한 임계치를 찾아내기가 어렵다는 문제가 있다. 적정지표와 임계치는 결국 정책판단의 문제로 귀결된다. 포괄적인 기채승인제도는 현행의 체제에서 쉽게 도입할 수 있는 정책대안이지만 과도기적 성격 때문에 궁극적으로 추구해야 할 새로운 시스템으로 보기는 어렵다는 한계가 있다. 그러나 본 연구에서 강조하는 바는 어떤 방식으로 지방채정책을 전환하든 엄격한 재정규율을 동반해야 한다는 사실이다. 이와 관련하여 본 연구는 재정위기관리제도의 도입을 주장하고 있으며 지방재정분석진단제도와의 유기적인 정책협조 속에서 질적인 지방채무정책의 중요성을 재확인시키고 있다. 동시에 발생주의 복식부기회계제도의 도입과 병행한 지방채무 관리방식의 중요성도 언급하고 있다.

지방재정2003

조기현

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향토자산 활용 지역축제의 마케팅전략 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 세계화경제의 역풍과 지역간 입지경쟁을 극복하고자하는 지역발전의 새로운 전략에 관심이 쏠리고 있다. 이른바 향토자산 또는 영역자산(territorial assets)을 활용하여 개성있는 지역이미지와 매력을 창출함으로써 지역의 정체성을 확립하고 지역부존자원의 부가가치를 높여 새로운 소득원을 창출하려는 영역기반적 발전전략이 새롭게 부상하고 있다. 장소마케팅(place marketing)으로 일컬어지는 지역판촉전략은 선진국에서는 이미 쇠퇴하는 지역의 재활성화전략으로 수많은 사례와 경험이 축적되어 있으며 최근 국내에서도 지방자치제 실시와 함께 자치단체들이 지역의 향토자산을 활용한 다양한 장소판촉사업을 추진하고 있으며 지역축제도 대표적인 보기이다. 그러나 우리 나라의 지역축제는 행사의 양적 증가에도 불구하고 마케팅 요소를 갖춘 전략적 접근이 이루어지지 못한 채, 타 지역의 행사를 모방하거나 관주도의 즉흥적, 전시행정적으로 추진되는 사례가 많아 투자에 비해 성과가 낮거나 낭비적 요소가 적지 않은 것으로 평가된다. 자치단체의 지역축제는 전형적인 장소판촉의 보기로서 시장 분석, 목표 설정과 전략 선택, 마케팅수단의 동원, 평가 및 환류 등 시장에 대한 마케팅계획의 과정에 따라 추진되어야 한다. 축제 개최의 동기와 목적이 분명해야 하고 축제 시장에서의 경쟁력에 대한 객관적 분석이 이루어진 다음 그에 맞는 효과적인 마케팅 수단을 동원해야만 성공할 수 있음은 국내외 여러 지역축제 사례가 입증하고 있다. 이 연구는 자치단체의 지역축제가 지역경쟁력을 갖출 수 있도록 계획과정으로서의 마케팅모형과 추진전략을 제시하는데 주요 목적을 두고 있다. 이를 위해 향토자산의 상품화 및 판촉을 목적으로 하는 지역축제의 실태를 분석하여 추진과정의 문제점과 개선과제를 도출하고 국내외 성공 및 실패사례에 대한 검토와 시사점을 토대로 지역축제의 체계적 마케팅전략과 활성화방안을 제안하고 있다. 이 연구에서는 먼저 이론연구로서 향토자산 활용과 지역축제에 대한 구체적 논의를 담고 있다. 특히 향토자산을 활용한 지역축제의 이론적 배경으로서 장소마케팅론에 대하여 상세하게 설명하고 있다. 장소마케팅의 배경, 개념, 구조 및 한계 등에 대해 상세하게 논의를 전개하고 있으며 그 과정에서 향토자산의 활용이 지역발전에 대해 갖는 가치와 중요성을 특별히 강조하고 있다. 다음으로 지역축제의 실태파악 및 사례조사와 그로부터 문제점 또는 정책요인을 도출하였다. 우선 우리 나라 지역축제의 전반적 추진실태를 살펴보고 추진과정상 문제점을 추출, 정리하였다. 즉 지역축제의 지역별, 개최시기별, 추진주체별, 규모별, 주제별등 주요 특징별 추진실태를 파악하였으며 추진과정에서 나타난 문제점을 유형별로 제시하였다. 아울러 국내외 지역축제의 성공사례와 실패사례를 상세하게 소개하고 각 사례의 성공 또는 실패에 미치는 요인을 정리하여 정책대안에 참고로 삼고자 하였다. 이 연구의 본론은 지역축제의 장소마케팅모형과 그 구성요소에 대한 설명이다. 여기에서는 지역축제를 하나의 장소상품으로 보고 장소마케팅론에 입각하여 기본모형을 설정한 다음, 시장분석, 목표 및 전략선택, 마케팅수단, 평가 및 사후관리 등 마케팅과정의 구성요소에 대해 상세하게 설명하고 있다. 특히 마케팅 수단(마케팅 믹스)으로는 축제의 주제, 축제의 가격전략 및 재원조달, 축제의 커뮤니케이션, 축제의 추진조직 등 네 가지에 대해서 세부적인 추진전략을 제시하였다. 우선 지역축제의 마케팅모형 및 추진전략에서는 마케팅 활동을 일련의 계획과정으로 이해하고 접근해야 한다는 점을 강조하고 있다. 따라서 목표설정과 수단선택의 합리성(rationality)를 전제로 장소마케팅 과정을 ①시장분석(analysis of markets), ②목표 및 계획전략의 설정(formulation of goals and planning strategies), ③마케팅믹스의 결정(determination of marketing mix), ④보완 및 평가(elaboration and evaluation)의 네 단계로 구분하여 구체적 추진전략을 제시하고 있다. 첫째, 시장분석 단계에서 지역축제의 목표 설정와 전략결정을 위해서는 그 이전 단계로서 지역이 처해있는 축제환경에 대한 시장분석이 선행되어야 한다. 축제를 상품화하기 위해서 지역의 대내외적 환경에 대한 기회분석이 이루어져야 하며 시장세분화를 통해 지역축제의 목표시장을 설정하고 장소제품으로서 지역축제의 전체 시장에서 차지하는 포지션닝이 결정되어야 한다. 둘째, 지역축제의 목표설정과 전략의 결정을 위해서는 지역이 지향하고자 하는 중장기적 비전이 설정된 다음 그에 맞추어 지역축제의 세부목표가 결정되어야 하며 동시에 목표달성을 위한 계획전략이 선택되어야 한다. 목표와 전략의 설정에 따라 마케팅 기법이 크게 달라지는 것은 아니지만 마케팅수단의 선택 및 정책의 우선순위에 결정적 영향을 미친다는 점에서 매우 중요하다. 셋째, 마케팅 수단의 결정은 장소마케팅의 핵심사항이다. 지역축제의 마케팅 정책이 성공하느냐의 여부는 적절한 마케팅믹스의 조합이 이루어져 제대로 적용되었는지에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 첫째, 축제의 주제설정에서는 지역의 고유한 개성을 살릴 수 있도록 지역의 향토자산을 체계적으로 최대한 발굴, 활용해야 한다. 둘째, 축제의 가격전략은 일반 상품과는 다르기 때문에 축제의 여건에 맞도록 입장료 정책이 책정되어야 하며 그에 따라 다양한 수입원을 발굴, 적용할 필요가 있다. 셋째, 축제의 판촉과 커뮤니케이션을 활성화하기 위하여 장소이미지 개발 및 전달을 위한 홍보 및 광고전략이 필요하다 특히 정보화시대에 부응하여 자치단체의 홈페이지 개발 등 인터넷을 이용한 판촉전략이 마련되어야 한다. 넷째, 축제의 추진주체간의 다양한 갈등을 해소하고 주체간 파트너십의 구축은 축제성공의 관건이다. 기본적으로 지역축제의 추진구조를 민간주도형으로 전환하고 다양한 민관 주체간 협의체 구성을 통해 상호 협력체제를 구축해야 한다. 넷째, 선택된 마케팅믹스는 실행과 더불어 동시적으로 효과성과 효율성이 평가되어 즉각 계획전략의 수정이나 보완에 환류됨으로써 지역축제의 지속적 발전에 기여해야 한다. 특히 형식적 평가로 흐르지 않도록 평의 표준속성을 개발하여 제도적이고 정기적으로 평가를 실시함으로써 지역축제가 지속적으로 발전할 수 있도록 보완해 나가야 한다. 마지막으로는 축제의 장소마케팅에 대한 보완적 내용으로 지역축제를 활성화하기 위한 제도적 조치 및 정책적 대안들을 몇 가지 제시하고 있다. 첫째, 향토자산의 활용을 촉진하고 지역축제를 발전시키기 위해 정부 차원에서 ｢향토산업육성법｣ 등 제도적 근거가 되는 법령을 제정하고 자치단체 차원에서도 ｢지역축제발전조례｣ 등 관련 조례를 제정할 필요가 있다. 둘째, 향토자산의 할용을 지역축제와 연계시키기 위해서는 지역내 향토자산의 조사, 발굴과 함께 적극적 활용방안이 모색되어야 한다. 기초자치단체 차원에서 정기적인 향토자산의 일제조사와 함께 사업화, 상품화 등 활용전략이 강구되어야 한다. 셋째, 향토자산의 활용형태가 유사한 인접 자치단체간에 지나친 경쟁을 지양하고 상호 협력을 통한 시너지 효과를 얻기 위해 협약 등을 통해 지역축제를 공동 개최할 필요가 있다. 넷째, 축제의 장기적이고 궁극적인 발전을 위해 지역축제의 국제화를 추진해야 한다. 관련 외국의 상세한 정보를 파악하고 세계적 상품으로서 축제의 질을 높이며 국가간 상호교류를 통해 축제시장을 확대해야 한다.

지역발전2003

김선기

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지방자치단체 성과관리기법의 효율화 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 1980년대 이후 공공부문의 제한된 자원의 효율적 활용과 성과향상을 위한 다양한 기법들의 활용이 요청되고 있으며, 우리 나라의 지방자치단체에서도 보다 많은 성과향상을 위한 기법들의 활용이 예상된다. 따라서 지방자치단체 차원에서 현행의 성과관리에 대한 철저한 점검과 이를 통해 향후 증가될 성과관리기법들에 대비하는 것은 매우 필요한 일이다. 본 보고서는 이러한 관점에서 우리 나라 지방자치단체에서 활용되고 있는 대표적 성과관리기법인 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 대상으로 성과관리운영실태를 분석하고 이에 따른 문제점을 도출하여 정책대안을 제시하고 있다. 위에 제시된 3개 성과관리기법의 운영실태를 분석한 결과, 첫째, 행정서비스헌장제의 경우 행정서비스기준의 구체성 확보 어려움, 전담조직과 인력의 미비, 헌장운용과정(특히 고객만족도조사 등 구체적 운영방법)에 대한 이해부족, 공무원의 보상제도 기피 등, 둘째, 목표관리제의 경우 성과목표 및 지표개발의 어려움, 평가대상의 이해 및 참여의지 미흡, 평가의 공정성확보 어려움 등, 셋째, ISO의 경우 ISO가 추구하는 목표와 공무원의 일상적 업무가 하나가 되지 못하고 별개의 업무로 인식되는 경우가 많으며, 품질관리 조직이나 인력의 부족, 시간경과에 다른 혁신적 분위기의 침체, 반복적 재인증에 따른 행정력의 과부하 등이 문제점으로 나타났다. 또한 세 가지 기법의 비교분석을 통하여 나타난 문제점으로서 각각의 성과관리기법들이 특정한 목적을 가지고 운용됨에 따라 성과가 상당히 제한적이라는 것이다. 따라서 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 개별 성과관리기법들을 횡적 또는 종적으로 연계․운영할 필요성이 있다. 한편, 본 보고서에서는 성과관리기법들의 개별운영의 한계를 보완할 수 있는 시사점을 도출하기 위하여 영국과 우리 나라의 서울특별시에서 운영하고 있는 사례를 살펴보았다. 그 결과 우선 성과관리기법들이 중앙정부의 강력한 주도 및 제도적인 뒷받침에 의하여 추진되고 있으며, 각각의 기법들의 주된 활용목적의 명확한 규명과 상호 보완성을 충분히 구현하고 있음을 알 수 있었다. 본 연구과제의 정책대안으로서, 위에서 언급한 우리 나라 지방자치단체에서 운영되고 있는 세 가지 형태의 성과관리기법의 문제점 및 외국의 사례분석을 토대로 성과관리기법들의 효율화를 위하여 개별기법별 개선방안과 기법간 연계방안 그리고 기법의 통합방안 등 세 가지를 제시하고 있다. 첫째, 개별기법별 개선방안은 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 대상으로 목표설정, 추진과정 및 사후관리 3개 부문에 대한 현행의 문제점을 해소하는 접근을 시도하고 있다. 목표설정에서는 현재와 같은 단순한 벤치마킹에서 벗어나 해당조직의 여건과 미션을 반영하여 구체화시키는 체계적 절차의 확립이 필요함을 지적하고 있다. 추진과정에서는 총괄부서의 인력보충 및 전담조직의 설치 등과 조직운영시스템의 현실화, 전담인력의 빈번한 전보 지양, 인센티브 제공 등을 통한 성과관리기법에 대한 이해 및 능력제고, 그리고 장기적으로 혁신적 조직문화의 구축을 도모할 필요성을 지적하고 있다. 사후관리에서는 성과평가의 공정성을 도모할 수 있는 외부의견수렴과 다면평가장치의 도입, 행정서비스헌장의 보상조치 활성화, ISO 재인증에 따른 부담경감 방안 등의 필요성을 제시하고 있다. 둘째, 기법간 통합방안은 성과관리기법의 개별적 운영의 한계를 보완하고 기법별 상호 보완성을 제고하기 위한 것으로 통합적 전략수립, 고객만족요건의 통합관리 및 정보공유기반의 구축이 필요한 것으로 제시하고 있다. 우선 통합적 전략수립은 각 기법들의 활용단계 및 활용수준 등의 확정을 통합적으로 고려함으로써 시너지 효과를 제고하는 것으로 가급적 세 가지 기법을 통합관장하는 단일의 전담부서를 설치하는 방안을 제시하고 있다. 또한 고객만족요건의 통합관리는 현행의 행정서비스헌장과 ISO 인증요건 중 중복부분의 실행을 통합하는 것이다. 즉, ISO 인증요건 중 “주민요구사항 검토”, “행정서비스 제공과정 관리”, “행정서비스검토”, “부적합한 행정서비스의 관리” 및 “부적합한 행정서비스의 시정 및 예방조치” 등은 행정서비스헌장의 운영요건과 중복되는 바, 이는 행정서비스헌장의 운영실적으로 대체하는 것이다. 그리고 정보고유기반의 구축은 각 기법들의 운영에 관련된 정보들을 서로 공유함으로써 시너지 효과를 도모하고자 하는 것으로 현재 중앙정부에서 추진하고 있는 지식관리시스템을 지방자치단체에서도 적극적으로 도입할 필요가 있다는 점을 지적하고 있다. 셋째, 기법의 통합방안으로서 행정서비스헌장, 목표관리제 및 ISO를 통합하여 단일의 성과관리 추진체제로 운영함으로써 관리비용 절감과 시너지 효과의 최적화를 도모하는 방안을 모색하였다. 이를 위해서 우선 통합관리 추진체제를 성과계획, 운영과정 및 성과평가의 3단계로 구성하고, 목표관리제는 성과계획단계에, 행정서비스헌장과 ISO는 운영과정단계에 각각 배치하여 활용하는 모형을 제시하고 있다. 더불어 통합적 성과관리 추진체제의 운영시스템 정비방안을 제시하고 있다. 성과계획단계에서는 조직목표를 개인별 성과계획으로 전환하는 시스템의 구비가 필요한 바, 이를 위하여 외부 전문가로 구성된 “성과계획 심의위원회(가칭)”의 설치를 제안하고 있다. 운영과정단계에서는 행정서비스헌장과 ISO의 관리를 총괄하는 부서의 설치가 필요한 바, 기획관리실 내에 “행정관리담당관(가칭)”을 설치하여 운영계획 및 평가를 담당케 하는 방안을 제시하고 있다. 성과평가단계에서는 세 가지 기법들의 추진실적에 대한 종합적인 평가를 담당할 수 있는 기구가 필요한 바, 전술한 “행정관리담당관(가칭)”에서 관장하는 방안을 도출하고 있다. 특히, 운영계획과 평가를 동일한 부서에 전담케 함으로써 평가결과의 환류를 용이하게 하였다. 마지막으로 위에서 제시된 대안들을 실제 정책화하여 적용하기 위해서는, 첫째, 성과예산의 도입을 통한 연계운영이 반드시 선행되어야 한다. 둘째, 제도화에 관한 충분한 고려가 수반되어야 한다. 셋째, 성과관리의 기반구축을 위한 여건개선이 이루어져야 한다. 넷째, 조직내부의 권한위임 즉, 전결권 또는 재량권의 확대에 대한 충분한 고려가 있어야 한다는 점을 강조하였다.

기타2002

금창호, 조석주, 권오철

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건전지방재정을 위한 투자심사제도의 개선방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 본 연구는 우리나라의 지방투자심사제도의 현황과 문제점을 분석하고 그에 대한 개선방안을 모색하고 있다. 본 연구는 크게 세 부분으로 구성되어 진행되었다. 첫째, 투자심사제도와 관련된 이론과 실제현상을 검토하고 있다. 여기에서는 공공투자이론을 필두로 투자심사제도의 필요성 및 의의, 그리고 국내외 투자심사 사례 및 경향에 관한 내용들을 다루고 있다. 둘째, 지방의 투자사업에 대한 심사제도를 둘러싼 현황과 문제점, 외국의 투자심사제도 등에 대해 검토하고 있다. 셋째, 투자심사제도의 개선을 위해 다양한 방안을 제시하고 있다. 이상의 검토를 종합하여 본 연구에서 제시한 대안을 중심으로 요약하면 다음과 같다. 1. 투자심사기준의 개선 현행 투자심사기준을 다음과 같이 정비보완할 것을 제시하였다. ① 축소대상 심사항목, ② 확대대상 심사항목, ③ 통합확대 심사항목, ④ 추가보완이 필요한 심사항목, ⑤ 사업 불실시(不實施)에 대한 대안들을 제시하고 있다. 이와 관련하여 투자심사의 공공성을 높일 목적으로 투자심사대상사업의 유형화를 통해서 배점과 심사방법 그리고 적용기법을 달리하는 접근을 취할 것을 제안하고 있다. 구체적으로, 투자심사사업을 수익성사업과 비수익성사업으로 포괄적으로 구분하여 각 자치단체가 해당사업이 수익성사업인지 비수익성사업인지를 스스로 결정해서 투자심사주체에게 제출하도록 하는 방법을 제시하고 있다. 그리고 투자심사 방법은 종합점수화 방식을 채택할 것을 제시하는 동시에 그 과정에서 사용될 정량적, 정성적 기법 등에 관하여도 제시하고 있다. 투자심사기준과 측정항목에 대하여 점수를 부여하고 필요시 가중치를 부여하는 기본원칙으로 제시하였다. 2. 투자사업심사기법의 적용 및 배점 투자심사기준을 6개 부문별로 구분하여 그에 적합한 기법적용과 그것을 구체적인 점수로 연계시키는 방안에 관하여 구체적으로 제시하고 있다. 경제 재무성 분석의 경우, 기본적으로 비용/편익비율에 우선을 두면서 순 현재가치를 보완적으로 산정하는 접근을 취할 것을 제시하였다. 자금조달 능력에 대한 측정은 단기적으로는 지방자치단체의 채무상환능력을 측정해줄 수 있는 지표를 활용하는 것을 제안하고 있다. 이와 함께 지방채원리금이 지역내총생산(GRP)에서 차지하는 비율이나, 채무상환비율의 전국평균 대비비율, 차입금 평균이자율(=금융비용/차입금 비율) 등을 보조지표로 활용하는 방안도 제시하고 있다. 또한 주민수요 부문은 설문조사, 집중토의, 지표활용 등의 기법을 적절히 사용할 것을 제안하고 있다. 한편, 투자사업의 규모가 클 뿐 아니라 사업추진을 둘러싸고 여러 가지 논란이 발생하는 사업, 특히 점수화에 어려움이 있는 사업에 대해서는 관련전문가 집단을 중심으로 집중토의(brainstorming)나 설문조사를 실시하는 것을 제안하고 있다. 그리고 정성분석을 취할 경우에는 사회과학 부문에서 자주 사용되고 있는 4단계 및 5단계 척도를 활용하는 방안과 아울러 인지심리학에서 주로 활용하는 9단계 척도를 대상사업의 특성 등을 고려하여 적절히 도입할 것을 제안하고 있다. 3. 투자심사 대상사업 규모 상향조정 첫째, 시군구의 자체심사의 경우 현재 시도의뢰심사는 총사업비 10억원 이상 30억원 미만의 신규사업과 전액 해당 시군구비 10억원 이상의 사업으로 되어 있는 두 가지 기준을 하나의 기준으로 통합하여 총사업비 10억원 이상 50억원 미만의 신규사업으로 통일하여 적용할 것을 제안한다. 둘째, 시도의 자체심사의 경우 현재 총사업비 20억원(서울시 30억원)이상 200억원 미만 신규사업과 전액 해당 시도비 20억원 이상 사업으로 되어 있는 두 가지 기준을 하나의 기준으로 통합하여 총사업비 30억원 이상 300억원 미만의 신규사업으로 통일하여 적용할 것을 제안한다. 아울러 투자심사 대상사업 규모의 최저기준을 서울시와 타 시도와 동일하게 30억원으로 하고, 최대규모를 200억원에서 300억원으로 각각 상향조정한다. 셋째, 의뢰심사의 경우, 시도심사는 총 사업비 규모 300억원 이상의 시군구 신규사업으로 하고, 2개 이상 시군구가 관련된 10억원 이상 사업을 시도심사 최저기준을 적용하여 30억원 이상 사업으로 상향조정할 것을 제안한다. 넷째, 중앙심사의 투자심사 대상사업은 현재 세 기준으로 되어 있는 것을 각 기준에 대해 다음과 같이 조정할 것을 제안한다. 먼저 총사업비 300억원 이상의 신규사업 및 10억원 이상의 행사성경비 사업으로 한다. 즉, 총사업비 규모를 200억원에서 300억원으로 100억원을 상향조정하여 투자사업에 대한 자치단체의 자율성을 보다 제고한다. 4. 투자심사 시기 조정 및 투자사업평가심의위원회 신설 자치단체의 투자사업의 시기와 관련해서 그 적시성을 제고하는 한편 투자사업의 원활한 추진차원에서 시도 및 중앙심사 정기심사 횟수를 늘려 분기별로 정례화하는 것을 제안하고 있다. 한편, 현행의 지방재정계획심의위원회, 투자심사위원회 등으로 구분되어 있는 위원회를 통합하여 그 심사기능을 높이는 동시에 효율적인 재정운영을 담보할 수 있는 하나의 기구로 투자사업평가심의원회(가칭)의 설치를 제안한다. 5. 심사결과 사후평가 및 이행력 확보 투자심사결과의 이행력 확보 차원에서 심사결과의 반영 없이 예산을 편성하는 경우에는 지방교부세 감액, 지방채발행의 제한, 지방양여금 및 국고보조금 지원의 삭감 등 재정페널티를 강화하는 조치를 취할 것을 제안한다. 이를 위하여 행정자치부가 주관하고 있는 광역자치단체 종합평가 재정부문에 투자심사관련 지표가 포함되어 있어 투자심사에 대한 이행여부가 자치단체의 재정운영 평가에 일정부분 반영되고 있는 것을 기초자치단체까지 확대하여 자치단체 재정부문 평가에 있어서 투자심사 이행여부에 대한 성과를 보다 반영하도록 하는 방안도 고려할 것을 제안하고 있다. 6. 각종 계획 및 재정지원과의 연계강화 투자심사 결과가 자치단체의 종합적인 재정운용 시스템 속에서 연계될 수 있는 체계구축이 필요하다. 이와 관련된 하나의 제도적 장치로 중기지방재정계획과 단년도 예산과의 5년간 괴리를 좁혀주는 3년 단위의 단기투자사업계획서를 작성하여 예산과 중기지방재정계획과를 보다 밀접하게 연동시키는 방안을 모색할 것을 제안하고 있다. 이와 아울러 투자심사 결과 적정판정을 받은 사업에 대하여는 국고보조금, 지방교부세, 지방양여금, 지방채발행 등 중앙정부의 재정지원이 체계적이고 적시에 이루어질 수 있는 제도적 뒷받침이 강화되어야 함을 제안하고 있다.

지방재정2002

이창균, 서정섭, 김태영, 임성일

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지방의회의 의정활동 성과평가모형개발과 적용방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 지방의회는 의정활동의 성과를 통하여 국민의 지지를 받아야 한다. 그러므로 지방의회는 스스로의 존재가치를 입증하기 위해서라도 의정활동의 성과를 주민에게 내어놓도록 노력하여야 할 필요가 있다. 또한 객관적인 기준을 통하여 다른 지방의회의 의정활동과 자신이 소속된 지방의회의 의정활동성과를 비교평가 함으로써 선의의 경쟁을 통해 의정활동의 수준을 높여나가는 노력이 절실하게 요구되고 있다. 민간부문에서의 경쟁처럼 공공부문에서도 유사하게 적용될 수 있다는 점을 수용하는 것이 중요하다는 점에서 지방의회의 의정활동도 경쟁력을 높여가야 한다. 이러한 의정활동의 성과평가는 무엇을 통하여 의정활동의 성과를 평가하는 것이 타당하고 적절하며, 어떻게 측정하는 것이 객관적이고 정확한 방법인가에 초점을 두어야 한다. 본 연구는 지방의회의 의정활동성과를 평가모형을 개발하고 이를 측정할 수 있는 체계구축에 목적을 두었다. 의정활동의 성과평가는 지방의회의 효율성과 민주성을 제고하는데 기본목표가 있으며, 이를 통하여 지방의회의 자체적인 역량을 강화하고 의정활동의 성과를 제고할 수 있는 틀을 제공하는데 있다. 따라서 의정활동의 성과평가모형의 개발은 지방의회가 자기진단 측면에서 활용하거나, 외부기관 즉, 시민단체, 연구기관 또는 언론기관 등이 여러 지방의회의 성과를 비교하는데 분석틀로 사용함으로써 분야별 의정활동 성과가 높은 의회를 선정하거나 벤치마킹을 통해 지방의회의 의정활동 성과를 제고하고 방향성을 제시하는데 활용될 수 있다. 이러한 점에 착안하여 본 연구는 지방의회의 의정활동성과를 평가할 수 있는 모형을 개발하고 이를 측정하여 적용할 수 있는 체계구축에 목적을 두었다. 의정활동의 성과평가는 지방의회의 효율성과 민주성을 제고하는데 기본목표가 있으며, 이를 통하여 지방의회의 자체적인 역량을 강화하고 의정활동의 성과를 제고할 수 있는 틀을 제공하는데 있다. 따라서 의정활동의 성과평가모형의 개발은 지방의회가 자기진단 측면에서 활용하거나, 외부기관 즉, 시민단체, 연구기관 또는 언론기관 등이 여러 지방의회의 성과를 비교하는데 분석틀로 사용함으로써 분야별 의정활동 성과가 높은 의회를 선정하거나 벤치마킹을 통해 지방의회의 의정활동 성과를 제고하고 방향성을 제시하는데 활용될 수 있다. 서론에 이어 제2장에서는 지방의회 의정활동성과 평가와 관련한 기존 연구에 대한 이론을 검토하고 분석하였다. 또한 의정활동의 성과평가를 위한 기본틀을 제시하여 이를 구체화 할 수 있도록 개략적인 성과평가모형을 제시하여 이를 측정할 수 있는 방법적인 틀을 논의하였다. 이를 위하여 의정활동성과평가모형을 개발하였다. 의정활동의 성과는 정량적 실적과 관련집단의 만족도 조사를 통하여 평가할 수 있는데 이를 모형으로 제시하였다. 제3장에서는 지방의회의 의정활동 성과평가를 위한 제1안으로서 지방의회의 의정활동 분야별 관련집단의 만족도 조사를 통한 영향력을 평가하였다. 만족도를 통한 의정활동 성과분석은 5개 분야로 나누어 실시되었다. 또한 의정활동성과를 저해하는 요인을 분석하고 이를 개선하기 위한 요구에 대한 분석을 포함하였다. 제4장에서는 지방의회의 의정활동 성과평가를 위한 제2안으로서 지방의회의 의정활동 분야별 정량적 실적을 통한 성과를 분석하였다. 본 장에서는 의정활동 성과평가지표의 설계원칙과 성과평가지표 및 세부평가지표의 결정을 제안하였다. 제5장에서는 지방의회의 의정활동 성과평가를 위한 적용방안으로서 의정활동 성과평가결과를 점수화하는 방안과 성과평가를 위한 체계를 구축하는 대안을 제시하였다. 마지막으로 제6장에서는 정책적 시사점으로서 의정활동의 전문성을 제고할 수 있는 방안을 제안하였다.

기타2002

김성호, 황아란, 안영훈

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복식부기제도의 도입에 따른 지방자치단체 예산과 회계의 연계방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 회계결산과정에서 생성된 재무제표를 기초로 다양한 분석지표와 분석기법을 개발하여 실제로 재정보고서에 담겨진 정보가 정부의 재정정책을 수립하고 재정운영에 그 효과를 나타내기 위해서는 계획으로서의 예산과 그 결과를 기록하여 결산하는 회계의 연계가 매우 중요시된다. 본 연구는 이러한 인식하에 예산정보와 회계결산정보가 상호 연결되어 실제 예산운영과 재정정책의 수립에 필요한 기초자료로 활용될 수 있도록 예산과 회계를 연계하는 방안을 모색하고자 하였다. 이러한 목적하에 분석된 현행 지방자치단체 예산 및 회계분류체계의 문제점을 요약 정리하면 다음과 같다. (1) 정부회계에 있어서 정부예산은 현금주의로 인식하는데 반해 회계결산은 발생주의회계로 처리하고 있기 때문에 예산과 회계의 연계문제가 발생한다. 즉, 발생주의에서 나타나는 비교환거래, 자산과 부채계정, 비현금거래 등을 연계시키는 것이 불가능하며, 출납폐쇄기한의 존재로 인해 예산과 회계를 연계하여 분석하기 곤란하다. (2) 현행 예산회계제도는 경상적 지출과 자본적 지출을 구분하지 않고 있어서 진정한 의미에서의 재정상태와 재정실적에 대한 정보를 제공해주지 못하고 있다. 즉, 현금주의 회계에서는 중장기적으로 사회에 많은 편익을 가져다주는 사회간접자본과 같은 유형자산을 비롯하여 일정 규모 이상의 건설, 증축, 개량, 시설장비 구축에 대한 투자를 단순히 일시적인 지출로 인식하기 때문에 정확한 비용계산을 해주지 못하고 있다. (3) 현행의 정부회계는 개별 법령별로 회계처리사항을 규정하고 있어 통일된 회계처리기준이 없는 상태이고, 이러한 상태에서 예산과 회계를 체계적으로 연계하는 시스템이 제대로 정립되어 있지 못하다. 이에 따라 현행 법체계 내에서는 정확한 예산과목과 회계과목을 추출하기가 곤란하며 결과적으로 예산과 회계를 연계시켜 분석하기가 곤란하다. (4) 복식부기제도의 도입을 전제하는 경우 현행 예산과목과 복식부기 회계과목은 서로 상이하므로 양자간 연계가 어렵다. 즉, 현행 예산과목은 자산, 부채, 수익, 비용구분이 없으며 발생주의를 반영한 회계과목이 마련되어 있지 않기 때문에 현행 예산과목을 그대로 유지하는 경우 예산과목과 회계과목을 연계하는 것은 불가능하다. (5) 현재 일반회계, 기타특별회계, 기금은 현금주의에 기초한 단식부기 회계방식에 의해 세입세출결산서 및 부속서류를 산출하도록 되어 있으며, 반면에 지방공기업특별회계는 발생주의에 기초한 복식부기 회계방식에 의해 민간기업과 유사한 재무제표를 만들고 있다. 따라서 예산과 회계를 연계시킬 때 회계의 인식기준과 재무제표의 유형‧내용 등에 있어서 각 회계간(일반회계, 특별회계간)에 일정한 통일성을 유지해 주지 못한다면 적절한 통합적 재무정보를 공급할 수 없는 문제점이 발생할 수 있다. (6) 지방공기업특별회계의 경우도 예산서와 결산서류의 정보가 연계되어 분석되지 않고 있다. 즉, 예산은 회계연도기간(1년) 동안의 증감변동을 나타내는 반면에, 결산재무제표는 유량정보 뿐 아니라 일정시점에서의 저량정보를 포함한다. 특히, 자본예산이 장기적인 자산과 부채만을 포함하고 있어 종합적으로 예산과 회계를 연계하여 분석하기 곤란하다. 이와 같은 문제점을 해결하기 위해 IMF, 미국, 일본의 사례를 분석하고 다음과 같은 기본방향을 설정하였다 첫째, 대안의 모색은 다년도 예산편성, 사업관리, 예․실대비 분석, 관리과목의 설정 등 현행 예산회계제도의 기본 틀 속에서 실용적 대안을 모색한다. 둘째, 예산과목체계의 조정에 의한 연계방안에서는 복식부기제도의 도입을 전제로 현행 예산과목에 대한 거래성격을 구체적으로 사례분석하고 이를 자산, 부채, 수익, 비용항목으로 구분하여 예산과목체계를 재분류하는 접근을 시도한다. 이러한 기본 방향 하에서 본 연구는 예산의 합리성을 높이고 재정운영의 효율성을 도모하기 위한 예산과 회계의 연계방안을 모색하는 과정에서는 정부거래의 성격과 현실타당성 등을 기준으로 각 대안의 특성과 효과를 구분하되, 종합적인 관점에서 다음과 같은 대안을 제시하고 있다. 1. 관리과목을 통한 연계방안 관리과목은 예산과목과 회계과목을 원활하게 연계하기 위한 장치로 현행 예산과목의 구분과 설정, 예산서의 산출기초 및 기업형 회계의 과목구조 등을 토대로 하여 거래의 성격에 따라 작성, 분류한 과목이다. 이러한 관리과목은 다분히 실무적인 용어로서 회계정보를 보다 세부적으로 집계․관리할 수 있는 단위로서의 역할을 수행한다. 관리과목을 통한 예산과 회계의 연계는 단기적 관점에서 현행 예산분류체계 및 예산과목을 그대로 유지하는 가운데 예산과목과 회계과목의 연계․조정(adjustment account)을 위한 새로운 과목을 설정하여 예산과 회계를 연계시키는 접근방식이다. 관리과목은 2단계의 조정을 거쳐 작성된다. 제1단계는 경상지출과 자본지출로 구분하는 단계로, 수익과 비용의 발생과 관련된 것은 경상지출로, 자산과 부채의 증감변동의 기록에 관련된 것은 자본지출로 분류한다. 다음 제2단계는 구체적인 관리과목을 설정하는 단계로 경상지출과 자본지출로 분류한 내용을 각 경비의 성질별로 유형화 및 세분화하여 구체적으로 관리과목을 설정한다. 예컨대, 세출예산과목중 “공공요금 및 제세”의 항목은 회계과목의 운반비, 세금과 공과금, 수도광열비, 보증금 등에 해당될 수 있다. 2. 예산과목체계의 조정방안 예산과목체계의 조정방식을 통한 예산과 회계의 연계는 기본적으로 예산과목의 내용을 거래성격별로 분석하여 자산, 부채, 수익, 비용의 분류기준으로 예산과목체계를 재분류하여야 한다. 거래의 성격별 내용분석은 다음과 같은 기본방향에서 접근된다. 첫째, 예산과목의 각 항목별 내용이 서로 상이한 성격의 경비들이 포함되어 있는 경우, 거래성격에 따라 구분한다. 즉, 포상금 과목 속에는 보상금과 포상금 성격이 혼재하고 있으므로 이를 구분한다. 둘째, 경비의 내용은 상이하나 용어의 혼란으로 인해 동일한 예산과목으로 설정되어 있는 경우 그 성격을 명확히 하여 구분한다. 예컨대, 위법한 행위에 대한 손해배상과 경제적 손실을 보전하는 손실보상은 명확히 구분한다. 셋째, 동일한 예산과목 단위에서 성격을 달리하는 거래 유형이 혼재하는 경우 즉, 비용과목에 자산 또는 부채항목이 포함되어 있는 경우에는 이를 해당 과목으로 이관한다. 3. 회계처리과정상의 개선 1) 다년도 개념에 의한 예산편성 현행 예산편성은 전년도에 기초한 점증주의에 입각하여 전년도의 실적을 기준으로 예산을 편성하고 있다. 이에 따라 중요한 신규사업 예산이 우선순위가 낮게 되고 과거의 실적이 많은 기존사업에 예산이 배분되는 등 효율적인 자원배분이 곤란하다. 이와 같은 상황에서는 예산과 회계를 연계시켜 재정의 효율적 운영을 추구하기 어렵고 예산집행의 결과를 통해 재정정책의 효과성을 판단하기 곤란하게 된다. 따라서 예산과 회계의 연계를 통해 재정운영의 합리성과 효율성을 높이기 위해서는 다년도 예산제도(multi-year budgeting : MYB) 등을 통해 예산운영의 유연성을 높이는 것이 필요하다. 특히, 장기간에 걸쳐 수행되는 자본투자사업의 경우 중기적 관점에서 예산을 운영함으로써 사업계획과 예산의 편성․집행, 그리고 예산집행의 결과를 회계처리하여 결산하는 일련의 과정이 전체적으로 예산과 회계가 연계되도록 하여야 한다. 2) 사업평가 및 관리 회계처리과정을 통해 체계적으로 사업의 입안에서부터 사업완료 및 사후관리까지를 종합하여 전체적으로 관리하는 시스템을 통해 사업의 진척상황을 분석하고 인력, 장비 등 투입자원과 그에 따른 업무수행성과를 평가하는 방식을 통해 예산과 회계를 연결하여 사업수행과정을 체계적으로 관리하는 것이 필요하다. 3) 예산과 실적의 대비분석 세출예산의 집행과정과 회계처리를 살펴보면, 예산의 집행은 “지출원인행위→검수 및 검사→지급명령 및 지출”이라는 과정을 순차적으로 거쳐 이루어지는데, 이 과정에서 회계처리는 3단계(검수 및 검사)와 4단계(지급명령 및 지출)에서 이루어진다. 따라서 예산의 집행과정과 회계처리과정에 따라 예산과 실적을 대비분석함으로써 연계성을 도모할 수 있다.

지방재정2002

이효, 아상용, 이삼주

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환경친화적 자동차 관련세제의 구축방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 본 연구는 환경친화적인 자동차 관련세제를 구축하고자 하는 목적을 가지고 수행되었다. 이러한 연구목적의 충족을 위하여 연구를 수행한 결과를 요약하면 다음과 같다. 먼저 대기오염의 방지필요성에 대하여 검토한 결과 오염정도가 심할 경우 식물뿐만 아니라 인체에도 심각한 영향을 미치게 되는 것으로 나타나 이를 방지하여야 하는 것으로 분석되었다. 이 경우 주요오염원에 대한 분석을 통하여 오염원에 대한 규제가 필요한 바, 이에 대한 분석결과 대기오염의 주요 원인은 자동차인 것으로 나타났다. 자동차 중에서도 특히 경유차량이 발생시키는 오염물질의 배출량이 많은 것으로 나타나 이에 대한 규제의 필요성이 대두되었다. 이러한 현상이 발생한 이유는 우리 나라의 경우 전체 차량중에서 경유차량의 점유비중이 여타 선진국가에 비하여 매우 높기 때문이며, 그 이유는 휘발유가격에 비하여 경유가격이 저렴하기 때문이다. 이러한 현상을 좀더 명확히 살펴보기 위하여 우리 나라 자동차 관련세제를 검토한 결과 세전 공장도가격에서는 휘발유와 경유의 가격차이가 거의 없음에도 불구하고 소비자가격을 보면 제세부담금으로 인하여 경우가격이 휘발유 가격의 절반수준에 지나지 않는다. 이러한 이유 때문에 차량가격이 고가임에도 경유차량을 구매하고 있는 것으로 보인다. 지금까지 살펴본 내용을 토대로 우리 나라 자동차관련세제의 개략적인 개편방향은 이용과세를 강화하되 환경오염물질을 배출하는 유류를 선별하여 이의 이용에 대하여 조세부담을 보다 가중시키고, 이로 인해 증가하는 자동차관련 세의 부담은 보유과세를 완화함으로써 전체적인 조세부담을 현재와 동일한 수준으로 유지하는 것이다. 이러한 기본방향에 대한 납세자들의 의견을 조사한 결과 자동차 이용과세를 강화하고 보유과세를 완화하여야 한다는 의견에 대해서는 찬성하지 않는 것으로 나타났다. 이는 자동차 관련 세제의 개편으로 세부담이 증가될 것이라는 납세자의 인식에 기인한다고 볼 수 있을 것이다. 따라서 향후 조세체계를 개편하고자 한다면 이용과세를 강화하는 만큼 보유과세를 완화하여야 할 것이다. 또한 공해물질의 배출정도에 따라 유류관련 세를 차등 부과하여야 한다는 주장에 대해서는 휘발유를 사용하는 차량의 소유자와 경유를 사용하는 차량의 소유자 모두 찬성하는 것으로 나타났다. 따라서 유류별 공해물질의 배출정도를 반영한 조세체계를 구축할 수 있도록 하여야 할 것이다. 마지막으로 배기량이 큰 자동차에 대한 누진세율체계를 완화하여야 한다는 주장에 대해서는 납세자들이 찬성하지 않는다고 볼 수 있다. 다만, 중소형차를 소유한 사람의 경우 누진세율체계 완화에 부정적 시각을 가지고 있지만, 배기량이 큰 자동차를 소유한 사람의 경우는 이에 대하여 긍정적 시각을 가지고 있는 것으로 나타났다. 따라서 향후 정책방향을 설계할 때 이러한 점들이 반영되어야 할 것이다. 지금까지 살펴본 내용들을 토대로 하여 환경친화적인 자동차세를 구축할 수 있는 대안을 강구하였다. 대안의 기본방향은 첫째, 환경을 고려한 세제로 개편한다. 자동차의 이용은 대기오염, 교통혼잡, 도로파손 등 환경오염을 야기하고 있다. 따라서 이러한 환경오염을 야기하는 원인자에게 자동차이용에 대한 조세부담을 강화하여 자동차의 불요불급한 이용을 억제함으로써 환경오염을 완화하도록 한다. 또한 자동차 이용에 따른 조세부담은 환경오염정도를 반영할 수 있도록 차등화 한다. 그리고 지방세인 주행세에 대한 지방자치단체의 과세권을 강화하여 지방자치단체의 환경관리 능력을 제고시키도록 한다. 둘째, 재산과세에 있어서 과세물건간 보유과세 부담의 형평성을 제고한다. 그 동안 자동차의 보유에 대해서는 사치재적 성격을 고려하여 여타 재산의 보유에 비해 상대적으로 고율의 세금이 부과되고 있었다. 그러나 경제성장, 소득향상으로 인해 더 이상 자동차는 사치재로 평가하기는 어려우며, 오히려 이제 생활필수품으로 인식되고 있다. 이러한 상황에서 현재와 같이 자동차 보유에 대한 상대적 고부담은 과세물건간 보유과세 부담의 불형평을 야기하고 있으므로 이를 개선하여 보유과세 부담의 형평성을 제고하여야 한다. 셋째, 자동차 이용과세 강화로 인하여 증가되는 조세부담을 보유과세 완화로 경감시켜 자동차 소유자의 평균적인 조세부담은 세제개편이전과 동일한 수준을 유지하도록 한다. 또한 이렇게 되면 자동차 관련 세제 개편으로 세수구조는 변화하지만 전체적으로 자동차 관련 지방세로부터 징수되는 지방세수 규모는 유지될 수 있을 것이다. 아직 지방세수 기반이 취약하여 이의 확충이 필요한 지방재정실정을 감안할 때 세수의 감소가 초래될 수 있는 대안을 채택하기는 어렵다. 이러한 기본방향하에서 이용과세를 강화하는 방안과 보유과세를 완화하는 대안을 제시하였다. 먼저 이용과세를 강화하기 위해서는 대상세목의 결정이 있어야 하는 바, 지방세중 주행세를 대상으로 하였다. 그러나 주행세를 지방자치단체의 환경 정책수단으로서 활용하기에는 많은 어려움이 있다. 그 이유는 현행 주행세는 국세인 교통세의 일정율을 재원으로 이양 받아 일정한 기준 하에 기초자치단체에 배분하고 있기 때문이다. 그러므로 지방자치단체는 전체적인 주행세 규모에 거의 영향을 미치지 못하고 있다. 따라서 우선적으로는 지방자치단체의 과세자주권 확충차원에서 지방자치단체에서도 유류소비에 과세를 할 수 있도록 주행세제를 개편하여야 한다는 대안을 제시하였다. 대안으로 모색한 것은 첫째, 세원배분체계를 현행 공동세방식에서 중복과세방식으로 전환하는 것이며, 둘째, 주행세율구조를 교통세와 같은 ℓ당 세액으로 전환하고 휘발유와 경유에 부과되는 세율을 일치시킨다. 이 경우 환산하면 현재 휘발유에 부과되는 주행세율은 70.56원/ℓ이 될 것이며 경유에 부과되는 주행세율은 28.08원/ℓ이 된다. 이러한 세율구조 하에서 경유소비를 억제하기 위해서는 적어도 경유에 부과되는 28.08원/ℓ의 주행세율을 휘발유와 동일한 70.56원/ℓ으로 인상하여야 한다. 이 경우 경유에는 ℓ당 42.48원의 추가부담이 발생할 것이다. 이러한 경우 경유차량에 대한 급격한 세부담 증가로 조세부담이 예상될 수 있을 것이다. 이를 위하여 본 연구에서는 3단계와 4단계로 구분하여 인상하는 방안을 제시하였다. 셋째, 현행 주행세의 안분기준인 자동차세 징수액을 해당 지방자치단체에서 자동차 운행으로 소비된 휘발유나 경유의 양에 비례하는 것으로 전환하는 대안을 제시하였다. 다만, 정확하게 해당 지방자치단체에서 소비된 휘발유나 경유의 양을 파악하기 어려우므로 대용변수로 판매량을 사용하는 대안을 제시하였다. 이 경우 배분기준은 전년도 자동차세 징수액에서 수송용 휘발유 및 경유 판매량으로 변경될 것이다. 다만 주행세가 특별징수제도를 두고 있고 징수에서 배분까지 2개월 이상이 소요되는 점을 감안하여 1분기의 시차를 둘 필요가 있다. 즉, 1월의 판매량이 4월 주행세 배분의 기준이 되는 것이다. 또는 1분기 전 6개월간 판매량 합계액에 비례하여 배분하는 방식도 대안으로 제시하였다. 다음으로는 보유과세인 자동차세의 세율인하방안을 강구하였다. 이용과세 강화를 통한 자동차소유자의 부담증가를 보유과세인 자동차세의 세율을 하향 조정함으로써 전체적인 부담을 세제 개편전과 유사하게 한다는 기본방향 하에서 대안을 모색하였다. 이러한 자동차 세율 하향조정 방안은 다양하지만 그 중에서 본 연구는 세 가지 방안을 검토하였다. 첫째 방안은 전반적인 세율을 비례적으로 경감하는 방안이며 둘째 방안은 과세구간을 단순화하면서 동시에 구간별 세율을 낮추는 방안이다. 그리고 셋째 방안은 단일세율구조로의 전환하는 방안이다. 이러한 방안 중 첫째 방안인 비례적 경감방안을 대안으로 선택하였다. 마지막으로 자동차세제의 개편에 따라 지방세체계내에 발생하는 효과에 대하여 분석하였다. 첫째는 재산보유과세 부담의 변화효과이다. 주행세가 강화되고 자동차세가 완화될 경우 자동차에 대한 과세물건별 비율이 낮아지는 효과를 보았다. 이는 결국 재산보유과세 물건간 공평한 세부담을 지우는 효과를 보인다고 판단할 수 있을 것이다. 둘째는 지방세 세수구조의 변화효과이다. 취득단계, 보유단계, 이용단계로 구분하여 살펴볼 때 주행세를 강화하고 자동차세를 완화하면 이용단계의 비중이 확대되고 보유단계의 비중이 축소되는 효과를 볼 수 있었다. 이는 결국 불요불급한 자동차이용을 억제함으로써 대기오염을 방지할 수 있는 효과를 의미한다고 볼 수 있을 것이다. 셋째는 지방자치단체간 세수형평화 효과를 분석하였다. 자동차세를 완화하고 주행세를 강화할 경우 분석결과에 의하면 지역간 세수격차가 완화되는 것으로 나타나 형평화효과를 보이고 있다.

지방재정2002

이영희, 김대영, 라휘문

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자치단체간 협력사업 활성화 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 자치단체간 교류가 활성화되고 교통․통신수단의 발달로 생활권이 점차 광역화추세를 보임에 따라 지방행정의 각 분야에서 주변자치단체와의 협력사업 수요가 급속하게 증대되고 있다. 그러나 자치단체간 협력사업수요의 증가에도 불구하고 아직도 협력에 대한 부정적 가치관이나 태도 때문에 행정의 광역적, 탄력적, 능동적 대응이 어려워지고 있는 실정이다. 게다가 중앙정부차원에서 협력을 조장․촉진하는 법․제도적 기반이 취약하고 행․재정적 지원마저 미흡하여 기존 제도상 협력사업수단 마저 실효성이 높지 않은 실정이다. 자치단체간 협력사업의 추진은 개별자치단체의 내부적 역량한계를 극복하고 비용절감과 중복투자의 방지는 물론 개발사업추진과 행정서비스제공 등에 있어 효율성과 사업연계성을 제고할 수 있다는 점에서 매우 큰 의의를 갖는다. 본 연구는 자치단체간 협력사업의 활성화방안을 강구하는데 목적을 두고 있다. 연구목적을 구체적으로 실현하기 위해 지방자치단체간 협력의 이론적 배경과 협력사업의 추진실태 및 문제점을 살펴보고 자치단체간 협력관계 및 협력의 성공․실패요인에 관한 설문조사와 외국의 자치단체간 협력사례의 시사점을 토대로 다양한 정책대안을 제시하고 있다. 협력사업의 활성화방안으로는 협력사업추진을 위한 기반조성, 기존 협력사업 추진방식의 개선, 협력사업 지원체제의 확립, 새로운 협력사업 추진방식의 도입 등에 관한 방안을 통해 협력사업 유형별 추진방식을 제시하였다. 먼저 제2장에서는 지방자치단체간 협력과 협력사업에 관한 이론적 검토를 하였다. 연구대상이 되는 자치단체간 협력과 협력사업에 관한 이론적 토대로서 기존 이론 중에서 정부간 관계모형(Intergovernmental Relations Model), 교환모형(Exchange Model), 협상모형(Negotiation Model), 공동생산모형(Coproduction or Coproductive Approach Model), 협력과정모형(Process Model of Cooperation) 등에 대해 상세하게 살펴보고 이에 기초하여 자치단체간 협력과 협력사업의 유형화를 시도하고 있다. 제3장은 자치단체간 협력사업 추진실태에 대한 분석으로써 행정자치부가 조사한 기초자료를 토대로 협력사업 유형별로 재분류작업을 시도하고 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합 등 현행 협력사업 제도별로 제도의 개요, 추진실태, 문제점 등을 정리하였다. 제4장에서는 제4장 자치단체간 협력관계의 평가와 협력사업의 성공․실패요인 등에 관한 설문조사를 실시하고 결과를 정리하였다. 첫째로는, 자치단체간 협력관계의 속성을 평가하고자 협력빈도, 목표달성, 협상주도권, 이익배분, 협력태도 등 다섯 가지 측면에서 협력관계의 특성을 살펴보았다. 둘째로는 자치단체간 협력사업의 동기, 성공요인 및 실패요인을 확인하기 위하여 협력사업의 유형별로 다양한 요인이 협력사업의 성공 및 실패에 어느 정도 작용하는지를 살펴보았다. 셋째로는 협력사업을 활성화하기 위한 정책대안 및 시사점을 도출하기 위하여 협력사업의 추진방향과 새로운 제도 도입에 대한 응답자의 평가를 조사하였다. 본 조사는 지방자치단체 광역행정 관련 담당공무원 264명을 대상으로 2002년 6월 중에 별도의 조사표양식에 따라 실시하였다. 조사결과 자치단체간 협력사업의 추진동기, 성공요인, 실패요인은 상호간에 밀접한 관련이 있는 것으로 나타났다. 대체로 외국의 선행연구와 비교해 볼 때 재정적 요인이 협력의 성공과 실패에 가장 중요한 변수로 작용하는 점은 우리의 경우도 마찬가지이지만 외국에 비해 관리자의 협력에 대한 가치관이 협력에 보다 큰 관건으로 인식하고 있는 것이 특징으로 나타났다. 제5장은 외국의 관련 제도 및 사례에 대한 고찰로써 일본, 미국, 영국, 독일 등 주요국가의 자치단체간 협력제도 및 적용사례를 살펴보고 정책적 시사점을 정리하였다. 여기에서는 구체적으로 일본의 자치단체간 행정협의회, 사무위탁, 자치단체조합, 지방개발사업단제도 등 미국의 정부간 계약제도, 정부간 연합의회(COGs: Council of Governments), 광역협의회(Metropolitan Council), 광역행정구(Metropolitan Authorities), 특별행정구(Special Districts) 등, 그리고 영국의 통합행정기관제도(Joint Committees), 지방자치단체연합체(LGA), 지역개발청(RDA), 독일의 행정협의회, 목적조합 등의 제도가 포함되어 있다. 끝으로 제6장은 자치단체간 협력사업의 활성화방안으로 협력사업추진을 위한 기반조성과 관련제도의 개선방안 및 협력사업 유형별 협력방식이 제안되어 있다. 먼저 기반조성과 관련하여 자치단체장 및 관련공무원의 인식전환을 강조하고 있다. 자치단체장을 비롯한 관련공무원들의 협력에 대한 부정적 가치관(태도)을 불식하고 심리적 만족도(협력의지)를 고양시키기 위해서는 무엇보다 자치단체장 및 관련공무원에 대한 지속적이고 체계적인 교육(학습)과 체험을 통하여 긍정적 가치관과 태도를 견지하도록 하는 방안이 강구되어야 한다. 이를 위하여 ｢자치단체 협력사업프로그램(가칭)｣의 설치․운영, ｢협력사업 우수사례 평가대회｣의 개최, 국내외 협력사업 우수사례 전파 및 해외연수 등의 기회가 부여되어야 한다. 또한 협력사업관련 정보․지식교류의 활성화를 위해서는 광역단위의 협력사업 프로젝트팀(Project Team)을 설치․운영하거나 협력사업 D/B 구축 및 상호전달교류체제의 확보를 통해 협력사업과 관련하여 자치단체간에 정보나 지식이 원활하게 공유되어야 한다. 다음으로 지방자치단체간 협력사업 추진방식을 강화하기 위하여 행정협의회, 지방자치단체조합, 협약제도, 광역계획 등 현행 관련제도의 문제점에 근거한 개선사항을 구체적으로 제시하였다. 아울러 현행 제도의 결함을 보완하기 위하여 ｢지방정부협의회(Local Government Council)｣ , 광역지역개발공사, ｢사전협의제도｣, ｢협력대상사업 정보공개제도(Information Open Pooling and Management)｣, 자치단체간 시설교환(Big Deal)제도, 광역시설할당제 등 자치단체간 협력사업을 활성화할 수 있는 다양한 제도의 도입방안을 제시하였다. 자치단체간 협력사업추진 지원체제의 확립을 위해서는 우선적으로 협력사업의 제도적 근거가 되는 관련 법령의 정비가 급선무이며 지방자치법을 비롯해 도시계획법, 지역균형개발법 등 협력사업 관련 법제도의 개정방안을 제시하였다. 아울러 협력사업의 자발적 활성화를 유도하기 위하여 ｢자치단체 협력사업기금(가칭)｣의 설치․운영, 협력사업에 대한 지방재정조정수단의 탄력적 적용, 협력사업에 대한 지방재정 투․융자심사기준 적용의 차별화, 지방채발행의 우선승인 등 재정지원대책을 강구하였다. 마지막으로 이상의 제도 및 정책적 고려사항을 토대로 자치단체간 협력사업유형별 추진방식을 제안하였다. 자치단체간 협력사업의 유형은 협력사업의 분야별로 10가지로 구분하였으며 국내에서 추진 경험과 실적, 향후 추진 가능성, 사회여건 변화, 행정관리나 주민수요의 변화 등을 감안하여 유형별로 가장 적합한 협력방식을 제시하고 각각에 대해 특성, 협력유발요인, 추진방식 등을 구체적으로 제시함으로써 자치단체의 실무행정에 참고가 될 수 있도록 배려 하였다.

기타2002

한표환, 김필두, 김선기

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지역전략산업육성을 위한 지방자치단체의 역할 오늘날 유연적 생산방식이 확산되면서 지역경제는 새로운 르네상스를 맞고 있다. 특히 첨단산업분야에 있어서 기술혁신이 지속적으로 발생하고, 경공업 등에서도 다품종소량생산, 디자인과 질 위주의 제품생산이 주도하면서 산업의 지역적 전문화현상이 심화되고 있는 것이다. 이러한 상황에서 지역전략산업 육성은 국가 및 지역 경제발전의 주요 전략으로 대두하고 있다. 근래에는 국내에서도 중앙정부와 지방자치단체들이 지역전략산업 육성정책을 도입하려는 움직임이 활발해지고 있다. 그러나 기존의 국내 산업정책은 중앙정부에 지나치게 의존하여 지역의 통합적 생산네트워크 형성이나 산업생태계를 구축하지 못하고 있는 상황이다. 이러한 점에서 본 연구는 지방자치단체들이 지역전략산업 육성을 주도적으로 추진하는 것이 바람직하다고 판단하고 이를 위한 실제적이고 전향적인 정책대안을 모색하였다. 본 연구는 6개의 장으로 구성되어 있다. 제1장인 서론에서는 연구의 배경과 목적, 방법, 범위 등을 밝히고 있다. 제2장에서는 지역전략산업의 개념을 정의하고 그 특성과 의의를 검토하였다. 지역전략산업은 지역산업 중에서 전략적으로 중요하거나 전략적으로 육성하려는 산업을 의미한다. 이런 점에서 지역전략산업은 지역이 가진 과거와 현재의 산업적 배경이나 상황을 반영하는 것임과 동시에 미래의 산업적 비전과 관련된다. 지역전략산업은 상당히 특징적인 성격을 갖고 있다. 지역전략산업은 대체로 미래의 성장산업으로 기대되는 산업, 전통적 지연산업, 지역적 집적성이 높은 산업, 지역적 조건과 밀접한 관련이 있는 산업이라는 특성을 가지고 있다. 지역전략산업은 산업특성에 따라서, 첨단제조형, 장인형(디자인중시형), 정밀기계형, 영화산업형, 뉴미디어형, 기업서비스산업형, 연구개발형, 관광여가형 등으로 구분될 수 있다. 제3장에서는 지역전략산업 육성에 대한 이론적 전망과 사례분석을 시도하였다. 먼저, 지역전략산업의 성장조건을 검토한 바, 유연적 산업의 핵심적인 성장토대는 전문기업들의 공간적 집적이다. 유연적 생산방식 하에서의 공간적 집적 현상에 대해서는 세 가지 설명이 적용된다. 지역적 산업전문화론, 지역적 학습네트워크 및 기술혁신론, 연구개발과 실물생산간 집적론이 그것이다. 지역적 산업전문화 모델로서는 ① 유연적 전문화모델 ② 신산업지구론 ③ 산업클러스터론 ④ 산업 네트워크론 ⑤ 수확체증과 집적경제모델이 논의되었다. 지역적 학습네트워크 및 기술혁신 모델로는 ① 혁신적 환경론 ② 학습경제론 ③ 전문가네트워크론 ④ 지역혁신체제론 ⑤ 기술지구론이 검토되었다. 그리고 이러한 기존 논의들을 종합하여, 본연구에서는 지역전략산업 육성의 토대로서 ‘생산 및 학습네트워크’모델을 제시하였다. 생산 및 학습네트워크란 어떤 제품(그것이 물적 재화이든, 정보이든, 서비스이든지 간에)의 생산 및 판매과정에서 투입되고 결합되는 각종의 자원과 활동들의 연결이라고 할 수 있다. 그것은 기존의 연구들에서 제안된 정보 네트워크, 물적 네트워크, 인적 네트워크 등을 포괄하는 개념이다. 지역전략산업 육성사례로는 유리공예산업을 통해 지역경제활성화와 도심재생을 실현한 일본의 나가하마시, 모직물 산업의 거점인 제3이탈리아의 프라토시, 일본 자동차산업의 메카인 토요타시, 정밀기계산업 분야에서 지역적 기술지구를 형성한 스위스 쥐라아크, 산업지구개발을 통해 기계산업의 집적지를 발전시킨 이탈리아의 모데나시, IT생산기지로 급성장하고 있는 베이징의 중관춘 지역을 살펴보았다. 제4장의 국내 지역전략산업 육성정책의 실태와 평가에서는 통계청, 산자부, 중기청, 행자부 등 중앙부처와 지방자치단체의 지역전략산업 육성정책을 분석하였다. 중앙정부가 주관하는 지역전략산업 육성정책의 특징은 R&D를 기반으로 한 지역혁신을 추구와 중앙정부의 일방적인 주도 등으로 나타났다. 광역자치단체의 지역전략산업 육성정책은 서울특별시, 부산광역시, 대구광역시, 대전광역시, 경기도, 강원도, 충청북도, 전라북도, 전라남도, 경상북도, 경상남도 등을 대상으로 조사하였다. 기초자치단체의 지역전략산업 육성정책으로는 익산시의 귀금속산업, 남원시의 목공예산업, 진주시의 견직물산업, 부천시의 만화산업, 원주시의 의료기기산업, 강진군의 도자기산업, 대구광역시 북구의 안경테산업 등을 분석하였다. 조사결과 국내 산업육성전략은 중앙정부에 지나치게 의존하여 지역의 통합적 생산네트워크 형성이나 산업생태계를 구축하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 우선 중앙정부의 여러 부처들이 각기 다양한 시책들을 내놓고 있는 바 지역적 수준에서 전략산업 육성체계의 통합적이고 체계적인 구축을 효과적으로 지원하지 못하고 있다, 지방자치단체의 지역산업 육성정책도 여전히 비체계적이고 일부 첨단산업 분야에 치우치고 있는 바 시정이 필요한 상황이다. 제5장에서는 기업체와 담당 공무원들을 대상으로 설문조사를 실시하여 지역전략산업 육성정책을 평가하고 수요를 분석하였다. 설문 내용은 크게 두 부분으로 구성하였는데, 전반부는 중앙정부 및 지방자치단체가 추진하는 기존의 지역전략산업 육성정책에 대한 평가에 관련된 질문이었고 후반부는 효과적인 지역전략산업 육성시책을 도출하는데 필수적인 수요분석이었다. 주요 조사 결과를 보면, 지역전략산업이 지역경제 발전에 어느 정도의 위치를 점하는지에 대해, ‘매우 중요하다’는 의견이 53.8%인 것을 비롯하여 전체적으로 90% 이상이 지역전략산업의 중요성을 인정하였다. 지역전략산업 육성의 주체로는 기업체와 공무원 사이에는 인식상의 괴리가 존재하였는데, 기업체는 상대적으로 지역기업을 중심으로 한 민간주도의 접근을 희망하는 반면에 공무원은 중앙정부 주도의 육성정책이 효과적이라고 인식하고 있다. 이 조사는 중앙정부, 광역단체, 기초단체간의 정책협조와 민간의 적극적인 참여에 의한 실질적인 산학연 협력체계 구축이 긴요하다는 것과 로컬 거버넌스에 입각한 자치단체의 내부노력과 민간주체와의 정책적 협력이 중요하다는 것을 시사하고 있다. 제6장에서는 지방 주도의 지역전략산업 육성방안을 제시하였다. 지역전략산업 육성을 위한 핵심 전략으로는 지역전략산업의 성장토대로서 ‘생산 및 학습네트워크’ 개발, 지역적 생산 및 학습네트워크 구축을 위한 거버넌스 접근, 지역적 산업전문화 방안을 제안하였다. 또한 산업공간의 혁신 방안으로서 전문산업단지 개발과 지역전략산업진흥지구의 지정을 자세히 검토하였다. 더하여 지역혁신체제의 점진적 구축 방안으로서 지역혁신체제 구성요소의 확충과 지역 산학연 네트워크의 활성화를 대안으로 분석하였다. 다음에는, 지역전략산업 육성을 실질적으로 뒷받침할 수 있는법․제도적 개선방안을 제시하였다. 특히 이를 실현하는 핵심방안으로서 농지전용의 유연화, 산업단지 개발에 있어서 민간 참여 확대, 지역전략산업진흥지구제 도입 등을 집중적으로 검토하였다. 또, 지역전략산업에 대한 보조금지급과 특별회계 도입, 지방세 감면 확대의 필요성을 건의하였다. 지방자치단체의 지역전략산업 육성분야 재정 확충방안으로는 목적세의 확대 실시, 지역전략산업 및 연구개발 예산 목표제 도입, 지역전략산업에 대한 특별교부세, 국고보조금지원 확대를 제안하였다. 마지막으로는 지방자치단체가 지역전략산업을 본격적으로 육성하기 위한 육성조례의 제정방안을 설명하였다.

지역경제2002

권오혁, 조기현, 김홍석

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지방자치단체의 남북교류 활성화 방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 본 연구는 2000년에 개최된 6.15 남북정상회담을 계기로 새로운 전기를 맞이한 남북한 화해・협력관계 하에서, 상호체제의 경직성을 완화하여 통일의 시기를 앞당길 뿐만 아니라 체제간 동질성 회복을 통해 통일이후의 문제발생을 최소화하는데 기여할 수 있는 지방자치단체의 남북교류사업을 보다 활성화하기 위한 정책적 방향을 제시하는데 그 목적을 두고 있다. 그리고 본 연구에서 설명하는 지방자치단체의 남북교류는 분단한국의 통일달성이라는 기본목적을 그 근저에 깔고 있기 때문에 일반적인 지방자치단체 교류와는 차별적인 몇 가지 특성을 함축하고 있는 바, ① 남북교류 주체들의 상호 이익도모보다는 동질성 확보에 그 목적을 두고 있고, ② 국가적 차원의 남북관계라는 큰 틀에 구속적이며, ③ 정치교류분야를 배제한 채 추진되고, ④ 국내적 교류라기 보다는 국제적 교류의 성격으로 해석된다는 특징을 가지고 있다. 이러한 배경 하에서 지난 1년간 실시된 남북교류사업을 중심으로 그 실태와 문제점을 추출하였다. 법제적 측면에서는 “남북교류협력에 관한 법률”이 구체성을 결여한 동시에 국가보안법과 상충되는 부분들이 다소 존재하고, 지역내 남북교류사업에 대한 합의를 도출하는 기반인 “관련조례”의 제정이 미비하다는 문제점을 내포하고 있었다. 다음으로 추진체계에서는 지방자치단체 남북교류사업의 실효성을 확보할 수 있는 재원기반이 취약하고, 남북교류사업에 대한 체계적인 계획수립이 이루어지지 않고 있으며, 지방자치단체의 남북교류사업을 전담할 수 있는 대북접촉창구가 부재하다는 문제가 있었다. 마지막으로 지원체계에서는 남북교류사업에 대한 중복심사 등 추진절차가 복잡하고, 지방자치단체가 가장 취약성을 노정하고 있는 북한관련 정보에 대한 적절한 지원이 이루어지지 않은 문제가 있었다. 한편 상기한 문제점들을 보다 객관화 하기 위해 그 동안 남북교류를 추진하였거나 또는 계획하고 있는 지방자치단체들을 중심으로 남북교류사업 수행상의 문제점을 조사하였다. 그 결과 정보부족, 예산부족, 절차의 복잡성, 중앙정부의 지원 미흡, 대북접촉창구의 부재 및 북한의 신뢰성 부족 등으로 집약되고 있어 앞에서 제시한 문제점들을 사실적으로 증명해 주고 있다. 이 외에도 시민의 공감대 부족, 신변안전 불확실, 사전심사의 엄격, 전문가의 부재, 접촉비용의 과다, 상호왕래의 부자유, 북한의 개방의지 부족 및 남북교류사업의 성공 불투명 등이 문제점으로 지적되었다. 한편 상기와 같은 문제점을 개선하기 위한 정책방안을 모색하기 앞서, 이미 통일을 달성한 독일이 분단과정에서 경험하였던 도시간 교류를 사례로 분석함으로써 지방자치단체의 남북교류에 유용한 시사점을 얻고자 하였다. 독일의 경우 동서독간의 교류가 대부분 자매결연을 통한 실질적인 교류를 행하고 있는 반면에 우리의 경우는 사업위주의 교류를 행하고 있어 약간의 차이가 있음에도 불구하고 독일의 사례를 통해 우리가 얻을 수 있는 시사점을 다섯가지로 요약할 수 있다. 첫째, 일시적이고 단기적인 교류보다는 점진적이고 장기적인 접근을 하여야 한다는 점, 둘째, 교류사업에 대한 교류주체의 확고한 의지를 보여야 한다는 점, 셋째, 교류초기에는 북한측에 과도한 부담을 주지 말아야 한다는 점, 넷째, 해당 자치단체의 내부적 준비과정이 철저해야 한다는 점, 다섯째, 중앙정부 차원의 자치단체 남북교류 지원에 대한 의지 및 기준 등을 마련하여 시행착오를 줄일 수 있도록 해야 한다는 점 등이다. 이러한 시사점을 바탕으로 지방자치단체의 남북교류 효율화 방안을 제시함에 있어서 두 가지 측면에서 접근하였다. 하나는 지방자치단체의 내부적 운영을 효율화하는 방안이고, 다른 하나는 외부적 지원체계를 강화하는 방안이다. 이는 지방자치단체 남북교류의 추진과정이 해당 지방자치단체뿐만 아니라 행정자치부 및 통일부의 관련절차를 거쳐야 하는 까닭에 지방자치단체 내부 또는 외부의 어느 부분의 개선만으로는 효율화를 도모하기 어렵기 때문이다. 지방자치단체의 내부적 운영의 효율화를 제고하기 위해서는, 우선 남북교류전략의 체계화가 필요하다. 이를 위해서는 교류분야에 있어서 단계적이고 점진적인 확대가 이루어져야 하고, 교류목적에 있어서 각 단계별 차별화가 도모되어야 하며, 교류방법에 있어서 다양화가 강구되어야 할 것이다. 다음으로는 교류대상사업 및 대상기관의 적정화가 도모되어야 한다. 교류대상사업은 교류주체나 대북지원의 정도 및 지역의 특성 등을 고려하여 해당 지방자치단체가 효과적 추진할 수 있는가를 판단하여 선정하는 것이 필요하고, 교류대상기관은 행정계층단위나 도시기능, 문화예술, 경제・기술의 관련요인 등의 유사성을 고려하여 적정 대상단체를 선정하는 노력이 수반되어야 할 것이다. 마지막으로 남북교류를 위한 추진체계 역시 확고히 구축될 필요가 있다. 즉, 지역내의 합의를 도출할 수 있는 법제적 근거를 마련하고, 계획수립의 체계화를 도모하며, 남북교류사업을 전담추진할 수 있는 기구를 확충하고, 관련재원의 충분한 확보가 이루어져야 할 것이다. 한편, 외부적 지원체계를 강화하기 위해서도, 우선 남북교류법제의 체계화를 도모해야 한다. 현행의 “남북교류협력에 관한 법률” 중에서 대북접촉의 사전승인이나 결과보고에 관련된 규정의 부분적 개정이 필요할 것이다. 다음으로 지방자치단체의 남북교류사업에 대한 심사체계의 합리화가 도모되어야 한다. 이를 위해서는 현행의 지방자치단체 남북교류사업에 대한 행정자치부 및 통일부의 이중 심사를 축소・조정함으로써 심사단계의 간소화가 이루어져야 할 것이다. 마지막으로 남북교류에서 지방자치단체가 가장 애로를 많이 겪고 있는 정보 및 재정에 관한 중앙정부의 적극적 지원이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 행정자치부가 북한에 관련된 정보를 총괄관리 및 공급하는 전담기구를 설치하여 지방자치단체의 정보요구에 탄력적으로 대응하는 한편, 현행의 남북협력기금과 별도의 재정지원프로그램을 설치・운영함으로써 재정지원을 강화하는 노력을 기울여야 할 것이다. 끝으로 상기와 같은 방안들을 실제 정책화하여 적용하기 위해서는 이하의 3가지 점을 신중하게 고려하여야 할 것을 제시하였다. 첫째, 상기에 제시된 각 대안들은 남북관계의 구조적 안정화가 도모될 때 그 실효성을 확보할 수 있다는 점이다. 둘째, 남한의 지방자치단체가 제도적 및 운영적 개선을 도모하고, 또한 남북교류에 대한 단체장의 의지가 비록 강하더라도 북한의 적극적인 대응이 절대적으로 필요하다는 점이다. 셋째, 상기한 방안에 대한 정책화를 추진함에 있어서는 내부적 그리고 외부적 방안들의 병행추진이 반드시 고려되어야 한다는 점이다.

기타2001

금창호,김병국,한부영,조석주,권오철

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평가기본법에 의한 지방자치단체평가모형 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 본 연구의 목적은 지난 2001년에 공포된「정부업무등의 평가에 관한 기본법」에 근거하여 중앙정부의 지방자치단체, 정확히는 광역자치단체에 대한 평가모형을 개발하는 것이다. 중앙정부는 중앙행정기관에 대한 평가를 심사평가에서 소위 기관평가의 형태로 바꾸었는데 동법에서는 지방자치단체에 대한 평가의 내용을 주요 위임시책에 한정하고 있어 기존의 기관평가와는 다른 평가모형이 필요하게 되었다. 이에 본 연구는 「평가기본법」의 규정에 부합하는 지방자치단체에 대한 평가모형을 개발하기 위해 시도되었다. 사실 우리나라 지방자치가 본격적으로 실시된 지 10년 밖에 지나지 않았고 지난 해 처음으로 지방자치단체에 대한 본격적인 평가를 실시하였으며, 올해 초에서야 법적 근거를 확고히 한 만큼 지방자치단체에 대한 평가는 앞으로 발전시켜야 할 여지가 많이 남아 있다. 더욱이 지방자치단체의 평가에 관한 관심이 최근에야 일어나기 시작하였고 기존의 연구가 많지 않은 실정이며 「평가기본법」이 올해 초 제정된 사실을 고려할 때 지방자치단체에 대한 평가제도의 발전을 도모한다는 측면에서 새로운 평가모형을 구축하는 것은 중요한 의미를 갖는다고 하겠다. 연구의 목적을 달성하기 위해 본 연구에서는 다양한 방법을 사용하였다. 각종 문헌 및 사례조사, 전문가 초빙 세미나, 담당공무원 면접 등을 실시하였으며, 개발된 지표의 타당성을 검증하기 위해 중앙행정기관과 지방자치단체의 평가담당 공무원들로 부터 평가지표의 타당성과 적실성에 대한 검토를 받았다. 「평가기본법」에서 규정한 내용에 따른 지방자치단체 평가모형을 구축하기 위한 본 연구는 먼저 평가체계를 관리능력, 주요시책, 그리고 주민만족도의 세 분야로 구성하였다. 그리고 구성된 각 분야별로 평가부문 및 핵심영역을 도출하였으며, 핵심영역을 구성하는 평가항목(시책) 개발한 후 이를 측정하기 위한 지표를 개발하여 제시하였다. 본 연구에서는 관리능력분야는 행정관리, 재정관리, 정보화 관리의 3개 부문으로 나누었고, 주요시책 분야는 행정관리, 보건복지 및 여성, 환경관리, 산업경제, 지역기술, 안전관리 등의 6개 부문으로 나누었다. 그리고 각 부문별로 핵심영역을 도출하였는데 관리능력 분야는 12개 영역에 25개 평가항목, 45개 지표, 75개 세부지표가 개발되었다. 주요시책분야는 30개 영역에 46개 시책, 109개 지표, 214개 세부지표를 개발하였다. 이러한 평가체계 구축후 지표들을 통해 측정한 결과들을 바탕으로 어떻게 평점하여 종합할 것인가에 대한 다양한 방안도 논의하였다. 또한 지방자치단체 평가의 한 방법으로써 많이 사용되고 있는 주민만족도조사에 관한 논의를 포함하였다.

기타2001

최창수,한표환,김필두

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성과측정을 위한 지방예산회계제도의 기반정비방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 정부활동의 성과측정을 강조하는 세계적 추세와 우리 사회의 발전 방향을 고려할 때 지방자치단체 활동에 대한 성과측정 문제는 이제 실천성을 담보할 수 있는 제도적 장치와 정책수단을 바탕으로 접근되어야 할 상황에 이르렀다. 이를 위해서는 지방자치단체들이 예산의 편성에서부터 예산집행, 집행에 대한 성과측정 그리고 성과측정 결과의 다음 예산 반영에 이르는 전 예산과정에 걸쳐 운영의 효율을 도모할 수 있도록 노력을 경주해야 하고 중앙정부는 이에 필요한 예산회계제도의 기틀을 개선해주어야 한다.다시 말해 행정활동에 소요되는 비용 관련정보를 구체적으로 제공하는 역할을 하는 예산회계제도가 체계적으로 정비되어야만 비로소 정부활동에 소요되는 비용정보를 다각도에서 객관적으로 제시할 수 있고 이를 토대로 정부운영의 산출물 내지 성과를 측정해볼 수 있다. 그러나, 우리 나라의 현실은 성과지표의 개발과 적용에는 많은 관심과 노력을 두는 반면 행정활동의 수행에 소요된 제반 비용과 예산을 파악하는 문제에 대하여는 상대적으로 소홀히 다루는 경향이 있다. 이 경우 비용정보가 제대로 파악될 수 없다면 진정한 의미에서의 성과측정이 이루어질 수 없다. 본 연구는 이러한 현실 상황을 종합적으로 인식하면서 성과측정 이론과 지방예산회계제도의 실태분석을 토대로 성과측정을 위한 예산회계제도의 기반정비방안을 모색하는데 그 목적을 두고 있다. 우리 나라의 현행 지방자치단체 예산회계제도는 정부활동에 관한 성과를 측정하는데 요구되는 기반을 제대로 구비하지 못하고 있으며, 구체적으로 성과측정과 관련하여 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. (1) 현행 지방자치단체 예산회계제도는 성과측정에 필요한 투입비용 정보를 적절히 제공해주지 못하고 있다. 행정활동의 비용과 수익을 체계적으로 측정해주는 예산회계장치가 없는 상태에서는 재무성과를 객관적으로 측정할 수 없다. (2) 현행 예산제도는 경상지출과 자본지출의 구분이 없어 사실상 예산집행의 성과를 측정하는데 기본제약이 존재한다. 즉, 내구성 자산의 구입이나 자본투자를 다루는 자본예산과 인건비 등 일반 행정활동에 필요한 경비를 다루는 경상예산을 분리해서 관리하는 시스템을 갖고 있지 못하는 점도 성과측정에 부정적인 제약으로 작용한다. 이 경우 정확한 비용과 혜택을 측정할 수가 없고 객관적인 성과측정이 불가능하다. (3) 예산제도와 함께 현행 회계제도는 현금주의 단식부기 방식으로 운영되어 비용・수익 개념이 없으며 감가상각비 등이 제외되어 있어 성과측정에 한계가 있다. (4) 예산편성시의 비용관련 정보가 결산과목에 표시되지 않으며 예산서와 결산서의 작성양식이 상이하여, 예산편성 정보와 결산회계 정보간에 연계성이 결여되어 예산과 실적의 비교분석은 물론 정부운영의 실적과 성과를 파악하기 곤란하다. 본 연구는 이러한 문제점을 종합적으로 인식하고 성과측정과 관련한 제반 이론과 외국사례 그리고 지방자치단체의 예산회계제도에 대한 실태분석을 토대로 우리의 실정에 적절하다고 판단되는 정책대안을 제시하는데 중점을 두었다. 정책대안은 다음과 같은 기본방향에서 접근되었다. 첫째, 예산회계제도의 개선을 거시적이고 종합적인 관점에서 추진해나간다. 즉, 지방자치단체 활동의 성과를 측정할 수 있는 성과중심예산(result-oriented budget) 체제의 도입에 초점을 두되, 자본예산제도의 도입, 통합재정제도, 발생주의 복식부기제도의 도입문제를 종합적으로 고려하는 거시적 접근방안을 모색한다. 둘째, 예산회계제도로부터 얻을 수 있는 재정성과정보의 유용성과 효과성을 극대화시키는 방향에서 정책대안을 모색한다. 구체적으로, 지방자치단체의 운영에 직·간접적으로 관계된 이해관계자(지역주민, 납세자, 의회, 공무원, 기업, 투자자, 시민단체)들이 필요로 하는 유용한 재무정보를 제공하고, 내부관리 및 정책결정 과정에서 중요한 판단준거를 제공할 수 있는 방향으로 예산회계제도의 변화를 모색하고 있다. 셋째, OECD 국가 등 선진국의 추이와 보조를 같이 하는 예산회계제도의 개선을 모색해 나간다. 즉, 정부의 예산회계제도와 재정관련 통계는 적어도 IMF, OECD, UN 등 국제기구가 요구하는 수준과 경향을 충족할 수 있는 방향에서 접근방안을 모색하고자 노력하고 있다. 넷째, 성과를 측정하는 수단과 방법이 잘 개발되더라도 측정대상(사업, 조직 등)과 관련된 예산회계정보가 제대로 입수되고 연계되지 않는다면 온전한 성과측정이 이루어질 수가 없다는 점에서, 성과측정 수단과 예산회계제도의 연계성을 극대화시키는 방향에 연구의 중점을 두고 있다. 다섯째, 성과측정을 목적으로 예산제도를 정비하는 방안은 시급성과 현실 여건의 변화 가능성을 기준으로 장・단기로 구분 접근해나간다. 예컨대, 자본예산제도 및 복식부기제도의 도입은 예산회계의 구조변화를 가져오는 중장기 차원의 대안이며, 사업단위 중심의 예산과목조정 및 예산과 결산정보의 연계 강화방안 등은 단기적 접근에 해당한다. 이와 같은 기본방향 아래 본 연구에서 제시하고 있는 성과측정을 위한 지방예산회계제도의 기반정비방안을 종합 정리하면 다음과 같다. (1) 성과측정을 위한 예산과목체계의 조정이 필요하다. 예산과목구조를 개선하는 과정에서는 자치단체 행정활동의 특성을 고려하면서 성과를 측정하는 기본단위를 선정하는 문제가 중요하다. 기본단위로서 사업단위(또는 프로그램 단위)와 조직단위를 상정할 수 있으나, 현행 예산회계제도를 고려할 때 성과측정을 위한 예산과목의 기본단위는 사업단위를 중심점으로 하는 것이 합리적이다. 이 경우 사업단위 예산과목의 설정은 현실적으로 2가지 대안을 고려해 볼 수 있다. 즉, ① 현행 세출예산과목구분의 세항과 세세항 사이에 사업단위를 두는 대안과 ② 세세항을 없애는 대신 세항과 목 사이에 사업단위를 추가로 삽입하는 방안을 고려할 수 있다. (2) 예산편성과 회계결산 정보간의 연계를 강화하여야 한다. 현재 예산편성 단계에서는 각 사업별로 사업총액과 비용내역에 관한 정보가 생성이 되지만 이들 내역이 예산서나 예산정보시스템에는 포함되지 않고 있으며, 결산서의 작성방식이 예산서의 작성방식과 달라 세부적으로 계획과 성과를 비교하기가 곤란하다. 예산편성과 회계결산간의 현상 및 연계 필요성에 비추어 그 대안으로는 ① 현행 예산서 체계를 유지하는 가운데 각 사업별로 비용 내역이 분산 표시되고 있는 항목에 대하여 사업을 중심점으로 하여 동일사업과 관련된 비용에 대하여는 동일한 코드번호를 부여하고 전산시스템을 통해 사업비용을 추출하는 방법, ② 예산편성 단계에서 제공되는 사업비 관련 비용정보를 예산서와 별도로 산출하는 방법, ③ 예산시스템을 변경하여 하나의 사업에 소요되는 총비용을 동일과목에 표시하는 방법 등을 고려할 수 있다. (3) 장기적 관점에서 성과측정을 위해 지방예산회계에 자본예산제도를 도입하는 것이 필요하다. 접근방법은 기존 예산회계의 틀을 인정하는 범위에서 변화를 모색하는 단기 대안과 기존제도의 틀과 구조를 근본적으로 변화시키는 중장기 대안으로 구분할 수 있다. 전자의 경우 자본예산의 세입과목을 지방세수입, 사업수입, 이전수입, 채무수입으로 구분하고, 세출과목을 경상지출, 자본지출, 이전지출, 채무상환으로 구분하는 것이다. 후자의 경우는 현행 예산체제의 기본 틀을 ①일반회계, ②특별회계, ③자본투자회계, ④채무회계, ⑤내부거래회계의 구조로 변화시키면서 자본예산제도를 도입하는 방안을 모색할 수 있다. (4) 현행 현금주의 단식부기 회계방식을 발생주의 복식부기 제도로 전환할 것이 요구된다. 현행 예산회계제도는 현금주의 단식부기로 인해 비용의 산정에서 실제 행정활동에 사용되는 진정한 비용을 정확히 포착해주지 못하고, 거래의 성격에 따라 자산항목, 부채항목, 수익항목, 비용항목으로 분류하지 않고 모든 거래를 수입・지출회계로 처리하고 있어 자산과 부채의 증감 및 수익과 비용의 발생에 의한 인식이 이루어지지 않고 있다. 따라서 투입비용을 합리적으로 산정하고 감가상각비 등을 포함하여 비용정보를 산출하기 위해서는 발생주의에 기초한 복식부기제도를 도입하는 것이 바람직하다. (5) 성과측정을 위한 재정분석전산시스템을 구축하는 것이 요청된다. 이는 현행 재정진단제도에서 사용하는 기존의 10대 지표를 포함하여 사업별 예산 및 자본예산의 도입에 따른 사업별 분석지표를 추가하고, 복식부기제도의 도입에 따른 경영성과 측면에서의 분석지표를 추가하는 방안을 고려할 수 있다. 이와 같은 재정분석시스템은 통합재정분석과 연계・구축함으로써 각종 회계・기금을 망라한 통합적인 재정순계규모의 파악이 가능하도록 하여야 한다.

지방재정2001

임성일,이효,이창균,이삼주

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지방자치단체의 신용평가제도 도입방안 주지하듯이 지방재정을 둘러싼 대내외적 환경은 급격하게 변모하고 있다.그동안 성장일변도의 획일화된 양적 시스템에 익숙해져 있던 우리 사회는 시장원리에 입각한 질적 시스템으로 전환할 것을 요구받고 있다. 규제완화, 경쟁체제의 강화, 공공부문의 개혁과 책임성 증진 등 일련의 흐름들은 정부의 과잉개입에 대한 자기반성이다. 이러한 역사적 조류는 지방자치제도의 의미와 역할을 새롭게 조명하는 역사적인 계기로 작용하고 있는바 기채승인제도 역시 그 중의 하나이다.널리 알려진바대로 기채승인제도는 나름대로의 합목적성에도 불구하고 분권적 의사결정구조를 왜곡하고 지방채시장의 기반을 위축시키는 역기능을 노정하고 있는게 사실이다. 지방채무에 대한 중앙정부의 직접규제는 대부분의 규제 일반이 그러하듯이 한계원리를 부정함으로써 자원배분의 비효율성을 초래한다. 물론 시장실패가 불가피한 상황에서는 정부개입의 정당성이 확보될 수는 있지만 개입양식은 시장친화적이며 간접적인 형태로 이루어지는 것이 바람직하다는 점은 이론의 여지가 없이 분명한 사실이다. 그러나 다른 한편으로 우리의 지방채시장이 시장실패를 거론할 정도로 진정한 의미의 시장인가? 다시 말하면 기채승인제도가 바람직한 규제양식은 아니지만 시장이 존재하지 않는 이상, 가격기구를 동원한 새로운 시스템으로의 전환이 현실적으로 가능한가?에 대한 의문이 제기된다. 본 연구는 이러한 의문을 가지고 지방채 신용평가제도 도입방안을 다루고 있다. 신용평가제도는 금융시장에 만연하는 정보의 비대칭 문제를 어떻게 효과적으로 통제할 수 있는가에 대한 해답을 제공한다. 또한 신용평가제도는 정보유통과 관련한 사회적 거래비용을 절감시킨다. 신용평가기관이 공시하는 신용등급은 신용위험의 신호를 투자자에게 전달하며 투자자는 저렴한 비용으로 이 정보를 입수함으로써 신속하게 가격에 반영시킬 수 있다. 신용위험에 대한 미래의 불확실성이 반영된 가격은 가격차별화로 이어지며 종국에 가서는 시장내 가격기구의 파라메터적 기능에 의해서 효율적인 자원배분을 가져온다. 이러한 순조로운 흐름을 가능케 하는 사회적 인프라가 바로 신용평가제도이며 동 제도의 도입이 내포하는 의의이기도 하다. 그런데 시장에 존재하지 않는 상황에서 신용평가의 신호기능이 제대로 작동할 수 있으며, 작동한다 해도 신호효과가 미약하다면 앞에서 언급한 사회적 편익을 기대할 수 있는 것인가? 현실적으로 우리의 지방채시장은 중앙정부와 자치단체간에, 그리고 기초단체와 광역단체간의 내부거래가 80% 이상을 점유하는 기형적인 시장이다. 이와는 정반대로 신용평가와 직접적으로 관련된 채권형식의 채무는 15%에도 미치지 못하고 있다. 여기에 덧붙여 시장원리에 따른 자기책임성을 구현하는 제도적 장치와 사회적 여건은 매우 취약한게 지금의 현실이다. 지방의 정치시장은 후진성을 면치 못하고 있으며 주민의 자치의식도 선진국에 비하면 현저하게 뒤쳐져 있다. 이러한 현실에서는 신용평가제도의 도입으로 인한 시장실패가 기채승인제도에 잠재된 정부실패를 압도하는 역기능이 발생할 수 있다. 시장실패의 가능성은 신용평가기관이 사회적 역할을 제대로 발휘하지 못할 때 현저하게 증가하는데 오늘날 국내 신용평가기관이 명성자본을 충분하게 구축했는가에 대해서는 지극히 회의적이다. 먼저 국내 신용평가기관은 지방채 신용평가모형을 자체적으로 개발하지도 못한 실정이라는 점을 지적할 수 있다. 아직까지 국내 신용평가기관은 지방채를 대상으로 신용평가한 경험이 없을 뿐 아니라 기본적으로 자치단체가 채무불이행을 경험하지 않는 이상 평가결과의 신뢰도는 근본부터 흔들릴 수 밖에 없다. 국내 신용평가시장의 구조와 행태, 평가기관이 보유한 인적・물적 기반, 그동안 이루어진 평가사례 등을 종합적으로 미루어봐도 신용평가제도가 정부실패를 교정하는 유력한 수단이라고 보기는 어렵다. 본 연구는 이러한 현실인식하에 지방채 신용평가제도를 개괄하는 한편 지방재정의 실태를 수렴한 신용평가모형을 개발・적용함으로써 신용평가의 신호기능을 검증하였다. 본 연구에서 개발한 지방채 신용평가모형과 본 모형으로부터 유도된 결과를 정리하면 다음과 같다. (1) 지방자치제도, 기채승인제도, 지방재정조정제도를 1차기준으로 설정하고, 채무, 재정성과, 지역경제, 산하기관의 경영성과의 4개 분야로 구분하여 재무적 건전성을 평가하였다. (2) 중앙정부가 암묵적 최종대부자로서 기능한다는 점, 지방공사 및 공단, 주요 국가공기업을 대상으로 한 국내 신용평가기관의 평가결과 등을 감안하여 1차기준은 AA등급으로 설정할 수 있었다. (3) AA등급 이상에서 상대적인 신용등급의 격차는 5등급으로 분류한 재무적 건전성에 따르며 채무상환비비율, 지방채잔액지수, (수정)실질수지비율, (수정)경상수지비율, 자주재원비율의 5개 지표를 적용하였다. 이때 5개 지표의 총 배점은 1,000점만점에 각 20점을 기준으로 하되, 지표의 중요성을 반영하여 채무상환비비율은 300점, 자주재원비율은 100점으로 가중치를 차별화하였다. (4) 이러한 정량적 분석 이외에 재정분석 및 진단제도에서 입수한 지역경제동향, 투자사업의 타당성, 자금관리실태 등으로 정성적 분석을 가미하였다. 특히, 현지실사가 이루어지는 재정진단의 결과를 적극 활용하였다. 전술한 지방채 평가방법론은 광역단체를 대상으로 적용한바, 다음과 같은 모의실험 결과를 얻을 수 있었다. (1) 서울특별시와 도본청(제주도 제외)은 국채의 신용위험도와 견줄 수 있는 AAA등급으로 판정되었다. (2) 제주도와 광역시는 AA등급 범위에 포함된바, 울산, 인천, 대전은 AA+, 제주와 광주는 AA, 부산과 대구는 AA- 등급으로 판정하였다. (3) 우리나라의 지방채는 최하 AA- 등급일 정도로 신용도가 매우 우수하였으나 자치단체간 신용격차가 미미하여 신용평가제도의 신호기능이 미흡한 것으로 나타났다. 따라서, 지방채 신용평가제도의 기능이 취약함에 따라 지방재정과 채권시장의 발전과정, 분권화의 구조 및 수준 등과 연계하여 점진적인 도입이 바람직하다는 결론을 도출할 수 있었다. 본 연구로부터 도출된 정책적 시사점과 건의사항을 제시하면 다음과 같다. (1) 1단계 조치로서 기채승인제도를 유연하게 운용하는 포괄적 기채승인제도의 도입을 추진한다. 포괄적 기채승인제하에서는 지방채시장에서 대표적인 채권인 지역개발공채와 도시철도채권만을 대상으로 신용평가를 실시한다. 이때의 신용평가는 기채승인제도와는 별개로 이루어지는 임의평가이며 평가결과를 시장에 공시함으로써 유통시장에서의 가격차별화를 적극적으로 유도하도록 한다. 다른 한편으로 채무의 범위를 확대하여 공단・공사채까지 포함시키는 한편 국도비보조금으로 상환하는 채무는 제외시키는 등 채무상환비비율을 보완하고, 적채기준을 완화할 필요가 있다. 예를 들어 행정수요의 차이를 반영하여 광역단체의 채무상환비비율은 25% 수준으로 상향조정하며 10% 이하인 단체는 승인대상에서 제외하는 방안도 검토가능하다. (2) 중간적 형태의 총액한도제를 도입하여 광역단체만을 대상으로 신용평가제도를 부분적으로 도입하도록 한다. 이를 위해서는 무엇보다 지방채가 의무적으로 신용평가를 받도록 “증권투자신탁업 감독규정(제62조 2항)”을 개정하는 제도적 장치가 요구된다. 동시에 발행한도의 기준과 타당성을 지속적으로 검토해야 한다. 발행한도는 연간 기준이 아니라 잔액기준으로 설정하되, 후보지표는 1인당 채무부담, 1인당 실질채무부담, 순채무비율Ⅰ, 순채무비율Ⅱ, 순채무비율Ⅲ, 순채무부담비율 등을 검토할 수 있다. (3) 마지막으로 규범적 총액한도제를 도입한다. 즉, 총액한도제의 전제조건이 성숙하였다고 판단한 시점에서 전면적으로 신용평가제도를 도입하도록 한다. 모든 지방채를 신용평가대상에 편입시켜 의무적으로 신용평가를 받도록 하되, 제도적 보완책으로서 자치단체의 파산법을 도입하며 후속조치로서 재정위기관리제도의 도입이 불가피하다. 이 경우 단체장에 대한 권한제한이 가해져야 하며 자구노력을 전제로 한 중앙정부의 정책지원이 이루어져야 한다. 동시에 예산관리에 대한 부단한 교육과 우수사례 전파, 재정운영 성과의 공개와 그 결과를 반영한 예산통제제도의 도입과 같은 제도적 안전장치가 요구된다.

지방재정2001

김태영,이상용,서정섭,조기현

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재산과세대상의 확대방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 본 연구는 납세자간의 형평성제고와 지방세수 증대에 기여하고자 하는 기대효과하에 재산의 개념을 명확하게 구분한 후, 재산의 성격을 지니고 있으면서도 아직까지 재산과세대상에 포함되지 않고 있는 세원을 포착하여 지방세원화하고자 하는 연구목적을 가지고 수행하였다. 본 연구목적의 충족을 위하여 선행연구를 통한 이론적인 검토, 실증적인 자료를 통한 자료분석 그리고 전문가 및 실무자들과의 워크샵을 개최한 결과 다음과 같은 재산과세대상의 확대방안을 마련할 수 있었다. 본 연구에서 제시하고 있는 재산과세대상의 확대방안이 현실화되기 위해서는 과세대상, 세목화방안, 과세표준, 세율, 납세의무자, 납기, 징세방법 등에 대한 상세한 검토가 있어야 할 것이다. 재산과세대상의 선정기준으로 본 연구에서는 다양한 지방세원칙 중 세수의 충분성, 세원의 보편성, 세수의 신장성 등 세 가지 기준을 활용하였다. 이러한 기준에 의거하여 모든 재산에 대한 장단점을 검토한 결과 고정자산 중 기계 및 장치와 구축물(일부)을 과세대상으로 선정하는 대안을 제시하였다. 다음으로는 세목화를 위하여 기존 세목의 과세대상으로 추가하는 대안과 새로운 세목을 신설하는 두 가지 대안을 가지고 장단점을 분석하였다. 그 결과 기계 및 장치만을 과세대상으로 하는 새로운 세목은 세수조달기능이 미약할 수밖에 없어 기존의 세수조달기능이 미약한 지방세목이 받았던 세목폐지 주장에 직면하게 될 뿐만 아니라 국세, 지방세 양 부문에서 조세체계 간소화 논의가 추진되고 있는 점을 감안하여 재산세의 과세대상에 포함시키는 것을 대안으로 제시하였다. 그리고 과세표준은 기존회계관행존중 방식과 법정화 방식의 두 가지 대안을 가지고 각각의 장단점을 비교 분석하였다. 장단점에 대한 검토결과를 토대로 본 연구에서는 다소 징세비용이 소요되더라도 통일성을 위해 법정화 방식을 채택하는 것이 바람직하다는 대안을 제시하였다. 또한 시초가액은 제조원가보다는 취득가액을 선택하는 것이 바람직하다는 대안을 제시하였다. 감가상각방식은 법정화할지라도 일반적으로 기계 및 장치류에 대해 회계관행에서 통용되는 정률법을 채택하는 것이 바람직하며, 정확한 과세표준의 산정을 위해서 종합상각법보다는 개별상각법을 채택하는 것이 바람직하다는 대안을 각각 제시하였다. 세율은 재산세의 세율구조를 준용하는 대안을 제시하였으며, 이 경우 초과누진세율과 단일세율의 두 가지가 가능한 바, 선박이나 항공기에 적용하는 세율인 1,000분의 3을 대안으로 제시하였다. 납세의무자는 주요 기계 및 장치를 소유하고 있는 자가 되는데, 이 경우 주요 기계 및 장치를 소유한 모든 사람으로 하느냐 아니면 직접적으로 생산에 기여하는 주요 기계 및 장치만을 과세대상으로 한다는 점에서 납세의무자를 법인사업자나 비법인 사업자로 한정할 것이냐라는 대안을 가지고 검토한 결과 현행 재산과세제도가 분류 재산세제이고 사실상의 주요 기계 및 장치의 소유자는 대부분 법인사업자나 비법인 사업자인 점을 감안하여 납세의무자를 법인사업자나 비법인 사업자로 한정하는 것이 바람직할 것이라는 대안을 제시하였다. 납기는 현행 재산세의 납기와 일치시키는 방안과 기존 재산세의 다른 과세대상과는 다른 별도의 납기를 정하는 방안을 검토한 결과 재산세의 여타 과세대상과 일치시키는 것이 바람직하다는 대안을 제시하였다. 주요 기계 및 장치의 보유내역에 대한 파악은 현재와 같이 과세주체인 지방자치단체가 이를 직접 파악하는 방법이 있을 수 있고, 납세의무자가 보유내역을 신고하도록 하고 지방자치단체는 이의 사실여부를 파악하는 간접적인 방법이 있을 수 있다. 분석결과 지방자치단체에서 주요 기계 및 장치의 보유상황을 파악하기 어렵기 때문에 납세의무자인 소유자가 일정기간내에 보유사실을 과세주체인 지방자치단체에 신고하는 것을 원칙으로 한다는 대안을 제시하였다. 다만 본 연구에서 제시한 대안이 실효성을 거두기 위해서는 생산활동에 직접적으로 기여하는 기계 및 장치에 대한 과세는 기업의 비용증가로 이어져 제조원가의 증가로 귀결되고, 모든 기계 및 장치를 과세대상으로 한다고 할 경우 비법인사업자의 보유내역을 파악하기 어렵기 때문에 기계 및 장치를 새로운 재산과세대상으로 선정하되 도입 초기에는 비교적 고가이며 생산활동기여도가 높은 주요 기계 및 장치를 과세대상으로 선정하고 이의 범위를 단계적으로 확대하는 접근 방식이 필요하다. 또한 과세대상확대에 대한 실용성 확보를 위해서는 과세대상에 대한 데이터베이스의 구축이 선행되어야 할 것이다. 마지막으로 본 대안이 현실에 적용되기 위해서는 많은 기계 및 장치를 사용하는 기업들과의 충분한 대화가 선행되어야 할 것이다. 살펴본 바와 같이 조세가 부과될 경우 기업의 부담이 그 만큼 증가하는 것이므로 이에 대한 조세저항문제에 대한 해소방안이 마련되어야 할 것이다. 이를 위해서는 공청회, 토론회 등 충분한 대화의 장이 마련될 수 있도록 조치하여야 할 것이다.

지방재정2001

이영희,김대영,라휘문

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지역간 정보격차해소를 위한 정보화 확산방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 정보통신 기술의 비약적인 발달에 힘입어 정보화가 21세기 국가발전의 새로운 패러다임으로 대두되고 있다. 그러나 정보화의 긍정적 효과와 기대에도 불구하고 추진과정에서 지역간, 계층간의 다양한 차원에서 정보화의 수준에 차이가 크게 나타나고 있는 것이 현실이다. ‘정보격차(Digital Divide)’는 선진 각국에서도 중차대한 이슈로 부각되고 있으며 우리나라의 경우에도 국가적 당면과제로 인식하고 있다. 본 연구에서는 정보격차의 현상 중에서도 지역간 정보격차를 중점적으로 분석하여 이를 해소하는 방안을 제시하고자 한다. 특히 지역간 정보격차를 도시지역과 농촌지역간 정보격차로 파악하고, 낙후된 농어촌지역의 열악한 정보화 환경의 개선에 초점을 맞추고 있다. 즉, 정보화의 취약지역이자 소외집단인 농어촌지역 및 주민들의 정보화 수용여건을 개선시키는 것이 이 연구의 주요 관심사항이다. 연구의 효율적인 추진을 위해 본 연구에서는 다양한 문헌연구와 두 종류의 설문조사 그리고 현지조사 등을 병행하였으며, 이 밖에도 관련 행정부서 관료 및 전문가들과의 워크샵을 거쳐 현실성있는 정책대안을 마련하고자 노력하였다. 본 연구의 제2장에서는 정보격차에 대한 개념 및 관련 이론들을 검토하여 정보격차의 개념에 담겨있는 공통적 구성요소들에 대한 구체적 논의와 함께 개념을 조작적으로 정의하였는 바, 여기에는 정보격차의 주체, 정보의 형태, 정보의 내용, 정보격차의 범위 등이 포함되어 있다. 그리고 정보격차에 관한 이론의 검토로서는 정보화가 사회에 미치는 영향을 보는 두 가지 상반된 시각으로서 낙관론(정보격차 축소론)과 비관론(정보격차 확대론)을 대비하여 살펴보았다. 아울러 일반적인 정보격차 논의로부터 관점을 보다 축소하여 지역간 정보격차에 관한 이론적 논의들을 정리하고 지역간 정보격차가 발생하는 구조적 배경과 파급효과 등에 대해 이론들을 검토하였다. 여기서는 지역사회네트워크에 관한 이론을 중점적으로 정리한 바, 그것은 입지(location)의 차이에서 비롯되는 농어촌지역의 수용여건 간극을 극복하는 전략과 수단으로서 의의가 있기 때문이다. 더하여 지역적 정보화 확산의 의의를 정보화 소외지역의 지역경제 활성화와 소득증대 기여, 정보화소외지역의 삶의 질 향상과 정보복지 실현, 지역간, 도농간 사회적 통합의 구현 등 세 가지로 나누어 정리하였다. 제3장에서는 우리나라 지역간 정보격차의 실태를 기존 자료의 분석과 농어촌지역 주민설문조사를 통해 종합 정리하였다. 먼저, 최근에 조사된 여러 자료들을 분석하여 지역정보화의 실태를 확인한 바, 통계청, 한국전산원, 한국정보문화센터, 한국인터넷정보센터, 한국도메인센터, 정보통신정책연구원 등의 조사들을 종합적으로 비교, 활용하였다. 그 결과, 지역간 정보격차가 도시화의 수준에 따라서 대도시, 중소도시, 군지역 순으로 일관되게 나타나고 있고, 지역 정보격차는 대도시와 중소도시간에는 크지 않은 반면, 중소도시와 읍・면지역 사이에서는 상당히 큰 것으로 확인되었다. 또 컴퓨터 보급, 사용 등에 있어서 지역간 디지털 정보격차는 상당 부분에서 연령, 학력, 소득 등 인구사회학적 요인에 의해 영향을 받고 있는 것으로 판단되었으며, 디지털 정보의 지역간 격차는 양적 수준 보다 질적 수준에서 보다 심각한 상황임을 확인하였다. 또한 정보접근(통신망) 부분에서의 지역간 격차가 보다 뚜렷하여, 농촌지역은 대도시지역에 비해 매우 저조한 수준을 보였다. 따라서 지역간 균형 발전이라는 측면에서 지역간 정보격차 해소는 ① 정보통신망 구축, 정보센터개설 등 정보접근성 제고, ② 정보활용 교육의 강화, ③ 유용한 지역적 컨텐트 개발 등에 중점을 두어야 할 것으로 판단된다. 특히 제3장에의 지역간 정보격차 실태분석에서는 기존 통계자료의 분석에 더하여 농어촌의 읍・면지역 주민들을 대상으로 정보화실태 및 의견조사를 별도로 실시하였는 바, 이는 기존의 정보화실태조사들이 지역적 측면에서 오차가 크고 신뢰성도 떨어지며 정보화 취약지역인 면지역에 대한 구체적인 분석이 결여되어 있기 때문에 이를 보완하려는 의도에서이며 나아가 정보취약지역인 농어촌지역의 정보화 실태를, 읍・면지역을 구분하여 보다 정확하고 풍부한 현황자료를 확보함으로써 정책수립에 활용하기 위함이다. 조사 대상지역은 권역별로 1개 군씩 무작위로 선정하여 강진군, 부여군, 영덕군, 가평군 등 4개 군을 대상으로 비례할당 및 다단계집락추출법에 의해 표집한 가구원 419명을 대상으로 조사를 실시하였다. 조사 결과 읍・면지역의 정보화 수준이 기존의 일부 조사결과들보다 상당히 낮은 것으로 나타났으며(통계청의 조사결과와 거의 유사하였음), 특히 읍지역과 면지역 사이에도 정보격차가 현저함이 밝혀졌다. 이외에도 농어촌지역 내에서도 계층간, 학력간, 세대간 격차가 매우 큼을 확인하였고 이 집단들 간의 정보화 접근방식이나 의견이 다양함을 알 수 있었다. 제4장의 우리나라 정보화 확산정책 및 사례분석에서는 그간의 정보화확산정책을 요약하고 전반적인 문제점을 도출하였다. 여기서는 먼저 정보화 확산을 위한 중앙정부 및 자치단체의 제도, 계획, 정책의 개요를 정리, 소개하고 그간의 지역정보화 확산정책을 비판적 관점에서 평가하였다. 더하여 정보화 확산정책의 구체적 사례를 살펴보기 위해 기존 3개 정보화마을 - 지방자치단체가 독자적으로 구축한 정보화마을로서 강원도 황둔・송계 전자마을, 경남 진주시 이반성면 사이버타운, 그리고 제주도 마을정보센터 등 - 을 현지방문하여 자료수집 및 시책분석을 시행하였다. 기존 정보화마을들은 아직 여러 측면에서 운영상의 어려움을 겪고 있는데, 그것들의 문제점으로는 무엇보다도 초고속정보통신망 관련 인프라가 부족하고 H/W 투입비용이 상대적으로 많은 비중을 차지하고 있어 사업의 효율성이 저하되고 있다는 점이 지적될 수 있다. 둘째로는 정보제공 컨텐트가 부족하고 이용자의 특성에 맞는 ‘눈높이’ 서비스가 미흡하다는 점을 들 수 있으며, 셋째는 정부지원에 지나치게 의존하는 경향이 있고 주민의 참여부족으로 자발적인 사후관리에 애로가 있는 것으로 평가되었다. 제5장에서는 외국의 정보격차 해소대책 및 사례를 조사, 정리하고 그로부터 정책적 시사점을 도출하였다. 먼저 외국의 정보격차 해소정책으로는 미국, 영국, 호주 등의 국가에서 시행하는 지역접근센터 구축, 농어촌 초고속통신망 구축지원, 컴퓨터 및 인터넷 보급, 저소득층 및 농어촌주민에 대한 이용료지원, 컨텐트 제공, 정보이용교육 등에 관한 정책들을 유형별로 정리하였고 이로부터 다양한 시사점을 종합하였다. 그리고 구체적인 지역정보화 확산시책 사례로서는 1)미국의 Community Network(Balcksberg 전자마을 등), 2)유럽의 Telecottage(영국 Wren Telecottage 등), 3)호주의 Telecenter정책 등을 검토하였으며 이를 통해 정부의 정보화시범마을 사업 및 마을정보센터 구축에 활용할 구체적인 참고자료를 얻고자 하였다. 제6장에서는 정보화시범마을 주민에 대한 정보화특성 및 수요조사를 실시하여 우리나라 농어촌지역에 적합한 지역사회네트워크의 모형정립의 기초자료로 활용하고 정부의 정보화시범마을사업의 구체적 시행 및 정책발전에 참고자료를 제공하고자 하였다. 이 조사는 2001년도 정부의 정보화시범마을로 선정된 19개 마을 중 18개 마을(서울 제외) 3,196세대를 대상으로 실시하였으며, 행정자치부와 한국지방행정연구원이 공동으로 조사 및 분석을 분담하였다. 조사내용은 크게 정보화시범마을의 기본현황, 정보화실태 및 정보화수요의 3개 부문으로 구성되었으며 주민들의 정책적 수요를 종합, 정리하였다. 마지막으로 정책대안을 다루고 있는 제7장에서는 정보화 확산을 위한 지역사회네트워크 구축방안을 구체적으로 제시하고 있다. 지역사회네트워크 구축의 기본 방향으로는 1)지역간 정보화 확산과 지역사회네트워크 도입의 의의, 2)지역사회네트워크의 성격과 목표의 구체화, 3)지역사회네트워크 구축의 발상, 4) 지역사회네트워크의 구성요소별 대응체계 구축을 제안하였다. 여기에서 본 연구는 특히 지역사회네트워크의 성공적 구축을 위해서는 주민(이용자)의 정보화 수용여건 개선이 필수적이라는 점을 상기시키고 모든 사업의 추진과정에서 주민(이용자)을 일차적으로 고려해야 함을 강조하고 있다. 지역사회네트워크 구축을 위한 실천과제로는 서는 지역사회네트워크의 네 가지 구성요소(주민, 컨텐트, 서비스, 인프라)에 연구내용을 맞추어 1)주민의 정보이용 촉진, 2)정보컨텐트의 개발, 3)서비스 및 기능의 다양화, 4)정보인프라의 보급・확산 등에 대해 구체적인 대안들을 검토, 제시하였다. 이 대안들은 농어촌지역 주민들의 정보이용 능력과 정보접근 기회를 제고하고 그들이 실제로 정보화를 통해서 이익을 얻을 수 있도록 하는데 중점을 두었다. 다음으로 지역사회네트워크사업을 포함하여 정보화 확산을 위한 추진전략으로서는 지역정보화사업을 추진하기 위한 기반조성의 차원에서 1)지역사회네트워크 시범사업의 추진, 2)지역정보화 리더쉽의 육성, 3)지역정보화 재원확보 및 재정지원, 4)지역정보화사업의 민관협력체제 구축 등 네 가지 분야에 대해서 구체적인 추진전략을 제시하였다.

지역발전2001

김선기,권오혁,장은주

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도시재정지출의 효과분석 및 개선방안 도시재정지출의 효과분석 및 개선방안 도시정부의 행정은 재정수입, 재정지출 및 경제활동과 서로간에 상호순환적 인과관계로 직접적으로 관련을 맺고 있다. 즉 수입은 기본적으로 해당 도시의 경제적 능력에 크게 의존하며 지출은 재정수입에 따라 결정되고 도시 경제활동은 재정지출에 영향을 받는 순환의 고리로 연결되어 있다. 이때 수입에 영향을 미치는 구체적 요인을 탐색하고 영향의 정도를 추정하는 연구를 수입결정론(revenue determinant theory)이라고 하고 각 예산항목별 지출(expenditure)의 규모에 영향을 미치는 구체적 요인에 관한 연구를 통칭하여 지출결정론(expenditure determinant theory)이라고 부르며 지출된 예산이 도시경제활동 또는 궁극적으로 삶의 질(quality of life)의 향상에 어떠한 효과를 미치는지에 대한 검토가 성과측정(performance evaluation)이다. 본 연구는 우리 나라 도시재정지출이 얼마나 효과적으로 집행되고 있는지를 실증적으로 분석, 평가하고자 하는 시도로써 일종의 성과측정의 영역에 속하는 연구이며 지출효과론에 이론적 근거를 두고 있다. 그 동안 도시(지방)재정에 관한 기존의 연구는 주로 도시정부의 수입에 관심이 집중되어 왔으며 상대적으로 정부활동의 정책적 표현이라 할 수 있는 지출에 대한 관심은 미흡한 편이었다. 또한 지출에 관련된 기존연구도 역시 지출결정에 영향을 미치는 변수 및 각 변수별 지출에 영향을 미치는 정도를 측정해 보려는데 주로 연구의 초점을 두고 있어 지출효과측면의 연구는 부진한 상태에 머무르고 있다. 본 연구는 재정지출이 지출목적에 어느 정도 충실하고 있는지를 검토하려는 일종의 지출효과론의 새로운 시도라는 점에서 큰 의의를 갖는다. 자치단체의 재정은 기본적으로 수입을 확보하고 예산활동을 통해서 지출을 결정, 집행하는 데 목적이 있지만 수입과 지출의 결정이 제대로 이루어지기 위해서는 지출이 당초에 의도한 대로 결과를 가져와서 수입과 지출의 결정에 긍정적으로 환류되는 호순환 관계를 형성해야 한다. 이런 점에서 본 연구는 각 도시정부의 재정지출이 구체적으로 어떠한 효과를 수반하게 되는지를 파악하여 도시재정지출의 정책적 의미를 검토하는데 주 목적을 두고 있다. 아울러 분석결과의 지역간 비교를 통하여 순수한 재정지출이외 지출효과에 영향을 미치는 변수개입의 가능성을 검토하고 궁극적으로 도시정부의 지출성과의 분석과정을 통해서 지출효과를 측정하는 방법론을 제시하고 있다. 또한 연구의 부수적인 목적으로써 지출효과분석의 시사점과 기존 관련연구의 논의를 바탕으로 재정지출의 효과성을 제고하는 정책대안을 제시함으로써 정책연구로써의 활용도를 높이고자 하였다. 본 연구는 재정지출과 재정지출성과 사이의 관계에 대한 통계학적 추정과 해석이 연구의 핵심 내용을 구성하고 있다. 따라서 지출 및 지출성과라는 두 가지 개념적 변수의 규정이 중요한 선결과제이며 그에 따라 자료와 분석모형이 의존하고 있다. 본 연구에서는 연구 목적상 미시적 접근을 채택하여 지출성과지표로서 도시관련자료중 8개 지표를 대용변수로 사용하였으며 지출지표는 세출과목에서 관을 기준으로 분석의 의미가 있다고 판단되는 6개의 기능변수를 선정하였다. 도시재정지출의 효과를 실증적으로 측정, 평가하기 위하여 통계적 검정모형을 채택하고 있는 바, 단년도 자료를 활용한 다중회귀분석 및 횡단면-시계열 결합 자료를 활용한 회귀분석을 모두 활용하고 있다. 모형추정방법으로는 자료의 성격상 추정모형이 연립방정식의 형태를 갖추고 있으므로 모형의 구조상 단일방정식 추정법과 전체방정식 추정법을 동시에 활용하였다. 즉 2SLS(Two Stage Least Squares)를 주로 활용하되 분석결과의 질에 따라 LIML(Limited Information Maximum Likelihood), FIML(Full Information Maximum Likelihood), SUR(Seemingly Unrelated Regression) 또는 3SLS(Three Stage Least Squares)도 활용하여 모형추정의 정확성을 극대화하려고 노력하였다. 모형의 추정결과, 사회보장비, 경제개발비, 주택 및 지역사회개발비, 교육문화비 등은 제한적 범위 내에서 일정한 역할을 담당하고 있는 것으로 나타난 반면 교통관리비, 보건위생비 등은 통계적 유의성이 확보되지 못하였다. 전체적으로 볼 때, 공공서비스의 역할은 제한적인 것으로 나타났다고 할 수 있다. 그 이유를 추정해 보면 첫째, 본질적인 측면에서 인건비가 대부분인 공공서비스의 특성상 지출효과가 미흡하다는 것은 어쩌면 당연한 결과로도 볼 수 있다. 둘째, 예산과 성과가 연계되지 않은 관계로 활용된 자료가 서비스 제공 현황을 정확히 반영하지 못할 가능성도 예상할 수 있다. 마지막으로 분석 방법에서 나타날 수 있는 문제를 생각할 수 있는데 이는 향후 더욱 관심을 가져야 할 부분이라고 판단된다. 첫 번째 문제와 관련한 개선방안은 공공부문의 근본적 경쟁력 확보이외에는 찾기 힘들 것으로 추정되며 세 번째 문제와 관련된 개선방안은 추가적인 후속연구에 의해 충분히 보완될 수 있으리라고 보여진다. 두 번째 문제, 즉 예산이 성과와 연계되지 않음으로써 성과측정이 본질적으로 어려운 부분은 정책적 조치에 의해 충분히 개선될 수 있다고 판단된다. 분석의 결과 재정지출의 효과가 제한적으로 유의미하게 도출된 가장 큰 이유는 아마도 지출항목에서 본래 의도한 것과 다른 분야에 지출이 많이 이루어진 측면이 크게 작용하지 않았나 추정된다. 본 연구는 이러한 면을 고려하여 다음과 같은 몇 가지 정책건의를 제시하고 있다. 첫째, 긴축재정구도하에서는 무엇보다 재정지출의 투자전략의 전환이 필요하다. 따라서 우선 투자사업의 우선순위를 재평가하여 전략사업 중심으로 투자를 집중시켜야 하며 소비성 지출을 생산적 방향으로 전환하여 재정투자의 실질적 효과를 증대시키는 전략이 필요하다. 아울러 현행 투자정책을 융통성있게 전환하여 공공시설의 지리적 파급효과를 기준으로 하는 광역공급체계의 구축을 통해 투자의 규모경제를 확보할 필요가 있다. 둘째, 예산운영의 비효율은 해당 기관 또는 공무원의 무능력이나 비리 등과 같은 개인적 시각에서 접근하기보다는 보다 구조적이고 근본적인 해결책이 모색되어야 할 시점에 와 있다. 따라서 선진국에서 활발하게 연구, 적용하고 있는 성과중심예산제도의 도입을 적극적으로 모색하여 성과와 예산을 연계시키는 방안이 추진되어야 한다. 셋째, 재정지출의 효과성을 높이기 위해서는 무엇보다도 제도화된 투자사업평가체계하에서 과학적인 평가와 심사를 거쳐 사업의 우선순위가 결정되어야 한다. 이를 위해 투자결정단계, 집행단계, 사후단계의 현행 평가체계를 실효성있게 개선하는 작업이 이루어져야 한다. 즉 투융자심사제도, 심사평가제도 등 현행제도를 개선하고 다부문 복수사업간 평가제도, 사업재평가제도 및 성과공시제도 등의 도입을 적극 추진한다. 넷째, 자치단체가 타 기관과의 계약을 통해서 공공서비스의 공급기능을 외부에 위탁하거나 그 서비스의 생산을 외주에 의존하는 아웃소싱 전략을 채택하여 조직의 핵심역량을 강화하고 비용을 절감하며 특수분야에 대한 기술축적을 통한 관련사업분야의 활성화를 도모하는 경영전략을 강구해야 한다. 다섯째, 자치단체의 재정지출의 책무성은 물론, 투명성, 효율성, 효과성을 제고하기 위해서는 재정개혁 차원에서 발생주의에 기초한 복식부기제도(double entry booking system) 등 기업회계제도의 도입을 적극적으로 검토, 도입할 필요가 있으며 회계의 인식기준과 재무보고서 양식 등의 선진화가 이루어져야 한다

지역발전2000

김태영,김선기

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지방문화산업 육성방안 지방문화산업 육성방안 오늘날 범세계적으로, 지방경제의 발전 전략으로서 문화산업 육성론과 문화산업 육성을 위한 지역경제 재구축론이 활발히 논의되고 있다. 이제 지방 문화산업 육성정책은 단순한 지역경제정책이나 지방 문화예술진흥정책을 넘어서서, 문화의 진흥과 지역경제의 발전을 동시에 추진하는 전략으로 받아들여지고 있는 것이다. 근래에는 한국에서도 중앙정부 부문뿐 아니라 지방자치단체들이 문화산업에 관심을 기울이기 시작하는 추세에 있다. 그러나 문화산업의 육성에 대한 구호와 논의만큼 실효성 있는 문화산업 육성 전략의 마련이나 장기적인 투자는 이루어지지 못하고 있다는 지적도 적지 않다. 본 연구는 지방자치단체들이 다양한 문화산업 정책을 보다 효과적으로 추진할 수 있도록 실제적이고 전향적인 정책대안을 모색하고자 하였다. 이를 위해 최근의 문화산업 관련 논의들을 종합하고 외국의 문화산업 육성사례들을 살펴본 후, 지역적 차원에서 한국 문화산업의 현황 및 문제점을 검토하고 문화산업체들의 요구사항을 분석하여, 향후 문화산업의 발전전략을 수립하는 지침을 제공하고자 하였다. 문화산업에 관한 개념적 논의와 관련 이론은 문화산업에 관한 국내외의 문헌을 참조하여 구성되었다. 특히 문화산업의 범위 및 특성, 문화의 산업화 현상, 현대 문화산업 변화 등이 중심적으로 분석되었다. 본 연구에서는 문화산업을 문화적 자원을 활용하여 생산활동을 하는 산업으로 규정하였으며, 특히 급속한 변화 추세를 가지고 있는 현대 문화산업은 품질성, 평가성, 유행성, 지역적 고유성, 가치성, 집적성, 독점성 등 다양한 특성을 갖는 것으로 파악하였다. 정책적 대안을 작성함에 있어서 보다 중점적인 대상이 된 부문은 첨단영상형문화산업과 문화상품제조형문화산업이다. 첨단영상형 문화산업이란, 영상기자재로서의 하드웨어, 소프트웨어 그리고 그 컨텐츠의 생산과 유통에 관련된 영상산업 중에서 소프트웨어와 컨텐츠 등 비물적인 부분을 의미하며, 일반적으로 컨텐츠산업에 포함되는 애니메이션, 게임, 인터넷산업 등을 포함하는 영역이다. 이에 대해 문화상품제조형문화산업(혹은 문화상품제조업)은 도자기산업, 공예품산업과 같이 문화예술적 가치를 기초로 제조활동을 하는 산업이다. 그런데 이 두 부문을 특별히 지역문화산업 육성의 초점으 로 삼은 것은 그것들이 지역의 수출산업으로서 지역경제발전에 보다 적극적인 역할을 수행할 뿐 아니라, 지방자치단체에 의해 정책적으로 육성하기에 보다 효율적이고 특히 본 연구에서 제안될 문화산업지구전략을 적용하기에 적합하다고 사료되었기 때문이다. 문화산업 육성에 대한 이론적 논의는 최근 발전되고 있는 산업체제 변동론들을 중심으로 하여 접근하였다. 특히 산업네트워크론, 학습지역론, 혁신적 환경론, 지역혁신체제론, 산업지구론, 신산업지구론, 산업클러스터론 등이 중점적으로 검토되었으며, 이 논의들을 종합하여 문화산업 육성에 보다 부합하게 재구성한 문화산업지구모델을 제안하였다. 외국의 벤처기업 활성화 사례 및 문화산업집적지 개발 정책들에 관해서는 실리콘앨리, 쉐필드문화산업지구, 도쿄의 이케부쿠로, 시부야비트밸리, 덴마크, 제3이탈리아의 문화산업집적지 등의 사례를 설명하고, 공통점과 차이점을 비교하였으며 정책적 함의를 도출하였다. 특히 본 연구에서는 이러한 논의들을 종합하여 문화산업지구 개념을 도출하고 문화산업에 적합한 산업지구로서 문화산업지구 모델을 제안하였다. 이 모델은 전반부에서 개념적으로 제시되었을 뿐 아니라 정책대안의 작성에서도 전략적으로 활용되었다. 국내 문화산업의 현황분석은 다양한 통계자료들과 지방자치단체들로부터 직접 조사한 다수의 자료들을 기초로 하여 그것들의 성장 및 지역적 분포현황을 조사하였고 생산네트워크의 특성을 조사하였다. 국내 문화산업 중 첨단영상형 문화산업 부문은 서울에의 강한 집중과 특정 오피스지역에의 집적현상을 보여주었고, 여타 문화상품제조형 문화산업 부문은 지역적으로 전문화된 특성을 가지고 있음을 확인할 수 있었다 국내 지방자치단체의 문화산업육성정책에 관해서는 문화관광부 등 정부부처의 정책자료와 각 지방자치단체들(광역자치단체 및 기초자치단체)에서 추진 중인 시책들을 취합하여 분석한 바, 다양한 취약점들이 도출되었다. 무엇보다도 정책의 현실성과 장기적 비젼이 부족하고 다소 전시적인 접근이 적지 않았던 것으로 분석되었다. 문화산업체들에 대한 인터뷰 조사는 문화산업 관련 협회에 소속되어 있거나 혹은 국내 문화산업집적지들에 분포하고 있는 207개의 중소벤처기업들을 대상으로 실시하였는 바, 업체들의 산업네트워크와 정책적 요망사항들을 파악하는데 중점이 두어졌다. 그 결과 다수의 산업체 종사자들이 문화산업에 있어서 생산네트워크의 중요성을 인지하고 있었으며 문화산업지구의 필요성에도 동의하고 있음을 보여주었다. 이 연구에서는 결론적으로 특히 문화산업을 지역별로 특화시켜 육성하는 전략으로서 지방 문화산업지구 지정 및 개발방안을 제시하였다. 그것은 문화산업의 생산(혁신 및 물류)네트워크를 형성 강화하여 특정 문화산업의 시너지와 집적경제를 지역내에 착근하는데 기본적인 목적을 두었다. 이를 실현하는 수단으로서는 중앙정부, 지방자치단체, 지방기업, 지역대학의 거버넌스적 협력체제 구축, 산업분야 선정과 문화산업지구 입지 선정, 문화기업들의 유치방안, 지역대학, 전문학원 등 전문교육기관의 설립 및 육성, 산학연계체제의 구축, 문화산업지원 및 정보센터 설립, 재정·세제상의 지원체계 구축, 지역이미지 구축(place marketing)과 상품광고 전략, 시장 개척을 위한 지원전략을 제시하였다. 대안으로서 작성된 문화산업지구 개발과 기타 지원정책들은 한국 문화산업의 세계적 경쟁력의 구축과 국토의 장기적인 균형발전 관점에서 접근되었으며, 유형별로 적합한 개발 방안들을 제시하고자 하였다. 정책방안들은 현실적인 실천 가능성에 특히 비중을 두어서 작성되었다.

기타2000

권오혁,김홍석

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재산세 과표산정체계의 개선방안 재산세 과표산정체계의 개선방안 건물과표는 지방세의 경우 취득세, 등록세, 재산세, 도시계획세, 공동시설세, 국세의 경우 양도소득세, 상속세·증여세의 과표와 관련성을 맺고 있다. 이러한 많은 세목과 관련성을 맺고 있는 건물과표에 대한 분석결과 기준가액과 실건축비의 격차가 너무 크다는 점, 지역별 과표현실화율의 차이가 크다는 점, 구조지수의 경우 건물신축단가를 제대로 반영하지 못한다는 점, 용도지수의 경우 수익성을 제대로 반영하지 못한다는 점, 위치지수의 경우 농촌지역에 대하여 부적절하게 적용되고 있다는 점, 층별 효용비율과 가격배분율 반영하고 있지 못하다는 점, 경과연수별 잔가율의 경우 내구연수가 제대로 되어 있지 않다는 점, 최종연도의 잔가율 문제, 가감산특례의 경우 복잡성만 초래할 뿐 효과성은 미흡하다는 점, 단독주택과 공동주택의 과표산정방식에 차이가 있다는 점, 취득세와 재산세의 과표적용상 차이가 있다는 점, 건물관련 국세와 지방세의 과표산정방식에 차이가 있다는 점, 건물과표산정지수의 복잡성과 각 지수의 영향력 미흡, 위치지수·용도지수와 공시지가의 중복 등의 문제점 등이 발견되었다. 이러한 제반문제점들을 해소하기 위한 방안으로서 다양한 대안을 강구하였으며, 각각의 대안은 문제점을 세 가지 유형별로 종합화한 후 제시하였다. 제1유형은 현행 체제를 유지하되 부분적으로 개선하는 방안이며, 제2유형은 지수를 단순화하기 위하여 통폐합하는 대안, 그리고 제3유형은 근본적인 개선책을 제시하는 대안이다. 이러한 대안들이 실효성을 거두기 위해서는 다음과 같은 내용들을 면밀히 검토한 후 시행하여야 할 것이다. 첫째, 건물과 토지를 분리하여 과세하는 현행 부동산 과세방법은 지양되어야 할 것이다. 부동산은 토지와 건물로 분리되어 거래되는 것이 아니라 통합되어 거래되는 것이 일반적이기 때문에 이를 인위적으로 분리하여 과세하려고 한다면 필연적으로 인위적인 조작방법을 사용함으로써 분리하는 작업이 있어야 한다. 이 과정에서 불공정성, 복잡성, 비합리성 등의 문제가 발생하여 지방세정에 대한 신뢰성을 저해할 수 있으므로 통합과세하는 방안을 강구하여야 할 것이다. 이 경우 본 연구에서 제안한 건물과 토지의 통합과세 방안의 도입을 검토할 필요가 있을 것이다. 그러나 이러한 방안을 현실에 적용하고자 할 경우에는 장기간의 기간이 소요될 것이다. 그 이유는 충분한 양의 자료를 축적하여야 할 뿐만 아니라 이러한 자료에 대한 DB화 작업이 있어야 하기 때문이다. 이러한 작업을 위해서는 많은 예산과 인력이 소요될 것이므로 이에 대한 충분한 타당성 검토를 한 후 시행할 수 있도록 하여야 할 것이다. 아울러 만약 이러한 제도를 도입한다고 할 경우 건물평가세제도와 같은 것을 도입하는 전문가 양성과정이 수반되어야 할 것이다. 이러한 제도의 도입을 위해서는 많은 시간이 필요하기 때문에 우선적으로 나타난 몇 가지의 문제점을 해소하고자 한다면 두 가지 접근방법을 취하여야 할 것이다. 첫째는 지수를 현행 보다 단순화하는 대안이다. 이를 위해서는 위치지수와 가감산특례를 폐지하는 대안을 활용할 필요가 있을 것이다. 둘째는 이러한 방법도 어려울 경우 현행 건물과표산정체계에서 나타난 제반 문제점들을 개선하여야 할 것이다. 이 경우 건물과표의 현실화율을 제고하기 위하여 기준가액 조정지수제의 도입, 지역별 과표현실화율의 조정, 신축단가를 반영할 수 있도록 구조지수(그리고 등급지수제의 도입)를 조정하고 수익성을 반영할 수 있도록 용도지수를 조정하여야 할 것이다. 또한 수직적 위치지수제의 도입, 농촌지역에 대한 감산율 적용체제의 정비, 물리적 내구연수를 경제적 내구연수로 조정하는 작업, 단독주택과 공동주택의 산정방식 조정, 취득세와 재산세의 과표적용방식 분리, 국세와 지방세의 과표산정방식 일치화 노력 등이 있어야 할 것으로 보인다.

지방재정2000

이영희,라휘문

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지방세 부과-징수체계의 개선방안 지방세 부과-징수체계의 개선방안 본 연구는 지방세정의 핵심인 지방세 부과ㆍ징수체계의 현황과 문제점을 파악하고 이러한 문제인식을 바탕으로 세정의 목표인 징수율 제고, 징세비 절감과 부담의 공평성제고, 납세편의도모에 합당한 지방세부과·징수체계로 개선하는 방안의 제시를 목적으로 진행하였다. 본 연구는 기초자치단체를 대상으로 지방세 부과·징수체계를 구성하는 부과·징수 절차, 세무조직, 세무인력과 지방세무환경을 중심으로 연구를 진행하였다. 현행 지방세 부과·징수체계를 살펴보면, 지방세 부과·징수 방법은 신고납부, 보통징수, 특별징수로 나누어 지는데 동일 세목에 있어서도 혼재되어 집행된다. 지방세무조직 체계는 대부분 부과업무와 징수업무가 엄격히 구분된 과정별 조직으로 되어 있다. 직접적인 부과·징수 업무는 기초자치단체에서 수행하며, 지방세제의 전반적 운용과 관련된 업무는 광역자치단체에서 수행한다. 지방세무직 공무원은 행정직군, 세무직렬, 지방세직류에 속하는데 6급이하로 구성되어 있고 세정과장은 일반직 사무관으로 보임하도록 되어 있다. 지방세 부과·징수체계를 둘러싼 지방세무환경은 복잡한 지방세 체계, 지방세입(歲入)에서 차지하는 낮은 지방세수 비중, 징세노력에 대한 인센티브 결여 등의 특징을 가지고 있다. 그리고 일본의 부과·징수 절차에 대한 벤치마킹에서는 증지징수 방법, 체납원인별 가산세율 차등화, 다양한 송달방법을 파악할 수 있었다. 이러한 현황분석을 바탕으로 효율성 측면에서 세무조직의 경직성, 동기능 전환에 따른 세무인력 감축, 서류송달비용과다, 부적합한 체납세 처리절차 등의 문제점을 파악할 수 있었다. 그리고 납세편의 측면에서는 불합리한 가산세 제도, 송달장소의 획일화 등 문제점이 있으며 지방세무환경도 주민의 지방세 이해도 미흡, 징세노력에 대한 인센티브 결여 등의 문제점이 있음을 알 수 있었다. 지방세 부과·징수에 대한 설문조사에 의하면 지방세무공무원들은 현행 고지서 송달방법에 대하여 대부분 부정적으로 인식하고 있으며, 송달업무의 민간위탁이 필요하다고 생각하고 있었다. 주민들의 지방세에 대한 이해도를 높히기 위하여 다양한 홍보 및 교육 활동을 전개할 필요가 있다고 생각하고 있었다. 그리고 지방세 체납세징수를 위하여 취하는 각종 대책에 대하여는 긍정적으로 평가하였으며 일부 지방자치단체에서 체납세징수를 위해 동원하고 있는 강제적인 방법에 대해서도 긍정적으로 생각하고 있었다. 지방세무조직 체계에 관한 설문조사를 통해 다음과 같은 점을 파악하였다. 부과·징수업무의 구분시행의 필요성에 대해서는 응답자의 44.2%가 긍정적으로, 34.0%가 부정적으로 생각하였다. 긍정적으로 생각하는 사람은 업무의 효율성증대, 업무의 전문성제고를 그 이유로 들었고, 부정적으로 생각하는 사람은 업무상 비효율, 책임성 결여, 업무의 일관성 결여를 그 이유로 들었다. 그리고 업무의 전문성강화, 세무직 사기증가를 위해 지방세무사무관(5급) 계급의 신설이 필요하다고 인식하고 있었다. 직무만족도에 관한 설문조사에서는 다음과 같은 점을 파악할 수 있었다. 일반적으로 지방세무공무원의 직무만족도는 상당히 낮았다. 업무에 대한 책임과 부담, 인사의 불공정, 근무환경의 취약을 그 이유로 들었다. 응답자의 대부분이 세무직의 업무부담이 과중하다고 인식하고 있었으며, 다른 부서로 전보기회가 주어진다면 전보를 하겠다고 응답하였다. 그리고 많은 응답자가 능력과 실적에 비해 불공정하게 평가받고 있으며 지방세담당공무원으로서 국세담당공무원에 비해 차별을 받고 있다고 생각하고 있었다. 또한 지방세무직 공무원의 사기를 높이기 위하여는 공정한 인사, 보수인상, 업무부담의 경감, 순환보직 등 다양한 대안이 마련될 필요가 있음을 알 수 있었다. 끝으로 이러한 문헌조사, 면접조사 및 설문조사를 통하여 파악한 부과·징수체계의 현황과 문제점을 중심으로 부과·징수체계를 개선하는 방안을 제시하였다. 부과·징수체계의 개선은 효율성측면과 납세편의 측면에서 개선하는 방안과 지방세정 환경을 개선하는 방안으로 나누어 대안을 제시하였다. 구체적으로는 효율성측면에서의 개선방안으로는 조직체계의 유연화, 송달비용의 절감, 체납세징수의 민간위탁을 대안으로 제시하였고, 납세편의측면에서의 개선방안으로는 고객지향적 납부방법 개설, 성실납세자에 대한 우대제도 신설, 납세자의 고지서 수령지 선택권 부여를 대안으로 제시하였다. 그리고 세정환경의 개선방안으로는 대주민관계개선, 지방재정환경의 개선 등을 정책대안으로 제시하였다.

지방재정2000

김대영,이삼주

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