한국지방행정연구원
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정책이슈리포트
미래형 교통수단 도입을 통한 전북특별자치도 공공교통서비스 확보 방안 < 목차 > I 문제제기 1 배경 및 필요성 2 내용 및 범위 II 첨단 모빌리티 관련 법제도 및 정책동향 1 첨단 모빌리티 관련 법제도 2 중앙부처의 첨단 모빌리티 관련 정책 및 사업 III 첨단 모빌리티 기술동향 및 자율주행차 시범운행지구 추진사례 1 자율주행차량 상용화 시기 및 국내 기술개발 현황 2 국내 자율주행 서비스 기술현황 및 시범운행지구 추진사례 3 지자체 자율주행 관련 인프라 구축현황 4 시사점 IV 전북특별자치도 DRT 운행실태 및 플랫폼 기반 DRT 도입사례 1 전북특별자치도 DRT 운행실태 및 한계 2 광역자치단체의 플랫폼 기반 DRT 도입사례: 경기도 똑버스 3 기초자치단체의 플랫폼 기반 DRT 도입사례: 청주콜버스 4 시사점 V 전북특별자치도 미래형 공공교통서비스 확보방안 1 추진방향 2 추진전략 3 추진체계 * 참고문헌지역발전2025
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2025 지방행정 트렌드 '2025 지방행정 트렌드'는 지방자치 시대를 살아가는 지방자치단체가 꼭 알아야 할 변화와 이슈, 그리고 이에 대한 전략을 정리한 보고서로 아래와 같이 총9개의 지방행정 트렌드를 제시하고 있습니다. < 2025 지방행정 트렌드 > 트렌드 1 - 다이버시티: 외국인 인력, 지방을 되살릴 열쇠 트렌드 2 - 경계를 허무는 스마트의료: 원격의료가 그리는 지방의료의 새로운 풍경 트렌드 3 - 하이브리드 지방행정: 미래를 지향하는 지방행정체제, 특별과 통합, 그리고 제3의 형태 트렌드 4 - 로컬 그린 리더십: 기후위기를 넘어 지속가능성을 향한 지방의 도전 트렌드 5 - 153만 호 빈집의 역습: 지방의 위기가 기회로 바뀌는 전환점 트렌드 6 - 농촌 공간의 재창조: 농촌의 새로운 얼굴, 가능성으로 공간을 채우다 트렌드 7 - 지방교육의 전환점, 에듀테크 시대: AI로 진화하는 지방교육의 미래 트렌드 8 - 재난․ 위기관리의 나침반: 지방주도의 재난․위기관리, 새로운 기준이 되다 트렌드 9 - 이제는 지방시대: 지역맞춤형 지방분권, 지방이 변화의 중심에 서다 본 도서는 박영사를 통해 정식 출간되었으며, 대형서점 및 박영사 홈페이지에서 구입 가능합니다.기타2024
유수동, 이서희, 이원도, 유자영, 김필, 문혜리, 김자연
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지방재정투자사업의 조건부가치측정법(CVM) 개선방안 연구Ⅱ: 지방사업의 특성을 중심으로 조건부가치측정법(contingent valuation method, 이하 CVM)은 분석방법론의 유용성과 폭넓은 활용성에 기인하여 LIMAC의 타당성조사 수행 시 비시장재화에 대한 편익 추정에 광범위하게 활용되고 있다. 다만, 이러한 높은 활용성에도 불구하고 LIMAC은 아직까지 CVM 관련 지침을 마련하지 못하고 있는 실정이며, 이에 더하여 타당성조사 수행 시 지방재정투자사업의 고유한 특성을 고려할 수 있는 대안 마련에 대한 필요 및 문제의식 역시 계속적으로 제기되고 있다. 이에 LIMAC은 2023년부터 ｢지방재정투자사업의 조건부가치측정법(CVM) 개선방안 연구｣라는 포괄적인 연구주제 아래 최종적으로 ｢(가칭) LIMAC CVM 가이드라인｣ 수립을 위한 계속 연구를 진행하고 있으며, 2024년도 연구에서는 국가사업과 차별화된 지방재정투자사업의 고유한 특성을 반영하기 위한 방안을 모색하는데 연구의 목적을 두었다. 상기 제시한 연구목적을 달성하기 위해 본 연구는 다음과 같이 총 세 개의 부문에 걸쳐 연구를 수행하였다. 먼저 첫 번째는 LIMAC 타당성조사에서 CVM을 활용한 6개의 투자사업 설문 원자료(N=4,055)를 대상으로 거리-소멸함수(distance-decay function)를 적용하여 적정영향권에 대한 사후 검증을 시도하였다. 그리고 이와 같은 분석을 통해 지방재정투자사업, 그 중에서도 도시지역권근린공원 유형에 한하여 영향권의 확대 적용 가능성을 일부 확인하였다. 둘째, 총 15개의 LIMAC CVM 사업 설문 원자료(N=14,088)를 활용하여 지불의사가 없는, 즉 미지불응답과 관련한 특성을 살펴보고 미지불응답 중에서도 지불거부응답에 해당 하는 관측치는 별도로 구분하여 특성을 살펴보았다. 분석 결과, 응답자의 사회경제적 특징을 나타내는 상당수의 설명변수들의 추정치가 통계적으로 유의하게 나타남에 따라 미지불응답 행위가 개인의 사회경제적 특징에 상관없이 무작위로 발생하지 않는 것을 확인하였다. 이는 미지불응답 행위가 특정계층에서 체계적으로 일어나기 때문에 미지불응답을 배제하고 WTP를 추정하는 것은 선택편의에 의한 오차가 발생할 수 있음을 의미하며, 지불거부응답 행위의 경우에도 마찬가지로 나타났다. 마지막으로 세 번째는 FGI를 통해 지불기간과 지불주체의 변경에 따른 응답자들의 지불의사변화와 최대지불의사금액의 변동을 분석하였다. 이를 통해 CVM에서 중요한 가상적 시장을 구현할 수 있는 보기카드와 같은 시나리오의 중요성을 다시 한번 재확인하였다. 즉 현행과 같이 지불기간은 5년으로, 그리고 지불주체는 가구로 설정하는 것이 설문 응답자의 합리적인 판단을 도출하는데 보다 타당하다는 결론을 도출하였다. 종합하면, 본 연구는 향후 2025년 ｢(가칭) LIMAC CVM 가이드라인｣ 개발을 위하여 수행 중인 계속 연구로써, 금년도 연구에서는 CVM의 적용에 있어 지방재정투자사업의 특성에 대한 고려가 필요한 사항, 구체적으로는 영향권 설정, 지불거부율 및 지불주체, 기간에 따른 영향 등에 대한 체계적인 분석을 통해 LIMAC 가이드라인에 KDI와 다른 지방사업의 특성을 반영할 수 있는 기반을 마련하였다는 데에 큰 의미가 있다. 그러나 상기 연구성과에도 불구하고 본 연구는 각 부문별 다음과 같은 연구의 한계 역시 확인하였다. 먼저 CVM 적용 지방재정투자사업의 영향권 분석 및 기본방향을 도출하는 과정에서 분석 결과 적용의 일반화(영향권 확대 논의)에 대한 한계가 있다. 이와 같은 한계는 보다 다양한 유형의 사업과 많은 분석자료를 바탕으로 CVM 영향권 설정에 관한 기초연구가 지속될 필요가 있음을 의미한다. 다음으로 지불거부율과 관련된 사항에서 미지불응답 및 지불거부응답 분석에 활용된 자료의 분석시기(대부분 COVID 19)로 인한 차이나 미지불응답자의 처리방식에 따른 WTP의 변화분석 역시 추가적으로 고려되어야 할 것으로 판단된다. 그리고 마지막으로 지불주체 및 기간에 대해서는 보다 대단위 표본의 분석을 통해 CVM 방법론의 객관성을 높일 수 있는 근거자료 확보가 필요하다 사료된다. 아무쪼록 2023년과 2024년 두 개 연도에 걸쳐 진행된 본 연구과제(｢지방재정투자사업의 조건부가치측정법 개선방안 연구｣)가 향후 「(가칭) LIMAC CVM의 가이드라인」 마련과 더불어 LIMAC의 타당성조사 과정에서 유용하게 활용되길 바라며, 관련된 논의와 후속 연구 역시 보다 활발히 진행되길 기대한다.지방재정2024
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인구감소지역의 상호 연계성 강화를 통한 발전 전략 인구감소시대의 지역발전전략은 ‘뭉치고(compact) 연결하기(network)’ 전략으로 요약될 수 있다. 이에 따라 인구감소지역을 체계적으로 지원하기 위해 제정된 인구감소지역 지원 특별법에서도 인구감소 위기 대응을 위해 지방자치단체 간 및 국가와 지방자치단체 간 연계·협력 활성화 방안을 마련하여 지역 활력을 도모하도록 규정하고 있다. 그런데 인구감소지역 지원 특별법상 수립하게 되어 있는 법정계획인 인구감소지역대응기본계획을 살펴보면, 연계·협력을 통한 인구감소지역 발전전략을 모색하려는 노력은 매우 미흡한 실정이다. 이에 본 연구는 인구감소지역이 인구감소지역대응정책을 보다 효과적으로 추진하기 위해서는 무엇보다도 지방자치단체 간 연계·협력 활성화 방안이 강구되어야 함을 인식하고, 이를 위한 제도적 개선책을 모색하는 것을 연구의 목적으로 삼았다. 인구감소지역에 적용할 수 있는 대안적인 지역발전정책 논의로서 뭉치고 연결하기의 핵심전략인 축소도시와 네트워크 도시 이론을 검토한 후, 지역 간 연계·협력 활성화 방안 제시라는 연구목적에 부합하는 상호 연계성 강화를 위한 지방자치단체 간 협력 요건에 따라 연구분석틀을 도출하였다. 선행연구에 따르면, 우리나라의 경우 지역 간 연계·협력이 성공적으로 이루어지기 위해서는 지역 상호간 연계, 즉 긴밀한 상호 연계성이라는 선행조건이 확립되어 있는 경우, 그리고 자치단체 간 연계·협력을 활성화할 수 있는 강력한 인센티브 등의 제도적 뒷받침이 제공되는 경우 등으로 제안되고 있으므로, 본 연구에서는 먼저 3장에서 인구감소지역 간 연계·협력을 지원하는 제도적 여건을 살펴보았다. 현행법상 인구감소지역 간 연계·협력 활성화에 대한 지원은 인구감소지역 지원 특별법에 기반하여 다양한 지원책이 마련되어 있다. 즉 법적으로 국가 및 지방자치단체는 생활권 연계·협력 추진에 관해 지원할 책무가 있으며, 이를 지원하기 위해 법정계획인 인구감소지역대응기본계획에서도 관련 계획을 수립하도록 법적으로 규정하고 있다. 2023년 법정계획을 수립해야 하는 의무가 있는 89개 인구감소지역과 관할 시도인 11개 광역자치단체는 인구감소지역대응기본계획을 수립한 바 있으며, 상향식 계획 수립의 법률 규정에 따라 국가도 이를 지원하기 위한 인구감소지역대응기본계획을 수립하였다. 100개 지방자치단체가 수립한 인구감소지역대응기본계획의 총 4,667건의 사업을 살펴본 결과, 지방자치단체 간 연계·협력사업은 77건에 불과하였다. 제도적으로 인구감소지역이 생활권 연계·협력을 추진하고, 관할 시도가 시군구간 생활권 연계·협력을 지원하도록 법적인 근거가 마련되어 있음에도 불구하고, 자치단체별 행정구역 중심의 사업추진 관행, 인구감소지역의 생활권 연계·협력사업에 대한 이해 부족 등으로 연계·협력사업의 추진동력을 얻지 못하고 있다. 향후 인구감소지역의 발전을 위해 지역 간 연계·협력사업 활성화를 위한 중점추진방향 등을 모색하기 위해, 제4장에서는 현재 수립된 100개 인구감소지역대응기본계획을 대상으로 텍스트마이닝 분석 기법을 적용하여 지역별 인구감소 대응 전략의 방향과 사업 내용을 살펴보았다. 분석결과, 인구감소지역에서는 인구감소 대응에 있어서 지속 가능한 성장을 지향하면서 공동체의 행복과 젊은 세대들에 대한 지원을 중요한 요소로 삼고 있는 것으로 나타났다. 인구 증가를 목표로 하지만 정주인구만이 아닌 체류인구나 관광인구, 청년인구 등 지역적 특성에 따른 다양한 생활인구 확보를 목표로 접근하고 있는 것으로 도출되었다. 또한 지역에서는 일자리 창출 등을 통한 지역 경제 활성화, 생활환경 개선, 청년 지원 등의 종합적·다각적 전략을 추진함으로써 궁극적으로 주민들이 머물고 싶은 환경을 조성하는 데 중점을 두고 있는 것으로 나타났다. 그리고 사회 네트워크 분석기법을 적용하여 광역자치단체별로 추진되는 사업의 특성을 살펴본 결과, 수요가 높은 사업들이 지역별로 차별적으로 나타나는 것으로 나타났다. 광역시 네트워크에서는 원도심 활성화와 정주·생활 여건 개선이 눈에 띄게 나타난 반면, 도 네트워크에서는 관광 부문의 개발과 산업·일자리, 출산·돌봄정책이 많은 부분을 차지하는 것으로 나타났다. 한편, 전체 사업 중 연계·협력사업은 매우 일부에 해당하여 네트워크에 잘 드러나지 않았다. 제5장에서는 본 연구의 목적인 인구감소시대 “뭉치고 연결하기” 전략 실현 가능성을 과학적 증거를 통해 살펴보고, 시사점을 제공하기 위해 정량분석을 진행하였다. 분석을 위해 ’24년도 1분기 인구감소지역 생활인구 데이터에서 작성된 지역 간 유출입 행렬을 작성하고, 공간분석 기법에 이를 적용하여 인구감소지역과 다른 기초지자체 간의 높은 지역 간 상호연계성을 나타내는 군집(지역 간 쌍배열)을 확인하였다. 지역 간 흐름량을 바탕으로 한 지역 간 상호연계성 분석에 더 적합한 공간적 자기상관성 분석기법을 확인하기 위해, 국지적 공간적 자기상관성 분석과 핫스팟 분석, 두 가지 분석결과를 사전 검토한 후, 본 연구에 적합하다고 판단된 지역 간 핫스팟 분석기법을 활용하여 인구감소지역과 다른 기초지자체 간의 높은 지역 간 상호연계성을 보이는 쌍배열을 검출하고, 그 특성을 확인하였다. 인구감소지역 생활인구에서 인구감소지역으로의 유입량을 바탕으로 한 지역 간 핫스팟 분석결과에선 안동이 다른 기초지자체와 가장 지역 간 쌍배열이 많았으며, 상대적으로 멀리 떨어진 지역과의 쌍배열이 가장 많은 인구감소지역은 울진으로 확인되는 등 의미있는 분석결과가 나타났다. 이러한 지역 간 상호연계성은 주중과 주말, 그리고 권역별로 차이를 보였는데, 특히, 대구/경북의 인구감소지역은 주중에 인접한 지방 대도시권과 유의미한 상호연계성이 높게 나타나다가 주말엔 인접한 경북 기초지자체와의 상호연계성이 향상되게 나타났다. 이에 따라 평균 통행거리가 길어지고, 그 반경 또한 확장되게 나타났으며, 전북과 충청지역은 특정 인구감소지역으로 높은 쏠림이 나타남을 확인하였다. 현재의 인구감소지역의 4,667건의 사업의 텍스트마이닝 분석결과 지역별로 인구감소대응 전략의 방향과 사업내용이 다양하게 나타나고 있었으며, 시도별로 중점적으로 추진하고 있는 사업분야도 지역특성에 따라 다양하게 나타나고 있었다. 각 지역이 중점적으로 추진하고 있는 방향에 따라 지역별로 다양한 연계·협력사업을 발굴할 수 있다는 것이다. 또한 인구감소지역 생활인구 데이터를 통해 분석된 지역 간 상호연계성 분석에 따르면, 지역 간 흐름 또한 인구감소지역별, 지역위계별, 시기별, 시도별로 다양한 연계망이 확인되고 있어, 이러한 지역 간 연결구조를 기반으로 지역 상호간 연계·협력사업이 활성화될 수 있다. 이상의 분석결과를 토대로, 본 연구는 인구감소지역의 연계·협력 활성화를 위한 기본방향으로 첫째, 다양한 협력방식의 지원, 둘째, 상호 소통 및 이해 제고, 셋째, 행·재정 인센티브 강화를 제안하고, 추진전략으로 다양한 지역 간 연계구조의 육성, 지역위계별 연계구조 활성화, 중점 추진분야별 연계·협력사업 발굴 촉진, 지역별 공동 연계·협력사업 활성화 방안 마련, 연계·협력사업의 재정 인센티브 제공, 연계·협력사업 우수사례 발굴 및 확산 등을 제시하였다. 또한 이를 실현하기 위해 현재 인구감소지역 지원 특별법 상의 지원 근거를 강화하기 위한 구체적인 법률 개정안을 제안하였으며, 다양한 인구감소지역 간 연계·협력을 활성화할 수 있는 재정 지원 방안 마련을 위해 개정될 수 있는 관련 제도, 즉 지방소멸대응 배분 등에 관한 기준 등의 행정안전부 고시 개정안을 제안하였다.지역발전2024
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지방시대 지역주도 균형발전 추진방안 연구: 지역간 기능적 연계구조 분석을 중심으로 사는 곳의 차이가 기회와 생활의 격차로 이어지는 불평등을 멈추고, 본격적인 지방시대를 열기 위하여 초광역권 메가시티가 수도권 대극 형성 및 지역균형발전정책으로 추진 중이다. 신정부의 지역정책에서 4+3 초광역권이 설정되고 초광역권을 설정한 지방자치단체를 중심으로 초광역권 발전계획이 수립되고 있는 것은 경제적·산업적 기능을 기반으로 한 ‘지역’ 간에 상호 연대와 협력을 통해서 규모의 경제와 시너지 효과를 창출하여 최대로 지역 경쟁력을 강화하기 위해서다.시대 전환기 산업 대전환의 방향이 공간적으로 수도권과 같은 대도시권을 중심으로 소프트웨어, 바이오, 미래차, 콘텐츠 등 고부가가치산업을 형성하며 혁신 인재를 끌어당기고 있어 이러한 산업구조 변화에 부합하는 수도권은 통째로 발전하고 있지만, 그렇지 못한 비수도권은 각개전투 중인 상황에서 초광역권 메가시티를 중심으로 권역별 초광역 산업발전전략을 수립하고, 초대형 프로젝트 등과 함께 산업 생태계를 조성하여 글로벌 경쟁력을 갖추도록 지원하겠다는 의미다. 과거 이명박 정부의 5+2 광역경제권과 초광역개발권, 박근혜 정부의 지역행복생활권, 문재인 정부의 광역협력권 등 시·군·구 단위의 지역간 협력이든 시·도 단위의 지역간 협력이든 우리나라의 지역발전정책 추진과정상 지역간 협력을 활성화하려는 정책은 항상 시도되어 왔었다. 그러나 사업이 집행되는 데 한계가 있었고, 실제 작동되지 않아 왔다고 해도 과언이 아니다. 행정구역을 넘어서는 지역간 협력은 현실적으로 추진하기가 어렵고, 설사 지역간 협력사업을 기획하여 추진하기 시작했다고 하더라도 지속적으로 운영되기가 어려운 현실이다. 게다가 현 정부의 4+3 초광역권 정책의 경우, 발전계획은 수립되었으나 시·도 단위에서의 협력사업을 활성화하여 추진할 수 있는 구체적인 법·제도적, 재정적 지원방안은 불충분한 상황이다. 이에 본 연구는 새롭게 제정된 지방분권과 균형발전의 통합 법률인 ｢지방분권균형발전법｣ 하에서 지역경제·산업 발전을 촉진하는 초광역권 산업을 시·도가 주도하에 행정구역을 넘어서는 권역에서 지역이 협력하여 육성하고자 할 때 기존 협력제도를 활용하여 지역간 협력 활성화 방안을 모색하고, 더 나아가 기능적 연계에 기반하여 지자체가 함께 초광역권 정책을 구체적으로 집행시 필요한 제도적 지원 대책을 마련하고자 하였다. 먼저 제2장에서는 경쟁력 강화요소로서 지역의 연계협력을 강조하는 신지역주의 이론을 살피고, 최근 확산되고 있는 혁신 슈퍼 클러스터 이니셔티브와 신지역주의를 수정 보완한 개방형 지역혁신체계 및 개방적 협력권 이론을 고찰한 다음 지역간 기능적 연계 활성화를 위한 전문적 협력 범위, 개방적 협력 구조, 제도적 협력 기반 측면에서의 연구의 분석틀을 설정하였다. 전문적 협력 범위와 관련해서 협력의 대상과 범위는 다양하고, 전문적일 필요가 있으며, 이익이 공유되고 함께 문제해결을 할 수 있어야 한다. 개방적 협력 구조와 관련해서는 협력구조는 유연하고, 자발적이고, 개방적이고, 상호보완적이어야 하며, 지역 연계협력의 구조적 토대로서 제도적 협력 기반은 충분하게 제공되어야 한다. 지역간 협력을 통해 규모의 경제를 이룰 기능적 연계의 지점을 본 연구는 ‘산업 및 일자리 연계를 통한 경제적 분업관계’와 ‘경쟁구도에서 탈피한 정책적 협력관계’로 상정하고, 지역의 이해와 필요에 따라 연계협력의 공간적 범위는 유연하게 변화할 수 있고, 협력의 주체 또한 다양하게 열려있는 가운데, 연계협력의 지점 또한 복잡다단하다고 보았다. 이때 기능적 연계는 지역간 산업 및 일자리의 연계구조에 초점을 맞추었다. 본 연구는 시·도 단위의 초광역권 메가시티 지역(Mega-City Region)을 육성해서 글로벌 경쟁이 가능한 수준으로 신성장동력을 창출하는데 가장 핵심은 산업-일자리 전략으로, 지역산업정책을 지역정책 및 지역균형발전정책의 요체로 보았기 때문이다. 제3장에서는 2005년 ｢구 국가균형발전특별법｣ 제정 이후 노무현 정부의 초광역경제권 구상, 이명박 정부의 5+2 광역경제권 정책, 박근혜 정부의 지역행복생활권 정책, 문재인 정부의 초광역협력 프로젝트 등을 거치면서 추진되고 있는 지역간 협력사업 관련 정책동향 분석과 ｢지방자치법｣상 활용할 수 있는 협력제도 운영현황에 대한 분석을 실시하였다. 이에 더해 제6차 결속정책(2021~2017) 하에서 추진하고 있는 유럽연합(EU)의 지역간 협력(Interreg) 프로그램과 미국과 네덜란드의 지역간 협력법, 지역간 합의 제도 및 협약형 협력제도 등 국외의 지자체 간 협력방식을 함께 살펴보았다. 제4장과 제5장에서는 지역을 초월하여 광역자치단체 간 연계협력사업을 통한 지역균형발전 정책추진의 잠재성이 높은 지역을 사례지역으로 선정하여 산업·일자리 부문의 지역간 기능적 연계구조를 분석하고, 지방자치단체 간의 정책적인 협력관계를 함께 분석하였다. 사례지역은 지리적 인접에 따른 물리적 연계성보다 본 연구가 강조하는 기능적 연계성을 강조하여 지리적으로 인접하지 않은 지역을 우선하여 살피되, 비수도권 지역간, 수도권-비수도권 간 사례를 구분하여 분석하고자 대구-광주, 서울-경북 사례를 선정하였다. 물리적으로 연계되어 있는 지역간 연계협력보다 이격되어 있는 지역간 연계협력이 제약요인이 더 많아 협력이 어려울 수 있기 때문에 이격되어 있는 지역을 먼저 살펴 지자체 간 협력을 활성화할 수 있는 단서를 찾고자 함이다. 지역간 기능적 연계구조는 지역산업연관분석(regional interindustry analysis) 및 사회연결망 분석(social network analysis)을 활용하여 디지털 산업 등을 중심으로 지역간 산업구조 및 네트워크 특성을 분석한 다음 산업 연계구조를 토대로 연계가 긴밀한 상위 두 개 산업에 대한 일자리 구조를 분석하였다. 연계산업에 대해 사업체 규모별 인력 부족률, 취업자 현황, 종사상 지위별 취업자 현황, 교육 정도별 임금근로자 현황, 직업별 취업자 현황을 분석함으로써 연계산업에 필요한 인력에 대한 요구 사항을 도출하였다. 제6장에서는 지역이 주도하는 진정한 균형발전 시대를 열기 위하여 지역간 기능적 연계에 의한 지역주도 균형발전 추진방안을 제안하였다. 시·도 단위의 행정구역을 넘어선 기능적인 연계를 기반으로 한 새로운 성장모델을 창출해내기 위해서는 첫째, 지역주도 정책추진의 자율성을 확대해 해당 지역의 인적, 물적 자원 및 지역의 기반 전체를 포괄하는 지역간 협력(inter regional cooperation)이 될 수 있도록 해야 하고, 둘째, 4차 산업혁명 시대 성장의 패러다임이 기술 중심에서 인적자본 중심으로 전환되고 있어 지역의 산업생태계가 붕괴되고 있는 현 시점에서 초광역권 단위의 지역간 협력사업은 SOC 사업보다는 지역산업 및 일자리 창출을 연계한 역량제고사업으로의 회귀가 필요하며, 산업정책과 일자리정책의 연계 추진이 필요하다. 셋째, 디지털 전환을 주도하는 핵심기술의 거래관계가 대부분 수도권과의 산업 연관구조가 높게 나타나고 있으므로 수도권과의 대립 구도에서 벗어나 보다 융합적이고 유연하게 공간을 초월해서, 그리고 수도권과 비수도권의 가치사슬의 연계를 적극 활용하여 산업을 연계해 나가는 전략을 모색해 나가야 한다. 넷째, 최근 신지역주의 논의에서 지역간 협력은 지역 내, 그리고 지역간을 넘어 민간 생태계를 포함하는 글로벌 차원으로까지 확산되는 추세다. 가치사슬이 분화하는 단계별로 생산 네트워크 상에서 여러 전문기업과 이해관계자들이 유기적으로 연계되어 협력의 대상과 범위는 더욱더 넓어지고, 유연화되고, 전문화되고 있어 초광역권 단위에서의 협력 속에서도 다양한 주체들 간의 참여가 매우 중요하다. 따라서 기능적 연계에 기반해 필요한 협력 범위에 따라서 지방자치단체가 자율적으로 다양한 초광역권 협력권을 설정할 수 있도록 해야 하며, 특히, 산업·일자리 부문에서 프로젝트 단위가 아닌 자율적인 참여와 합의에 의한 보다 장기적인 관점에서의 계획 수립이 필요하다. 시도 단위에서 협력하고자 하는 산업 분야와 협력권이 정해지면 ‘원하는’ 광역자치단체는 공동으로 특정산업과 관련해서 공동계획안을 마련하여야 하며, 해당 부문에서 요구되는 핵심 역량을 중심으로 대학과 산업을 연계해 산업·경제혁신을 선도할 인력을 양성하고 고용된 인력이 지역에 정착할 수 있도록 정주 전략이 함께 마련되어야 한다. 지역 인접성이라는 물리적 조건을 탈피한 개방적 협력 정책의 추진이 매우 중요하며, 국가는 전반적인 지역간 초광역 협력 가이드라인을 제공할 수 있어야 한다. 초광역 단위의 시도간 협력이 활성화되기 위해서 본 연구는 단기적으로 지역균형발전특별회계 내에 초광역협력계정을 신설하여 시도간 초광역협력사업에 대한 포괄보조 방식으로의 지원과 특별교부세를 활용한 지방자치단체 간 공동·협력 활성화 사업 재편을 제안하였다. 장기적으로는 초광역권지역발전투자협약 제도 등이 지자체 간에 협력사업을 추진할 때에는 적용되지 못하고, 국가와 지방자치단체간의 협력만을 지원하는 한계를 가지고 있기 때문에 지방자치단체 간 협력사업을 효과적으로 추진하기 위하여 협력대상과 절차, 협력계획 수립, 협약 체결, 협력사업 주체, 국가의 협력 촉진 지원 시책, 협력기금 설치 및 운용 등 여러 요소를 종합적으로 규정하는 (가칭)지방자치단체 상호간 협력촉진에 관한 법률의 제정을 제안하였다.지역발전2024
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지역 간 재정격차 완화를 위한 지방재정조정제도 개편방안 이 연구는 우리나라 지방재정조정제도가 지역 간 재정격차에 미치는 영향을 다각적으로 분석하고, 지역 간 재정격차 완화를 위한 제도적 개편 방안을 제시하는 데 목적이 있다. 특히, 수도권과 비수도권 간 인구와 산업의 집중 및 자원의 불균형이 심화되는 상황에서 지방재정조정제도가 이러한 문제를 어떻게 완화할 수 있을지에 대해 논의하고, 재정제도의 운영 실효성을 높일 방안을 모색하고자 한다. 우리나라는 1960년대부터 국가 주도의 불균형성장전략을 추진해 오며 수도권을 중심으로 한 경제성장을 도모해 왔으나 이러한 전략은 낙수효과(trickling down effect)가 기대만큼 발생하지 않아 수도권 집중과 지역 간 불균형을 심화시켰다. 최근 인구감소와 수도권 과밀 현상은 비수도권의 인구 공동화와 지방재정 악화를 야기하고 있다. 예를 들어 2023년 말 현재, 수도권 인구는 전체 인구의 50.7%를 차지하며 지속적으로 증가하고 있으며, 이에 따라 비수도권 지역의 경제력과 공공서비스 수준이 저하되는 악순환이 발생하고 있다. 이로 인해 비수도권 지역은 세입기반이 약화되고, 지방재정 측면에서 수도권과의 격차가 확대되고 있는 실정이다. 이에 본 연구의 목적은 첫째, 우리나라 지방재정조정제도가 지역 간 재정격차 완화에 실질적으로 기여하는지 실증적으로 분석하는 것이다. 이를 위해 2003년부터 2022년까지 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금의 지역 간 재정격차 완화 효과를 정량적·정성적으로 분석하였다. 불평등지수, convergence 분석, 빈곤지수, 공간적 자기상관성 분석 등을 통해 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금의 운영 효과를 평가하고, 제도의 지역 간 재정 불균형 해소 기여도와 정책적 시사점을 도출하였다. 둘째, 지방재정조정제도의 도입 목적과 실제 기능 사이의 불일치를 해결하고, 보다 효과적으로 재원을 분배하는 방안을 모색하는 것이다. 현재 지방재정조정제도는 주로 수평적 재정형평화보다는 특정 지역 지원과 균형발전 지원에 치우친 구조를 보인다. 따라서 제도 본래의 취지에 부합하도록 배분기준을 재정비하고, 지역 간 재정격차를 완화하는 데 초점을 맞춘 배분 구조를 검토하고자 한다. 마지막으로 정책대안의 현실성을 고려하여 단기적 방안과 중장기적 방안을 제안하고자 한다. 이를 통해 현행 지방재정조정제도의 틀을 유지하면서도 지역 간 재정격차 완화를 촉진하는 방안을 마련하고, 나아가 새로운 지방재정조정 체계를 설계하는 방향으로 발전시켜야 한다는 점을 강조하고자 하였다. 연구 분석을 위해 혼합적 연구방법론(mixed method)을 채택하여 양적·질적 분석을 모두 활용한 것도 본 연구의 차별점이다. 양적 연구방법으로는 13개의 불평등지수 분석, β 및 σ convergence 분석을 통한 정태적 및 동태적 재정격차 분석, 4개의 빈곤지수 및 공간적 자기상관성 분석을 통해 재정격차의 상대적 수준과 공간적 특성을 검토하였다. 질적 연구방법으로는 역사적 제도주의 관점에서 지방재정조정제도의 변화 과정을 분석하고, 공무원 인식 조사와 전문가 자문을 통해 정책적 타당성을 보완하였다. 연구 결과는 다음과 같은 주요 시사점을 제공한다. 첫째, 지방재정조정제도는 보통교부세를 통해 총량적 기준에서는 재정격차를 완화하지만, 1인당 세입기준에서 나타나는 수평적 재정형평화 효과는 제한적이었다. 이는 지방재정조정제도가 주로 총량적 재정격차 완화에 집중되어 있음을 시사한다. 반면, 조정교부금과 부동산교부세는 1인당 세입 기준에서도 재정격차 완화 효과가 나타나, 특정 기준에 따라 지방 간 재정 불균형 해소에 기여할 수 있음을 확인하였다. 둘째, 분석 결과에 따르면 보통교부세는 수도권 지역보다는 비수도권에 보다 많은 재원이 할당되고 있으나, 이는 균형발전을 위한 재정 지원에 가까운 형태로 볼 수 있다. 특히 최근 보통교부세는 현실적 측면에서 지역균형발전을 강화하는 방향으로 변화하였으며, 재정자립도가 낮은 지방자치단체에 추가 지원하는 역할을 하고 있다. 이는 지방 간 재정격차 완화보다는 전체적인 균형발전 목적이 강조된 결과로 해석할 수 있다. 셋째, 보통교부세는 최근 재정 여건이 열악한 지역에 보다 많은 재정 지원을 제공하고 있으며, 이는 균형발전 측면에서 긍정적이다. 그러나 이는 지방자치단체 간 수평적 형평화의 효과를 완전히 대변하지는 못하며, 제도의 목적에 따라 효과가 상이하게 나타날 수 있음을 시사한다. 이를 통해 지방재정조정제도는 정책 목표에 따라 수평적 재정형평화와 균형발전 중 어떤 목적을 우선할 것인지에 대한 신중한 고려가 필요함을 제안한다. 이러한 결과를 바탕으로 지방재정조정제도의 개편 방안을 다음과 같이 제안한다. 첫째, 지방재정조정제도의 정책 목표와 기능을 보다 명확히 하여 재원의 배분 기준을 설정하고, 주된 기능을 강화할 필요가 있다. 예를 들어 보통교부세는 중장기적으로 자치단체의 부족 재원을 보장하는 기능에 집중하도록 하고, 부동산교부세는 수평적 재정형평화에 기여하는 방식으로 운영 방향을 전환할 것을 권장하였다. 조정교부금은 현재와 동일하게 지역 간 재정격차 완화를 위한 수평적 재정형평화 기능에 집중하도록 하는 개편이 필요하다. 둘째, 정책 목표와 수단의 일치성을 높이기 위해 개별 재정 조정 제도의 단순화가 요구된다. 현재의 지방재정조정제도는 다양한 정책 목표를 하나의 제도에 포함하고 있어, 재원의 본래 목적을 달성하지 못하는 경우가 많다. Tinbergen’s Theorem에 따라 “1가지 목표, 1가지 수단” 접근이 적절하다는 점에서 제도의 단순화는 효과적인 정책운용을 위해 필요하다. 셋째, 재정 여건이 열악한 지역에 대한 지원을 확대하기 위해 재원 규모를 늘리는 동시에 배분 기준을 개선해야 한다. 현재 보통교부세, 부동산교부세, 조정교부금의 규모는 제로섬(zero-sum) 형태로 운영되기 때문에 특정 지역에 불이익이 발생할 경우 제도 개편이 현실적으로 어려워질 수 있다. 따라서 안정적 재원 확대와 합리적 배분 기준 개선을 통해 제도의 개편이 실질적인 효과를 발휘할 수 있도록 해야 한다. 마지막으로, 지방재정조정제도 개편 방안을 단기적 및 중장기적 대안으로 구분하여 제시하였다. 단기적으로는 현재 제도를 유지하되 배분 방식의 개선을 통해 재정격차 완화 효과를 강화하고, 중장기적으로는 새로운 지방재정조정체계를 설계하여 균형발전과 수평적 재정형평화를 아우르는 체계로 발전시킬 필요가 있다. 이를 통해 지방재정조정제도의 운영 목표와 실제 기능을 일치시키고, 효율성과 형평성을 모두 달성할 수 있도록 해야 한다.지방재정2024
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국고보조사업의 성과와 재정효율성 제고를 위한 운영체계의 개선방안 1. 연구의 개요 2020년 이후 지방소비세가 점차 인상되었으나 지방재정력(재정자립도와 재정자주도)은 오히려 하락하고 있다는 점에 본 연구의 문제의식이 있다. 선행연구에 의하면 특히 지방재정자립도 분자인 지방세가 증가하였으나 분모인 국고보조사업비가 더 많이 증가하여 전반적인 재정력 여기서의 재정력은 재정력지수가 아닌, 재정자립도와 재정자주도를 의미함. 은 하락한 수치로 나타나는 것이다. 여기서 이러한 국고보조사업은 효과적으로 지역에 도움이 되고 있는지를 살펴보기 위해 국고보조사업의 운영체계를 분석하였다. 사업의 계획(중앙정부)단계에서 지역여건에 적합한 사업 형태인지, 집행(지방자치단체)단계에서 기획 당시에 예상치 못한 문제들이 해결되고 있는지, 성과(중앙정부)단계에서 개선된 형태로 다음 해 사업에 연동되어 반영되고 있는지를 살펴보았다. 궁극적으로 본 연구는 상술한 연구의 필요성과 국고보조사업의 특성인 기획주체와 집행주체 이원화에 따른 한계 극복을 위한 개선방안을 모색한다. 정부 간 재정관계에서 국고보조사업은 사업을 기획하는 주체(중앙부처)와 집행하는 주체(지방자치단체)가 분리되어 성과창출과 효율적인 예산집행에 근본적인 한계를 가진다. 따라서 본 연구에서는 최근까지 시행되어 왔던 국고보조사업 평가보고서를 통해 단계별 세부적인 제약점들을 분석한 후 설문조사를 통해 확인하며 이상의 분석을 통해 국고보조금 운영체계의 개선방안 제시를 목적으로 한다. 2. 국고보조사업의 운영 현황 국고보조사업 운영현황 분석결과, 약 4가지의 문제점들이 나타났다. 먼저, 법령상 국고보조사업이 비효율적으로 운영될 수 밖에 없다는 한계가 있는데, 국고보조사업은「보조금법」 제5조에 따라 신청주의를 원칙으로 하나 지방자치단체의 신청 없이도 중앙정부가 지방자치단체에 보조사업을 편성하게 할 수 있다. 이 때 사업의 실행 현장인 지방자치단체의 의견이 반영되지 못해, 지역여건이 고려된 형태의 사업추진에 한계가 있다는 부분이다. 또한 소관 사업별로 보조사업 관련 지침 및 규정은 부처마다 상이한 수준으로 작성되어 지침을 바탕으로 보조사업을 운영·관리하는 지자체 입장에서 혼란 및 비효율이 야기될 수 있다는 점이다. 둘째, 중앙-지방의 정체성 차이에 따라 국고보조사업의 성과창출에 한계가 있다는 점이다. 지방자치단체가 추진하는 국고보조사업의 성과이며 재정가치가 주민의 정주와 인구유출·유입이라면, 중앙부처에서는 이러한 가치들이 우선순위가 높지 않다는 기관 정체성의 차이에 따른 한계이다. 셋째, 국고보조사업의 이·불용액 과다로 지방예산 운영에 비효율이 발생한다는 것이다. 이에 따라 그만큼의 예산을 지방의 좀 더 필수용도에 쓰지 못했다는 것이다. 넷째, 전체 국고보조사업비에 지방비가 매년 30% 이상 투입되지만 지방의 의견이 사업운영에 반영되지 못함에 따른 비효율이 발생한다는 점이다. 이상 현황분석에 이어 기재부 시행 국고보조사업 연장평가 보고서를 바탕으로 한 6년간의 평가사례 분석과 중앙과 지방공무원을 대상으로 한 설문조사 분석을 실시하였으며, 분석결과는 다음과 같다. 3. 국고보조사업의 운영체계 분석 1) 국고보조사업 연장평가(기재부 시행) 분석 결과 매년 기획재정부가 시행하고 있는 국고보조사업의 연장평가사례 분석결과, 사업계획 단계에서 발생한 문제점이 가장 많은 것으로 나타났다. 즉, 사업계획 단계에서 수요 및 비용 산정의 부적정과 사업 선정 단계에서의 사업자 선정 문제, 사업의 유사·중복 문제, 사전절차 부족, 이해관계자 등에 대한 의견수렴 부족 등의 문제가 증가추세를 보여왔다. 그리고 집행단계에서는 행정절차 지연, 부정수급, 현장점검 등 모니터링 부적정이 주요 문제점으로 도출되었으며, 평가 단계에서는 평가 단계에서는 사업성과를 정확히 측정하지 못하는 성과지표와 관련된 문제점이 많은 것으로 나타났다. 이를 제도, 구조, 행태적인 부분으로 나누어 보면 먼저, 제도적으로는 유관 계획에 대한 내실 있는 반영 등이 요구되지 않아 부합하지 않는 경우, 사업자 선정 등에 있어서 합리적인 사업자 선정기준이 마련되지 않아 사업추진의 역량을 갖추지 못한 사업자가 선정되어 사업추진에 문제가 발생되는 경우가 있었다. 구조적으로는 국고보조사업을 집행하는 과정에서 발생하는 사업환경의 변화, 국비 확정 지연, 자연재해 등에 따른 사업 추진 기간 부족 등이 영향을 미치는 것으로 보여진다. 성과평가에 있어서는 중앙과 지방간의 서로 다른 사업목표 및 성과지표의 문제, 특히 사업기획시 성과지표 설정에 있어서 지방의 의견이 반영되지 않아 발생하는 타당성이 부족한 부분들이 개선이 필요할 것으로 판단된다. 행태적으로는 사업 계획단계에서 수요 및 비용산정과 관련하여 형식적인 중기재정계획의 수립, 관례적인 수요 및 비용 산정, 그리고 사업을 추진하는 부처가 지방자치단체의 수요를 정확하게 파악하지 않는 문제 등이 발생하였다. 집행과정에서는 혐오시설들 설치 사업의 이해관계자 협의 부족, 추진과정에서 사업 내용 변경, 공사 지연 등이 문제점으로 도출되었다. 성과평가 단계에서는 중앙단위에서의 기재부 연장평가 외에는 부처단체에서의 개별 사업별 성과평가 의무규정이 없음에 따라 성과평가가 공무원의 행태나 시기마다 차이점을 보이는 것으로 나타났다. 2) 설문조사(지방공무원) 및 심층인터뷰(중앙공무원) 분석결과 국고보조사업 운영체계에 대한 공무원 인식을 알아보기 위해 설문조사 및 FGI를 실시하였다. 설문과 FGI 결과를 제도, 구조, 성과평가로 나누어 분석한 결과, 먼저, 제도적으로는 성과평가 결과의 객관성과 신뢰성, 사업환류에 대해서 부정적으로 보는 인식이 지자체 공무원에서 나타났다. 이에 대해 포커스 그룹에서는 평가 기준 설정(중앙정부)과 실제 적용(지자체) 주체가 다름에 따른 부정적인 시각일 수 있다는 의견이 제시되었다. 사업 환류에 대해 포커스 그룹의 중앙정부 공무원은 사업기획이 전년도 성과평가에 의존한다기보다 예산규모 및 국정과제 등에 의존하기 때문이라는 의견을 제시하였다. 다른 중앙정부 공무원은 사업집행 후 평가·환류까지 신경쓰는 담당자나 부서장이 많지 않아 그렇다는 응답 및 정당한 평가·보상 시스템이 부재하여 이를 면밀하게 살펴보지 않기 때문이라는 의견이 제시되었다. 구조적으로 지자체 공무원들은 집행 측면에서 사업별 지침이 난해하여 업무연찬이 어렵고, 국고보조금 교부 소요시간으로 인해 적기 집행 불가하고 비효율이 발생하며, 과도한 지방비 부담으로 인해 지방재정 운영이 경직되고, 보조금 관리를 위한 과도한 문서작업으로 인해 업무 부담이 큰 것으로 인식하고 있었다. 행태적으로는 특히 사업유형(서비스, 투자, R&D, 교육)에 따라 국고보조금 운영 관련 항목들에 대한 인식 즉, 사업별관리지침의 필요성, 목표달성도 점검 정도에서 차이가 존재하는 것으로 확인되었다. 4. 국고보조사업 운영체계의 개선방안 대안을 모색함에 있어서 기본방향은 앞서 분석한대로 제도적, 구조적, 행태적 원인에 의한 결과에 바탕을 두고 제도적, 구조적, 행태적 원인을 완화시킬 수 있는 각각의 방안을 제시하였다. 먼저 제도적 문제의 개선방안으로서 보조금(국비)과 사업(사업내용) 주요 관리 법규의 구분과 성과평과와 환류체계 규정 명문화를 제시하고 있다. 먼저, 보조금과 사업 주요 법규의 구분방안은 보조금이 아닌 사업의 성과제고와 효율성 향상을 위해서는 사업의 역사성과 사업의 세부내용을 가장 잘 알고 있는 사업부처에서 관련 법규를 운영해야 함을 제시하고 있다. 성과평가와 환류체계 규정 명문화 대안은 성과평가제도가 의무화되지 못하여 형식적으로 성과지표와 목표를 설정한 후 달성도 평가를 실시하고, 이 부분도 담당자의 재량에 따라 차이점을 가진다는 문제에 대한 방안이다. 또 하나는 국고보조사업의 계속지원, 예산삭감, 사업폐지 여부는 사업의 성과나 유지필요성에 대한 검토결과와 연동되어야 한다는 측면에서, 국고보조금 관련 법에 성과평가와 결과 반영에 대한 조항은 반드시 포함되어야 한다는 것이다. 둘째, 구조적인 문제의 개선방안으로서 세 가지를 제시하고 있는데, 국고보조사업 사전 적격성 심사시 지방 의견수렴 항목을 신설, 중앙-지방간 공통 성과지표 설정방안, PDCA 형식의 사업관리체계 도입을 제시하고 있다. 즉, 기재부의 국고보조사업 사전 적격성 심사절차 중 기초자료 분석 단계에서 현재의 4가지 분석 사항 외에 광역시도 및 시, 군, 구의 해당 지자체 의견조회 결과 항목을 포함시키는 안이다. 중앙-지방간 공통 성과지표 설정방안은 일본사례를 참고하고 있는데, 국고보조사업은 구조적으로 중앙-지방의 연계 속에서 사업을 추진해야 함을 고려할 때 국고보조사업 본래의 목적달성을 위해서는 중앙-지방이 공통된 기준, 즉 공통 성과지표를 설정 및 측정하여 다음 해에 개선된 형태로 사업이 추진되어야 할 것이다. PDCA 형식의 관리체계 또한 일본사례를 바탕으로 하였는데, 중앙-지방간 구조적 한계 개선을 위해 일본 PDCA 형식의 관리체계 도입을 검토하는 방안이다. 일본의 이 PDCA는 부단히 지방의 국고보조사업 수행상황을 중간 체크 및 사후 평가하고 그 결과를 사업내용 변경과 예산에 반영하는 것으로서 사업 추진시의 애로사항이나, 추진 불가한 부분에 대한 예산 감액 등을 반복하는 내용이다. 셋째, 행태적 문제의 개선을 위해서 세 가지 안을 제시하고 있는데, 국고보조사업 모니터링 제도의 강화, 사업부처별 지자체 간담회 정례화와 이의 성과지표화와 정치적 행태요인에 따른 사전 검증절차의 강화이다. 국고보조사업 모니터링제도 강화는 보조금 위주의 보조금 관리 법률의 한계가 그 사업비의 집행률이 중간점검 목적이 큰데, 사업비가 아닌 사업내용 중심의 모니터링이다. 국고보조사업을 추진시에 사업 실시 과정에서 새로운 지표를 추가하거나, 기존 지표의 존치여부에 대해서 정기적으로 재검토와 반영이다. 사업부처 중심의 지자체 간담회 정례화와 이의 성과지표화는 부처별 성과평가시 지자체와의 간담회, 워크숍 및 기타 협의회의의 건수를 실적에 포함시켜서 성과지표화 하여 구속력을 확보하는 방안 마련이 필요하다. 정치적 행태요인에 따른 사업 사전 검증절차의 강화는 국고보조사업 결정에 있어서 외부환경 문제로 정치적 개입에 의한 불요불급한 사업의 시행 및 이·불용액과 같은 재정비효율성 문제를 완화하기 위하여 국회에서 급히 결정되는 사업의 경우도 재정투입 사업은 전수 외부 검증절차를 의무화하는 제도의 도입이 필요함을 대안으로 제시하고 있다.지방재정2024
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인구감소시대의 지방자치단체 조직운영전략: 시나리오 플래닝을 중심으로 본 연구는 국가차원의 인구감소 등 급격히 변화되는 행정환경에 대응하여 지방자치단체의 조직운영방식에 대한 패러다임이 전환되어야 한다는 관점에서 작성되었다. 따라서 현행 조직관리제도 기반으로 전개되는 대부분의 연구와 달리, 제도적 한계 범위를 넘어 지방자치단체가 스스로 환경을 분석하고 조직운영전략을 모색해야 한다는 관점을 새롭게 제시했다는 점에서 의미를 지닌다. 선행연구에서 지방자치단체의 조직운영은 그간 중앙-지방간의 자치조직권 범위에 관한 법제도적 기준과 그 기준을 정하기 위한 논의에 집중되어 있었다. 그 결과 지방자치단체의 조직운영은 ‘전략’ 개념과 거리가 멀고, 환경변화에 민감하게 반응하기 보다는 단지 ‘기구설치 및 정원관리’에 관한 법제도 변화에 대응하여 점증적으로 확대되는 현상을 보여왔다. 특히 지방자치단체는 민간조직과 달리, 스스로의 인건비에 관한 부담을 100% 자체수익으로 부담하지 않고, 국가 및 상위자치단체로부터 위임받은 사무를 수행하기도 하기 때문에 지역의 행정수요변화와 무관하게 공무원 정원은 지속적으로 증가해 왔다. 그러나 2021년 국가차원의 인구가 감소되기 시작하면서, 이제 인구감소는 수도권-비수도권, 대도시-농어촌 간의 불균형에 관한 문제로 특정한 법정인구감소지역만의 문제가 아니라 국가전체의 세수감소, 국가전체의 활력저하 및 생산성감소, 국가차원의 요보호대상자의 확대 등 새로운 미래전망을 제시한다. 인구증가를 전제로 설계되었던 국가차원의 모든 정책이 새롭게 리프레이밍(reframing)되어야 하는 시점이 온 것이다. 급격한 인구감소와 고령화, 1인 가구의 증가, 수도권과 대도시로의 집중이 가속화되는 미래를 예견하고 있는 현 시점에서, 이제는 지방자치단체도 ‘조직운영전략’을 모색해야 하는 시점이 도래했다고 본다. 본 연구는 이와 같은 관점에서 지방자치단체가 이제는 현재의 법제도적 한계를 넘어 스스로의 생존을 위해 다양한 조직운영전략을 모색할 수 있는 주도적·적극적 주체로서 정의되어야 한다고 보았다. 동시에 지방자치단체가 인구감소와 같은 직면한 문제를 해결하기 위해, 때로는 입법화와 제도개선을 요구하고, 지역 간 협력과 연대를 통해 창의적으로 조직운영전략을 모색할 수 있어야 한다고 보았다. 따라서 인구감소시대에 지방자치단체 조직운영전략은 현재의 법제도적 한계를 넘어 필요할 경우 지방행정체제개편과 같은 제도적·구조적 차원의 변화를 동반한 도전적인 방안까지도 포함할 수 있도록 개념이 확장될 필요가 있다고 보았다. 동시에 인사관리 및 일하는 방식 등에 관해서도 조직운영전략에 포함하여, 다양한 대안을 검토·실험할 수 있는 무한한 가능성을 가져야함을 제시하였다. 이와 같이 확장된 개념을 바탕으로, 본 연구에서는 시나리오 플래닝 기법을 적용하여, 인구감소에 대응하여 지방자치단체 조직차원의 핵심이슈라 할 수 있는 “중기인력계획 상 지방자치단체의 총정원규모 변화에 대한 전략수립방안”을 모색하고자 하였다. 시나리오의 개발과정에서 지방자치단체가 처할 수 있는 다양한 문제상황을 전문가의견조사를 통해 정교화하였고, 최종적으로 8개의 시나리오별로 상대적으로 더 적합도가 높은 전략의 우선순위를 제시하였다. 전략은 행정체제개편을 포함하는 방식부터 단순한 정원의 증감 여부를 선택하는 방식, 인사관리 및 일하는 방식의 변화를 위한 구체적인 대안을 모색하는 방식 등으로 다양하다. 시나리오개발결과를 바탕으로 본 연구는 중기인력계획수립을 위해 본 시나리오개발결과를 활용하게 될 실무자들을 위해 적용방법 가이드라인을 개발하였으며, 국가차원의 위기가 존재하는 3가지 시나리오에 관한 적용예시를 제시하였다. 마지막으로 시나리오 개발 및 적용가이드라인 개발의 함의와 제도적·인식적 한계, 개선을 위한 방안을 제시하였다. 본 연구는 향후 인구감소시대의 지방자치단체 조직운영전략에 관한 학술적 연구의 초석이 될 것으로 기대되며, 향후 행정체제개편 및 지방자치단체 조직관리제도개선, 각 지방자치단체의 조직운영전략개발을 위한 정책적자료로 활용될 수 있을 것으로 기대된다.지방자치분권2024
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최지민
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