한국지방행정연구원

지방자치단체 민간위탁의 개선방안 지방자치단체 민간위탁의 개선방안 민간위탁은 행정사무를 민간에게 완전히 이행하지 아니하고 행정기관이 그에 관한 권한을 여전히 보유하고 있으면서, 민간으로 하여금 자기명의와 책임 하에서 해당 행정사무를 처리하게 함으로써, 정부와 민간이 행정사무의 처리에 관하여 공동으로 책임지고 긴밀하게 협조하는 공공서비스 제공방식의 대안중 하나이다. 작은 정부의 지향과 정부의 효율성 증대의 수단으로서 외국 뿐만 아니라 우리나라에서 추진하고 있는 정책이 바로 민영화 또는 민간위탁이다. 이는 공공서비스 제공분야에서 정부의 역할을 감소시키고, 민간의 역할을 증대시키는 정책수단이다. 우리나라 지방자치단체에서는 지방공공부문의 구조조정 및 행정개혁차원에서 각종 시설·장비 관리 및 일반사무분야에서 지역실정에 맞게 민간위탁을 추진하고 있다. 전국적으로 행정기능의 민간위탁이 확대되고 있는 실정이나 민간위탁의 결과 긍정적인 효과를 가져오기도 하지만, 부작용도 발생하고 있다. 본 연구는 민간위탁에 대한 전국적인 현황, 민간위탁의 주요 영역, 사업자선정의 과정, 계약조건, 운영실적, 부작용 등을 종합적으로 검토함과 동시에 몇몇 사례를 통하여 문제점을 도출하고 그 개선방안을 강구하는데 목적을 두었다. 현재 지방자치단체에 이루어지고 있는 민간위탁은 크게 다음과 같은 문제점 등이 나타나고 있다. (1) 지방자치단체의 민간위탁은 중앙정부와 달리 일반적인 민간위탁의 준칙이 없이 개별조례에 근거한다. 이에 경쟁입찰을 요구하지 않고 명시적이고도 체계화된 내용을 담고 있지도 않다. 업무수행의 성과물이나 성과관리 차원의 지도·감독에 대한 규정의 내용이 미흡하다. (2) 지방자치단체에서는 민간위탁 목적이 관념적으로 존재할 뿐 현실적으로 이를 실현하기 위한 정교한 검토가 미흡하다. 현행 민간위탁 대상사업의 선정이 합리적이라고 만은 볼 수 없다. (3) 민간위탁의 기본정신을 충실히 반영하기 위해서는 민간기업 등의 경쟁이 이루어져야 하나 경쟁입찰을 명문화하지도 않았을 뿐만 아니라, 실제 운영도 경쟁적이지 못하다. 많은 수탁업체가 경쟁적인 민간기관이기보다는 민간분야에서 사업분야별로 독점화 된 사업자회나 단체, 또는 공사·공단의 신설을 통해 위탁된 경우가 상당하다. (4) 민간위탁의 효과를 평가하기는 어렵지만 현재로서는 예산상의 절감이 어느 정도 있고 서비스의 질 등의 효과도 긍정적인 평가를 할 수 있다. 하지만 경우에 따라서는 비용이 증가하는 경우도 있으며 위탁기관의 만족도가 낮은 경우도 있다. 예산절감 및 서비스 질의 효과가 적은 것은 수탁기관 선정과정에서 철저한 경쟁에 의한 것이 아닌 데서 기인한다. (5) 지도·감독 규정은 조례에 규명하고 있으나 실제 운영 면에서는 수탁업체가 직접 자기적으로 점검하여 보고하는 형태를 취하다 보니 지도·감독이 제대로 이루어지지 않는다. 현재 민간위탁의 지도·감독은 계약조건의 이행여부에 대한 적절한 지도·감독이 부족하며 성과관리가 미흡한 것으로 나타나고 있다. 지방자치단체에서 민간위탁을 효율적으로 추진하는데 요구되는 것은 민간위탁의 체계구축, 운영상의 개선 및 효과제고의 방안강구라고 할 수 있다. 민간위탁으로 비용이 절감되면서 공공서비스의 질이 향상될 때 현재 추진되고 있는 민간위탁이 공공부문 구조조정의 정책수단으로서 가치를 발휘하게 될 것이며 결과적으로 주민서비스의 질적 향상을 가져올 것이다. 본 연구의 결과를 토대로 지방자치단체 민간위탁의 효율적인 추진과 관련하여 다음과 같은 내용의 개선방안을 제시한다. 1. 민간위탁 대상사업 결정모델 구축 지방자치단체 나름대로 서비스 분석을 거쳐 서비스공급 대안을 모색해야 하며 그 대안들 중의 하나로 민간위탁을 활용해야 한다. 이를 위해 민간위탁 결정모델에 의해 가능사업에 대하여 서비스 분석을 거쳐 민간위탁 대상사업과 방식을 결정해야 한다. 첫째, 각 지방자치단체는 서비스 분석을 거쳐 가장 효과적으로 서비스를 공급할 수 있는 대안을 선택해야 하며, 그 대안 중의 하나로 민간위탁을 적극 활용해야 한다. 둘째, 민간위탁 대상사업을 합리적으로 결정하는 결정모델에 의거 대상사업과 방식을 결정하고, 민간위탁으로 결정된 사업에 대하여는 정치적 저항, 공무원에 대한 영향, 법적 제약 등을 검토하여 장애요소를 효과적으로 해소해야 한다. 2. 민간위탁 기준설정 및 운영개선 민간위탁 대상사업이나 수탁기관의 결정기준을 자치단체 특성에 따라 설정해야 하며, 대상사업에 따라서는 수탁기관의 부족문제에 대응하기 위한 공동위탁도 시도해야 한다. 민간위탁의 투명성을 확보하기 위해 민간위탁심의위원회를 설치·운영해야 한다. 첫째, 민간위탁 대상사업의 선정기준을 설정해야 한다. 민간위탁이 가능한 사업 중에서 자치단체가 해당 대상사업을 민간에게 위탁하기 위해서는 일정한 기준에 의해 평가하여 선정할 필요성이 있다. 민간위탁 기준은 공공성, 경비절감, 서비스 질 제고, 관리감독 측면에서 평가할 필요가 있다. 둘째, 수탁기관의 선정기준을 설정하고 위탁방법을 대상사업 및 수탁기관의 특성에 맞게 운영할 필요가 있다. 민간위탁 대상사업을 맡아서 수행할 수탁기관의 선정은 반드시 경쟁입찰방식을 취할 필요성이 있다. 그리고 환경기초시설, 사회복지시설, 레크리에이션 종합시설 등과 같이 사업의 특성이나 이를 맡아 운영할 수탁기관의 특성에 따라 입찰방식이나 위탁방식을 적정히 조정하여 탄력적으로 운영할 필요가 있다. 셋째, 민간위탁에 있어서도 인근자치단체와 공동으로 추진할 필요성이 있다. 지방자치단체에 따라서는 민간위탁을 하고 싶어도 수탁기관이 형성되어 있지 않은 경우에 따른 대응이다. 수탁기관의 부족 문제를 공동위탁으로 해결할 수 있을 것이다. 넷째, 지방자치단체별로 민간위탁의 대상사업 선정, 위탁방법 등을 심의하고 심사하는 민간위탁심의위원회를 설치하여 운영할 필요가 있다. 민간위탁심의위원회는 지방의회의원, 민간전문가를 참여하게 하여 민간위탁에 대한 투명성과 공정성을 확보할 수 있게 할 필요가 있다. 3. 민간위탁 효과제고 민간위탁의 효과를 제고하기 위해서는 우선 경쟁체제를 확립해야 하고, 수탁업체와는 성과중심의 계약을 해야 하며, 이의 시행여부에 대한 지도·감독을 강화할 필요가 있다. 첫째, 민간위탁의 기본정신을 충실히 반영하기 위해서는 경쟁입찰이 준수되어야 한다. 지방자치단체는 규제 완화, 공동위탁 운영 등 민간기업의 경쟁을 유도하고, 경쟁적 여건을 조성해야 한다. 공공/민간 경쟁입찰제도를 도입하여 내부작업팀을 경쟁입찰과정에 참여하도록 하여 내부의 반발을 무마하고 기존 공무원에 대한 배려도 하여 민간위탁을 활성화해야 한다. 둘째, 수탁업체와는 수탁업무 수행에 따른 성과중심의 계약이 이루어져야 한다. 이를 위해서는 현행의 계약내용이 투입물 중심에서 성과중심으로 전환되어야 한다. 그리고 성과중심의 민간위탁이 되기 위해서는 '수탁업무처리규격서'를 작성·합의하는데 많은 노력을 기울여야 한다. 셋째, 사업비 지불방식을 조정할 필요도 있다. 소요사업비 및 지급방식을 결정함에 있어서 사전에 총사업비를 결정하여 지급하기보다는 수탁기관의 적극적인 업무수행을 유인하기 위해 "수탁사업으로 인한 수입의 배분 등" 유인방법을 적용할 필요도 있다. 또한 수탁기관에 대한 인센티브로 부가가치세의 감면·면제를 검토할 필요가 있다. 넷째, 수탁기관에 대한 관리·감독을 강화해야 한다. 계약조건 이행여부 및 성과에 대한 모니터링과 그 결과를 재계약시에 활용해야 한다. 수탁기관의 업무수행조건이나 계약내용을 지속적으로 관리할 필요가 있으며 그 결과는 재계약 또는 수탁기관 선정에 평가기준으로 적용해야 한다. 또한 수탁기관의 업무수행에 대해 시민감시를 통해 관리비용의 절감뿐만 아니라 감시효과를 높여나가야 할 것이다.

지역경제2000

이창균,서정섭

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지방예산제도의 개선방안 지방예산제도의 개선방안 1980년대 이후 공공부문의 개혁 움직임이 전 세계적으로 확산되는 가운데 정부활동의 성과측정, 효율성 제고, 서비스 질 향상과 같은 동태적 변화요인들이 강조되고 있다. 이와 같은 상황에서 우리 정부는 공공부문의 업무성과(performance)를 객관적으로 측정하고자 일련의 개혁프로그램을 추진하고 있으나, 예산회계제도 등 주요 제도적 장치가 제대로 뒷받침되지 않아 문제와 장벽에 부딪히고 있다. 현행 예산제도는 투입중심의 품목별 예산제도를 유지하고 있고 비용 개념이 없이 예산이 편성되는 문제점을 안고 있다. 예산과목분류체계 또한 성과정보를 제공하기에 부적합한 구조로 이루어져 있어 정부의 개혁프로그램이 실질적인 효과를 보지 못하고 있다. 정부개혁은 행정개혁과 재정개혁이 상호보완적이고 동시에 추진될 때에만 성공을 거둘 수 있음을 인식할 때 지금은 재정개혁에 박차를 가해야 할 시점이다. 재정개혁 중에서도 시급성이나 우선순위 면에서 볼 때 예산회계제도의 개혁에 역점을 두는 것이 매우 중요하다. 본 연구는 이러한 현상을 종합적으로 인식하면서 우리 나라 지방자치단체의 예산회계제도에 대한 실태분석을 토대로 예산제도와 성과측정문제를 적절히 연계할 수 있는 지방예산제도의 개선방안을 제시하는 데 그 목적을 두고 있다. 현재 우리 나라 지방예산회계제도는 기본적으로 자치단체 활동의 성과를 측정할 수 있는 기반구조를 제대로 구비하지 못하고 있다. 구체적으로 성과측정과 관련하여 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. (1) 현행 지방예산회계시스템은 자치단체의 행정활동(예산집행) 전반에 걸치는 효율성은 물론 자치단체의 조직단위, 사업단위에 대한 성과를 제대로 측정할 수 있는 기반을 갖추지 못하고 있다. 한마디로, 성과측정체계와 예산회계체계간에 체계적인 연계성이 없다. 이러한 상태에서는 동태적으로 변하고 있는 지방행정의 여건변화에 대응할 수가 없고 주민에 대하여 책임성 있는 행정을 구현할 수가 없다. (2) 현행 지방예산체제와 성과측정 프로그램은 행정활동에 소요되는 모든 비용(total cost)을 포함하는 구조와 체제를 갖추지 못하는 문제점을 안고 있다. 예산의 편성과 집행 그리고 결산을 포함하는 모든 예산과정(budget process)이 성과측정체계와 연계성을 지닐 때 비로소 온전한 성과측정이 이루어질 수 있음을 인식할 때 현행 예산제도는 성과측정에 부적합한 체제를 갖고 있다. (3) 현재의 예산과목구조는 성과측정에 요구되는 투입비용의 산정에 있어서 여러 가지 문제와 기본제약을 안고 있을 뿐 아니라 투입비용이 사업단위나 부서단위의 성과측정에 유용하게 사용될 수 있도록 만들어져 있지 않다. 기존의 세출예산체제에서는 기능별 세출과 품목별 세출에 의한 비용정보를 1차적으로 입수할 수 있으나, 여기에서 입수되는 비용정보는 조직단위(국·과·계 등)나 사업단위와 관련된 총비용 중 일부 정보에 불과하다. 사업단위에서의 간접경비와 관련된 정보는 물론 사업의 수행에 필요한 직접경비(직접경비의 세부내역 포함)에 관한 정보도 제대로 파악되지 못하고 있는 것이 현실이다. 한마디로, 현행 지방예산제도의 세출과목은 성과측정에 적절한 재정정보를 제공할 수 있는 구조를 지니지 못하고 있다. (4) 현행 지방예산회계제도는 현금주의에 기초한 단식부기 방식에 의존하기 때문에 정부활동의 경제적 비용·편익과 재정상태의 변화, 그리고 성과측정에 필요한 정보를 제대로 제공하지 못하고 있다. 이 문제는 근본적으로 현행 예산과목체계가 거래의 성격에 따라 자산항목, 부채항목, 수익항목, 비용항목으로 분류되지 않고 모든 거래를 수익(수입) 또는 비용(지출)항목으로 인식되고 있기 때문이다. 현금주의 단식부기체제가 지니는 장점도 많지만, 이것은 특히 정부활동의 성과를 측정하는 예산회계시스템으로서 여러 면에서 문제와 한계를 지닌다. 본 연구는 이러한 문제점을 종합적으로 인식하고 현재 우리 나라의 지방자치단체가 처해 있는 법적, 제도적, 사회 재정적 여건을 고려하면서 지방예산제도를 성과측정에 적합한 체제로 변화시켜 나가되, 예산제도를 통하여 파악할 수 있는 성과관련 재정정보가 극대화 될 수 있는 방향으로 개선방안을 모색하는 데 중점을 두었다. 정책대안의 제시는 성과측정 관련 이론과 외국사례 그리고 한국의 실정에 대한 분석 등을 토대로 우리의 실정에 적절하다고 판단되는 정책대안을 제시하였으며, 다음과 같은 기본방향에서 접근하였다. 첫째, 지방예산회계제도를 통하여 자치단체 행정활동의 성과측정에 기여할 수 있는 전반적인 내용을 다루되, 특히, 비용산정과 관련된 예산제도의 구조변화와 회계처리·인식 방식의 변화에 상대적으로 중점을 두고 있다. 둘째, 예산과목 구조를 면밀히 분석한 다음 사업단위와 조직단위에서 성과측정이 가능할 수 있도록 예산과목체계를 변화시키는 방안을 제시하고 있다. 방안의 제시는 기본적으로 이론 및 사례연구에 기초하지만 자치단체간의 비교가 가능한 접근방안을 모색하고자 노력하고 있다. 셋째, 정부예산활동의 성과측정은 기본적으로 비용과 산출(또는 결과)의 관계로 나타나기 때문에 객관적인 비용의 산정문제는 매우 중요하다. 본 연구에서는 직접비와 간접비를 포괄하는 총비용의 관점에 입각하면서 특히, 그 동안 무시되어 온 간접비에 대한 인식과 그 합리적 산정에 연구의 중점을 두고 있다. 넷째, 현행 예산회계제도를 염두로 한 실용적 대안의 모색에 주력하는 동시에 중장기적 관점에서 예산회계제도의 개편을 전제로 하는 미래지향적 대안을 포괄적으로 제시한다. 여기에는 결산평가의 예산환류 문제를 비롯하여 발생주의에 기초한 복식부기 회계제도의 도입을 전제로 하는 예산회계제도 개선방안 등이 포함된다. 본 연구에서 제시한 개선방안과 관련하여 그 정책적 시사점을 종합 정리하면 다음과 같다. (1) 현행 예산과목의 구조는 사업단위로 만들어져 있지 않을 뿐 아니라 사업단위에서 총비용을 파악할 수가 없어서 사업 또는 프로그램별로 비용과 성과를 파악할 수 없도록 구조되어 있다. 이와 같은 현실 문제를 해결할 수 있는 대안으로 비용을 산출하는 단계(즉, 산출기초의 제시단계)에서부터 사업단위의 성과측정에 필요한 다양한 비용정보가 일관성 있게 생성될 수 있도록 예산과목체계를 조정하는 것이 요구된다. 구체적으로, 사업단위별로 예산(비용)정보가 수집이 되고 분석될 수 있도록 세항 및 세세항의 기능을 조정하여 사업단위 중심의 예산과목을 항과 목 사이에 설정하는 것이 바람직하다. 사업별 예산과목을 항과 목 사이에 두는 경우 사업의 단위를 조정해주어야 한다. 사업의 단위는 사업이 국·과의 조직범위 안에서 설정될 수 있도록 가능한 표준화시키는 것이 바람직하며, 그 과정에서는 사업의 규모, 중요성, 단일성 등의 기준이 고려되어야 할 것이다. (2) 지방자치단체의 행정활동에 대한 투입비용(원가)을 정확히 산정하기 위해서는 각 사업별로 소요되는 직접경비의 규모는 물론 간접경비에 대한 추정이 있어야 한다. 간접비를 추정하기 위해서는 먼저 현업 부서와 지원 부서를 구분하는 동시에 경비의 유형별 구분방식에 의해 직접경비와 간접경비를 구분해주어야 한다. 중장기적으로는 최근 서구의 선진국에서 많이 사용하고 있는 것처럼, 비용센터(cost center) 개념에 입각하여 총비용을 산정하고 안분하는 접근으로 예산회계제도를 변화시키는 것이 바람직하다. (3) 지방자치단체 행정활동의 성과를 정확히 파악하기 위해서는 예산제도 뿐 아니라 회계제도도 정비하여야 한다. 즉, 성과측정에 필요한 비용을 적절히 산정하기 위해서는 현행 예산제도의 "산출기초" 등을 회계적 관점에서 면밀히 검토한 다음 세출과목을 재분류함으로써 비용과목을 정확히 추출하는 것이 필요하다. 이때 예산과목은 비용과목과 자산, 부채에 속하는 과목 간에 분명한 구분이 있을 수 있도록 만들어져야 하며, 아울러 발생주의의 도입에 따른 과목(감가상각비, 대손상각비, 퇴직급여충당금 등)들을 인식해주어야 한다. (4) 성과측정이 제대로 되기 위해서는 예산이 객관적이고 합리적인 비용산출에 근거하여 사업별, 조직별로 편성되는 예산편성의 적정성이 유지될 수 있도록 예산제도가 정비되어야 한다. 이를 위해서는 우선, "기준비용" 등 각종 비용의 단가를 시장에 맞추어 표준화시키는 작업을 통해 투입비용(input cost)을 객관적으로 파악하여야 한다. (5) 자치단체의 행정활동을 객관적으로 평가하기 위해서는 재무정보와 관련된 성과지표의 개발작업이 뒤따라야 하며, 성과측정이 이루어진 다음에는 그 결과를 다음 예산에 반영하는 체제를 갖추어야 한다. (6) 회계제도를 개선하여야 한다. 이와 관련하여 발생주의에 기초한 복식부기제도는 기본적으로 비용산정(원가계산)이 보다 객관적으로 이루어질 수 있으므로 동 제도의 도입을 중장기적 관점에서 적극적으로 모색해야 한다. 그리고 성과측정을 위해서는 성과와 예산회계제도간의 연계, 성과측정 대상에 대한 정확한 정의와 지표개발, 그리고 데이터의 정확성을 모색하는 것이 매우 중요하다. 따라서 성과측정에 부합되도록 새롭게 정비된 예산회계제도를 뒷받침 해 줄 수 있는 데이터 관리 및 통계시스템을 정비하여야 한다.

지방재정2000

임성일,이효

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지방정치의 부패구조 개혁방안 지방정치의 부패구조 개혁방안 본 연구는 지방자치단체의 건전한 공직풍토 조성을 위한 일환으로 단체장과 지방의원의 공직수행을 대상으로 부패 유발요인을 분석하고, 부패방지 대책을 모색함으로써 신뢰받는 지방정치와 투명한 지방행정을 위한 기반을 확립하는데 초점을 둔다. 지방정치의 부패 문제는 크게 정치부문와 행정부문으로 나누어 정당공천이나 선거운동과정에서 발생하는 정치부문의 부정부패 문제와 당선(또는 재선) 후 공직의 권한이나 직위를 통해 영향력을 행사하는 과정에서 나타나는 행정부문의 부정부패로 접근하고자 한다. 지방정치부패의 실태를 파악하고 이에 대한 개선방안을 모색하기 위하여 본 연구에서는 법제도적인 측면에 초점을 둔다. 즉 지방정치부패현상을 법과 제도, 그리고 운영상의 비합리성이나 모순, 비현실성 등에서 원인을 파악하고 이에 대한 법제도적 처방을 모색하는데 일차적인 관심을 모으고자 한다. 지방정치가의 공직부패에 관한 시간적 연구범위로는 1991년 지방의회가 구성된 이후 최근까지로 하되, 민선단체장이 출범한 1995년 이후에 초점을 둔다. 실태분석은 지방정치가 당사자 뿐 아니라 지방정치가의 부패실태를 가장 직접적으로 접할 수 있는 자치단체의 5급 이상 전현직 간부급 지방공무원을 대상으로 지방정치과정상의 주요 문제와 한계, 부패해소방안에 대한 의견조사를 분석한다. 제2장에서는 지방정치 부패의 개념과 유형을 분류하고 지방정치부패의 역기능과 문제점을 제시하였으며, 지방정치부패의 접근방법과 선행연구의 분석방법과 한계에 대하여 논하였다. 지방정치가의 부패요인은 일반 공무원과 상이한 부분이 있을 뿐 아니라 권한행사의 범위와 영향력 또한 일반 공무원보다 훨씬 큰 최고 정책결정권자라는 점에서도 부패의 영역과 내용에 차이를 보이고 있기 때문이다. 요컨대 기존 연구들이 지방자치단체의 정치부패 분야에서 지니고 있는 한계를 극복하기 위해서는 지방정치의 부패실태를 별도로 파악할 필요가 있음을 논하였다. 제3장에서는 언론에 보도되었던 지방정치의 부패 실태와 판례에서 언급된 지방정치의 부패실태를 각각 지방정치부문과 지방행정부문으로 구분하여 고찰하였고, 양형상의 문제점을 살펴보았다. 단체장이나 지방의원입후보자가 지역구 국회의원과 지구당 대의원을 대상으로 공천헌금을 제공하거나 공직의 지위와 권한을 남용하여 인허가와 관련한 청탁이나 각종 이권사업에 개입되는 경우까지 발생하기도 하였다. 또한 단체장의 선심성 예산집행이나 파행적인 행정수행 뿐 아니라 공무원 선거개입 사범의 대부분이 줄서기 차원에서 선거에 관여하였다는 사실이 보도된 바 있으며, 이는 지방자치제 실 시이후 두드러진 현상이다. 제4장에서는 지방정치의 부패에 대한 실증분석을 위한 조사설계와 분석결과를 종합하였다. 실증분석은 지방정치의 부패실태 및 현황에 대한 사항과 부패유발 요인 관련 사항 그리고 실효성 있는 부패억제 방안에 대하여 이해관계자에 대한 의견조사결과를 분석하였는데 그 결과는 다음과 같은 시사점을 제공해 주고 있다. 첫째, 단체장과 지방의원 등 지방정치가의 부정부패에 대한 전 현직 공무원과 현직 지방정치가의 의견은 전체적으로 그리 심각한 상태는 아니지만 건전한 공직풍토 조성을 위하여 주의를 기울여야 할 수준이며, 특히 지방정치가의 공직수행 시 견제와 균형을 유지하기 위한 제도적 장치의 필요성을 시사해 주었다. 둘째, 지방정치가가 그 권한이나 영향 력을 부적절하게 사용하는 사례에 대한 분석결과, 단체장은 선출직에 따른 정치적 이유에서 부정이나 비리가 많다는 것을 시사하는 반면, 지방의원은 당선이후 공직의 주요 권한을 행사하는 과정에서, 그리고 공직의 영향력을 이용하여 이권에 개입하는 사례가 비교적 많다는 것을 시사해 주었다. 셋째, 본 연구의 조사대상자들은 공통적으로 지방정치가들이 현실적으로 당면하고 있는 가장 큰 부패 유발 환경으로서 정당공천 문제와 법정선거비용의 준수, 재선을 위한 인기영합 사업에의 치중 등을 지적함으로써 현실적인 부패유발 환경과 요인이 지방자치의 제도적인 문제와 운영상의 미숙에 내재되어 있는 문제를 반영해 주었으며, 공직윤리를 강조하는 것도 중요하지만 이 보 다 제도개혁과 운영상의 보완이 시급하다는 사실을 시사해 주었다. 넷째, 지방정치의 부패억제 방안으로 현직 단체장과 지방의원은 공통적으로 정당공천의 배제 필요성을 지적하였으며, 퇴임 공무원 역시 이 방안에 대하여 가장 압도적인 지지를 나타내었다. 또한 내부고발자 보호와 부패공직자의 사면대상 제외, 부패공직자의 피선거권 박탈기간 연장, 이권개입 방지제도 등에 대해서는 당사자인 민선공직자를 포함해서 모든 응답집단간에 차이 없이 절실한 필요성을 제기하였다. 그리고 의사결정 공개절차의 제도화, 감사실 독립성 확보, 정치자금의 양성화 등의 방안도 모든 응답집단에서 지지비율이 높은 것을 볼 수 있었다. 다만, 응답집단 간에 부패방지 방안에 대한 우선 순위에 차이를 발견할 수 있었지만, 이는 응답집단간 입장차이일 뿐 민선공직자 의 부패방지를 위하여 새로운 제도도입과 다각적인 제도 보완의 필요성을 확인시켜 주고 있다. 제5장에서는 지방정치의 부패구조 개혁의 기본방향을 제시하고 이에 따른 대안을 다음과 같이 제안하였다. 첫째, 지방정치가 충원제도의 개선을 위해서는 지방선거 후보자의 정당공천을 배제하고, 선거비용 공영제를 확대하며, 지방의원의 유급직화를 통하여 유능한 인재가 지방정치가로 진출할 수 있는 여건을 조성하며, 납세미납자 등 지방의원으로서의 자격미달자의 피선거권을 제한하고, 일당지배적 체제를 완화하기 위한 지방선거의 선거구제를 대안으로 제시하였다. 둘째, 단체장 권한행사의 투명성 확보를 위해서는 지방의회의 단체장 견제권한을 확대하고, 지방공무원의 인사제도와 지방자치단체 자체감사제도의 개선안을 제안하였으며, 부패감시활동에 시민참여를 확대하고, 민선공직자에 대한 주민소환제를 도입하며, 입찰·인허가 등 민원행정의 공개시스템을 구축하고, 반부패특별법제정과 내부고발자 보호제도의 도입을 제안하였다. 셋째, 지방정치의 부패방지를 위한 사법제도 개선 방안으로서는 적정한 양형기준을 수립하고 사면권·피선거권을 제한하여 형벌의 실효성을 높이며, 지방정치의 부패적발율 제고를 위한 수사의 효율성 제고방안을 제안하였다.

기타2000

김성호,황아란

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기초자치단체장의 리더쉽과 정책과정에 관한 연구 기초자치단체장의 리더쉽과 정책과정에 관한 연구 본 연구는 기초자치단체의 정책과정과 단체장의 리더쉽에 관한 연구이다. 기초자치단체의 정책결정이 어떻게 이루어지며 단체장의 리더쉽은 어떻게 발휘되는지를 고찰하고 기초자치단체의 정책정향이 어떠한지를 살펴보았다. 그리고 단체장이 어떻게 시간을 사용하는지를 알아봄으로써 단체장이 어떤 역할에 비중을 두고 업무를 수행하는지도 알아보았다. 이러한 문제들에 대한 해답을 구하기 위해 면접조사와 설문조사를 병행하였다. 본 연구의 결과를 요약한다면 단체장의 자치권이 제약되어 있음에도 불구하고 실제적으로 단체장은 주어진 권한과 정치적 자원을 바탕으로 의사결정과정에서 독점적 역할을 수행하고 있으며 이를 견제할수 있는 효과적인 장치가 없다는 것이다. 따라서 단체장의 독주를 견제함으로써 책임성을 담보할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이 매우 중요한 것으로 보인다. 구체적으로 본 연구의 결과를 제시하면 다음과 같다. 기초자치단체장은 일반주민의 민원을 청취하고 해결하는데 가장 많은 시간을 사용하는 것으로 나타났으며 두 번째로 시간을 많이 사용하는 역할은 정책개발이었다. 그리고 지방의회와의 관계에 시간을 사용하는 우선 순위가 가장 낮은 것으로 나타났다. 주목할 만한 점은 시나 군의 단체장보다는 자치구의 단체장이 일반주민의 민원관리에 대해 시간사용의 우선순위를 두고 있는 것으로 나타났다. 또한 재선단체장 보다는 초선단체장이 일반주민의 민원관리에 더 많은 시간을 쓰는 것으로 나타났다. 기초자치단체가 가장 중점을 두고 추진하는 정책은 지역경제활성화 정책이었고, 다음은 도시계획 및 재개발 정책, 그리고 지역문화정책의 순서였다. 그리고 자치단체의 재정자립도에 따라 지역경제활성화 정책과 도시계획 및 재개발 정책 추진의 우선 순위에 차이가 있는 것으로 나타났다. 기초자치단체가 특정의 정책을 중점적으로 추진하는 가장 큰 이유는 단체장 개인의 선호와 판단에 따른 것으로 나타났다. 단체장이 자치단체가 처해있는 상황적 요인을 고려하여 판단하지만 단체장 자신의 가치관이나 판단에 의한 정책의 선택이 가장 중요한 요인인 것으로 나타난 것이다. 기초자치단체의 정책결정에 가장 큰 영향력을 행사하는 사람은 역시 단체장이었는데 다른 행위자들은 별다른 영향력을 행사하지 못하고 있다. 이는 근본적으로 자치단체의 활동에 대한 시민들의 무관심에 기인하지만 견제역할을 해야할 지방의회가 단체장에게 종속되어 있기 때문인 것으로 나타났다. 정책결정과정에서 의제에 대한 실질적인 토론이나 논의가 제대로 이루어지지 않고 있는 것으로 나타났다. 즉 기초자치단체 조직내에서 다양한 의견개진과 토론을 통한 의사결정 보다는 단체장의 판단에 의한 결정과 사업추진이 일반적인 현상인 것처럼 보이며, 이에 따라 타당성 없는 정책이나 사업이 추진되어 예산이 낭비되는 경우가 자주 있는 것으로 판단된다. 정책추진에 대한 반대가 있을 경우 단체장은 반대의 주체가 누구냐에 관계없이 반대의견을 설득하면서 자신의 입장을 고수하거나 또는 반대의견과 타협하는 경우가 많았다. 그러나 자신의 입장을 유보하는 경우는 매우 드문 것으로 나타났다. 종합적으로 볼 때 단체장은 우월한 공식적 권한과 다양한 정치적 자원을 가지고 있으며 이를 활용하여 정책과정에서 독점적 영향력을 행사하고 있다. 일반주민이나 이익집단, 그리고 지방의회 마저도 단체장의 독주를 견제하지 못하고 있다. 그리고 단체장의 재선여부와 자치단체의 재정자립도가 기초자치단체의 정책과정과 단체장의 리더쉽에 영향을 주는 요인인 것으로 나타났다. 다른 요인들은 관계가 있을 개연성은 있으나 본 연구에서는 구체적인 상관관계는 파악되지 않았다. 지방자치의 발전을 지향하면서 단체장의 독주를 적절히 견제하고 책임성을 확보할 수 방안으로는 먼저 지방의회 기능을 강화할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 지방의회 의원들의 유급직화와 교사들의 겸직금지조항 폐지를 통한 의회진출 허용 등을 고려해 볼 필요가 있다. 그리고 주민소환제도와 주민투표제도의 도입을 통해 자치단체에 대한 주민통제를 강화할 필요성이 있다. 또한 지방자치의 성공을 위해서는 일상생활에서의 주민들의 관심과 적극적인 참여가 필수적이므로 각종 근린조직(neighborhood organization)의 활성화를 도모할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 그리고 기초자치단체에 대한 새로운 평가체계의 개발을 통해 기초자치단체의 성과를 객관적이고 공정하게 평가할 수 있어야 하며 이를 통한 차별적 재정지원을 통해 기초자치단체의 특색있는 정책추진을 유도할 필요성이 있다. 본 연구의 이러한 결과들이 기초자치단체의 정책결정과정과 단체장의 리더쉽에 대한 일반적 결론이라고 주장하기는 어렵다. 분석대상이 된 설문의 표본크기가 작고 면접조사자의 수도 충분하지 않기 때문이다. 보다 광범위한 대상을 포함한 연구가 필요하겠지만 본 연구의 결과들이 단체장의 리더쉽과 기초자치단체의 의사결정과정에 대한 이해의 실마리를 제공한다고 볼 수 있다.

기타2000

최창수

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지방자치단체 개방형 직위제의 도입 및 정착방안 지방자치단체 개방형 직위제의 도입 및 정착방안 본 연구는 개방형 직위제가 지방자치단체에 확대·시행될 것에 대비하여 그 도입방안과 발전적 정착방안의 모색에 초점을 두고 있다. 이를 위하여 대전광역시와 경상남도를 사례자치단체로 선정하여 해당 자치단체의 지방공무원들을 대상으로 한 설문조사를 통하여 개방형 직위제의 선정방안을 모색하고, 발전적 정착방안을 제시하고 있다. 우선 개방형 직위제의 도입방안을 제시하기 전에 개방형 직위제에 대한 지방공무원들의 인식도를 조사하였는 바, 다음과 같이 요약되고 있다. 첫째, 개방형 직위제에 대한 지방공무원의 숙지도는 대체적으로 높고, 둘째, 현재 중앙정부에서 시행하고 있는 개방형 직위제에 대한 평가는 다소 유보적이며, 셋째, 개방형 직위제의 지방자치단체 도입 및 운영에 관해서는 다소 부정적이고, 넷째, 개방형 직위제가 지방자치단체에 성공적으로 도입되고, 나아가 정착되기 위해서는 적정한 직위선정과 합리적 평가시스템의 구축이 선결되어야 하는 것으로 판단하고 있다. 그리고 지방자치단체 개방형 직위제의 도입 및 정착방안은 크게 개방형 직위제의 선정기준, 개방형 직위의 선정, 개방형 직위제와 관련된 인사제도 및 정착을 위한 고려요인으로 구분하여 각각의 대안들을 제시하고 있다. 우선 개방형 직위제를 선정하기 위한 기준으로는 중앙정부의 개방형 직위선정 기준을 토대로 지방자치단체의 특성, 개방형 직위제의 도입목적 및 개방형 직위제의 특성의 세 가지 고려요인의 부합성을 분석하여 지방자치단체 개방형 직위의 선정기준을 도출하고 있다. 그 결과 특수성, 전문성 및 적용성의 세 가지 기준을 도출하였다. 각각의 기준들의 개념을 살펴보면, 특수성 기준은 개방형 직위에 적합하지 않은 직위를 추출하는 배제기준이고, 전문성 기준은 개방형 직위에 적합한 직위를 추출하는 선정기준이며, 적용성 기준은 특수성과 전문성 기준을 적용하여 도출된 직위를 중심으로 우수한 인재의 충원이 현실적으로 가능한가를 판단하는 기준이라 할 수 있다. 그리 고 이러한 세 가지 기준의 적용방법은 특수성 기준을 우선적으로 적용하여 개방형으로 부적합한 직위를 도출하여 배제하고, 나머지 직위를 대상으로 전문성 기준을 적용하여 개방형으로 적합한 직위들을 도출하며, 여기에서 도출된 직위들을 중심으로 현실적으로 실현가능한가를 적용성 기준으로 판단하는 것이다. 다음으로 개방형 직위의 선정은 광역자치단체의 5급 이상 직위들을 대상으로 하되, 16개 광역자치단체의 전수조사가 연구수행상 어려워 대전광역시와 경상남도를 대상으로 실증조사를 통하여 도출하고 있다. 조사결과 개방형으로 적합한 직위들이 도출되었는 바, 대전광역시와 경상남도로 구분하여 보면, 다음과 같다. 대전광역시의 경우 문화체육국장, 국제협력과장, 과학기술과장, 문화예술과장, 관광과장, 시립연정국악원장, 신경영, 투자유치, 유통관리, 벤처산업, 국제협력, 국제기구, 통상지원, 과학협력, 지식산업, 지역정보, 문화, 예술, 문화재, 체육지원, 청소년육성, 청소년보호, 관광진흥, 관광홍보, 문화관광, 의약, 건강증진, 공중위생, 건축, 주택, 재활용, 공원조성, 교육(공무원교육원), 환경연구(보건환경연구원), 보건연구(보건환경연구원), 사무장(시립연정국악원), 사서(한밭도서관) 등이고, 경상남도의 경우 공무원교육원장, 경제통상국장, 정보화담당관, 통상협력과장, 투자유치과장, 문화예술과 장, 관광진흥과장, 미래산업과장, 여성회관장, 홍보, 투자분석, 법제, 송무, 비서요원, 민간협력, 금융지원담당, 벤처산업팀장, 통상협력, 시장개척, 국제협력팀장, 투자유치지원, 구미자본유치, 아주자본유치, 국내자본유치팀장, 문화, 예술, 문화재담당, 관광행정, 관광지도담당, 체육시설팀, 스포츠이벤트팀, 전자도정팀, 정보개발분석팀, 지역정보담당, 교관, 환경평가담당, 기술심의, 정보통신담당, 소비자보호담당, 공사관리담당, 비서(의회), 공보요원, 의약담당, 병원선, 기계산업팀장, 생물산업팀장, 건강증진담당, 관광개발팀장, 과학기술팀장 등이다. 그리고 이러한 개방형 적합 직위들을 대상으로 실제 개방형 직위로 지정하기 위해서는 두 가지 방법을 활용할 필요가 있다. 첫째, 본 연구에서 활용한 직위선정 방법을 통해 모든 지방자치단체에 공통적으로 적용할 수 있는 적합직위를 광범위하게 제시하고, 그 범위 내에서 지방자치단체별로 자율적으로 필요직위를 지정하게 하는 방법이다. 둘째, 전술한 범위 에 포함되지 않더라도 해당자치단체의 특성상 반드시 개방형 직위로 지정할 필요가 있는 경우에 당해 자치단체장이 해당직위를 선정하여 행정자치부와 협의한 후 최종적으로 개방형 직위로 지정하는 방법이다. 관련인사제도의 검토는 쟁점사항 중 선발·임용방법, 신분부여방법 및 보수책정을 대상으로 합리성과 현실적용성의 두 가지 기본방향에 입각하여 모색하고 있다. 첫째, 선발·임용방법에서는 적격자의 선발과 민간인의 임용확대가 주요 쟁점사항이다. 우선 홍보의 강화를 위하여 기존의 중앙정부에서 규정한 방법을 활용하되, 해당지역의 일간지와 아울러 전국 일간지에 광고를 게재, 헤드헌터기관의 활용, 중앙인사위원회의 인력DB에서 적격자를 선정하여 직접 홍보문안을 송달하거나 응모를 권유하는 방법을 제시하고 있다. 다음으로 선발시험위원회의 기능정립을 위하여 인사전문가를 위원에 포함시키는 방법과 집단평가방법을 활용하는 방안을 제시하고 있다. 한편, 민간인 임용자의 확대를 위해서는 적극적인 홍보에 더하여 자격요건의 완화방안 및 직무수행계획서를 요구하지 않는 방안을 제시하고 있다. 둘째, 신분부여방법에서는 전면 계약직화와 계약직 공무원의 신분강화 두 가지가 쟁점사항이다. 우선 전면 계약직화에 대해서는 초기에는 경력직과 계약직으로 이원화하되, 장기적으로는 경력직을 계약직으로 전환하는 방안을 제시하고 있다. 다음으로 계약직 공무원의 신분강화는 두 가지 대안을 고려하고 있는데, 근무실적 우수자에 대해서는 재응모라는 절차를 생략하고 임용기간의 연장을 보장하는 방법과 민간기업과의 협의하에 경력직 공무원과 마찬가지로 계약만료 후 원대복귀하는 방법을 제시하고 있다. 셋째, 보수책정에서는 계약 직 공무원의 보수 상한성을 설정할 것인가 하는 것이 쟁점사항이다. 이에 대해서는 중앙정부와 달리 상한선을 규정하지 말고 민간수준의 보수를 지급하되, 근무실적의 엄격한 평가를 통하여 보수삭감의 길을 열어 두자는 방안을 제시하고 있다. 마지막으로 정착을 위한 고려요인으로는 합리적 성과평가와 공무원의 수용태세 확립 제기하고 있다. 우선 합리적 성과평가는 임용기간의 설정, 부적격자의 도출 및 연봉책정의 기초자료로서 그 필요성이 인정되고 있다. 합리적 평가를 도모하기 위해서는 목표관리제 또는 집단평가방법을 활용할 수 있다. 더불어 성과평가의 객관성, 공정성 및 정확성을 기하기 위해서는 평가체제 및 절차, 평가항목과 평가지표의 설정이 합리적이고 체계적으로 구성될 필요성을 역설하고 있다. 또한 공무원의 수용태세 확립은 민간인 임용자들에 대한 배태적 조직문화의 불식, 공무원들의 경쟁력 강화를 위한 계기의 마련 및 개방형 직위제의 확대를 위한 토대마련이라는 측면에서 그 필요성 이 인정되고 있다. 그리고 이를 위한 방안으로는 적극적인 홍보, 지속적인 교육 및 조직 구성원의 일체감을 형성할 수 있는 조직관리기법의 활용을 제시하고 있다.

기타2000

김병국,금창호

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지역 NGO의 지방자치단체 정책참여방안 지역 NGO의 지방자치단체 정책참여방안 민선지방자치단체장의 등장으로 우리 나라의 지방행정은 새로운 모습으로 변화하기 시작하였다. 한편으로는 주민들의 증대된 요구에 대응하고, 또 다른 한편으로는 급격하게 변화하는 세계경제의 흐름에 대처하여 지역경제의 안정과 성장을 가져와야 할 필요성에 직면하고 있다. 시민의식을 고양시키고 일반적인 주민참여의 한계를 보완하기 위하여 지역NGO의 정책참여가 필요하고, 물론 지방자치단체에서 지역NGO와의 정책참여가 일반화되고 있다. 그러나 우리 나라의 경우 지역NGO와 지방자치단체간의 정책참여를 통한 협력의 역사가 짧아 서로간에 갈등과 불신이 남아있는 것도 사실이다. 이는 지방자치단체나 지역NGO 모두 지역의 발전과 주민복지를 목표로 하여 존재하는 기관이나 서로의 입장과 사태를 보는 시각차이에 의하여 나타나는 현상이라 하겠다. 본 연구에서는 군포·안양·춘천을 사례지역으로 선정하여 이 지역의 지역NGO와 지방자치단체간의 정책참여 사례를 살펴보고 이를 중심으로 문제점을 도출하여 개선방안을 제시하였다. 정책참여는 일반적으로 말하는 순수정책참여와 광의적으로 말하는 양 기관간의 협력사업 모두를 포괄하였으며 이 두 가지 관점에서의 현황과 문제점, 이에 따른 개선방안을 제시하였다. 현재 우리 나라의 지방자치단체와 지역NGO의 일반적인 문제점으로는 다음과 같은 것들이 있다. 첫째, 지역NGO의 자체적인 문제점으로 ① 지역지지기반의 취약 ② 일부 지역NGO활동가의 정치적 성향 ③ 지역NGO의 자구적 노력의 부족 ④ 일부 지역NGO활동가의 관료화 경향이 있다. 둘째, 지방자치단체의 문제점으로는 ① 지방자치단체의 지역NGO에 대한 인식부족 ② 예산지원의 편중 및 보조금의 부족 ③ 지역NGO관련업무의 부서별 분산 등이 있다. 한편 지방자치단체와 지역NGO의 정책참여과정상의 문제점은 순수정책참여과정상의 문제와 협력사업상의 문제로 구분하여 볼 수 있다. 첫째, 순수정책 참여과정상의 문제점으로는 ① 정책결정시 공무원과 지역NGO간 불신이다. ② 「지방의제 21」의 한계이다. 「지방의제 21」은 순수시민운동단체가 주구성원인 자치단체가 있는가 하면, 일부자치단체의「지방의제 21」의 구성원은 지역내 유지 및 토호세력 등의 친목단체 또는 기득권유지를 위한 모임성격을 가진 자치단체도 있다. ③ 유명무실한 각종 정책자문위원회의 과다이다. 우리 나라의 기초자치단체에는 일반적으로 40-50개의 각종 자문위원회, 발전위원회 등이 있다. 그러나 이 위원회들은 1년 동안 회의를 거의 개최하지 않고 있는 경우가 대부분이다. ④ 지방자치단체의 사전 정보공개의 미흡이다. 지역NGO가 지방자치단체에 대하여 불신하는 이유중의 하나가 지방자치단체의 정책에 대한 비밀주의이다. ⑤ 지역NGO의 정책참여의 한계이다. 지역NGO는 단기적이거나 소규모의 정책은 일부 참여하고 있으나 개발정책이나 복지정책 등 지역주민과의 이해가 상반되는 정책은 지방자치단체와의 시각차이로 대부분 갈등관계에 있다. ⑥ 지역NGO의견의 정책반영정도의 미흡이다. ⑦ 지역NGO 활동가의 전문성 부족이다. ⑧ 지방자치단체의 지역NGO의 정책참여 기피 및 제도미비이다. 둘째, 협력사업의 문제점으로 ① 아직까지는 협력사업의 규모가 매우 작으며, 지역NGO와 지방자치단체간의 협력사업의 개념정립이 안되어 있고 범위가 매우 모호한 실정이다. ② 협력사업에 대한 시각차이에 따른 이해관계의 발생이다. ③ 협력사업의 지속성 부족이다. 지방자치단체가 지역NGO와의 협력사업에 대하여 예산지원은 물론 실질적으로 함께 현장에 투입되는 경우 서로간 협조부족으로 사업이 지속되지 않는 경우가 있다. ④ 협력사업 추진시 지역NGO의 예산부족이다. 조직을 운영하는데 소요되는 비용은 주로 회원들의 회비와 회원 또는 지역내 인사의 특별보조금에 의존하는 경우가 대부분이다. ⑤ 협력사업추진시 절차가 매우 복잡하다. 일반적으로 기초자치단체의 지역NGO 협력사업의 추진시 첫째, 민간단체 보조사업 지원계획 시달(광역자치단체 →기초자치단체), 둘째, 지원계획수립 및 시행공고(기초자치단체), 셋째, 민간단체 보조사업 신청서 검토 결과 보고(기초자치단체), 넷째, 민간단체 보조사업 우선순위 결정통보(기초자치단체 →광역자치단체), 다섯째, 민간단체 선정결과 통보(광역자치단체 → 기초자치단체), 여섯째, 보조금 지급, 일곱째, 보조사업 중간평가 실시결과 제출 등의 매우 복잡한 과정을 거친다. ⑥ 주민참여 및 사업홍보의 부족이다. 이와 같은 문제점에 대한 개선방안으로서 우선 기본방향으로 첫째, 민·관파트너쉽의 강화와 지역NGO활동을 통한 주민참여의 강화를 제시하였으며, 실질적인 개선방안으로 지방자치단체의 지역NGO에 대한 지원강화, 지역NGO의 지방자치단체 정책참여의 확대, 지역NGO와 지방자치단체간 협력사업의 강화방안을 제시하였다. 1. 중앙정부 ·지방자치단체의 지역NGO에 대한 지원강화방안은 다음과 같다. 첫째, 법률적·행정적 지원이 강화되어야 한다. 둘째, 지역NGO에 대한 재정지원확대이다. 이를 위하여 ① 지역NGO 지원기금의 설치·운영이다. ② 재원확보 지원을 위한 법적·제도적 장치의 보완이다. 셋째, 행정정보의 공개확대이다. 이를 위하여 ① 지방자치단체로 하여금 정보공개를 의무화하도록 법적인 조치를 강구하는 방안의 모색이 필요하다. ② 자율적이고 능동적으로 행정정보를 공개하는 지방자치단체의 행정홍보활동을 강화하는 방안이 필요하다. 넷째, 공무원의 의식전환이다. 지방자치단체 공무원들은 지역NGO를 지방행정의 합리화, 공정성과 공평성의 확보, 혁신 등을 꾀하기 위한 동반자로 받아들여 지역사회발전과 주민복지에 이바지한다는 자세가 필요하다. 2. 지역NGO의 지방자치단체 정책참여의 확대를 위하여 다음과 같은 방안을 제시하였다. 첫째, 지방자치단체와 지역NGO간 상설협의체로서 「지방의제 21」의 확대개편이다. 「지방의제 21」의 조직과 규모와 기능을 지방행정의 전반적인 기능을 수용할 수 있는 규모와 기능으로 확대하는 것이 바람직하다. 둘째, 주민자치센터를 통한 정책참여의 강화이다. 이러한 방안의 하나로서 지역NGO의 주민자치센터 위탁경영을 확대시켜 지역에서 주민과의 교류를 강화하고 이러한 사업을 통하여 지방자치단체와의 협력·교류를 확대시켜 자연스럽게 지역정책에 참여하도록 한다. 셋째, 지역NGO 활동가의 전문성 강화이다. 지역NGO의 전문성을 강화하기 위해서는 지역NGO활동가를 교육·훈련시키는 프로그램을 마련하는 것이 필요하다. 넷째, 지역NGO간 협력체계 구축을 통한 정책참여의 강화이다. 지역NGO 연합체는 기본적으로 개별 지역NGO간의 활동을 조정하는 것을 주된 목표로 하고 필요하다면 지역환경회의 개최, 지역환경조례의 제정운동, 환경재단의 건립 운동 등을 공동으로 추진하도록 한다. 3. 지역NGO와 지방자치단체간 협력사업의 강화방안은 다음과 같다. 첫째, 지방자치단체 지역NGO담당부서의 신설·확대이다. 각 관련분서별로 분리되어 있는 지역NGO 관련업무를 하나의 계단위 부서에서 총괄하여 담당케 한다. 둘째, 지역NGO 공동사무실의 설치이다. 지방자치단체를 상대로 하는 단일 창구로서 공동사무실을 설치하고 이 기구에서 지방자치단체의 개별부서를 상대로 필요한 협력사업파악 및 행정지원 이에 따른 예산업무를 담당토록 한다. 셋째, 협력사업의 확대이다. 현재 지방자치단체와 지역NGO간의 협력사업 추진상태는 초기상태로서 아직은 협력사업 규모가 매우 작으며, 지방자치단체에서는 협력사업에 대한 보조금만 지급하고 관심을 갖지 않는 경우가 많다. 따라서 서로 많은 협의를 통하여 지역주민에게 필요한 사업이 무엇인가를 파악하여 이를 확대 실시하여야 한다. 넷째, 협력사업 사업공모단계의 축소이다. 현재의 ① 민간단체 보조사업 지원계획 시달(광역자치단체 →기초자치단체), ② 지원계획수립 및 시행공고(기초자치단체), ③ 민간단체 보조사업 신청서 검토 결과 보고(기초자치단체), ④ 민간단체 보조사업 우선순위 결정통보(기초자치단체 →광역자치단체), ⑤ 민간단체 선정결과 통보(광역자치단체 → 기초자치단체), 다섯째, 보조금 지급, ⑥ 보조사업 중간평가 실시결과 제출 등의 과정중 ①단계와 ④단계, ⑤단계를 생략하고 기초자치단체에서 사업을 공모하고 심사하여 공고한 후 사업을 집행하도록 한다. 다섯째, 일반시민의 참여기회 확대를 위한 다양한 프로그램의 개발이다. 지역NGO들은 주민참여의 확대를 통한 협력사업의 활성화를 위하여 다양한 프로그램을 연구·개발하여야 한다.

기타2000

조석주,김필두

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조례제정권 범위확대에 관한 연구 조례제정권 범위확대에 관한 연구 I. 연구 목적 조례제정권의 범위에 대한 기존 연구는 조례의 법적 성격 또는 법적 지위 및 이에 따른 법령유보원칙 관련사항 등 법리적 쟁점을 중심으로 연구가 수행되었다. 조례의 법적 성격과 지위에 대한 새로운 학설이 다수를 이루고 있음에도 불구하고 조례제정권의 범위에 관한 한 법제실무계에서는 아직도 법령유보론이 우세한 가운데 있다. 그러나 시대의 변화에 따라 학계나 지방의회, 지방자치단체의 실무계에서는 조례제정권의 범위 확대를 절실하게 요구하고 있는 실정이어서 법현실과 행정실무 및 사회적 기대간의 괴리가 커지는 문제를 초래하고 있다. 조례제정권의 범위는 자치행정의 주요 입법사항을 지나치게 세세한 부분까지 법령으로 제한받고 있으며, 지방자치단체의 권한과 책임이 불일치한 가운데 운영되고 있어 집행기관과 의결기관간 견제·균형이 유지되지 않고 있으며, 규제행정의 실효성이 확보되지 못하고, 변칙적인 권한위임 방식의 적용으로 인하여 행정실무에서 법치주의 원칙이 훼손되고 있어 조례제정권 범위 확대의 필요성을 더 해 주고 있다. 본 연구에서는 지방의회 조례제정권에 대한 법이론적 쟁점을 통해 그 범위확대를 위한 법논리적 근거를 도출하고, 이와 관련된 학계 및 법조실무계의 전문가와 지방자치단체의 지방의원 및 공무원의 의견을 실증분석하여 조례제정권의 범위확대를 위한 정책적 대안을 마련하는데 목적을 두었다. II. 연구 방법 합리적인 조례제정권 범위 확대를 위한 본 연구는 우선 조례의 법리상의 쟁점을 비롯하여 조례의 법적 지위, 판례동향, 자치사무의 범위, 외국사례를 분석틀로 하여 체계적인 접근을 시도하였다. 즉, 지금까지 조례제정권 범위를 지나치게 제약해오고 논란이 되어왔던 조례제정권 범위 관련 문제점으로써 법리상의 쟁점사항을 법이론적으로 고찰하고 법 단계상 조례의 법적 지위를 재정립할 필요성이 있다. 조례의 법적 지위는 국법체계상 법령의 하위이나 그 민주적 정당성이나 실효력 및 헌법에 보장된 의회입법이라는 점에서 법률에 준하는 법규범으로서 제 법규와의 관계가 재설정되어야 할 것이다. 또한 국가와 지방자치단체간 합리적 역할분담의 원칙과 기준의 준수를 통한 사무재배분 대안을 제시하고, 이상과 같은 논의를 뒷받침하기 위하여 외국사례에서 시사점을 찾고자 하였다. 이와 함께 본 연구에서는 법리상의 쟁점과 관련하여 전문가를 중심으로 지방의원, 실무자의 의견을 조사하여 실증분석을 병행하였다. 실증분석결과 법령제개정시 헌법상 보장된 조례제정권의 범위가 존중되지 않고 있다는 것에 대하여 국가·지방공무원과 특히 공법학계에서 심각한 우려를 표하고 있는 것을 발견할 수 있었으며, 국회와 정부가 법령을 제개정할 경우 조례의 입법소관사항인 자치사무에 대해서는 조례제정권의 범위를 존중하고 법령의 입법을 자제하여야 한다는데 일치된 견해를 보여주었다. 이러한 판단의 근거는 조례의 법적 지위가 행정입법이 아니라 준법률이기 때문에 그러하다는 것을 전문가는 말할 것도 없고 지방의원과 공무원도 대다수가 동의하는 것으로 나타났다. III. 정책 건의 본 연구에서 조례제정권의 범위를 확대하기 위하여 제안한 방안은 다음과 같다. 첫째, 조례의 법적 지위를 재정립하여야 한다. 실증조사결과에서도 분석되었듯이, 조례의 법적 지위에 관한 한 민주적 정당성을 지닌 조례의 법적 본질에 따라 준법률적 법적 지위를 가진다는데 대한 인식이 다수설로서 공감대를 형성하고 있으며 이는 헌법취지와 부합된다는 점에서 이론의 여지가 없다. 둘째, 조례제정권의 범위를 확대하기 위한 입법개선방안으로는 우선 지방자치법제15조 단서조항을 삭제할 필요가 있다. 입법론 상 헌법적 보장에 근거하여 자주법을 제정할 수 있는 지방의회가 자치사무의 범위 안에서 주민의 권리 의무에 관하여 조례를 제정하는 경우, 위임입법과는 달리 법률유보를 요하지 않는다고 해석하여야 할 것이다. 다음으로 지방자치법 제9조 제2항 단서 규정의 삭제가 필요하다. 국가는 동 단서규정을 폐지하더라도 법률선점론에 입각하여 그 입법취지 충분히 달성할 수 있으며, 지방자치단체가 관할구역의 자치사무와 법령에 의해 자치단체에 속하는 사무를 처리함에 있어 일방적인 법률선점론을 정당화하고 있는 문제를 해결할 수 있다. 셋째, 지방세법제3조제2항을 개정하는 것이다. 지방세법 제3조 제2항에서는 '이 법이 정하는 바에 의하여'라는 법률유보조항을 1998년 12월에 추가하여 규정하였으나 지방세법은 이 조항이 없어도 지방세의 윤곽법으로서 상위법이기 때문에 우선 적용된다. 그러나 이 규정은 지방세의 상세한 사항까지 규정하도록 하는 법적 근거가 될 수 있는 소지가 있기 때문에 이를 다시 삭제하는 것이 헌법취지에 부합된다. 넷째, 개별법 제개정 시 사무구분을 명확화한다. 지방자치단체별로 자율성과 다양성을 살려나갈 필요가 있는 분야를 중심으로 국가적 수준에서의 입법을 전국적 기준으로 삼아 그 법의 취지에 반하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있도록 위임하는 방안을 강구할 필요가 있다. 특히 사무배분의 합리성과 실효성을 확보하기 위해서는 사무처리주체에 따른 사무구분이 법령에 명문화되어야 한다. 다섯째, 개별법령상 조례로의 위임을 확대한다. 개별법령에 의한 세부적인 규정은 자치사무의 범위를 축소시키고, 조례로의 위임사항이 협소하게 되어 자치입법기능 확대차원에서 중앙부처 소관 법·시행령·부령·훈령·예규·고시·공고 등에서 지역특성과 주민생활 등과의 연계성을 고려하여 '조례로의 위임'을 확대한다. 한편, 조례제정권의 범위확대를 위한 제도개선 방안으로는 다음과 같다. 첫째, 국가의 법령제개정안에 대한 지방자치단체연합체의 의견제출을 제도화한다. 지방자치단체연합조직이 국회 및 정부의 입법과정에 대한 참여주체로 기능하기 위해서는 광역자치단체 및 기초자치단체 단체장 및 의장협의회가 일정한 수 이상으로 구성되어 대표성을 인정받아야 하며, 그 운영이 민주적인 절차를 거쳐 국민의 공감대를 형성할 수 있는 입법정책적 제안을 할 수 있도록 제도화하여야 할 것이다. 둘째, 자치사무의 범위를 확대하여야 한다. 기관위임사무는 지방자치권을 침해하는 제도이므로 대폭 축소하여 자치사무의 확대를 통한 조례제정권의 범위 확대가 필요하다. 셋째, 국가가 입법할 경우, 사무배분의 원칙과 기준을 입법원칙으로 적용한다. 과거 중앙집권시대에 제정되었던 법령이 대부분 그대로 유지되고 있다는 점에서 국가와 지방의 창의력을 제고하여 국가발전과 지방자치제의 발전을 위해서는 국회와 지방의회의 역할재정립에 따라 입법권을 재배분하고 국가의 입법원칙에 재정립된 국가-지방자치단체간 역할분담원칙이 적용되어야 한다. 넷째, 조례의 사법심사제도가 개선되어야 한다. 우선 대법원은 조례안의 일부무효는 곧 전부무효가 된다는 논리를 취하고 있으나, 문제가 된 조례의 위법인 부분이 본질적 사항이 아닌 한 그 부분을 제외한 나머지의 조례가 존속가치를 가진다면 전부무효가 아닌 일부무효를 판시하는 제도의 도입이 필요하다. 다음으로 조례의 사법심사주체는 헌법재판소가 타당하다. 조례의 위법성에 관한 사법판단은 지방의회의 일반적 의결사항과 달리 규범통제에 해당되어 당해 법령의 적헌성이 전제되었을 경우에 타당하므로 위법성뿐만 아니라 당해 법령이 헌법이 보장하고 있는 지방자치권의 본질을 침해하고 있는 지에 대한 여부가 동시에 판단되어야 하기 때문이다. 다섯째, 지방자치단체의 법무행정제도가 개선되어야 한다. 우선, 지방자치단체 공무원의 법제의 입안·심사능력을 강화할 필요가 있으며, 이를 위해서는 전문성을 가지고 있는 행정자치부와 법제처의 법률교육을 내실화하고 정기화할 필요가 있다. 다음으로는 지역의 전문가들과 네트워크를 구성하는 것과 지방자치단체의 법제담당 공무원에 대한 인사상의 특혜부여를 고려할 수 있다.

기타1999

김성호,황아란

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지방자치단체의 공직분류체계 개선방안 지방자치단체의 공직분류체계 개선방안 I. 연구 목적 현행의 지방자치단체 공직분류체계에 대한 문제점을 검토하여 보고, 이를 토대 지방자치단체의 규모와 기능을 고려하는 동시에 향후 행정수요변화의 전망을 토 하여 지방공무원의 사기를 진작시키고 주민이 원하는 행정서비스를 효과적으로 공할 수 있는 공직분류체계를 제시하는 것이다. II. 연구 범위와 방법 연구대상의 범위는 수직적 분류구조인 계급과 수평적 분류구조 중 직렬로 하고, 반직 공무원만(연구직과 지도직 제외)을 대상으로 하고, 연구대상기관의 범위는 역 및 기초자치단체를 포괄하되, 연구기간과 연구자의 능력을 고려하여 광역시, 반시, 군 등을 각각 1개 씩 선정하여 사례조사를 실시하였다. 연구방법은 문헌조사와 설문조사를 병행하였다. 현행 지방자치단체 공직분류체계의 문제점 중 계급제의 문제점으로는 첫째, 단순한 계급의 세분화로 인한 조직구조 및 직무구조와의 불일치, 둘째, 계서제의 최하위 계층에서 신규충원이 이루어지고 그들이 상위계급에 승진해 올라가는 폐쇄형 승진임용제로 인한 공직사회의 침체화, 셋째, 심사승진제만 적용하는 연공서열식 승진으로 인한 조직내부의 경쟁력 상실, 넷째, 연구직과 지도직을 제외하고는 모두 9급부터 1급까지의 9계급제를 획일적으로 적용하여 공직체계의 경직화 초래, 다섯째, 직급과 직책의 강력 밀착으로 직능중심체제 정착 어려움 등을 들 수 있다. 그리고 직렬구성상의 문제점으로는 첫째, 수평적 직렬분화가 미흡하여 과도하게 통합된 상태에서 출발한 직렬이 있고 지나치게 세분화된 직렬이 존재, 둘째, 직렬별 계급배치가 합리적인 근거에 의하지 않음, 셋째, 행정직렬 편중으로 인한 전문성 부족, 넷째, 전문성을 무시한 부서배치 등을 들 수 있다. II. 정책 건의 공직분류체계의 개선은 현재의 문제점을 보완하는 한편, 새롭게 대두되고 있는 안적 조직모형과 변형적 인사제도의 특성들을 충분히 반영할 수 있는 점증적 선의 도출에 초점을 두고 있다. 따라서 공직분류체계 개선의 기본방향은 전문성의강화, 유연성의 확보에 두었다. 수직적 분류체계의 개편방안으로 현행의 9계급제 조직구조와 직무구조에 부합하도록 실무계급, 관리계급 및 기획계급의 3계급로 전환하는 방안을 제시하였다. 실무계급은 직접적인 대민행정서비스나 공문서 작성 등 행정실무업무를 담당하는 조직구조 중 최하위계층에 해당되고, 관리계급 실무계급의 관리, 조직관리, 업무배분작업 등과 같은 행정관리업무를 담당하 중간계층에 해당된다. 또한, 기획계급은 자치단체의 운영을 위한 종합적인 계획립과 전반적인 행정조직의 통합관리를 담당하는 최상위계층을 의미한다. 지방자단체 공직분류체계의 수직적 분류구조를 3개의 계급으로 구분하는 논거는 본 연에서 새롭게 제시한 개편의 원칙과 외국의 수직적 분류구조의 경향 및 현대조직조에 대한 관련이론 등에 있다. 수직적 분류구조의 개편원칙으로 조직구조의 일원칙과 직무구조의 일치원칙을 독자적으로 제시하였다. 이상의 원칙에 따라서 현의 9계급제를 3계급제로 전환하는 대안을 제시하였다. 외국의 수직적 분류구조의 개편경향도 보다 단순한 구조로 변화되고 있으므로 3계급제 개편이 바람직할 것이다. 조직이론에서도 현대의 대규모 조직은 관리영역, 행정적·전문적·기술적 영역, 서비스영역 등의 3개 영역으로 특징화되는 경향이 뚜렷하다. 지방자치단체 공직분류체계의 수직적 구조를 3개의 계급으로 구분함으로써 기대할 수 있는 효과로는 첫째, 변형적 임용제도에의 효율적 대응, 둘째, 계급과 각 계급별 직무를 명확히 제시함으로써 목표관리제의 실시와 연봉제의 도입을 위한 기반 구축, 셋째, 계급과 보직의 불일치를 해소할 수 있는 동시에 특정 계급을 중심으로 노정되었던 승진적체현상 완화 등을 들 수 있다. 수평적 분류구조의 개편대안으로는 직렬의 축소조정방안, 직렬의 통합 또는 분리방안, 직렬의 신설방안 등 3가지 대안을 제시하였다. 직렬의 축소조정방안은 행정수요가 현저하게 줄어들어서 불필요하게 된 직렬을 리하는 방안이다. 현재, 지방공무원의 직렬 중에서 행정수요도 없고 공무원도 배치되지 않은 직렬은 운수, 금속, 섬유, 선박, 항공기, 측지, 통신사, 통신기술 으로 나타났다. 이들 중 섬유직렬, 항공기직렬, 운수직렬, 통신사, 통신기술 등 폐지하는 것이 바람직할 것이다. 직렬의 통합 또는 분리방안은 행정수요, 사회여 등의 변화로 통합하거나 분리할 필요가 있는 직렬을 통합하거나 분리하는 방안이다. 통합이 바람직한 직렬로는 운수직렬과 교통직렬, 전산직렬과 통신직렬 등이다. 분리가 필요한 직렬은 현재 지나치게 비대해져 있는 행정직렬을 비롯하여 거대직렬인 토목직렬, 환경직렬 등이다. 직렬의 신설방안은 앞으로 행정수요가 증가되거나 새로운 행정수요가 생길 것으로 예상되는 직렬을 신설하는 방안이다. 행정직군에서 의사, 외국어, 문화관광, 국제통상직렬 등을, 광공업직군에서 신소재, 식품가공, 특수기계직렬 등을, 보건의무직군에서 영양검진직렬 등을, 환경직군에서 자연환경, 지하수관리, 해양환경, 육지환경직렬 등을, 교통직군에서 지하철직렬 등을, 시설직군에서 공공시설관리, 도시디자인, 조경, 설계, 공원·녹지, 상하수도직렬 등을 고려할 수 있다. 직렬구조의 개편대안으로 세가지 방안을 제시한 논거는 본 연구에서 새롭게 제시한 직렬구조의 개편원칙에 토대를 두었다. 본 연구에서는 직렬구조의 개편원칙으로 전문성의 강화원칙과 정부기능의 부합원칙을 독자적으로 제시하였다. 전문성의 강화원칙에 입각하여 직렬의 통합 또는 분리방안을 그리고 정부기능의 부합원칙에 입각하여 직렬의 신설방안과 축소조정방안을 제시할 수 있다. 공직분류체계의 수평적 분류구조를 개편함으로써 기대할 수 있는 효과로는 첫째, 변화되는 행정수요에 대한 신속한 대처, 둘째, 지방공무원의 전문성 제고, 셋째, 조직의 생산성 제고와 지방행정서비스에 대한 주민의 만족도 향상 등을 들 수 있다. 수직적 또는 수평적 분류구조의 개편방안이 현실적으로 적용되고, 또한 나름대로의 실효성을 확보하기 위해서는, 수직적 분류구조의 개편방안의 경우 이론적 합리성을 떠나 현실적인 시각에 비추어 상당히 획기적인 개편대안인 바, 정책결정자의 확고한 의지가 반드시 뒷받침되어야 할 것이다. 이와 더불어 현행의 임용제도, 승진제도 및 보수체계가 공직분류체계의 개편대안에 적합하게끔 조정되어야 할 것이다.

기타1999

김필두,금창호

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지방자치단체 내부조직역량 평가체계의 구축 및 활용방안 지방자치단체 내부조직역량 평가체계의 구축 및 활용방안 I. 연구 목적 지방자치단체의 조직역량은 조직생산성 제고 및 문제해결을 위한 총체적 능력으로 나타나는 바, 이에 대한 정확한 이해 및 평가는 지방자치단체의 제반 정책결정에 있어 토대가 된다는 점에서 매우 중요하다. 이에 따라 본 연구는 우선 이론적·경험적 선행연구결과를 통하여 지방자치단체의 역량, 특히 내부조직역량을 평가하기 위한 평가체계를 구성하는데 1차적 연구목적을 두고 있다. 다음, 이를 지방자치단체에 실제 적용할 수 있는 방법과 적용에서 얻어진 평가결과를 구체적으로 활용하는 방안, 즉 지방자치단체에서의 역량관련 강약점을 진단하고, 핵심역량을 도출하여 조직 및 인력관리, 정책의 결정 및 추진시 활용방안을 제시하는데 2차적 연구목적을 두고 있다. II. 연구 방법 및 내용 연구는 크게 세부분으로 구성되는데 첫째가 내부조직역량 평가체계의 설정부문 이다. 내부조직역량의 평가체계성정 다시 세단계로 이루어지는데 내부조직역 량을 평가하기 위한 대영역, 세부영역을 설정하고 이에 의하여 각 영역별 평가 지표를 제시하고 있다. 먼저 대영역의 도출을 위하여 조직관리의 구성요소론을 비롯하여 핵심역량이론, 지적자산이론, 조직능력이론에 대한 이론적 논의 및 기획예산처 주도의 경영진단사례를 검토하여 조직구성원 영역, 조직구조적 영역, 조직문화적 영역을 우선적으로 도출하였다. 다음 세부영역에서는 각 대영역별로 능력(기반)과 노력(의지)을 세부영역구분의 기준으로 하여 평가영역을 기존에 논의되던 역량(자원, 능력 내지 기반)뿐만 아니라 역량을 제고하기 위한 노력(또는 행동측면)에 대한 측면으로 이분화한다. 이에 따라 조직구성원 영역의 경우 직무를 기준으로 '직무능력'과 '직무노력'의 측면으로, 조직구조적 영역의 경우 능력으로서의 '구조기반요소'와 노력측면으로서 그러한 기반을 보다 효율적으로 운영하기 위한 '조직네트워크의 활성화'를 분석대상으로 하며, 조직문화적 영역은 '이념'적 기반으로서 내재화 되어있는가 아니면 표출되어 '행동'화되는가로 나눈다. 마지막 세 번째 단계로 세부영역을 가름할 지표의 선정이 필요한데, 각 세부영역별로 다시 능력부문의 경우 내적수행기반과 외적수행기반으로, 노력부문의 경우 외적자극노력과 자발수행노력의 측면으로 이분화하여 각각 적정 지표를 선정하였다. 그 결과 조직구성원 영역의 직무능력에 대해서는 '직무수행능력', '직무대응능력', 직무노력에 대해서는 '직무몰입정도', '직무만족정도'를 제시하였다. 그리고, 조직구조적 영역의 구조기반에 대해서는 '환경대응능력', '물적기반정도', 조직네트워크에 대해서는 '의사소통정도,' '권한위임정도'를 제시하고, 조직문화적 영역의 이념기반에 대해서는 '고객지향정도', '혁신지향정도', 행동표출에 대해서는 '책임성정도'와 '적극성정도'를 선정하였다. 두 번째 연구내용은 내부조직역량 평가체계의 적용에 관한 것이다. 우선, 지방자치단체의 내부조직역량을 평가함에 있어 주체의 선정은 평가의 객관성 및 신뢰성 확보를 통하여 정확하고 공정한 결과를 얻어내기 위한 첫걸음이 된다는 점에서 중요한 의미를 갖는다. 따라서 관계자외부평가 내지 전적인 자체평가는 어려운 점이 있는 바, 평가주체는 외부 제3자기관 내지 내부공무원과 외부전문가가 혼합된 형태가 바람직할 것이다. 한편, 내부조직역량의 평가대상은 평가대상기관, 평가내용 등에 의하여 다양하게 분류될 수 있다. 다음, 내부조직역량 평가체계의 적용과 관련하여 조사방법은 설문조사와 인터뷰를 통한 자료수집방법이 있는데, 여기서는 양자의 상호보완적 사용을 통하여 양자가 가지는 각각의 장점을 제고하고 단점을 최소화하는 측면에서 대안을 제시하고 있다. 세 번째, 본 연구에서는 크게 두 가지 측면으로 나누어 내부조직역량 평가결과의 활용을 도모한다. 우선, 역량결과의 일반적 활용가능성에 대한 검토작업이다. 여기서는 내부조직역량의 평가결과 강점으로 도출된 결과를 토대로 핵심역량화하는 문제, 약점으로 지적된 문제에 대하여 여타 우수 단체에 대한 벤치마킹을 통하여 약점을 보완하는 문제, 그리고 이러한 강약점을 모두 활용하여 조직 전략수립의 토대가 되는 SWOT분석에의 활용을 모색한다. 다음은 보다 실천적 측면에서의 활용방안으로 지방자치단체의 내부운영관리와 사업수행측면에서의 활용이다. 첫째, 내부관리에 있어 최적화를 도모한다는 것이다. 보다 구체적으로 내부관리의 주 대상인 조직관리와 인력관리에 있어 조직운영의 틀과 인력의 배분최적화·효율화를 도모하는 방향으로 내부조직역량의 평가결과가 활용되어야 한다는 것이다. 둘째, 지방자치단체의 내부조직역량의 평가결과를 통하여 자치단체가 수행하고 있는 내부사업수행에 있어서 적시(適時)화와 비용효과차의 최대화를 도모한다. 즉 사업수행시의 타이밍(timing)과 비용측면을 고려하기 위한 토대로 활용한다는 것이다.

기타1999

김병국,권오철

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정보화 사회의 지방자치단체 통계기능 강화방안 정보화 사회의 지방자치단체 통계기능 강화방안 I. 연구 목적 우리 나라는 분산형 통계제도를 채택하면서도 매우 중앙집권화되어 있는 상향식 통계기능수행방식을 채택하고 있다. 이는 공급자중심의 통계 및 통계수행체제라고도 할 수 있는데, 통계를 보고용으로만 인식하고 정보적 가치에 대한 고려가 없는데서 기인하는 것이다. 통계행정의 궁극적인 목적이 각 지방자치단체들이 지역실정에 맞는 정책수립을 통해 지역발전을 도모하는 것이라면 이를 위해서는 무엇보다도 당해 지역의 정확한 실상을 파악할 수 있는 정확한 통계작성이 필요하며, 통계가 적시에 이용하고자 하는 수요에 대응할 수 있도록 제공되어야 한다. 따라서 통계행정체제도 이같은 방향을 전제로 재구축될 필요성이 있으며, 통계기능의 바람직한 정비방향은 결국 지방자치단체의 통계기능을 강화하는 것이다. 따라서 본 연구에서는 지방행정의 환경변화에 따른 통계기능의 변화를 살펴보고, 지방화와 정보화 시대에 경쟁력을 갖추기 위해서는 지방자치단체의 통계기능이 강화되어야 한다는 이론적 논거를 전제로 지방자치단체 통계기능을 재설정하였다. 현재 우리 나라 통계기능은 전반적으로 다음과 같은 문제점이 있다. 첫째, 통계기능 배분상의 문제이다. 여기서는 통계기능의 기준 및 근거에 관한 문제점과 통계기능배분의 문제점이 있다. 전자는 통계기능과 관련된 사항들이 대개 통계법을 중심으로 수행되고 있는데, 통계법이 중앙과 지방간의 기능배분을 매우 포괄적으로 지정하고 있을 뿐만 아니라 중앙통계기관인 통계청에 통계기능과 관련된 권한이 집중되도록 명문화되어 있다. 후자는 지역통계가 대부분 중앙행정기관을 중심으로 작성되어 왔기 때문에 지방자치단체의 자체적인 통계기능이 미흡하다는 것이다. 둘째, 통계조직 및 인력의 문제이다. 통계조직의 가장 핵심적인 문제로는 통계기능을 수행하는 조직이 중앙의 특별행정기관인 통계청 지방사무소와 지방자치단체로 이원화되어 있을 뿐만 아니라 기관간의 상호간 수평적 업무협조가 거의 이루어지지 않고 있다. 따라서 통계작성기관별로 지역통계가 분산되고 있으며, 통계별 조사방법의 차이와 조사의 중복에 따른 시간과 예산의 낭비가 발생하고 있다. 한편 시·도의 통계전산담당관실의 통계전문인력이 부족하고 대부분이 초임발령자이며 빈번한 인사이동으로 통계에 관한 경험과 전문적 지식의 축척이 힘들다. 셋째, 통계기능 수행을 위한 예산의 문제이다. 지방자치단체 통계기능을 수행하기 위한 예산상의 가장 중요한 문제점은 예산이 대개 인건비로 소요되고 있다는 점이다. 이는 지방자치단체에서 통계의 항목이나 기법개발 등 연구투자비와 전산화를 위한 경비로는 거의 지출이 이루어지지 않고 있다는 것을 의미하며 통계분야에 대한 예산투자가 이루어지고 있지 않음을 의미한다. 다음으로는 자체통계를 위한 예산이 중앙기관의 위임통계를 조사하는 비용보다 적다는 것이다. 예산편성이 대개 사업의 우선순위로 배정된다고 할 때, 이러한 것은 지방자치단체의 통계에 대한 관심이나 노력이 매우 저조하다는 것을 의미한다. 넷째, 통계 정보화의 문제이다. 즉 통계기능이나 과정상에 정보화의 개념이 없고, 행정업무로서의 통계활용이 부족하며, 통계의 전산화체계가 되어 있지 않다. 무엇보다도 행정업무의 활동과정에 수많은 자료가 수집·작성되고 있으나 상당부분이 통계화되지 못하고 사장되고 있으며, 전산화체계의 불비로 통계관리가 어렵다. 한편 통계청의 통계정보시스템이 지니는 한계로 상황변화에 신속하게 대처하는 데 비효율적이며, 행정자치부에서 추진하고 있는 지방자치단체 대상의 행정종합정보관리시스템을 구축하는데 전산담당전문인력의 부족과 자치단체장의 전산화에 대한 인식의 부족을 들 수 있다. 다섯째, 통계자료의 정확성과 시의성과 대응성이 부족하다. 즉 정책입안자나 일반인들이 정책을 입안하거나 어떠한 상황에 대한 현황을 파악하고자 할 때 판단을 위한 가장 객관적인 자료로 이용되는 것이 통계이다. 그러나 현재 우리 나라의 통계는 동일한 항목이라도 각 통계자료별로 통계수치가 다르고 최신자료가 아닌 일정 기간이 지난 자료가 기재되어 있는 경우가 있어 수요자가 통계자료를 불신하는 경우가 많다. II. 정책 건의 다음과 같은 정책방안을 제시하고자 한다. 첫째, 통계기능 배분체계를 재구축한다. 먼저 중앙정부와 지방자치단체의 통계기능의 재배분이다. 즉 통계기능 가운데서 통계조사기능은 지방자치단체에서 전적으로 수행하도록 하되, 통계청의 조정 및 관리하에서 부분적으로 일부 통계기획기능, 통계자료 관리기능을 수행하도록 한다. 반면 통계조정기능, 통계기획기능, 통계자료관리기능, 통계전문인력교육기능, 통계기법 연구기능 등의 전문적인 기능은 중앙인 통계청이 수행하도록 한다. 한편 광역자치단체와 기초자치단체의 관계에서는, 광역자치단체의 경우 표본을 관리하는 업무나 당해 자치단체의 통계수요조사기능을 포함하는 협의의 기획기능 그리고 데이터베이스관리 기능 외에 부분적인 인력교육기능 등을 담당하는 것이 바람직하며, 기초자치단체에서는 조사기능을 중점적으로 수행하도록 한다. 둘째, 통계기능의 제도개선이다. 이를 위해서 통계기능관련 법제도의 정비 및 통계기능관련 조직을 개편하도록 한다. 전자는 통계법에 포괄적으로 명시되어 있는 통계청의 통계승인 및 기능을 자치단체로 이관하도록 법을 개정하도록 하며, 통계의 공신력을 확보하기 위해서 다양한 통계를 생산하게 한 후 이를 공개하도록 하여 주민이나 민간기업 등 수요자들로부터 검증받을 수 있는 제도적 방안을 강구하도록 한다. 또한 자치단체에서 생산된 다양한 자체통계는 사전·사후로 평가받을 수 있는 체제를 확립하도록 법으로 제도화한다. 후자는 중앙조직인 통계청의 지방사무소는 점차 축소하여 향후 지방자치단체와 기능, 인력, 예산을 통합하도록 하며, 통계청의 지방사무소의 조직 및 인력을 지방자치단체의 통계부서로 이관함으로써 지방자치단체의 통계조사기능을 강화하도록 한다. 셋째, 지방자치단체의 통계인력의 보강 및 전문성의 제고이다. 지방자치단체의 통계인력의 강화방안으로 광역자치단체의 경우 현재의 계단위수준을과단위로 승격시키고 이에 따른 인력의 공급을 지방통계사무소의 조사기능을 지방자치단체의 통계부서와 통합함으써 자연스럽게 충원하도록 한다. 또한 일부 통계전문직을 채용하여 충원함으로써 해결하도록 하는데, 전문직의 채용시, 자체통계를 개발할 수 있는 기획능력과 통계조사업무를 수행할 수 있는 전문가를 충원하도록 한다. 통계인력의 전문성제고를 위한 방안으로는 ① 개방형 임용제도를 도입하여 통계관련 전문인력을 외부에서 영입하거나 활용하도록 하며, ② 각급 지방공무원교육원에서 실시하고 있는 교육과정에 통계관련과목의 비중을 높이거나, 통계반을 개설하여 통계에 대한 기본인식의 제고하고, 교육내용에 통계와 관련한 다양한 프로그램을 개설한다. 또한 통계청 통계연수부의 「시·도 공무원과정」의 통계전문 교육과정에 지방통계업무 종사자를 의무적으로 교육·이수토록 한다. ③ 통계부서 직원에 대해서는 일정기간 동안(3-4년) 타부서로의 전보를 제한하되, 그 후에는 희망부서에 우선적으로 배정하도록 한다. 한편 통계업무의 전문성을 고려하여 통계수당을 신설하여 지급함으로써 사기를 진작시키도록 한다. 넷째, 예산의 확보이다. 위에서 언급한 바와 같이 지방자치단체에서 통계기능을 수행하기 위한 조직과 인력을 이관받음과 동시에 이와 관련된 예산도 지방자치단체로 이양하는 것이 중요하다. 현재 통계청 지방사무소마다 확보되어 있는 예산외에 통계청에서 조사를 위하여 배정한 예산도 지방자치단체에 이양하도록 한다. 현재 통계청 지방사무소가 활용하고 있는 예산의 상당부분이 사무소운영과 인건비로 지출되었음을 볼 때, 지방자치단체로 조직과 인력이 이양되면서 재원도 동시에 이양된다면 지방자치단체가 통계기능을 수행하는데 예산상의 어려움이 크게 발생되지 않을 것으로 보인다. 다섯째, 통계의 정책활용도를 제고하여야 한다. 이를 위해서 ① 소지역통계를 개발한다. 지역발전을 도모하고 경쟁력을 강화해 나가기 위해서는 하부구조로서의 지역통계는 횡단면 및 시계열자료를 포함하여 경제적 측면외에 다양한 세부영역별로 그리고 보다 미세한 공간단위별로 수요가 증가할 것이며 이로 인하여 자체통계인 소지역통계의 생산이 필요하다. 지방자치단체에서 필요로 하는 주요 통계로는 지역별 경제활동인구, 주민가계수지, 지역별 실업률 및 실직자 현황조사, 기초자치단체별 GRDP, 기초자치단체별 고용동향, 기초자치단체별 물가지수, 기초자치단체별 장래예측인구, 기초단위 산업활동 동향 등이다. 한편 시대와 사회의 변화에 따라 이에 맞는 통계의 개발이 필요한데, 이에는 급증하는 40대 남성의 사망, 과도한 혼수비용 지출, 막대한 자녀의 사교육비 등이 있다. ② 통계조사방식의 표준화이다. 통계의 표준화는 전적으로 중앙인 통계청에서 담당해야 할 기능으로 통계청내의 통계기획국 소속 통계기준과에서 이러한 업무를 전담하도록 한다. 즉, 국가단위의 대규모 통계의 경우 통계조사시점, 통계조사대상, 통계조사단위 등에 대한 구체적이고도 자세한 기준들을 작성하여 이를 매뉴얼화하여 자치단체에 시달하도록 한다. 자치단체는 이러한 지침을 근거로 해당 통계를 작성하도록 하며, 이에 대한 기술적인 검증 역시 통계청에서 담당하도록 한다. ③ 통계조사기능의 전산화체제 구축이다. 지역통계발전의 궁극적인 목표는 지역통계의 데이터베이스 구축에 있다. 지역데이터베이스화를 위해서는 우선 통계항목 및 조사단위지역의 코드화(부호화)가 되어야 한다. 통계항목의 코드화를 위해서는 전국적으로 지역통계의 분류체계가 통일되어야 하며, 전체적인 지역통계의 분류체계를 세운 다음 기존의 표준코드를 기준으로 전체적인 통계항목의 분류표를 새로 만들어야 한다. 지역데이터베이스를 구축하기 위하여 지방자치단체, 통계청, 지역학계, 지역상공회의소, 지역종합정보센터 외에 행정자치부 등 관련기관간의 협력체제를 구축하되, DB의 구축은 통계청과 지방자치단체가 주축이 되어 추진하며, 정부의 전산망확충계획과 지역정보화 추진계획이 상호 유기적인 관계를 유지하도록 해야 한다. ④ 보고통계의 효율적 관리이다. 보고통계의 경우 체계적인 수집 및 관리가 이루어지지 않고 소관 중앙부처별로 필요한 자료만 보고되고 있어 활용도면에서 매우 낮은 상태이다. 향후 행정전산망이 완전하게 기능하고 통신망 구축이 완료되어 전 자치단체 공무원들이 PC활용을 자유롭게 할 수 있는 환경이 정비되는 것을 전제로 하여, 보고통계의 경우에도 반드시 특정한 자료관리 프로그램 내에 반드시 입력하도록 규정한다. 강제적인 규정에 의하여 정확성있는 통계의 구축이 가능하며, 공무원들의 업적과시용 보고통계 작성현상도 지양할 수 있다. 여섯째, 읍면동사무소의 기능전환에 따른 통계조사기능의 개선이다. 읍면동사무소의 기능전환에 따라 주민자치센터로 될 경우, 현재 읍면동사무소에서 추진하던 통계조사업무가 기초자치단체로 이관된다. 이럴 경우 기초자치단체의 통계전담인력의 확보, 예산확보, 조사구 및 요도작성, 조사원 채용 및 관리, 조사자료의 내용검토, 입력수정 등의 문제점이 발생할 수 있다 그러나 이러한 문제는 위에서 언급한 바와 같이 통계청 지방사무소의 인력과 예산을 그대로 광역자치단체나 기초자치단체로 이관함으로써 어느 정도 해소될 수 있으며, 임시조사원에 대한 처우개선 및 대학생 아르바이트제도를 활용하여 통계조사문제를 해결할 수 있다. 즉 임시조사원의 품위를 제고하기 위하여 의상을 통일하고 조사기간동안 공무원의 신분을 부여한다. 이렇게 함으로써 조사원이 자료조사를 할 때 피조사자가 조사를 거부하거나 비협조시 공무집행방해죄를 적용하도록 한다. 조사는 지역의 현황(지리)를 잘 알고 통계조사 경험이 있는 조사원을 DB화하여 매년 조사원으로 채용하여 통계조사와 조사구 및 요도작성에 활용하도록 한다. 한편 각 대학 통계학과에 재학중인 학생들을 교직의 교생실습과 마찬가지로 통계조사를 하게 함으로써 학생들에게는 현장경험을 하도록 하고, 지방자치단체에서는 통계조사인력의 부족함을 해결하도록 한다.

기타1999

조석주,장은주

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지방재정지출수요의 측정모델-시를 중심으로- 지방재정지출수요의 측정모델 -시를 중심으로- I. 연구 목적 지방재정의 수요를 정의하고 측정하는 일은 매우 힘들다. 그것은 재정수요가 수요의 크기(양)와 공급비용(가격)에 의해 결정되지만 기본적으로 수요란 정적인 것이 아니고 환경조건에 의해 계속 변화하는 동태적 개념이고 동시에 다면적이고 복합적인 속성을 지니고 있기 때문이다. 이러한 점을 고려하면서 재정수요를 정의하면, "재정수요란 지역주민이 원하는 행정수요(질과 양의 상태)와 지방자치단체의 입장에서 제공해야 할 법적 의무와 필요성이 있는 행정수요를 주어진 예산의 범위 내에서 적절한 방법으로 충당(공급)하는데 소요되는 인적 물적 비용을 종합적으로 추정한 것"을 의미한다. 일반적으로 지방재정 수요에 대한 측정기법은 중앙정부가 지방자치단체를 대상으로 각종 재정이전 - 교부금, 양여금, 보조금 등 - 을 해주는 과정에서 객관적인 판단준거로서 그 기능을 할 뿐 아니라 개별 자치단체 스스로가 자신의 재정상태를 객관적으로 분석하고 합리적인 예산활동을 유도하는 기능을 한다는 점에서 중요한 의의가 있다. 현재 지방자치단체의 재정수요를 측정하는 제도적 장치는 지방교부세와 조정교부금제도에 일부 반영되는 정도이고 자치단체가 예산활동을 효과적으로 수행하기 위해서 자발적으로 재정수요를 측정하는 경우는 거의 없는 실정이다. 따라서 지방자치단체의 재정수요를 객관적이고 종합적으로 측정할 수 있는 모델을 개발하고 그것을 현실에 적용할 필요성이 강하게 대두되고 있다. 이러한 현실상황을 인식하고 본 연구는 우리 나라 지방자치단체의 재정수요를 객관적으로 측정할 수 있는 모형을 개발하고 그것을 이용 가능한 데이터를 활용하여 일반시를 대상으로 적용해 봄으로써 정책개선에 기여하고자 하는데 그 목적이 있다. II. 연구 내용 현재 우리나라에서는 중앙정부와 지방자치단체간의 재정조정 수단으로 사용되고 있는 지방교부세제도와 서울·광역시와 자치구간의 재정조정을 위한 조정교부금의 산정과정에서 기준재정수요를 파악하고 있는데, 다음과 같은 문제점을 안고 있다. (1) 수요측정항목의 분류기준이 모호하다. 현행 재정수요의 산정과정에서 사용하는 측정항목은 일본의 지방교부세 산정방식을 기초로 한 것으로 기능별 분류와 경비성질별 분류(예; 인건비 항목)가 복합되어 있고, 세출기능 전체를 포괄하기보다는 주요 기능을 선별적으로 포함하고 있다. 이러한 분류는 체계적인 원리나 기준에 의해 수요측정항목을 설정하지 않은 관계로 무엇보다도 측정항목이 중복되거나 빠질 수 있는 문제점을 안고 있다. (2) 지방자치단체간의 기능차이를 반영하지 않고 있다. 시·도와 시·군 그리고 특별시·광역시와 도간에는 상호 그 책임범위와 권한이 다르므로 수행하는 기능과 사무도 상이하다. 그러나 보통교부세의 기준재정수요 산정과정에서는 시·도와 시·군에 적용하는 측정항목과 측정단위가 동일하게 설정되어 있어 자치단체 유형별 수행기능과 사무의 차이를 반영하지 못하고 있다. (3) 재정수요 산정방법이 매우 복잡하다. 현행 지방교부세와 조정교부금 산정과정에서 사용하는 기준재정수요는 상당히 복잡한 구조로 되어 있을 뿐 아니라 이를 통해 산정된 재정수요의 적정성에 의문이 제기되고 있다. 가능하다면 보다 단순하면서도 제도운영의 투명성과 객관성을 높일 수 있는 방법을 고려할 필요가 있다. (4) 측정항목과 측정단위의 관련성이 미흡하다. 재정수요의 산정과정이 합리성을 지니기 위해서는 각 측정항목별로 재정수요를 가장 잘 대표할 수 있는 변수(측정단위)가 선정되어야 하는데, 현행 기준재정수요의 산정은 측정항목과 측정단위간에 연계성이 부족하여 재정수요 산정의 적합성에 문제를 안고 있다. (5) 현행 기준재정수요의 산정방식에서는 최근에 급부상하고 있거나 가까운 미래에 발생할 개발수요 등 미실현 재정수요를 반영하지 못하고 있으며, 지리적 여건이나 지역사회의 특수한 요인으로 인해 다른 자치단체와는 달리 새로운 재정수요를 안고 있는 지역에 대해 그 차이를 적절히 반영해주지 못하고 있다. (6) 특정 측정단위 편중에 따른 자치단체간 교부세 편차가 심하다. 기준재정수요액 산정기준이 공무원 관련경비, 인구수, 행정구역 등에 편중되어 인구수, 공무원정원, 행정구역이 유리한 단체의 수요액이 크게 산정되는 경향이 있다. 특히 공무원수는 기본적으로 인구변수에 의해서 결정됨에도 불구하고 공무원변수가 기준재정수요의 산정과정에서 더 중요한 기능을 하고 있다. 이러한 현상은 지방자치단체의 재정수요를 결정짓는 가장 중요한 요인이 인구변수임에도 불구하고 공무원변수가 더 중요시되는 문제점, 그리고 인구수와 공무원수가 이중으로 가중되 는 문제점을 야기하고 있다. (7) 기준재정수요액 편차보정을 위한 보정계수 산정자료가 불합리하여 오히려 편차가 확대되는 등의 문제가 제기된다. (8) 수요보정이 미흡하고 일관성이 결여되어 있다. 일반적으로 보정의 의미는 자치단체별로 행정서비스 공급에 따른 비용격차를 보전해주는 목적을 지니고 있는데, 우리나라 지방교부세의 보정은 복합적인 목적이 혼재되어 논리적 일관성이 분명하지 않는 결과를 야기하고 있다. (9) 조정교부금의 경우 측정항목의 구성이 7대 도시간에 상당한 차이가 있을 뿐아니라 새로운 기능 및 변화된 행정수요를 적절히 반영하지 못하고 있는 점, 측정단위 중 일부는 측정항목과 상관관계가 낮은 점, 단위비용 산정의 적실성이 낮은 점 등이 문제점으로 지적된다. (10) 재정수요 측정의 객관성을 확보하기 위해서는 측정단위 선정과정에서 통제불가능한 변수를 선정하는 것이 중요하다. 현행 측정항목 중에는 공무원수 등 자치단체가 임의적으로 통제가능한 변수들이 일부 포함되어 있어 교부금배분의 합리성과 효율성을 저해하고 있다. 본 연구는 이러한 문제점을 종합적으로 고려한 가운데 지방자치단체의 재정수요를 구체적으로 측정해 줄 수 있는 모델을 개발하는데 그 중점을 두었다. 측정모델은 재정수요관련 이론과 국내·외의 실증분석 결과를 토대로 우리의 현실상황을 고려하는 접근방식에 의하였으며, 기본적으로 계량분 석을 가미한 지표적 접근을 사용하였다. 단계별로는 우선, ① 지방자치단체가 수행하고 있는 행정서비스 기능을 체계적으로 파악한 다음 이것을 토대로 각 기능별 재정수요를 측정할 수 있는 객관적 접근방식을 선택하고, ② 지방재정의 지출수요(또는 수준)를 결정하는 주요 요인 - 인구, 경제, 재정, 사회, 행정, 기타 요인 - 에 관한 이론적·실증적 검토결과와 국내·외 검증사례에 기반을 두고서 주요 행정서비스 부문별(기능별)로 재정수요를 결정하는 변수를 선정하고, ③ 지역별 특수수요와 예상되는 새로운 재정수요(new fiscal demand)를 적절히 고려한 다음 그 중 적합성이 있는 일부를 재정수요 측정모델에 포함시킨다. 이러한 접근방식에 기초하여 본 연구에서는 11개 세출기능별로 재정지출에 결정적인 영향을 미칠 것으로 추정되는 영향변수를 선정한 다음, 자치단체간의 행정서비스 공급비용의 차이를 나타내는 비용지수를 산정하고 이를 토대로 "각 기능별 재정수요 = (영향변수) × (비용지수)" 방식에 의해 지방자치단체간의 상대적인 재정지출수요를 일반시를 대상으로 실험적으로 산정해 보았다. 본 연구에서 제시한 측정모델과 관련하여 그 정책적 시사점을 종합 정리하면 다음과 같다. (1) 재정(지출)수요의 측정은 기본적으로 재정수요를 유발하는 요소로서 업무량(행정서비스의 양)과 그에 따른 행정서비스 공급비용 측면에 중점을 두고 접근하는 것이 바람직하다. 즉, 재정수요는 당해 자치단체가 지역주민들에게 제공하는 행정서비스의 양과 성격에 의해 결정되고 여기에 또 하나의 고려요인으로서 지역간 행정서비스 공급비용의 차이가 재정수요를 결정하게 된다. (2) 지방재정지출수요의 측정은 기본적으로 사회·경제·인구적 요소를 토대로 재정지출에 결정적인 영향을 미칠 것으로 추정되는 대표변수를 문헌연구와 실증분석방법을 활용하여 객관적으로 추출한 다음 여기에 지역간 비용차이를 나타내는 비용지수를 적용하는 지표적 접근방식을 채택하는 것이 합리적이다. 비용지수의 산정은 기존 방식과 달리 지역물가지수, 공무원 급여수준, 지가지수, 상대공급비용지수를 합성하여 접근할 필요성이 있다. (다만, 현재로는 이 방법의 적용에 필요한 기본통계치가 제대로 정비되지 못한 관계로 그 이용에 한계가 있다). (3) 재정수요의 측정부문(측정항목)을 지방자치단체의 현행 기능별 세출예산 분류에 따라 11개 소기능으로 구분하여 접근하는 것이 바람직하다. 이와 같은 접근은 현재 지방교부세의 기준재정수요액 산정과정에서 측정항목이 경비목적별 분류인 인건비와 세출기능별 분류(사회복지비, 보건비, 청소비, 농업비, 지역개발비 등)가 혼합·설정되어 논리적·체계적 일관성이 결여되어 있는 문제점을 극복시켜 준다. (4) 재정수요 측정모델을 구체적으로 개발하는 과정에서는 측정항목별 측정단위(영향변수)의 선정은 지방자치단체가 "통제불가능한 변수(uncontrollable variables)"를 대상으로 선정하는 것이 합리적이다(현행 지방교부세와 조정교부금의 측정단위 중에는 자치단체가 어느 정도 임의로 통제가능한 변수들이 포함되어 있어서 교부금 배분과 관련된 형평성·효율성 시비의 소지를 안고 있다). 개별 자치단체를 대상으로 한 재정수요의 측정과정에서는 자치단체가 임의적으로 통제가능한 변수들을 고려대상에 포함시킬 수 있지만, 자치단체간의 상대비교를 전제로 하는 재정수요의 산정과정에서는 그러한 변수들이 포함되어서는 안된다. 현실적으로 지방교부세의 기준재정수요 산정과정에서 공무원수가 중요한 측정단위로 사용되고 있는 현상이 바로 위에서 언급한 오류를 범하고 있는 것이다. (5) 재정수요의 산정에 있어서 가장 중요한 변수가 인구수임을 강조하는 한편 인구수의 절대규모 뿐아니라 인구특성을 고려한 세부적이고 구체적인 인구특성변수를 적극 활용하여야 한다. 이러한 접근은 앞으로 소득증대, 고령화, 소득격차 확대 등이 예상됨에 따라 그 보완·개발이 더욱 필요해질 것이다. (6) 재정지출수요의 측정과정에서는 지방교부세 방식의 단위비용 개념을 사용하지 않고 전국평균에 대한 상대비용지수를 사용할 필요성이 있다. (이러한 접근에 의해 도출된 재정지출수요는 절대수치라기 보다는 지방자치단체간 상대적인 차이를 반영하는 상대적 재정수요의 개념에 해당한다). (7) 지방교부세 기준재정수요 산정과정에서는 공무원정원이 중요한 측정단위로서 기능을 하고 있다. 그러나 공무원수는 인구수에 의해 결정될 수 있는 통제가능한 변수에 해당하며 현실적으로 인구수와 이중으로 사용되고 있어 지방교부세 배분의 왜곡을 초래하고 있다. 현재 행정자치부에서는 공무원정원 대신 표준정원을 지방교부세와 연계시키는 정책을 실시하고 있으나 그것은 합리적이지 못하다. 과거의 역사성과 구조를 인정할 때 공무원 변수를 단기간에 고려대상에서 배제할 수는 없지만 단계적으로 완충장치를 마련하는 가운데 인구변수로 대치시키 는 것이 바람직하다.

지방재정1999

임성일,이효

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광역자치단체의 재정조정방안에 관한 연구-도의 시.군 재정조정을 중심으로- 광역자치단체의 재정조정방안에 관한 연구 -도의 시.군 재정조정을 중심으로- I. 연구 목적 그 동안 우리나라에서는 지방재정조정제도에 대한 연구의 초점이 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등 개별 제도에 대해 접근하여 왔다. 그 결과 각 개별 제도는 개선되어 왔으나 종합적인 지방재정조정의 틀이나 체계적인 측면에서의 연구는 그다지 이루어지지 않아 지방재정조정제도의 개선에는 한계가 있었다. 지방재정조정제도는 있어도 그 효과는 아주 미약하거나 오히려 재정불균형을 유발하는 것으로 분석되고 있다. 즉, 지방교부세나 지방양여금에 의해 자치단체간 재정불균형은 어느 정도 조정되고 있으나 이외 다른 중앙 및 광역의 이전재원에 의해 그 재정조정효과는 상실되어 버리는 체계로 되어 있는 실정이다. 따라서 우리 나라의 재정조정체계를 재정립하는데 있어서 1차적으로는 지방교부세 등 지방재정조정제도를 개선하여 보다 수평적 재정조정기능을 강화시키도록 개선하고 이와 아울러 기타 이전재원의 배분방식을 개선하여 지방교부세의 재정조정효과를 상쇄하지 않도록 개선할 필요성이 있다. 그리고 광역자치단체의 이전재원에 의해 시군간 재정불균형이 더욱 심화되고 있다는 사실을 감안하여, 광역자치단체에서도 해당지역 내 시군의 수평적 재정조정을 할 수 있는 장치를 제도화하는 것이 바람직할 것이다. II. 연구 내용 본 연구에서는 우리나라 지방재정조정의 문제점을 인식하고 우선, 우리나라 지방재정조정의 체계와 실태를 분석하여 문제점을 도출하였다. 그 다음 우리나라의 바람직한 지방재정조정체계의 틀 및 기본방향을 설정한 후, 광역 기초자치단체간 재정조정강화의 필요성에 기초하여 도에 의한 시·군의 재정조정 방안을 모색하는데 연구의 초점을 두었다. 본 연구는 첫째, 광역자치단체의 재정조정에 대한 이론적 검토와 필요성을 제시하고, 둘째, 외국의 지방재정조정체계를 검토하고, 셋째, 우리나라 지방재정조정의 체계와 실태 분석하여 문제점을 도출하여, 넷째, 우리나라의 바람직한 지방재정조정체계의 틀 및 기본방향을 설정한 후, 다섯째, 광역 기초 자치단체간 재정조정강화의 필요성에 기초하여 도에 의한 시·군의 재정조정 방안을 모색하였다. 우리 나라의 지방재정조정체계는 중앙 지방간, 광역 기초간 재정조정의 2가지 유형이 존재한다. 중앙 지방간의 재정조정은 지방교부세의 형태로, 광역 기초간의 재정조정은 특별시·광역시에 한하여 조정교부금의 형태로서 각각 1형태만으로 이루어지고 있는 실정이다. 이는 외국에 비해 지방재정에 대한 재정조정기능이 체계화되어 있지 않을 뿐만 아니라 그 결과 자치단체간에 존재하는 재정불균형을 완화하는데 미약하다고 할 수 있다. 그 동안 우리나라에서는 지방재정조정제도에 대한 연구의 초점이 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등 개별 제도에 대해 접근하여 왔다. 그 결과 각 개별 제도는 개선되어 왔으나 종합적인 지방재정조정의 틀이나 체계적인 측면에서의 연구는 그다지 이루어지지 않아 지방재정조정제도의 개선에는 한계가 있었다. 한편, 중앙의 이전재원인 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금의 3재원에 의한 자치단체간의 재정조정효과는 거의 없는 것으로 나타나고 있다. 이는 지방교부세와 지방양여금에 의한 재정조정효과가 지방세입의 약 15%이상을 차지하고 있는 국고보조금이 자치단체간 재정불균형을 심화시키는 요인이 되고 있어 이들의 재정조정효과를 거의 상쇄해 버리기 때문이라 할 수 있다. 그리고 광역자치단체의 이전재원인 징수교부금, 도비보조금의 2재원은 자치단체간 재정불균형을 더욱 심화시키고 있는 것으로 나타나고 있다. 따라서 광역의 이전재원에 의해 시군의 재정조정효과는 더욱 상실되어 버리는 시스템으로 되어 있다. 중앙과 광역의 이전재원을 대상으로 재정형평화 효과를 분석해 볼 경우 우리 나라는 결과적으로 지방재정조정제도는 있어도 그 효과는 아주 미약하거나 오히려 재정불균형을 유발하는 것으로 분석되고 있다. 즉, 지방교부세나 지방양여금에 의해 자치단체간 재정불균형은 어느 정도 조정되고 있으나 이외 다른 중앙 및 광역의 이전재원에 의해 그 재정조정효과는 상실되어 버리는 체계로 되어 있는 실정이다. 따라서 우 리 나라의 재정조정체계를 재정립하는데 있어서는 1차적으로는 지방교부세 등 지방재정조정제도를 개선하여 보다 수평적 재정조정기능을 강화시키도록 개선하고 이와 아울러 기타 이전재원의 배분방식을 개선하여 지방교부세의 재정조정효과를 상쇄하지 않도록 개선할 필요성이 있다. 그리고 광역에 의해 재정불균형이 더욱 심화되고 있다는 사실을 감안하여 광역자치단체에서도 해당지역 내 시군의 수평적 재정조정을 할 수 있는 장치를 제도화하는 것이 바람직할 것이다. 우리나라의 지방재정조정체계를 재구축하는데 있어서는 첫째, 중앙-지방간의 재정조정에 대해서는 현행의 지방교부세를 개선하고, 지방교부세의 재정조정효과를 상쇄하는 국고보조금의 배분방식을 개선할 필요성이 있다. 둘째, 광역-기초간의 재정조정에 있어서 특별시ㆍ광역시의 자치구 경우는 현행의 조정교부금을 개선하고 이와 아울러 시군에 대한 재정조정을 광역자치단체인 도에 신설하여 도별로 지방교부세의 재정조정의 한계를 보완하도록 할 필요성이 있다. 이 경우는 현행 징수교부금제도를 개편하여 활용할 수 있을 것이며 또한 도비보조금의 배분방식을 개선하여 활용할 수 있을 것이다. 도에 의한 광역자치단체의 재정조정방향은 시군간의 수평적 재정불균형의 해소에 중점을 두어야 하며, 현재 도에서 시군에 배분되는 재원 중 재정불균형을 심화시키는 제도를 개편하여 단순한 재원보전이나 재정지원보다 재정형평화교금 형식의 재정조정기능을 신설·강화해야 할 것이다. 현행 도세징수교부금은 징세보전비적 성격이라는 법적 취지에도 맞지 않고 또한 배분과정에 있어서 시군간 재정불균형을 심화시키는 요인으로 작용하고 있는 등 여러 측면에서 문제점이 노출되고 있다. 이에 도세징수교부금을 개편하여 재정조정재원으로 활용할 수 있다. 이는 도의 재원잠식 없이 기존 징수교부금의 배분 시스템을 조정하는 것으로 논리적으로나 현실적으로 가장 바람직하다. 징수교부금은 현재 개편논의와 더불어 징세처리비와 재정보전금의 형태로 징수교부금제도의 재구조화가 요구되고 있다. 재정조정재원의 배분에 있어서 결정주체를 지방재정법령에 규정할 것인가는 중요한 문제이다. 중앙정부가 지방재정법령에 배분방법과 배분기준을 정하여 이를 적용토록 할 경우 도의 자율적 재정조정에는 한계가 있지만 도의 자유재량으로 발생할 수 있는 자의적 배분결정이나 기존의 징수교부금, 도비보조금의 배분에서 발생하는 시군간 재정불균형의 초래를 사전에 방지할 수 있는 장점이 있다. 본 연구에서는 중앙정부가 지방재정법에 배분방법과 배분기준을 정하여 적용토록 하고 다만 외국에서와 같이 지방재정교부금위원회를 설치하여 배분기준과 방법을 조정할 수 있도록 하는 방안을 제시하고자 한다. 재정조정재원의 배분기준은 징수실적과 재정력 역비례 기준의 배분시스템으로 구축되어야 한다. 도세징수교부금의 원래 취지를 살리는 의미에서 징세처리비를 부여하고 나아가 재정보전과 재정조정이 동시에 달성할 수 있는 재원으로 활용되는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 현재 징수실적과 인구비율에 따라 배분하고자 하는 것을 징수실적과 재정력에 역비례하여 배분하는 방법으로 전환하여야 할 것이다. 왜냐하면 징수실적과 인구비율에 따라 배분할 경우 현행 징수교부금 배분이 징수실적과 자치단체 인구규모에 따라 배분되는 것과 크게 다르지 않기 때문이다. 본 연구에서는 현행 징수교부금 중 도세징수액의 3%를 징세처리비로 부여하고 나머지 잔여재원을 징수실적과 재정력 역비례 기준으로 각각 50%, 50%씩 배분하는 안을 제시한다. 징수교부금의 재정조정재원으로의 개편활용과 더불어 현재 재정불균형의 한 요인으로 작용하고 있는 도비보조금을 개선운영함으로써 재정불균형을 완화해야 할 것이다. 도비보조금은 자치단체간 재정불균형을 보다 심화시키고 있어 지방교부세 및 조정교부금의 지방재정조정 효과를 상쇄시키는 요인이 되고 있다. 따라서 도비보조금의 운영이 시군 재정불균형의 한 요인으로 작용하는 것을 개선해야 한다.

지방재정1999

이창균,서정섭

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지방목적세제의 평가와 효율적 운용방안 지방목적세제의 평가와 효율적 운용방안 I. 연구 목적 및 내용 목적세는 편익원칙에 입각한 충실한 과세방법중 하나이며, 정부가 추진하고자 하는 정책에 대한 안정적 재원조달수단으로 활용이 가능하다. 그리고 정부사업에 대한 안정적이고 지속적인 재원공급으로 정부사업시행에 가속 력을 부여하여 비용절감효과를 기대할 수 있게 하며, 지출용도의 명확성으로 인하여 특정재정지출의 증대에 필요한 신세목의 도입이나 기존조세에 대한 세율인상에 대하여 조세저항이 크지 않을 수 있고, 공공서비스의 공급량결정에 있어서 복잡하고 비효율적인 정치적 의사결정이 아니라 시장적 의사결정과정을 활용함으로써 자원배분의 효율성을 달성할 수 있다. 이러한 이유 때문에 많은 국가에서 목적세를 도입하여 활용하고 있다. 우리 나라 역시 위와 같은 목적세의 장점 때문에 목적세를 도입하였으나 도입취지와는 달리 일반재원으로 활용하거나, 동일한 세원에 중복으로 부과함으로써 조세체계를 복잡하게 함으로써, 목적세의 본래 취지를 살리지 못하는 등 많은 문제점을 드러내고 있다. 이러한 이유들 때문에 일부 학자와 실무자들을 중심으로 목적세의 폐지 등에 대한 주장이 일고 있다. 그러나 이러한 주장들은 엄격한 평가기준과 장애요인 등에 대한 충분한 검토 없이 제기되고 있기 때문에 정책적인 지원을 받지 못하고 있다. 이러한 배경 하에서 본 연구는 지방목적세인 도시계획세, 사업소세, 공동시설세, 그리고 지역개발세에 대한 평가를 수행하여 정비 또는 효율화방안을 모색하고자 수행되었다. 지방목적세를 평가하기 위한 기본틀은 이론적인 검토를 토대로 구축하였으며, 그 결과 다음과 같은 몇 가지의 평가기준을 선정할 수 있었다. 평가기준은 크게 2단계로 구분하여 접근하였다. 1단계는 사업의 성격을 분석함으로써 지방목적사업으로서의 가능성 여부를 규명하고자 하였고, 2단계는 사업의 운용단계로서 결정된 사업을 위한 재원의 조달방법에 대한 것이다. 즉, 1단계는 지방목적사업의 적정성여부를 결정하는 단계이며, 2단계는 목적사업의 수행을 위한 효율적인 재원운영방법이라고 할 수 있다. 본 연구에서는 1단계의 판단기준으로 사업의 필요성과 사업의 범위를 선정하였으며, 사업의 필요성은 사업수요의 증감, 지방공공재와의 부합성을 기준으로 판단하였다. 또한 사업의 범위, 즉 사업의 규모는 지방자치단체에서 수행할 수 있는 단위사업으로서 적당한지의 여부를 가지고 지방목적사업의 적정성을 판단하였다. 2단계의 판단기준은 사업의 성격과 세원의 연계성, 지출과 부담의 연계성을 기준으로 살펴보았다. 사업의 성격과 세원의 연계성은 대상사업의 수행을 위하여 필요한 예산확보차원에서 부과하는 세원이 해당 목적사업과 어느 정도 연계되어 있는가를 평가하는 것이며, 지출과 부담의 연계성은 다시 지방목적세목과 지출의 상호연계성, 해당 세목의 세수의 해당 사업에 대한 기여정도로 구분하여 판단하였다. 위에서 제시한 평가기준을 통하여 분석한 결과 다음과 같은 결론을 도출할 수 있었다. 먼저 도시계획사업의 경우 지방공공재이며, 계속적으로 사업수요가 증가하고 있는 것으로 분석결과 나타나 지방사업의 필요성 요건은 충족시키고 있는 것으로 나타났다. 그러나 분석결과 도시계획사업의 범위가 너무 포괄적인 것으로 나타나 사업의 범위요건은 충족시키지 못하는 것으로 나타났다. 재원부담의 적정성을 판단하는 기준중 하나인 사업의 성격과 세원의 연계성을 분석한 결과 해당 요건을 충족시키고 있는 것으로 나타났으나, 지출과 부담의 연계성에 대한 분석결과 세목과 지출의 연계성, 해당 사업수행에 대한 기여도 요건은 충족시키지 못하는 것으로 나타났다. 사업소세의 평가결과 지방목적사업의 적정성중 지방사업의 필요성(사업의 증감과 지방공공재와의 부합성)의 요건은 충족시키고 있는 것으로 나타났다. 그러나 사업의 범위를 기준으로 살펴본 결과에 의하면 개별사업의 지출규모가 너무 커서 사업소세의 단일세목으로는 충족시키기 어렵다고 볼 수 있다. 재원부담의 적정성을 기준으로 살펴본 결과에 의하면 사업의 성격과 세원이 연계되어 있을 뿐만 아니라 지출과 부담의 연계성기준중 세목과 지출의 연계성은 높은 반면, 해당사업수행에 대한 기여도가 낮다는 문제점이 지적되고 있다. 공동시설세의 평가결과 지방목적사업의 적정성중 지방사업의 필요성(사업수요의 증감과 지방공공재와의 부합성)의 요건을 충족시키고 있다. 그러나 사업의 범위를 기준으로 살펴본 결과에 의하면 인건비가 차지하는 비중이 너무 커 해당 공동시설세로는 충족시키기 어렵다는 문제점이 제기된다. 재원부담의 적정성을 기준으로 살펴본 결과에 의하면 사업의 성격과 세원이 연계되어 있을 뿐만 아니라 지출과 부담의 연계성기준 중 세목과 지출의 연계성은 높은 반면, 해당사업수행에 대한 기여도가 낮다는 문제점이 지적되고 있다. 지역개발세의 평가결과 여타의 세목과는 달리 지방목적세로서의 요건을 충족시키지 못하고 있다. 지방목적사업의 적정성에 대한 평가결과에 의하면, 지방사업의 필요성에 대한 판단기준중 사업수요의 증감요건은 충족시키지 못하고 있으나 지방공공재와의 부합성은 충족시키고 있다. 사업의 범위에 대한 평가결과에서도 미흡함이 드러나고 있다. 또한 재원부담의 적정성에 대한 평가결과에 의할 경우에도 사업의 성격과 세원의 연계성의 요건을 충족시킬 뿐 여타의 요건을 충족시키지 못하고 있다. 이러한 평가결과에 의할 경우 지역개발세는 지방목적세라고 볼 수 없다는 결론을 도출할 수 있다. 이러한 분석결과를 토대로 하여 다음과 같은 대안을 강구하였다. 대안은 정비방안과 운용의 활성화방안으로 구분하여 제시하였다. 먼저 정비방안을 보면 도시계획세의 경우 본세인 종합토지세와 재산세에 통합하는 대안을 제시하였다. 그리고 도시계획사업중에서 가장 수요가 많은 교통관련사업과 도로유지관리의 경우 특별관리하여야 할 필요성이 있기 때문에 주행세의 세수를 목적재원화 하여 사용하는 대안을 제시하였다. 사업소세는 단기와 중장기적 방안으로 구분하여 대안을 강구하였으며, 단기적으로는 현행대로 존치하되, 해당 사업의 수행을 위하여 필요한 재원확충방안을 모색하였다. 재원확충방안으로는 탄력세율제도를 확대, 세율의 인상, 차등세율제의 도입 등의 대안을 제시하였다. 중장기적 방안으로는 과밀부담금을 전액 지방재원화하여 그 재원을 특별관리하여 현행 사업소세의 역할을 담당하도록 하고 사업소세는 보통세화하는 대안을 제시하였다. 공동시설세는 먼저 재원확충방안을 검토하였으며, 그 결과 화재보험금 및 손해보험금과 전기료를 공동시설세의 과세대상에 포함하도록 하는 대안을 제시하였다. 또한 탄력세율제도를 적절히 활용하여야 한다는 대안을 제시하였다. 법제도적인 개선사항으로는 공동시설세의 세수를 지출하고자 할 경우 그 범위를 소방시설 장비 취득 및 유지비에만 하여야 한다는 대안을 제시하였다. 지역개발세는 지방정부가 제공하는 공공재와는 무관하게 부존자원의 고갈방지 등을 이유로 세금을 징수하고 있다. 따라서 특정사업을 위하여 필요한 재원의 안정적 공급을 목적으로 하는 통상적인 목적세로서의 의미는 크지 않은 조세이다. 다만 지역개발세의 신설목적이 일본의 법정외세와 유사하게 과세자주권을 확보하기 위하여 도입되었기 때문에 법정외세와 같은 과세자주권을 확보할 수 있는 법적 근거가 마련될 때까지는 존치가 필요한 것으로 판단된다. 이러한 점을 고려하여 단기적으로는 컨테이너세의 폐지시한인 2002년까지 현행대로 존치하되 과세대상을 확대하는 대안을 제시하였다. 중기적으로는 지역개발세가 목적세의 의미를 가지고 있지 않기 때문에 보통세화 한다는 대안을 제시하였으며, 장기적으로 법정외세와 같은 과세자주권확보장치가 마련된다면 부담금화방안이 타당하다는 대안을 제시하였다. 다음으로는 지방목적세제 운용의 활성화를 위한 대안을 모색하여 제시하였다. 먼저 특별회계의 설치방안을 세목별로 제시하였으며, 그 다음은 사업의 기간을 정하는 일몰법의 도입을 제안하였다. 연구결과를 토대로 할 경우 우리 나라의 지방목적세는 다음과 같이 정비되어야 한다. ⅰ) 도시계획세는 본세인 종합토지세와 재산세에 통합하여 보통세화 하여야 한다. 다만 현행 도시계획사업중 교통관련사업과 도로유지관리사업의 경우에는 특별히 관리하여야 할 필요성이 제기되는 바, 2000년부터 도입되는 주행세를 지방목적세화 하여 사업을 수행하여야 할 것이다. 도시계획세를 본세에 흡수하는 경우 도시계획세의 과세대상은 도시계획법에 의하여 고시한 도시계획구역안의 토지 또는 건축물인 반면 재산세와 종합토지세는 도시계획구역안의 토지나 건축물이 아니라 모든 토지와 건축물이라는 점에서 단순 통합한다고 할 경우 현재 도시계획세를 부담하지 않고 있는 토지나 건축물의 소유자에게 세부담이 증가되는 결과를 초래하여 조세저항이 발생할 가능성이 매우 높아진다. 이 경우 현행 도시계획에 미과세지역과 과세지역으로 나누어 차등세율을 적용하되 세부담은 현행 수준을 유지하도록 함으로써 해결하여야 할 것이다. 즉, 도시계획구역외 지역의 경우에는 현행대로 종합토지세와 재산세를 부과하고 도시계획구역내 지역은 재산세, 종합토지세에 도시계획세를 포함하여 부과하면 될 것이다. 또한 현행 도시계획세는 특별시·광역시세이면서 시·군세인 반면 종합토지세와 재산세는 자치구세이면서 시·군세이기 때문에 통합할 경우 특별시·광역시의 세수가 자치구로 이전되는 결과를 초래한다. 이 경우 특별·광역시와 자치구간에 세원을 공동으로 활용하는 방식을 도입하여야 한다. 즉 자치구가 재산세와 종합토지세를 징수한 후 현행 도시계획세 세율인 0.2%만큼을 광역자치단체에 배분하도록 하는 제도적 장치를 강구하여야 할 것이다. ⅱ) 사업소세의 경우 단기적으로는 현행대로 존치하되, 과밀부담금이 지방재원화되는 시점을 기준으로 보통세화 하여야 한다. 과밀부담금이 지방재원화될 경우 현행 사업소세에서 수행하는 환경정비 및 개선사업은 과밀부담금의 재원을 통하여 수행하는 것으로 하여야 할 것이다. 또한 사업소세를 통하여 해당 사업을 수행하고자 할 경우에는 재원확충방안이 모색되어야 한다. 이 경우 탄력세율제도를 확대하여 지방자치단체별로 자율적으로 적용할 수 있도록 하여야 하며, 세율을 인상하여야 한다. 또한 일본에서 활용하는 방식을 준용하여 우리 나라의 경우에도 신·증설되는 사업소의 경우 차등과세하는 방안을 강구할 필요가 있다. ⅲ) 공동시설세는 현행대로 존치하여야 한다. 다만 지출의 범위를 한정할 필요가 있는 바, 소방시설장비의 취득 및 유지에만 지출할 수 있도록 제도적 장치를 강구하여야 할 것이다. 또한 부족한 재원을 확보하기 위하여 과세대상을 확대할 필요가 있는 바, 화재보험금 및 손해보험금, 그리고 전기사용료 등을 고려할 필요가 있다. 또한 소방공동시설세의 탄력세율제도를 여타의 탄력세율제도와 마찬가지로 표준세율의 50%까지 가감조정할 수 있도록 허용하는 것이 바람직하다. ⅳ) 지역개발세는 컨테이너세가 폐지되는 2002년까지는 현행대로 존치하되, 재원확충방안을 모색하여야 하며, 컨테이너세가 폐지되는 2002년 이후에는 보통세화 하여야 한다. 그리고 일본의 법정외세와 같은 자율적인 재정운용장치가 마련된다면 조세보다는 부담금화하는 것이 타당하다. 재원을 확충하는 방안으로는 탄력세율제도의 적극활용, 신세원의 개발(즉, 광고세, 관광자원세, 핵연료세 등) 등의 방법을 활용하여야 할 것이다. 위와 같이 정비된 지방목적세의 효율적인 운용을 위해서는 다음과 같은 대안을 강구하여야 할 것이다. ⅰ) 지방목적세의 효율적인 운용을 위해서는 무엇보다도 특별회계의 설치가 있어야 할 것이다. 지금까지 목적세제를 운용하고 있음에도 불구하고 특별회계를 설치하지 않았기 때문에 많은 문제점들이 제기되었다. 따라서 지방목적세 세목별로 특별회계를 설치하여 해당 사업에 전액 지출될 수 있도록 하여야 할 것이다. 특별회계의 설치시에는 지방목적세의 세목을 근간으로 하되, 일반회계전입금, 국·도비 보조금 등을 포함할 수 있도록 하여야 할 것이다. ⅱ) 지방목적사업에 대한 기간을 정하여야 할 것이다. 목적세는 안정적으로 특정한 사업의 비용을 공급하는데 그 목적이 있으므로 해당 사업이 종료될 경우 당연히 폐지되어야 한다. 이 원칙이 지켜지지 않을 경우 단순히 재원확충차원에서 목적세를 운용하고자 할 것이며, 이로 인하여 재정운용의 경직성이 초래될 것이다. 따라서 지방목적사업에 대한 종결을 결정짓는 일몰법의 도입이 바람직하다.

지방재정1999

이영희,라휘문

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지방세체계 조정의 재정적 효과분석 지방세체계 조정의 재정적 효과분석 I. 연구 목적 및 내용 국가재정과 달리 지방재정은 재정주체의 다양성, 지방재정의 자치단체계층간 상호연계성, 자치단체간 세수(세입)격차 등으로 지방세부문의 변화는 지방재정 전반에 영향을 미친다. 따라서 지방세체계 조정은 광역­기초자치단체간 세원(재원)이전, 기초자치단체간 세수(재정)불균형 심화 등 다양한 문제점을 야기할 가능성을 지니고 있다. 본 연구에서는 4개 유형의 지방세체계 조정방안을 대상으로 각 유형이 야기할 지방재정 파급효과를 세수구조변화효과, 지방세수증감효과, 지방세입증감효과, 지방세입구조변화효과, 자치단체간 세수형평화효과, 세입형평화효과 등을 중심으로 살펴보고 있다. 본 연구는 이들 유형을 평가하여 합리적 지방세제 마련에 시사점을 제시하는 것을 연구목적으로 한다. 본 연구는 지방세체계 조정이 지방재정에 미치는 파급효과와 이로 인한 지역간 재정격차를 분석하는 것을 연구범위로 설정하고 있다. 따라서 지방재정제도의 근간인 지방세제 뿐만 아니라 지방교부세제도, 조정교부금제도, 징수교부금제도 등 지방세제와 상호 연계를 갖는 지방재정제도 전반을 연구대상으로 한다. 본 연구는 우선 문헌조사방법을 통해 지방세체계 조정방안을 제시한 각종 논문, 보고서 등의 내용을 검토하며, 방문조사방법을 통해 지방자치단체의 지방세담당공무원 등 관련자를 방문하여 지방세제 현황과 문제점, 각종 개편방안의 실현가능성 등 관련내용에 대한 토의 등을 통해 지방세제 전반을 파악한다. 그리고 기존에 제시된 다양한 지방세체계 조정방안을 유형화한 후 실증분석을 통하여 유형별 지방세체계 조정방안이 실제로 시행될 경우에 예상되는 지방세원이전효과, 자치단체간 세수형평화효과 및 지방교부세 등 지방재정에 미치는 재원이전효과, 세입형평화효과 등을 통계적 방법으로 검토·분석한다. 본 연구의 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 제1장은 서론부분으로 연구목적과 연구방법에 대하여 서술하였다. 제2장은 지방세체계 조정에 대한 논의를 살펴보았다. 제1절에서는 지방세체계 조정에 대한 논의의 필요성을 살펴보았다. 그리고 제2절과 제3절에서는 현행 지방세수구조와 지방세입구조를 현황과 문제점 중심으로 살펴보았다. 그리고 제4절에서는 일본등 주요 외국의 지방세제를 살펴보고 시사점을 파악하였다. 제3장은 지방세체계 조정이 지방재정에 미치는 파급효과를 중심으로 분석하였다. 제1절에서는 지방세체계 조정의 효과를 분석하기 위해 사전적으로 검토하여야 할 이론 등에 대해 살펴보았다. 제2절에서는 지방세체계 조정으로 인한 지방세원 이전효과를 4개 유형별­ 목적세의 본세통합, 종합재산세제의 도입, 이전과세의 통합, 지방소비세제의 도입­로 살펴보았다. 제3절에서는 지방세체계 조정으로 인한 지방세입 증감효과를 유형별로 살펴보 았다. 제4장에서는 지방세체계 조정의 지방재정 파급효과를 종합적으로 살펴보았다. 제1절에서는 지방세체계 조정이 미치는 각 자치단체계층별 지방재정 파급효과를 분석하였다. 제2절에서는 4개 유형을 중심으로 지방세체계 조정이 미치는 지방세수 형평화효과 및 지방세입 형평화효과를 분석하였다. 그리고 제3절에서는 제3장과 제4장의 효과분석을 바탕으로 각 유형별 지방세체계 조정방안의 비교평가를 시도하였다. 그리고 이러한 효과분석을 바탕으로 각 유형별 지방세체계 조정이 다음과 같은 지방재정 파급효과가 있음을 파악할 수 있었다. ● 목적세의 본세통합 자치구만이 지방재정의 확충효과를 거두었을 뿐 특별시와 광역시, 도, 시, 군의 지방재정규모는 현행 제도에 비하여 감소하였다. 지역별 지방재정 파급효과는 자치구에서 현저한 차이를 보이는데, 서울시 자치구의 지방재정 확충규모는 전 자치구의 50%를 상회한다. 그러나 자치구별 지방재정 확충규모는 4개 불교부단체가 1/3을 점유하는등 불균등한 결과를 보였다. 자치단체계층별로 수평적 형평성은 완화하는 경향을 보이나 초기부존자원의 차이가 큰 자치구에 있어서는 상반된 결과를 보였다. 서울과 광주, 대전은 자치구간 재정격차가 심화되었으나 부산, 인천, 울산은 오히려 약화되는 것으로 나타났다. ● 종합재산세제의 도입 기본적인 변화 양상은 목적세의 본세통합과 유사하나 기간세목인 자동차세가 자치구세원화함으로써 변화 폭이 대폭 확대된다. 특별시·광역시는 세원축소로 지방교부세의 증가에도 불구하고 지방재정이 감소하였다. 특별시와 광역시에 대한 지방교부세 증가는 도와 시군의 지방교부세에 부정적인 영향을 준다. 자치구는 징수교부금의 감소에도 불구하고 자치구세원의 확대가 결정적인 원인으로 작용하였다. 특히 서울시 자치구는 대폭적인 지방재정 확충효과를 거두는 것으로 나타났다. 수평적 형평화효과를 기준으로 보면 종합재산세제의 도입은 긍정적인 정책효과를 거두는 결과를 보였다. 광주시 자치구를 제외하면 수평적 형평화효과를 가장 효과적으로 발휘하였다. ● 이전과세의 통합 면허세만이 시세에 흡수통합되므로 세원이전이 제한적으로 이루어 지는 이전과세의 통합은 지방재정상의 변화를 크게 초래하지 않아 수평적 형평화효과도 현행 체제와 유사한 수준을 가져온다. 세원이전이 발생하는 특별시와 광역시, 그리고 자치구도 조정교부금의 여과과정을 거치기 때문에 현행과 유의미한 차이를 보인다고 보기는 어렵다. ● 지방소비세제의 도입 경주마권세의 세원이 도에서 시군으로 이전하므로 조정교부금의 영향을 받지 않으며 단지 지방교부세와 징수교부금을 매개로 다소간의 변화를 보였다. 특히, 경주마권세는 일부 시군에서 징수하고 있으며 과천시에서 집중적인 징수실적을 거두고 있기 때문에 지방재정의 파급효과는 경기도 9개 시와 북제주군에서만 크게 발생한다. 그 결과 시단위에서 재정격차는 크게 악화되었다. ● 종합적 논의 현행의 지방교부세제도와 조정교부금제도, 징수교부금제도는 본연의 정책기능을 효과적으로 발휘하는데 한계가 있음을 발견할 수 있었다. 지방교부세의 경우 4개 유형별 형평화효과의 차이가 크지 않았는데, 이는 세원이전으로 인한 재정격차를 지방교부세가 효과적으로 여과하지 못한다는 점을 의미한다. 자치구의 주요 세입원인 조정교부금도 동일한 문제를 보이며 특별시와 광역시별로 서로 다른 정책효과를 지니는 것으로 분석되었다. 서울시와 울산시를 제외한 광역시들은 개별 유형에 따라 수평적 형평화기능이 비일관성을 보였다. 이러한 사실은 조정교부금의 한 축을 이루는 기준재정수요 산정방식에 문제가 있음을 시사하며 운용방향에 대한 통일적 기준이 부재한 현실적 상황으로 풀이할 수 있다. 이와 같은 분석결과를 감안하면 지방세제도가 보다 합리적인 방향으로 발전하기 위해서는 다음과 같은 정책적 노력이 필요하다. 첫째, 국세부문을 제외한 지방세제내에서의 지방세체계 조정일지라도 지방재정 전반에 미치는 파급효과에 대한 심도있는 효과분석이 이루어진 후 이를 바탕으로 이루어 져야 한다. 특히, 국세와 지방세간 기능분담까지 포괄할 경우에는 국가재정 전반에 대한 미시적 분석이 요구된다. 경우에 따라서는 중앙과 지방간 행·재정관계를 근본적으로 재검토하는 진지한 논의, 그리고 실증적 연구가 뒷받침되어야 한다. 둘째, 본 연구에서의 분석해 본 결과를 보면 4개 유형의 지방세체계 조정방안은 지방소비세 도입방안을 제외하고는 모두 자치구에 유리하고 군에 불리한 결과를 가져오는 것으로 나타났다. 따라서 지방세체계 조정이 합리적으로 이루어지려면 기존의 지방재정제도의 개편도 동시에 고려되어야 한다. 셋째, 지방세제는 과세주체의 다양성 때문에 기존의 제도개편에는 다양한 이해관계의 변화가 야기되므로 어떠한 형태의 지방세체계 조정도 이해관계자인 지방자치단체의 저항에 부딪치기 쉽다. 그러므로 지방세체계 조정을 위해서는 이들에 대한 설득작업과 함께 현실적인 정책대안을 마련해야 할 것이다. 넷째, 지방세제와 관련한 실증적 연구가 부진한 근본적인 원인이 지역별·세목별 세수자료의 D/B화가 미진한데 있다. 이러한 원천자료들은 개별 연구자의 노력으로 해결하기는 어려우므로 정책당국의 적극적인 지원이 필요하다.

지방재정1999

김대영,조기현

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지방자치단체 지역개발사업의 평가체계 및 기법개발 지방자치단체 지역개발사업의 평가체계 및 기법개발 I. 연구 목적 및 내용 우리나라의 경우 지방자치단체 수준에서 지역개발사업에 대한 체계적 평가시스템이 구축되어 있지 못하고 투자심사, 심사평가 등 기존의 일부 평가제도도 형식적, 비효율적 운영으로 효율적 사업관리에 그다지 기여하지 못하고 있다. 1999년 예산기준으로 각급 지방자치단체의 공공투자사업은 총사업비 1억이상의 사업만 12,694건, 15조 7천억원에 이르고 있다. 그러나 이러한 방대한 투자사업에도 불구하고 해당 사업부서의 인력 및 전문성 부족으로 사업통제가 제대로 이루어지지 못하고 투자심사부서, 심사평가부서 등 상위평가부서도 사업부서와의 협력체제 미흡, 평가기법의 개발노력 부족, 과도한 업무량 등으로 제 기능을 발휘하지 못하고 있는 실정이다. 이러한 문제점에 착안하여 본 연구는 지역개발사업의 효율적 평가체계를 구축하고 현장 실무자들이 이용 가능한 평가기법을 개발하기 위해 수행되었다. 이를 위해 제2장에서는 지역개발사업 평가의 개념, 유형, 절차, 기법 등 일반 이론의 검토와 함께 지역개발사업 평가를 위한 [사업관리] 개념의 도입 필요성에 대해 검토하였다. 그리고 제3장에서는 우리 나라 지방자치단체의 지역개발사업 추진실태를 파악하고 지역개발사업 평가체계를 사업단계별, 사업유형별로 검토한 후 문제점을 도출하였으며 일본을 중심으로 외국의 사례도 살펴보았다. 제4장에서는 수직적 평가와 수평적 평가를 통합하는 새로운 평가체계를 제시하고 그 구체적인 평가요소, 평가내용, 평가방법 및 절차를 검토하였으며 사업단계별로 적용 가능한 평가기법을 구체적으로 살펴보았다. 마지막으로 제5장에서는 기존의 평가체계를 개선하여 종합적 평가체계를 구축할 목적으로 지역개발사업의 평가시스템이 제대로 가동되기 위한 평가역량(조직, 기능, 인력 등) 및 평가제도의 개선에 대한 정책적 대안들을 제안하였다. 결론적으로 본 연구는 기존의 투자심사 위주의 사업평가시스템을 개선하여 과정 및 사후평가로서 심사평가제도를 활성화함으로써 사업관리(project management) 관점에서 합리적인 수직적 평가시스템을 구축하고, 동시에 재원의 효율적 배분을 위한 다부문 복수사업의 평가 즉, 수평적 평가시스템의 도입을 검토하였다. 수직적, 수평적 평가를 통합하는 평가시스템의 구축을 위해서는 사업부서와 평가부서의 조직, 기능, 인력이 개선되거나 보강되어야 하고 객관적이고 타당한 평가기법을 개발하여 적용하는 노력이 경주되어야 한다. 그리고 기존의 투자심사제도를 보다 실효성 있게 개선하고 심사평가제도를 활성화하는 동시에 신규사업과 복수사업을 포함하는 전체 투자사업을 대상으로 투자우선순위를 결정하기 위한 정례적인 평가를 실시하고, 사업추진이 부진한 계속사업에 대해 사업재평가를 실시하여야 한다. 또한 지역개발사업이 완료된 후에는 해당 사업에 대한 정책자료집을 발간하여 향후 유사 사업 추진시 도움이 되도록 하고, 사후평가를 실시하여 그 결과를 공시함으로써 지역개발사업 추진에 따른 책임성을 확보하여야 할 것이다. 본 연구의 결과를 평가체계 구축, 평가역량 강화, 평가기법 개발, 평가제도 개선, 평가결과의 활용으로 구분하여 구체적으로 제시하면 다음과 같다. ● 평가체계 구축 지역개발사업에 대한 수직적 평가와 수평적 평가의 종합적 연계를 도모하기 위해 사업추진단계별 평가시스템과 다부문 복수사업의 투자우선순위 결정이 종합적으로 이루어지는 평가체계를 구축하여야 한다. ● 평가역량 강화 지방자치단체의 지역개발사업 평가역량을 제고하기 위해서는 사업부서의 조직구조 개선이 선행되어야 하는 바, 사업추진조직을 메트릭스(matrix organization)구조나 순수사업조직(pure-project organization) 구조로 전환하는 노력이 요구된다. 그리고 지역개발사업 평가 조직간 효율적인 기능배분이 이루어져야 하는 바, 상위평가기능은 주로 중앙정부나 해당자치단체의 기획부서(또는 정책평가부서)에서 담당하고, 실제 평가기능의 수행은 주로 각 사업부서에서 수행하도록 하여야 할 것이다. 아울러 지역개발사업 평가인력의 전문성이 강화되어야 하는 바, 전문교육기관이나 교육훈련 프로그램에 투자심사, 심사평가 관련 공무원들을 참여시키거나 지방자치단체의 자체교육 프로그램 개발노력이 요구되며, 지방연구원, 학계, 컨설팅기관 등이 참여하는 「지역개발사업평가단(가칭)」을 구성하여 지역개발사업의 평가활동을 수행토록 함으로써 투자사업에 대한 평가의 질과 신뢰성을 제고하여야 한다. ● 평가기법 개발 지역개발사업의 효율적 추진을 위해서는 투자단계, 집행단계, 사후단계에서 실무자들이 보다 용이하게 적용할 수 있는 평가기법을 개발하여야 한다. 먼저 투자단계의 평가기법은 비용편익분석 등 기존에 개발된 평가기법을 활용하되 비용편익분석의 적용가능성을 제고하기 위해 현장 실무자들이 보다 용이하게 활용할 수 있도록 각 사업별로 타당성 검토를 위한 재무적·경제적 비용편익항목을 표준화하는 노력이 요구된다(제4장 참조). 그리고 공공투자사업으로서 지역개발사업의 편익 측정상의 문제를 극복하기 위하여 각종 편익측정방법을 개발하여 현장에서 활용토록 지원하여야 한다(제4장 참조). 그리고 집행단계에서는 비용편차와 시간편차를 측정하여 위험률을 산정하여 사업진행상태를 제대로 파악할 수 있도록 취득가치분석을 적극 도입할 필요성이 있으며 이와 동시에 실적이나 성과가 저조한 사업에 대한 사업재평가시스템을 구축하여야 한다. 사후단계에서는 지역개발사업의 성과측정을 위해 각 사업별로 성과지표를 개발하여 평가하고 이를 공시하는 시스템의 개발이 요구된다(제4장 참조). ● 평가제도 개선 평가제도는 투융자 심사제도, 다부문 복수사업 평가, 심사평가제도, 사업재평가제도, 기타 제도개선 등으로 나누어 살펴볼 수 있다. 먼저 투융자 심사제도의 개선을 위해 투자심사부서의 기능 보강과 함께 투자심사계와 심사평가계를 [투자심사과]로 통합하여 설치하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 그리고 현행 투자심사의 평가기준을 개선하여 자체평가 시에는 경제성평가, 주민요구도, 지역발전 파급효과를 중점적으로 보고, 의뢰평가 시에는 상위계획과의 연계성, 재원확보 가능성 등을 중점적인 평가기준으로 설정하여 중복심사의 비효율을 제거하도록 하여야 한다. 또한 지역개발사업 타당성분석을 위해 비용 및 편익항목의 표준화 노력을 경주하여 비용편익분석의 활용도를 높여야 하며 계량화가 어려운 편익의 측정방법을 개발하여 보급하여야 한다. 이밖에 투자심사위원회의 운영개선과 함께 지방 및 중앙의 투자심사위원회간 사업규모별 합리적 역할분담이 이루어져야 하고, 심사방법에 있어서도 기본계획에 의한 가심사, 기본설계나 실시설계에 의한 최종심사로 투자심사를 이원화하거나, 지역개발사업의 타당성분석과 집행가능성분석을 이원화하여 시행함으로써 지역개발사업에 대한 타당성 조사결과의 신뢰성 등을 제고시키고 대규모 투자사업에 대한 신중한 결정을 도모하여야 할 것이다. 지역개발사업간 합리적 투자우선순위의 결정을 위해 다부문 복수사업 평가를 실시하여야 하는 바, 투자심사를 담당하는 부서가 중심이 되어 심사평가부서, 국별 사업담당부서 등과 함께 복수사업간 투자우선순위를 결정토록 하되 사업의 유용성(사업의 효율성, 사업의 효과성), 사업의 배분적 성격(고객에의 영향, 지역에 미치는 영향), 사업의 특성 등을 평가기준으로 하여 각 기준별로 상대적 중요도에 따라 가중치를 부여하여야 한다. 그리고 다부문 복수사업 평가를 실시하기 위해 평가대상이 되는 개별 사업에 대한 투자심사조서, 사업평가보고서, 기타 자료 등에 기초하여 각 사업에 대한 평가를 실시하여야 하며 평가기준별 평점(제5장 제2절 참조)을 해당 기준의 가중치와 곱하여 산정된 최종점수의 합이 해당 사업의 가치를 나타내고 이들 개별 사업의 점수 차이에 따라 사업간 우선순위를 결정하여야 한다. 심사평가제도의 개선을 위해서는 사업부서가 자신이 수행하는 사업을 자발적으로 평가하는 노력이 필요하며 이를 위해 각 사업부서별로 평가업무를 전문적으로 수행하는 인력을 확보할 필요성 있다. 그리고 지방자치단체는 사업진척도 위주의 심사평가에서 벗어나 보다 다양한 평가기준(계획수립의 적절성, 사업추진과정의 능률성, 사업성과의 합목적성, 효과성 및 성과관리의 적정성 등)을 개발하여야 한다. 또한 심사평가를 실효성 있게 추진하기 위해서 주요 업무계획에 포함되어 있는 지역개발사업에 대한 일상적인 심사분석은 각 사업부서의 책임 하에 실시하고 기획실의 심사평가부서는 정책적으로 중요한 특별관리사업만 집중적으로 분석하는 방법을 채택하는 것이 바람직하다. 각 사업부서에서는 사업추진과정을 효과적으로 관리하기 위해 심사평가기법으로 취득가치분석(EVA)을 적용할 수 있을 것이다. 사업재평가제도는 심사평가 결과 문제가 있는 것으로 드러난 사업들이나 사업착수시점에서 장기간이 경과하고 있는 사업, 그리고 대규모 민원이 발생하고 있는 사업 등을 대상으로 실시하여야 한다. 사업재평가를 위해 지역개발사업의 이해관계자(기획·예산·사업부서 대표, 지방의회 대표, 주민 대표, 관계전문가 등)들이 참여하는 「사업재평가위원회(가칭)」에서 재평가 대상사업에 대해 사업성과 및 한계능력을 확인하여 해당사업의 진로를 결정하되 필요한 경우 의사결정을 합리적으로 지원하는 소프트웨어를 사용할 수 있을 것이다. 그리고 사업재평가의 실행력을 확보하기 위해 재평가 결과 사업계획 변경, 사업유보, 사업중지 또는 폐지 등 결정이 이루어진 경우 반드시 예산조치가 뒤따라야 한다. 이밖에 지역개발사업에 대한 성과공시제도의 도입, 주민평가의 실시, 정책자료집 발간 의무화 등은 지역개발사업의 책임성과 투명성 확보를 위해 도입할 필요성이 있는 제도들이다. ● 평가결과 활용 사업추진단계별로 이루어지는 지역개발사업에 대한 평가는 사업추진과정이나 향후 사업에 환류됨으로써 사업개선효과를 극대화할 수 있다. 먼저 투자심사 결과는 새로운 대안의 모색이나 사업계획 수정을 위해 활용되어야 하는 바, 심사 결과 재검토 또는 유보 의견이 제시된 경우 동일한 사업에 대해서는 1∼2년의 유보기간을 둠으로써 충분한 타당성 검토를 거친 후 심사안건으로 상정토록 유도하여야 한다. 그리고 집행단계에서의 심사평가 결과는 사업지연 등 문제발생의 원인규명과 대응조치 강구를 위해 활용되어야 하며 평가후 조치사항에 대한 이행실태 점검이 철저하게 이루어져야 한다. 또한 사후단계의 성과평가 결과는 사업관리개선방안을 강구하기 위해 활용되어야 하는 바, 평가결과가 미흡한 것으로 판명된 사업에 대해서는 해당 부서장의 책임하에 문제가 발생한 이유를 찾아내어 개선방안을 제시토록 하여야 한다. 마지막으로 평가결과의 환류를 촉진하기 위해서는 평가에 따른 합리적인 보상시스템이 구축되어야 하는 바, 지역개발사업 평가결과에 따라 우수 사업부서와 사업관계자에게 챠트 마크(chart marker)나 성과급 보수를 제공하는 보상기제를 마련하여야 한다.

지역발전1999

한표환,박희정

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신산업체제에 부응한 지방산업단지 개편방안 신산업체제에 부응한 지방산업단지 개편방안 I. 연구 목적 및 내용 정보통신기술의 혁명이 전개되면서 산업체제에도 획기적 변화가 나타나고 있다. 산업의 많은 분야에서 대기업에 의한 소품종대량생산방식이 점차 고기술과 고부가가치를 지향하는 다품종소량생산방식으로 전환되고 있고 이러한 생산방식의 혁신은 기업구조와 기업간 관계를 변화시키고 나아가서는 산업공간의 재구조화로 진전되고 있다. 실리콘밸리, 루트128, 신주, M4코리도와 같은 이른바 신산업지역들이 전문기업들의 집적과 생산네트워크를 통해 급속히 성장하고 있다. 이러한 세계적 추세에 비추어 볼 때, 그간 계열형 대기업에 의존해 온 한국경제는 일대 전환점을 맞이하고 있으며 산업단지들도 신산업체제의 등장에 따라 생산공간을 재조직화하여 산업경쟁력을 고도화해야 시점에 처해 있다. 특히 수도권을 제외한 지방산업단지들은 1980년대 후반 이래 수도권에 고기술산업의 집중이 지속되면서, 상대적으로 산업고도화의 지체를 면치 못하고 있고 산업경쟁력도 취약한 상태에 있다. 또 일부 지방산업단지는 분양 자체가 부진한 등, 지방산업단지의 경쟁력과 생산성이 침체되어 있으며 이러한 현상은 IMF사태 이후 심화되어 왔다. 현 상황에서 지방산업단지들을 활성화하기 위해서는 지방산업단지정책의 전반적인 개혁이 필요하며 무엇보다도 신산업체제에서 기업들이 산업고도화와 경쟁력 향상을 도모할 수 있도록 산업공간을 재편하여야 할 것인 바, 입주기업들간 및 여타 관련활동들과의 생산네트워크를 창출하여 산업단지의 효율화와 전문기업들의 유치가 순환적으로 강화되어야 한다. 본 연구는 신산업체제의 공간적 원리에 부합되게 신규 지방산업단지를 조성하는 전략과 아울러 기존지방산업단지를 전면적으로 개편함으로써 재활성화하는 방 안을 제시하고 있다. 첫째, 이 연구의 이론적 배경으로써 신산업체제의 특성과 산업공간의 변화에 관한 이론적인 체계화를 시도하였으며 이 개념들을 전문기업지구 개념으로 종합하고, 유형별 개발방식을 정리, 제시하였다. 둘째, 지방산업단지의 전반적인 실태와 문제점을 도출하기 위해 국내 지방산업단지에 관한 법·제도 및 개발·운영실태를 분석, 정리하였으며 지방산업단지(화성, 평택, 대전, 전주, 이리, 군산, 대구, 김해 등)를 실제 방문하여 관계자들과 현황, 애로사항, 요망사항 등에 관해 인터뷰를 실시하였다. 셋째, 지방산업단지에 입주한 개별기업의 산업단지에 대한 평가와 애로사항 및 개편방향에 대한 의견을 수렴하기 위해 지역별, 전문화정도별로 8개 단지를 선정하여 설문조사를 실시하였다. 특히 이 연구에서 강조하고 있는 산업단지의 기능복합화, 업종전문화 및 생산네트워크 등에 중점을 두어 조사표를 설계하였으며 단지의 유형별로 조사결과를 상호 비교, 분석하였다. 넷째, 신산업체제에서 높은 산업적 경쟁력을 보이고 있는 선진국의 사례들을 조사, 분석하여 이들 단지의 성장동인을 벤치마킹함으로써 정책대안의 방향설정에 참조하였다. 본 연구에서는 제3이탈리아의 모데나시, 동경의 오다쿠구, 스위스 쥐라지구, 미국 어바인스펙트럼 등 경쟁력 높은 지방산업단지를 선정하여 구체적인 개발사례를 조사하고 시사점을 도출하였다. 마지막으로 지방산업단지의 개편방안에서는 산업단지를 개발단계에 따라서 신규단지개발과 기존단지개편, 전문화수준에 따라서 전문단지, 혼합단지 등으로 분류하고 유형별로 업종전문화, 기능복합화, 생산 네트워크 구축 및 재정비전략을 제시하였다. 먼저 신규단지의 개발에서는 전문기업지구의 개념을 도입하여 전략을 구체화하였다. 본 연구의 실태분석과 사례조사 등을 통해 볼 때 지방산업단지의 구조적 취약점으로는 단지내 기업들의 산업기술수준 저하, 단지내의 기업들간 생산네트워크의 빈약, 지방산업단지의 입지매력 부족, 전문중소기업들의 유치부진 등을 꼽을 수 있는 바, 궁극적으로 기존의 지방산업단지 정책들이 신산업체제에 적극적으로 대응하지 못한 채 구산업공간 방식의 한계를 벗어나지 못하고 있다는 점과 지방산업단지 개발방식이 관료화되거나 탄력성을 상실하여 공급의 효율성이 저하되어 가고 있다는 점이 경쟁력 상실의 주 원인으로 파악된다. 따라서 지방산업단지가 산업체제의 변화에 부응하여 경쟁력을 갖기 위해서는 새로운 형태의 산업공간개발방식이 요구되며 본 연구에서는 이를 ‘전문기업지구’로 개념화하고 있다. 전문기업지구의 핵심은 기업간 및 관련기능간에 형성된 생산네트워크이다. 전문기업지구는 '전문기업들간의 생산네트워크가 구축된 기업집적지구'로서 전문기업들간의 네트워크가 긴밀히 구축되어 있을 뿐 아니라, 제조업과 연구개발, 교육, 유통, 서비스, 주거, 위락활동들이 복합화되어 기능적 효율성을 극대화한 산업공간’이라 할 수 있다. 구체적으로 전문기업지구는 산업분야의 전문화, 고수준 연구개발 및 교육과 생산의 연계, 관련 전문 중소기업의 대규모 집적, 동종 관련활동의 집적과 연계, 제조활동과 관련기능과의 공간적 복합화, 노동시장의 전문화, 세계적인 생산 및 유통 결절의 형성 등을 특징으로 하고 있다. 세계적으로 성공한 전문기업지구를 성격에 따라서 몇 가지 유형으로 나눌 수 있지만 성공의 핵심은 역시 생산네트워크의 구축, 즉 개별기업이 얼마나 우수하고 효율적인 생산네트워크를 갖도록 지원할 수 있느냐에 달려 있다. 전문기업지구에 있어서 생산네트워크는 인적, 물적, 정보적 측면에서 구축되며 그것들은 생산기업, 대학, 연구기관, 노동시장, 판매시장, 주거, 환경 등의 요소로 구성된다. 새로운 지방산업단지를 전문기업지구로 개발하는데 가장 중요한 관건은 전문 제조업체들과 관련 활동들이 순환적으로 집적시키는 일이다. 이러한 지역적 생산네트워크가 착근되는 데는 점진적이고 누적적인 과정이 요구되며 이 과정에는 상당한 시간이 소요되는 만큼 전략적 접근이 필요하다. 첫째로는 지방산업단지 개발체제를 유연적 네트워크산업체제에 부합하는 산업 공간으로 개발하기 위하여 중소규모 단지중심 혼합형 개발방식으로 전환할 필요가 있다. 또한 지방산업단지내 토지이용을 복합화할 뿐 아니라 부지의 매매를 자유롭게 함으로써 산업단지 개발 초기단계에서의 투자를 적극 유인한다. 아울러 지방산업단지 개발에 있어서 기초자치단체의 주도성을 강화하 고 도시계획과의 연계를 도모하며 중앙정부나 상급자치단체의 불필요한 법 률적 절차나 규제를 폐지해야 한다. 둘째로는 기능 및 공간체계를 개선하여 지방산업단지내 업종구성을 전문화하여 전문업체들 간의 연계를 지원하며 단지를 복합단지(industrial district)형태로 개발하여 다종다양한 생산네트워크가 형성되도록 한다. 대기업중심에서 전문중소기업 중심의 생산공간, 혹은 중소기업과 전문대기업의 연계 생산공간으로 전환하며 아파트형공장, 벤처빌딩 등 각종 소규모 기업들의 입주을 위한 지원시설을 공급한다. 셋째로는 지원체계를 개선하여 공단의 토지공급가를 대폭 낮추고 유치 전문기업에 대한 지원시책을 발굴하며 관련 연구개발, 디자인, 유통 및 서비스산업들의 입지에 대해서도 적극적인 인센티브를 부여하는 방안이 필요하다. 다음으로 기존 지방산업단지의 개편에서는 산업단지의 고도화 및 재정비 차원의 전략이 요구된다. 즉 시설이 낙후되었거나 노후화되어 기능이 침체된 지방산업단지는 종합적인 재정비를 통해서 경쟁력을 갖춘 산업단지로 전환을 모색해야 한다. 그러나 강한 재정비의 필요성에도 불구하고 현실적으로 산업단지를 재정비하는 일은 제도적 장치의 미비, 이해관계자의 조정곤란, 사업시행자의 재정적 부담, 임시 수용공간의 필요성, 재정비기간동안의 경제적 손실 등 제약조건 때문에 신중한 접근이 필요하다. 먼저 재정비대상 산업단지의 선정기준을 설정하고 재정비계획을 수립해야 한다. 재정비계획은 산업입지법에 의거하여 수립하는 것이 바람직하며 재정비의 기본방향, 사업기간 및 단계별 추진계획, 구역의 지정기준 및 범위, 토지이용계획, 교통계획, 공공시설계획, 구역별 건폐율 및 용적율, 사업시행방식, 관리처분계획 등 필요한 사항이 망라되어야 한다. 개발주체는 사업시행자를 포함하여 다양한 시행주체가 참여할 수 있도록 재정비계획의 수립시 이를 반영하며 궁극적으로 공공부문과 민간부문이 서로 역할을 분담하는 방식으로 재정비사업을 추진하는 것이 바람직하다. 사업방식은 도시계획법(제20조의3)에 의한 상세계획, 도시재개발법에 재개발추진방식, 건축법(제8조의2)에 규정된 도시설계지구지정 및 산업입지법(제38조의3)에 의한 재정비사업방식이 있으나 각종 지원에 유리한 네 번째 방식이 바람직할 것으로 판단된다. 아울러 신규 단지개발과 마찬가지로 산업단지 재정비사업도 시행자는 물론 입주기업들도 공장이전이나 조업차질 등 상당한 경제적 부담을 지지 않을 수 없는 만큼 임시수용대책, 부적격 업체 및 이전희망업체에 대한 배려, 사업시행자에 대한 유인책 등 다각적인 재정적 인센티브가 강구되어야 한다.

지역발전1999

김선기,권오혁

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지역종합정보센터의 설립.운영모형 지역종합정보센터의 설립·운영모형 Ⅰ. 연구의 목적 ○ 정보통신기술(IT)의 비약적인 발달과 정보기기의 보급·확산에 따라 모든 분야에서 주민과 기업의 정보수요가 폭발적으로 증대함으로써 정보의 체계적인 관리가 매우 중요한 과제로 부각되고 있으며 이를 전담하는 별도의 조직체로서 지역정보센터를 설립, 운영해야할 필요성이 커지고 있음. ○ 행정자치부의 지역정보화촉진 시행계획에 따르면 모든 자치단체가 단계적으로지역정보센터를 설립하도록 계획되어 있는 바, 본 연구는 기존 지역정보센터 정책의 검토와 센터의 설립·운영실태의 분석을 통해 문제점을 도출하고 이를 바탕으로 자치단체의 지역정보센터의 설립 및 운영에 관한 바람직한 모형을 제시함으로써 정책의 참고자료로 활용하는데 목적이 있음. Ⅱ. 연구의범위및방법 ○ 이 연구는 지역정보센터의 설립·운영에 관한 정책모형을 제시하는 연구로서연구범위와 관련하여 다음과 같은 점에 중점을 두고 있음. - 연구대상은 개별 지역정보센터가 아닌 지역정보센터 전반에 관한 정책임. - 지역정보센터의 여러 유형중 지역종합정보센터에 중점을 두고 대안을 제시함. - 지역정보센터의 추진주체중 공공부문의 역할에 초점을 둠. ○ 연구방법은 문헌연구와 조사연구로 이루어져 있는 바, 문헌연구에서는 지역정보센터정책, 제도, 외국사례 등에 관하여 국내외 참고문헌, 연구보고서, 법령집및 인터넷자료 등을 검색하였으며 조사연구에서는 사례지역에 대한 현지 방문조사와 함께 행정자치부의 전국의 30개 지역정보센터에 대한 실태 점검자료 및 특화지역정보센터에 대한 조사자료를 분석하였음. Ⅲ. 연구내용 1. 지역정보화와 지역정보센터 ○ 지역정보화와 지역정보센터를 보는 시각에 대한 이론적 논의로서 지역정보화의 사업영역과 위상을 재조명 해보고 그로부터 지역정보센터의 개념과 역할을 정리 하였음. ○ 지역정보화의 개념은 정보시스템과 응용서비스 및 정보컨텐츠, 네트워크 및 제도등 정보화의 구성요소들을 총체적으로 확충, 정비하는 개념으로 폭넓게 이해해야하며 아울러 지역정보센터의 개념도 물리적 시설의 결집체의 의미와 함께 거점 조직으로서 성격을 공유하고 있는 것으로 파악해야함. 2. 지역정보센터의 유형별 실태와 평가 ○ 지역정보센터의 유형은 정보기능의 영역, 대상지역의 범위, 설립주체의 성격등의 기준에 따라 매우 다양한 종류가 있으나 본 연구에서는 그중에서 중앙정부의 지역특화정보센터, 사단법인 형태의 기초지역정보센터, 민간운영 지역정보센터 및 시·도의 광역종합정보센터에 대해 사례소개와 함께 운영실태를 살펴 보았음. ○ 지역정보센터의 문제점은 상호간 복잡하게 인과적으로 얽혀 있어 정리가 쉽지않지만 크게 정책·제도상 문제점과 운영상 문제점으로 나누어 정리하였음. 3. 외국의 지역정보통신 거점시설 사례 ○ 지역정보센터 정책모형에 참고하기 위하여 외국의 정보통신거점 시설의 사례로서 유럽과 일본의 사례를 소개하고 있음. ○ 유럽의 사례로는 영국의 WREN Telecottage, 벨기에 Antwerp의 Telepolis, 영국 Manchester의 MTTP와 지방정보통신 접근센터에 대해서 살펴 보았으며 일본의경우는 지역정보통신 거점시설의 전반적인 정비 현황과 함께北海道 [텔레컴센터]와 仙台市 [COMMINET 仙台]의 사례를 소개하였음. 4. 지역정보센터의 설립·운영 모형 ○ 지역정보센터의 설립·운영모형을 정립하기 위해 먼저 지역종합정보센터 정책의 기본방향으로서 ①가상정보센터의 개념의 도입, ②센터의 질적 내실화, ③센터지원의 차등화, ④중복적 사업에서 특성화된 사업으로 전환, ⑤수요자중심 센터운영, ⑥중앙 주도형에서 지방주도형으로 전환 등을 제시하였음. ○ 이러한 기본방향에 따라 지역정보센터의 계층적구조, 지역정보센터의 유형별설립형태, 지역정보센터의 기능, 지역정보센터의 시스템구축, 지역정보센터의 연계화, 지역정보센터의 운영재원조달 등에 관한 대안과 후속적 행정조치로서는 지역정보센터의 추진체제정비, 지역정보센터 마스터플랜수립, 지역정보센터의 설립·운영조례제정 등에 관한 구체적 정책제언을 제시하고 있음. Ⅳ. 정책건의 ○ 주민의 보편적 정보수요를 위한 지역종합정보센터는 정보통신부로부터 업무를이관하여 행정자치부에서 총괄하여 단일 마스터플랜에 따라 일관성있게 정책을 추진함. ○ 지역종합정보센터는 기본적으로 자치단체의 계층구조에 맞추어 광역종합정보센터―기초종합정보센터―마을정보이용센터의 3계층구조로 구성함. ○ 광역종합정보센터의 설립 형태는 초기단계에서는 자치단체가 직영하거나 참여의 폭을 크게 하고 점차 운영성과에 따라 지방공사 또는 제3섹터를 거쳐 민영화로 단계적 전환을 모색하며 기초종합정보센터는 우선적으로 기존의 사단법인 형태의 지역정보센터의 존폐에 대한 정리를 결정한 후 신규 기초종합정보센터의 구축은 자치단체직영방식으로 추진하되 정보화의 진전에 따라 민관공동출자방식 또는 민영화로 단계적 전환을 모색함. ○ 광역종합정보센터는지역정보화 거점기능, 정보중계기능, 호스트기능을 담당하며 기초종합정보센터는교육, 홍보기능과 종합민원서비스 창구기능을 통해 체험과만남의장으로 육성하다가 어느 정도 기반이 잡히면 지역고유정보의 DB구축 및 정보유통의 거점기능을 수행하도록 단계적으로 기능을 정립함. ○ 지역정보시스템은 컨텐츠의 내용에 따라 크게 지방행정분야, 지역산업분야, 지역생활분야로 나누어 DB를 구축하며 공통정보DB는 광역정보센터에서 담당하고특화정보DB는기초종합정보센터에서 담당하는 분담체제를 확립함. ○ 지역정보센터와 중앙부처 및 자치단체에서 이미 서비스하고 있는 시스템에 대한 접근 창구를 일원화하고 메뉴관리 및 시스템간 연결을 위한 Host 프로그램개발 및 연계시스템간 네트워크구축을 통해 시스템활용을 극대화함. ○ 자치단체와 지역정보센터간 공동사업참여, 지역정보센터에 대한 사무위탁 등을 통해 보조금을 지급하도록 추진하며 정보화촉진 기본법에 지역정보화사업(지역정보센터사업)에 대해 국가 또는 지방자치단체가 보조할 수 있는 근거규정을 신설하며 세부사항을 조례로 규정함. ○ 지역정보센터정책의 추진은 행정자치부에서 맡고 한국정보문화센터는 기금 및기술지원을 맡는 분담체제를 정립하며 행정자치부와 지역정보센터에 관련된 중앙부처간 업무협의 및 조정을 위해서 [지역정보센터조정협의회]를 구성, 운영함. ○ 지역정보센터정책을 새로운 방향 전환에 따라 일관성 있게 추진하기 위해서 지역정보센터정책의 전반에 대한 정밀진단과 함께 중장기종합계획의 수립이 필요하며 아울러 센터의 효율적 운영을 위해 센터 설립·운영에 관한 조례를 제정함.

지역발전1998

김선기

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지방도로사업의 효율적 투자방안 지방도로사업의 효율적 투자방안 Ⅰ. 연구의목적 ○ 현재 지방도로사업의 재원은 양여금과 지방비에 전적으로 의존하고 있음. 특히, 지방도로양여금은 1991년 이후 각종 지방도로의 사리도포장사업, 교통소통 대책사업, 도로유지·관리사업에 투자됨으로써 지방도로의 질개선에 크게 기여하였음. ○ 그러나 한정된 지방도로 재원으로 도로사업효과를 극대화하기 위해서는 그 동안의 비효율적 재원배분체계를 개선하고 투자우선순위를 재검토할 필요성이 대두되고 있음. ○ 이러한 견지에서 본 연구는 지방도로사업의 효과분석을 통해 바람직한 지방도로사업투자 재원배분모형을 제시하고자함. Ⅱ. 연구의범위및방법 1. 연구범위 ○ 연구의 대상 - 지방도로(광역시도, 지방도, 시도·군도, 농어촌도로등) - 지방도로사업(양여금지원사업에한정) ○내용적 범위 - 기왕의지방도로사업에 대한 실적평가 - 지방도로사업을 위한 양여금의 합리적 배분기준제시 - 지방도로사업의 효율적 투자를 위한 정책개선사항등 2. 연구방법 ○ 문헌연구 - 지방도로사업의 현황 및 문제점, 지방도로사업 투자재원과 재원배분에 대한 이론적 검토, 기왕의지방도로사업에 대한 평가등 ○계량적분석 - 지방도로사업의 효과분석을 위해 시계열분석, 회귀분석, 불평등도측정기법등을활용 - 지방도로사업의 재원배분기준설정을 위해 회귀분석(패널자료사용), 상관관계분석, 시뮬레이션기법등을 활용 Ⅲ. 연구내용 1. 지방도로사업의 실적평가 ○ 이용자편익의 증진, 도로자원의 확충, 지역균형발전에의 기여, 지역경제활성화 측면에서 지방양여금제도가 도입된 1991년부터 1996년까지의 사업성과와 변화를 주로 살펴보았음. ○ 지방도로양여금사업의 추진 이후 포장률제고와 도로의 이용효율개선등 도로의양적 수준은 제고되었으나 교통소통, 도로안전등 질적수준에서의 개선효과는 그다지 높지 않음. ○ 사업효과면에서 시·군도와 지방도에 대한 투자성과는 높은 반면, 광역시도에대한 투자는 상대적으로 미흡하였던 것으로 나타났음. ○ 도로시설의 지역간 격차완화 측면에서는 광역시와 도간에는 어느 정도 격차가완화되고 있는 추세이지만 기초자치단체 수준에서 도로시설의 격차가 그다지 완화되지 않거나 오히려 확대되고 있음. 2. 현행 재원배분체계의 문제점 ○ 현재의 재원배분방식은 합리적인 분석적 절차와 기준에 기초하였다기보다 도로의 물리적 상황만 고려하거나 중앙도로부서의 정책적 판단에 의존하고 있음. ○ 특히, 경제재로서 도로의 경제적 효율성과 생산기여도를 제고하려는 노력이 크게 미흡한 것으로 판단되며, 자치단체간 재원배분기준으로 사용되고 있는 미개설·미포장도로연장(면적) 기준은기존의 격차를 주어진 것으로 받아 들임으로써 지역간도로시설의 격차를 더욱 심화시킬 우려가 있음. 3. 지방도로양여금의 합리적 배분방안 ○ 먼저 도로유형별 재원배분기준은 경제적효율성(즉, 도로의 생산탄력성)에 기초해 다음의 2가지 대안을 제시하였음. - 대안1은 적용 가능성 측면에서, 대안2는 경제적 효율성 측면에서 타당한 것으로 판단됨. ○ 사업유형별 재원배분기준의 개선 대안으로는 지역특성별로 사업간 재원배분비율을 차등화하는 방안과 자치단체에 위임하는 방안을 제시하였는데 후자가 절차의 간소화, 자율성 확대의 측면에서 보다 바람직할 것으로 판단됨. ○ 자치단체간 재원배분기준의 개선 대안으로는 보정지수를 개선하는 방안(지방도의 경우)과 새로운 배분지표를 적용하는 방안(군도, 농어촌도로의 경우)을 제시 하였음. ○ 지방도로양여금의 양여시 지방비부담비율을 개선하기 위한 방안으로 재정력을고려한 차등화 방안과 재정력 및 도로여건을 동시에 고려하는 차등화방안으로 나누어 제시하였음. - 재정력만을 고려하는 경우 결국 재정여건이 취약한 자치단체들의 도로투자가 상대적으로 저조해질 가능성을 고려할때 재정력과 도로여건을 동시에 고려하는 방안이 보다 합리적인 것으로 판단됨. Ⅳ. 정책건의 1 . 각 지방자치단체는 지방도로 책의 장기목표를 설정하고 이 목표를 달성하기 위한 투자재원의 배분결정등 전략적 판단과 결정을 포함하는 지방도로 중장기전략계획을 수립하여야함. 2. 도로사업의 경우 대부분 장기계속사업이라는 점에서 예산 및 재원배분절차상의 문제로 인한 사업지연은 사업비상승을 초래해 지방도로투자의 효율성을 저해하기 때문에 행정자치부는 지방도로양여금배분과 관련된 절차를 합리화하고 간소화하여야함. 3. 도로자원이 선진국에 비해 매우 취약한 상황에서 도로의 기능성이 상대적으로높은 상급도로 보다 지역내 교통수요에 주로 대응하는 하위등급의 도로에 더 많은 투자를 하는 것은 경제적효율성측면에서 바람직하지 않기 때문에 지방도로양여금의 배분에 있어 국가 및 지역경제적측면에서 상대적으로 기여도가 높은 상급도로에 대한 투자비율을 높여야함. 4. 동급 자치단체간에 지방도로양여금을 배분할 때에는 지역간 형평성을 확보하여야하며 따라서 현재의 미개설·미포장연장(면적)기준보다 새로운 기준으로서 [미포장계수]를 사용하는 것이 바람직함. 5. 지방도로사업 유형별로 재원배분을함에 있어 지역특성을 살리고 자율성을 제고한다는 취지에서 가능하면 도로사업유형별 배분기준은 철폐하여야함. 6. 지방도로양여금의 양여시 각급 자치단체별로 지방비부담비율을 각 지방자치단체의 재정여건 및 도로여건을 고려하여 부담비율을 차등화하여야함.

기타1998

박희정

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지방자치단체의 벤처기업 육성방안 지방자치단체의 벤처기업 육성방안 I. 연구의목적 ○ 본 연구는 벤처기업육성에 관련된 이론적 논의들을 종합하고, 한국벤처기업의실태와, 중앙 및 지방자치단체의 벤처기업 육성시책들을 분석하여, 지방자치단체가 주도하는 벤처기업 육성방안을 제시하고자함 ○ 특히 벤처기업성장의 토대로서 '유연적 네트워크생산체제'와 '생산네트워크'개념을 도출하여, 벤처기업육성을 위한 새롭고 체계적인 전략을 모색하려함 Ⅱ. 벤처기업 육성의 이론적 전망 1. 벤처기업의 개념과 특성 ○ 벤처기업은 신기술을 토대로 하여 창업된 중소기업을 의미하며, 과학기술이 곧바로 산업으로 전환되는 시대의 새로운 기업형태임 (고위험비용을 가진 신생기업, 고기술전문기업)로 인해 다소 특별한 성장조건을가지고 있음 - 벤처기업은 자본이 아니라 기술을 바탕으로 설립되고, - 아웃소싱과 기업간 네트워킹에 의해 기초하여 성장하며, - 벤처기업가는 실패를 수용할 수 있어야 한다는 측면에서 위험비용의 최소화와분산화를 필요로함 3. 벤처기업의 성장토대로서 '생산네트워크' ○ 본 연구에서는 벤처기업 및 신산업체제와 관련된 논의들을 재구성하여, 유연성과 네트워크개념을 복합한 것으로서 '유연적 네트워크 생산체제'개념을 제시함. ○ 그리고 유연적 네트워크 생산체제의 핵심부분인 전문생산활동들 및 관련 활동들간의 연계체계에 대해 '생산네트워크'(혹은 '전문기업지구')개념을 사용함 - 생산네트워크(혹은 '전문기업지구')는 전문기업들, 그리고 관련 전문가들과 대학, 연구소, 서비스활동이 긴밀한 연계를 가지고 집적되어 있는 공간, 벤처기업들이 선호하는 요소들을 집적시키고 관련활동들간의 상호시너지를 촉진하는 공간을 의미함 - 벤처기업들은 창업과정에서 뿐아니라 성장과정에서도 기업내외부에 있어서 생산네트워크를 필수적으로 필요로함 Ⅲ. 한국벤처기업의 실태와 문제점 ○ 현재 한국의 벤처기업수는 약2,000여개로서, 5인이상 중소제조업체에 대비할경우 업체수 2%, 매출액 5%, 종업원수 3% 수준임 - 하지만 벤처기업은 일반중소기업에 비해 매출액증가율 1.8배, 영업이익률 2배등 성장속도가 매우 빠르고 - 1996년도 벤처기업의 매출액증가율은 평균 28%로 높게 나타났으며, IMF 체제하의 1998년 상반기에도 성장세를 보임 ○ 그러나 벤처기업들은 여러 가지 취약점을 가지고 있음 - 첫째, 한국벤처기업들은 전반적으로 기술개발력이 취약함 - 둘째, 산·학·연네트워크의 발전이 지연되어 있음 - 셋째, 벤처기업의 대다수가 서울과 수도권일원에 집중되어 있고 향후에도 이러한 공간적 불균형은 개선되기 어려운 상황임 - 넷째, 지방도시들에서 뿐아니라 벤처기업들이 집적되고 있는 수도권내에서도 경쟁력 있는 생산네트워크가 조성되지 못하고 있음 - 다섯째, 한국 벤처기업들은 과도한 부채를사 용하고 있는데, 이는 벤처기업들이 성쇠를 거듭하는 기업이라는 기본원리에 부합하지 않음 Ⅳ. 벤처기업육성의 방향 1. 정책의 기본방향 ○ 한국 벤처기업의 근본적이고도 현실적인 문제는 무엇보다도 벤처기업들의 기술적 수준이 낮고 기술개발의 역량이 부족한데 있음 - 벤처기업을 위한 각종 제도적 지원을 한다 하더라도 벤처기업의 기술적 수준을높이는 일이 성취되지 않고서는 실효성을 거두기힘듬 ○ 이러한 관점에서 벤처기업육성의 기본방향을 다음과 같이 설정함 - 기술적시너지를 극대화할 수 있는 생산네트워크구축에 중점 - 중앙정부와 지방자치단체의 역할분담 체계조정 - 각종 지원시책의 종합적 전략적 접근 - 현실적 실현가능성의 중시 - 적절한 시기와 효율적인 장소의 선택 2. 추진전략 ○ 지역별 산업전문화도입: 동종 혹은 관련업체들의 공간적 집적을 통해 생산네트워크가 효율적으로 작동하도록함 ○금융지원, 단지조성, 시설공급에서 입대료지원으로의 전환: 일정구역을지정하여 그곳에 입지하는 벤처업체들에 임대료를 지원하는 방식은 저렴한 비용으로 상당한 산업유치효과를 거둘 수 있음 ○ 벤처기업 진흥지구제의 도입: 벤처기업들의 공간적 집적을 보다 넓은 영역에서 유도할 필요가 있는데, 도시구역의 경우 벤처기업진흥지구를 설정하여 이 곳에 입주한 전문업체들에 대해 임대료 등을 지원함 ○ 폐업된 공장건물의 활용: 폐업된 공장건물을 저렴하게 구입하여 벤처업체들에게 제공할 경우 매우 저렴한 가격으로 업무공간을 매입함으로써 재정지출을 줄일수 있고 창업비용이 부족한 보다 많은 벤처기업가들에게 창업공간을 공급할 수 있음 ○ 농공단지, 산업단지의활용: 현재 한국의 산업단지, 농공단지들은 수 많은 불필요한 규제들로 묶여 있는바, 근본적으로 산업단지, 농공단지들을 하나의 도시로 이해하고 거의 모든 토지이용규제를 풀어서 실리콘밸리와 같은 도시형태로 재구축하는 것이 필요함 ○ 기타

기타1998

권오혁

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지역경제활성화를 위한 자치단체의 규제완화방안 지역경제활성화를 위한 자치단체의 규제완화방안 Ⅰ. 연구목적 학자와 실무자들이 교통세의 세원인 휘발유와 경유소비에 대한 지방세원화 필 요성을 주장하였음에도 불구하고 지방세원화되지 못하고 있다. 이러한 문제의식하에 본 연구는 교통세를 지방세원화할 수 있는 방안을 모색하 고자 하는 연구목적을 가지고 수행되었다. 구체적으로는 첫째, 국세와 지방세의 세원을 재배분하여야 하는 이유를 살펴보았으며, 둘째 교통세의 세원을 재배분하는 것, 즉 지방세원화하는 것이 이론적으로 가능한가에 대한 분석을 하였다. 셋째, 이러한 배경하에서 교통세를 지방세원화할 수 있는 방안을 구체적으로 살펴보았다. Ⅱ. 목차 제1장 서 론 제1절 연구의 목적 제2절 연구의 범위와 방법 제3절 연구의 모형 제2장 교통세세원의 재배분 필요성과 타당성 제1절 세원재배분의 필요성 제2절 교통세 세원재배분의 타당성 제3장 교통세의 세원배분방안 제1절 세원배분유형 제2절 과세주체 제3절 배분규모와 세율 제4절 배분기준 제5절 징수방법 제6절 세수의 용도 제4장 교통세의 세원재배분효과 제1절 세수이전효과 제2절 지방세의 체질개선: 소비과세 강화효과 제3절 지방세의 신장성·탄력성 확보효과 제4절 지방자치단체간 세수격차완화 효과 제5장 연구의 요약 및 정책건의 제1절 연구의 요약 제2절 정책건의 Ⅲ. 정책건의 세원공동이용방식(중복과세방식)에 의하여 교통세의 세원을 재배분 세원분리방식에 의하여 교통세의 세원을 재배분하기 보다는 세원공동이용방식, 그중에서도 중복과세방식에 의하여 세원을 재배분하여야 한다. 지방세원화된 교통세의 일부세원에 대한 과세주체는 광역자치단체가 타당하다. 과세주체에 대한 결정기준은 다양하게 존재하나 교통세와 관련하여 논의할 수 있는 기준은 세원의 이동성과 징수비용이다. 세원의 이동성기준에 입각할 경우 기초자치단체보다는 광역자치단체가 타당하다. 배분규모는 13.27%부터 시작하여 점차 상향조정하는 것이 타당할 것이다. 이 경우 세율은 휘발유의 경우 44.5원, 경유의 경우 3.7원이 된다. 배분기준은 휘발유와 경유의 판매량을 기준으로 하고 징수방법은 5대 정유업자 를 특별징수의무자로 하여 징수하는 것이 행정비용측면에서 가장 우월하다. 이 경우 세원재배분에 의하여 지방자치단체로 이양된 교통세의 13.27%는 보통세원화하기 보다는 목적세원화하는 것이 현실적으로 타당하다.

지역발전1998

한표환

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산업경재력 강화를 위한 도시간 협력체제 구축방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 산업경쟁력 강화를 위한 도시간 협력체제 구축방안 : 동남권 산업도시를 중심으로   Ⅰ. 연구목적 전통적인 도시체계에서 인근 도시들은 도시세력권 확장을 중심으로 상호 경쟁 적 관계에 있었으나, 새로운 산업체제에서는 각 도시(지역)들이 산업적 전문화와 네트워크생산방식을 추구하고 있는 바, 인근 도시와의 협력관계가 중시되고 있다. 이러한 현상은 인근 도시정부들 사이의 협력관계를 촉진하고 있으며, 특히 일부 선진국들에서는 인근의 다양한 도시들간에 수평적 분업을 형성하기 위해 도시정부들은 연합체를 구성하여 공동의 발전전략을 추진하고 있다. 본 연구는 이 같은 도시연합방식을 한국의 실정에 맞게 도입하여, 한국 산업도 시간의 네트워크 형성을 제도적으로 지원하고자 한다. 특히 동남권 산업도시들에 적용하여 도시간 협력기구 설립방안을 모색하였다. Ⅱ. 목 차  제1장 서 론 제1절 연구의 배경과 목적 제2절 연구방법 제2장 산업도시간 협력체제 구축의 배경과 의의 제1절 신산업체제의 등장과 도시간 네트워크 제2절 도시간 협력체제와 광역행정 제3장 도시간 협력체제의 외국사례 제1절 독일의 도시간 협력체제 제2절 일본의 도시간 협력체제 제3절 미국의 도시간 협력체제 제4절 비교 고찰과 함의  제4장 동남권 산업도시현황과 도시간 네트워크분석 제1절 산업 현황과 특성 제2절 산업도시간 연계체계 제3절 도시협력체제 수요분석 제4절 종합 및 함의 제5장 동남권 산업도시협력체제 구축 구상 제1절 기본방향 제2절 동남권산업고도화추진조합 설립방안 제3절『동남권산업고도화추진조합규약』시안  Ⅲ. 정책건의 1.동남권지역의 3중 생산네트워크구조 형성 전문기업지구(신산업지구): 도시내 수준에서 유연성과 네트워크 추구 전문기업지구간 네트워크: 지역적 수준의 네트워크경제, 집적경제 추구 세계적 산업네트워크: 세계적 수준에서 정보 및 생산연계망 확보 2.동남권산업고도화추진조합의 설립 동남권산업도시가 협력체로서 동남권산업고도화추진조합을 설립하여 기업간 및 산업도시(전문기업지구)간 협력과 네트워크 구축에 집중한다. 이를 통해 동남권 전체가 세계적 중화학공업의 중추로서 부상하게 하고 각산업도시들이 전문기업지구로서의 전문화를 더욱 촉진하도록 한다. 3.동남권산업고도화추진조합의 기능 확장 동남권산업고도화추진조합의 기능은 점진적으로 확대하되 제1단계에서는 우선 적 시행사업으로 기업데이타베이스 및 네트워크를 구축한다. 업종별, 지역별, 규모별로 기업 데이터베이스를 구축하고 이를 인터넷에 연결하여 지역내외에 기업들에 대한 정보를 제공한다. 기업데이타베이스 및 네트워크 구축은 기업들이 강력히 희망하는 바이거니와, 산업도시간 협력을 통해 가장 효과를 거둘 수 있는 분야로 판단된다. 중장기적 사업확충 영역으로는 해외 산업정보 분석 및 공급, 도시간 중복투자 조정 및 산업기반시설 구축 계획 수립, 중앙정부에 대한 정책적 건의 및 협상, 기업과 대학간 협력네트워크 지원 등이 포함된다.

기타1998

권오혁,한표환,한부영

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지방 중소기업자금 지원의 효율적 운용방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 지방 중소기업자금 지원의 효율적 운용방안 Ⅰ. 연구의 목적 중소기업의 육성이 우리경제의 왜곡된 구조를 건전화하고 장기적인 경제성장의 필수적 관건임은 두말할 나위가 없거니와 그 중에서도 지방중소기업은 지역에 뿌 리를 두고 지역의 고용 및 소득 창출, 지역의 SOC확충, 지역자원의 활용 및 지방 재정기반의 강화에 기여한다는 점에서 지방자치의 정착을 위한 중요한 실천과제가 아닐 수 없다. 이와 같은 취지에서 본 연구는 중소기업이 당면한 가장 큰 장애요인인 자금조 달의 애로를 해소하기 위한 중소기업 지원자금의 효율적 운영방안을 강구하는데 목적을 두고 있다. 구체적으로 중소기업 지원자금의 의의와 효과 등에 관한 이론적 이해와 지방중 소기업 지원자금의 실태 및 문제점을 살펴보고 실제로 지방중소기업이 느끼고 있 는 애로사항과 지원자금의 효과에 대한 설문조사를 바탕으로 중소기업 지원자금의 운용개선방안을 제시함으로써 지방중소기업 지원자금의 효율적 운용을 위한 정책마련에 기여하고자 한다. Ⅱ. 목 차 제1장 서 론 제1절 연구목적  제2절 연구범위 및 방법  제2장 지방중소기업 지원자금의 이론적 검토 제1절 중소기업 지원의 준거와 목적 제2절 중소기업의 지원유형과 관련기관  제3절 중소기업 지원자금의 의의와 유형 제4절 중소기업 지원자금의 효과 제5절 WTO·금융자유화와 중소기업 지원자금 제3장 지방중소기업 지원자금의 실태 제1절 중소기업 지원제도 및 정책의 변천 제2절 중소기업지원자금의 유형 및 조건 제3절 중소기업 지원자금 재정규모 및 운용현황 제4절 지방중소기업 자금지원의 문제점 제4장 지방중소기업 지원자금의 효과분석  제1절 조사설계 및 분석방법 제2절 지방중소기업의 경영여건과 전망 제3절 지방중소기업 지원자금에 대한 평가 제4절 자금지원의 효과분석 제5절 분석결과 종합 및 시사점 제5장 지방중소기업 지원자금의 운용개선방안 제1절 기본방향 제2절 지방자치단체의 중소기업 지원을 위한 재정기능 강화 제3절 지방중소기업 지원자금의 배분방식 개선방안 제4절 지방중소기업 지원자금의 운용체제의 개선 제5절 지방중소기업에 대한 신용대출의 활성화  Ⅲ. 정책건의  1. 자금규모의 확대 지방중소기업 지원자금의 규모 확대를 위해서는 지방자치단체의 역할강화가 요 청되는 바, 중앙자금의 지방이양 촉진, 지역자금의 동원을 위한 지역활성화 공동투자제도(가칭)의 도입 등이 그 구체적 방안으로 검토될 수 있다. 2. 자금배분 기준 개선 지방중소기업 지원자금 배정을 위한 평가기준의 개선을 위해서는 평가자의 전 문성을 제고함과 동시에 세분화된 기준을 정비하여야 한다. 이와 동시에 재무구조 상태를 평가할 수 있는 기준은 보다 강화하여 지원자금의 안정적 운영기반도 강화하여야 한다. 3. 자금지원 절차의 간소화 지방중소기업자금 지원절차의 간소화를 위해서는 중소기업 지원자금의 전반적 운용체계를 개선하고 지원기준을 완화하는 노력이 요구된다.  4. 담보위주의 관행 개선 마지막으로 담보위주의 관행을 개선하기 위해서는 지역신보의 합리적 운영을 통한 융자보증제도의 활성화나 기술보증제도의 도입을 검토할 수 있다.

지역발전1998

김선기,박희정

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부동산세수구조 조정의 지방재정 파급효과 부동산세수구조 조정의 지방재정 파급효과 Ⅰ. 연구목적 ○ 최근 우리 나라 경제가 직면한 국가경제의 침체를 타개하기 위해 경제를 구성하는 각 부문의 다양한 대안모색이 진행되는 가운데, 조세부문의 개편 논의도 활발하게 진행되고 있음. ○ 지방세제 부문에서는 부동산 거래의 활성화, 부동산 시장에의 외국자본유치 등을 위한 다양한 방안이 논의되면서, 특히 부동산거래·보유과세간 세수구조의조정에 대한 논의가 활발히 진행되고 있음. ○ 국가재정과 달리 지방재정은 재정주체의 다양성, 지방재정의 자치단체 계층간상호 연계성, 자치단체간 세수(세입)격차 등으로 지방세 부문의 변화는 지방재정전반에 영향을 미침. 그런데 부동산 세수구조조정 등 지방세제 개편방안은 지방재정파급 효과에 대한 세밀한 분석이 생략된채 주장되고 있음. ○ 본 연구는 부동산 관련 지방세제와 관련하여 보유과세와 거래과세간 세수구조조정의 지방재정 파급효과를 분석하는 것을 연구목적으로함. Ⅱ. 연구범위 ○ 본 연구는 부동산 관련재산과세중 거래과세인 취득세, 등록세와 보유과세인 종합토지세, 재산세, 도시계획세, 공동시설세를 중심으로 연구를 진행함. 거래과세와 보유과세간 세수구조 조정은 지방세입을 구성하는 세외수입, 조정교부금, 지방교부세에 영향을 미치므로 이들 지방세입 부문도 연구대상에 포함됨. Ⅲ. 연구방법 ○ 본 연구는 우선 문헌조사방법을 통해 지방세제 개편과 관련한 각종 논문, 보고서 등의 내용을 검토하며, 방문조사방법을 통해 지방자치단체의 지방세 담당공무원 등 관련자로부터 지방세제 현황과 문제점, 부동산 세수구조 조정의 효과 등관련 내용을 파악함. ○ 또한 통계분석을 통하여 부동산 거래과세(취득세, 등록세)완화와 보유과세(종합토지세, 재산세, 도시계획세, 공동시설세)강화를 통한 부동산 세수구조 조정이지방재정에 비치는 지방세수 증감효과, 지방세원 이전효과, 지방세입 구조변화 효과, 지방세수 형평화 효과, 지방세입 형평화 효과 등을 분석함. Ⅳ. 연구내용 ○ 지방세제 개편 논의가 진행될 때마다 제시되는 방안 중 하나로 부동산 관련지방 세제에 있어서 거래과세 부담은 완화하고 보유과세 부담은 증가시켜도록 세수구조를 조정하여야 한다는 주장이 자주 제시 되었음. 구체적으로는 지방세중 부동산 거래와 관련하여 부과·징수되는 취득세와 등록세 중 한 세목을 폐지하거나세율을 대폭인하하고 대신 종합토지세나 재산세 등 보유과세를 강화하여야 한다는주장임. ○ 그러나 현행 지방세제가 재산과세 위주로 되어 있고 부동산 거래과세인 취득세와 등록세의 비중이 높으며, 또한 지방세입 구조가 자치단체 계층간 상호연계가 깊기 때문에 이러한 부동산 세수구조 조정은 지방세입 전반에 영향을 미침. ○ 본 연구에서는 거래과세부담 완화로 인한 세수감소를 보유과세 강화로 보전한다고 가정하고 이러한 부동산 세수구조 조정이 미치는 지방재정 파급효과를 살펴보았음. - 제1장은 서론 부분으로 연구목적과 연구방법에 대하여 서술하였음. - 제2장은 지방세제와 지방세입 전반에 대하여 살펴 보았고, 또한 부동산 관련 지방세인 취득세 등 6개 세목의 과세표준 과세율 구조 등에 대하여 살펴 보았음. - 제3장은 1절에서 각계에서 제시된 다양한 부동산 개편논의에 대해서 살펴보았고 제2절에서는 이러한 부동산 개편논의, 특히 부동산 세수구조 조정논의가 제기된 배경에 대하여 살펴보았음. 제3절에서는 외국의 부동산관련세제를 일본, 영국, 미국, 카나다, 대만을 중심으로 살펴보았음. - 제4장에서는 부동산 세수구조 조정이 미치는 파급효과를 지방세수 증감효과, 지방세입증감효과, 그리고 이를 종합한 지방세입구조변화 효과를 분석하고, 끝으로 지방세수 형평화효과와 지방세입 형평화 효과를 분석하였음. ○ 분석결과 부동산 세수구조조정이 미치는 효과가 다음과 같은 것으로 나타났음. - 지방세수 변화만 놓고 보았을 경우에는 부동산세수구조 조정은 도와 특별시·광역시의 세수를 감소시키며 시·군·구의 세수를 증가시킴. - 부동산세수구조 조정은 지방세뿐만 아니라 세외수입(징수교부금), 조정교부금과 지방교부세까지 영향을 미치므로 이를 종합적 으로 고려하여 지방세입 전반의 변화를 보면 그 효과는 지방세수 변화와는 다르게 나타남. 도와 군의 세입이 감소하고 특별시 ·광역시와 시, 자치구의 세입이 증가하는 데, 상대적으로 재정기반이 취약한 도의 재정상태가 더욱 악화되는 것으로 나타남. - 부동산세수구조 조정의 세수형평화효과를 살펴보면 자치구의 1인당 세수분포를 대상으로 했을 때를 제외하고는 부동산세수 구조조정으로 자치단체간 세수불균형은 심화되는 것으로 나타남. 세입형평화효과를 살펴보면, 세입을 대상으로 한 경우에는 세수구조 조정이 자치단체간 세입불균형을 심화시키는 것으로 나타났고, 1인당 세입을 대상으로 한 경우에는 자치단체간 세입불균형을 완화시키는 것으로 나타남. 그러나 부동산세수구조 조정으로 세수불 균형이나 세입불균형이 심화되거나 완화되더라도 그 정도는 우려 할 만한 것은 아닌 것으로 나타났음. ○ 본 연구에서는 부동산 세수구조조정의 효과를 검토할때, 부동산 거래과세완화로 인한 세수감소를 보유과세강화로 보전하는 것을 전제로 하였음. 사실상 보유과세 부담을 증대시키는 것은 용이하지는 않겠지만, 점진적으로 시행하면 세수구조조정은 가능하다고 생각함. 또한 자치단체간 지방세수나 세입에 형평화에 미치는 영향도 그리 부정적인 것만 아닌것으로 나타났으므로 경제활성화를 위해서 점진적으로 부동산 세수구조조정을 하는 것이 바람직함. ○ 그러나 부동산 세수구조조정이 상대적으로 재정상태가 취약한 군과 도에 부정적 영향을 미치므로, 예상되는 도와 군의 재정손실을 고려하여 이에 대한 보완대책을 검토한 후 이를 실시하는 것이 바람직함. Ⅴ. 정책건의 ○ 최근의 경제사정 악화로 지방세입은 상당한 타격을 받을 것으로 예상됨. 따라서 부동산 세수구조조정을 위한 거래과세 완화는 보유과세증가나 여타 보존재원이 마련되어 전체 지방세수가 감소되지 않는 범위내에서 점진적으로 시행되어야함 . ○ 보전재원이 마련되어 전체 지방세수가 유지된다고 하더라도 도(본청)와 군의재정 악화를 완화하기 위한 방안을 마련하여 세수구조조정과 동시에 시행하여야함. 그 방안의 하나로 검토 할 수 있는 것이 도세징수교부금율 조정임. 부동산세수구조조정으로 인한 도와 군의 손실을 보전하기 위해서는 시의 도세징수교부금율은 현행 보다 인하하고 군의 도세징수 교부금율은 인상하는 방안이 바람직함. ○ 부동산 세수구조조정이 야기하는 지방세입 파급효과의 원인 중 하나는 지방세제가 광역자치단체는 거래과세 위주로 되어 있고 기초자치단체는 보유과세 위주로 되어 있기 때문임. 따라서 세목조정을 통해 이를 조정하는 방안도 검토해 볼필요가 있음. ○ 그러나 지방세제 간소화방안으로 자주 거론되는 재산과세 관련 세목간 통폐합방안을 부동산 세수구조조정과 동시에 시행하는 것은 곤란함. 이 방안은 대부분광역자치단체의 보유과세 세목인 공동시설세와 도시계획세를 기초자치단체세인 종합토지세와 재산세에 통합하는 것을 의미함. 따라서 이러한 세목간소화가 이루어지면 시도세는 부동산 보유과세가 없는 완전한 거래과세위주의 세수구조로 바뀌게됨. 이렇게 될 경우 부동산 세수구조조정이 지방세입에 미치는 파급효과는 더욱 커질 것이므로 신중하게 접근하여야함.

지방재정1998

김대영

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지방소득세의 도입방안 지방소득세의 도입방안 Ⅰ. 연구목적 ○ 본 연구는 지방소득세를 도입하고자 하는 연구목적을 가지고 수행되었음. 구체적으로는 - 지방소득세의 도입 이유와 이론적·현실적 도입 가능성을 살펴보며, - 지방소득세의 도입이 가능한 것으로 판단 될 경우 지방소득세 도입모형들을 제시한 후 각 모형에 대한 평가를 통하여 우리나라에 적실한 지방소득세의 도입 모형을 제시하고자함. Ⅱ. 연구범위와방법 ○ 지방소득세의 도입모형을 제시하기 전에 지방소득세의 도입 이유와 이론적·현실적인 가능성에 대한 검토가 있어야함. ○ 지방소득세를 도입하기 위해서는 지방소득세의 도입 유형을 결정하여야함. 도입 유형으로는 분리방식과 공동이용 방식이 있음. ○ 도입 유형이 결정될 경우 공동이용세원에 대한 결정이 있어야함. 대상 세목으로는 국세, 소득세, 법인세, 자산재평가세, 부당이득세 등이 있음. ○ 마지막으로 배분방식과 기준에 대한 검토가 있어야함. 배분방식은 징세지주의, 배분공식, 그리고 양자를 혼합한 절충안이 있을 수 있음. Ⅲ. 연구내용 1. 지방소득세의 도입 필요성 ○ 중앙 정부 기능의 지방자치단체 이양에 따른 재원이양이 있어야 함에도 불구하고 현재로서는 재원이양 노력이 크지 않음. 따라서 중앙 정부 기능의 지방자치단체이양은 지방자치단체의 재정압박 요인으로 작용 할 수 있음. 이러한 문제를해결하기 위해서는 국세의 지방세이양을 위한 제도적 장치가 필요함. ○ 지역경제를 활성화시키기 위하여 지방자치단체는 많은 노력을 하고 있음. 그러나 이러한 노력의 성과는 지방세로 연계되기 보다는 국세로서 연계되도록 되어있음. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 지방세체계내 소득과세를 강화 할 필요가 있음. ○ 경제상황의 침체로 인한 세수감소, 지방세 개편 논의에 따른 세수감소 등으로인하여 발생 할 수 있는 지방재정의 어려움을 해결하는 방안중에 하나로서 지방소득세의 도입 필요성을 설명하였음. 2. 지방소득세 도입의 이론적·현실적 타당성 ○ 세출수요와 세입수단의 일치라는 차원에서 Musgrave와 King 등의 세원배분기준을 살펴 보았으며, 이로 인하여 도입이 가능함을 확인 할 수 있었음. ○ 공공재의 편익범위를 기준으로 국세와 지방세의 세원배분을 살펴 보았는 바, 역시 가능한 것으로 판명되었음. ○ 지방세원칙과의 연계하에서 소득세가 지방세로서 가능한가를 검토하였는바, 개인소득과세의 경우 재산과세 다음으로 타당한 것으로 나타났음. ○ 따라서 소득과세가 지방세원화되는 것에는 별다른 무리는 없을 것으로 보인다는 결론을 도출 할 수 있었음. ○ 지방소득세의 도입으로 세율이 인상될 가능성이 큼. 이는 노동공급, 투자 등에 영향을 미칠 수 있음. 이러한 파급효과를 최소화 할 수 있는 적정한 세율인상이 이루어진다면 지방소득세의 도입이 가능함. 3. 지방소득세의 도입유형 ○ 세원의 공동이용방식이 분리방식보다 징세비절약, 세무행정의 간편성 측면에서 우월한 것으로 분석결과 나타났음. ○ 또한 조세수출, 세원의 이동성 그리고 과세행정의 전문성을 이유로 지방소득세의 도입을 반대하는 학자들의 주장을 극복하기 위해서 세원의 공동이용방식을택할 필요가 있음. 4. 공동이용대상세목 ○ 국세소득과세인 소득세, 법인세, 자산재평가세, 부당이득세 등을 검토하였는바, 자산재평가세와 부당이득세는 세수규모가 작아 지방소득세의 공동세원으로서의 실효성이 없는 것으로 판명되어 제외하였고, 소득세와 법인세를 중심으로 분석한 결과 형평성과 이론적인 측면에서 소득세가 법인세에 비하여 우월한 것으로나타나 소득세만을 대상으로 하였음. 5. 배분규모 ○ 지방소득세의 배분규모는 기능과 중앙정부와 지방자치단체간 기능배분과 연계하여 종합적으로 검토되어야하나 현실적인 어려움이 있기 때문에 본 연구에서는예시적으로 지방재정부족액과 지방세체계 개편논의에 의한 감소분을 포함 할 경우 부족액인 25%를 제시하였음. 6. 배분방식과 배분기준 ○ 세원의 배분방식은 징세지주의, 배분공식 그리고 이를 절충하는 안을 이용하였음. ○ 징세지주의에 의하여 배분하는 경우의 기준은 지방자치단체별 소득세액의 부담비율, 배분공식은 재정력 환산지수와 역재정력 배분지수 그리고 절충안은 두 기준의 혼합임. 7. 대안별 효과분석 및 대안의 선택 ○ 세수확충효과, 세수이전효과, 지방자치단체간 형평화효과, 소득과세 강화효과등에 대한 평가결과 지방세목으로서 지방소득세를 도입하는 방안이 타당한 것으로 나타났으며, 정책적인 이유로 어려울 경우 사전 재정조정제도로서 지방소득세를 도입하는 방안을 이용 할 수 있을 것임. Ⅳ. 정책건의 ○ 지방소득세는 지방세목으로서 도입하는 것이 지방자치단체의 자율성과 책임성을 확보 할 수 있다는 차원에서 타당할 것으로 보임. - 과세주체는 직·주분리에 따른 문제점을 해소하기 위하여 광역자치단체의 세목으로 하는 것이 타당할 것으로 보임. - 지방세목화할 경우 발생할 수 있는 문제점으로는 현행 지방세체계내 소득과세와의 중복문제를 들수 있음. 이에 대한 해결책으로는 지방소득세가 도입될 경우현행 지방세체계내 소득과세를 지방소득세에 통합하는 방안을 고려할 수 있을 것임. 이와 같은 소득과세의 통합이 이루어질 경우 현행 소득과세가 광역자치단체의 세목이냐 기초자치단체의 세목이냐에 따라 세수이전효과가 발생함. 이때에는지방소득세의 부담비율을 조정하여 해결하여야 할 것임. ○ 지방소득세를 정책적인 이유 때문에 지방세목화하기 어려울 경우 사전 재정조정 재원으로서 지방소득세를 도입하는 방안을 고려할 수 있을 것임. 이 방안은 지방자치단체간 재정력의 격차를 완화한다는 차원에서 의미를 가질 수 있을 것임. - 지방재정 조정재원으로서 지방소득세를 신설할 경우에는 지방자치단체간 재정력의 격차를 완화한다는 의미에서 배분공식을 사용하는 동시에 효율성을 고려한다는 측면에서 징세지주의를 가미하는 혼합된 형태가 바람직할 것으로 판단됨. - 이 방식에 의하여 지방재정 조정재원으로서 지방소득세를 신설할 경우에는 중앙정부에서 일정한 배분비율을 정한 후 배분공식과 징세지주의를 혼합한 모형에의하여 일괄적으로 배분하는 것이 타당할 것으로 보임. - 이때 지방교부세와의 문제가 발생함. 먼저 국세소득세는 지방교부세의 재원인동시에 지방소득세의 재원이 되는 문제가 발생함. 이 경우 지방교부세의 대상에서 국세소득세를 제외하는 방안을 고려하는 것이 타당할 것으로 보임. 또한 지방자치단체간 재정력의 격차를 완화하는 장치로서 이미 지방교부세가 활용되고 있는데 지방소득세를 또다시 조정재원으로서 활용할 필요성이 있는가의 문제가 발생할 수 있음. 이 문제는 지방교부세의 경우 현재 지방자치단체간 형평화 기능을수행하고 있기는 하나 완전하지는 않으며 따라서 많은 개선 노력이 필요하다는 것이 다양한 문헌에서 제기되고 있음. 그럼에도 불구하고 너무 복잡하게 되어 있는 지방교부세를 개선하기는 매우 어려운 실정임. 따라서 지방소득세를 사전 재정조정장치로서 활용한후 해결되지 않는 부분에 대해서만 지방교부세를 활용하는방안이 타당할 것으로 보임.

기타1998

라휘문

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토지세원의 공동활용 토지세원의 공동활용(서울 지역을 중심으로) Ⅰ. 연구목적 지방분권과 재정분권이 활성화될수록 대도시지역의 재정문제는 심각해질 것이 다. 특히, 대도시지역은 다른 지역과 달리 지방자치단체가 서로 인접해 있기 때문에 공공재 공급에 대한 주민들의 세부담을 연계시키기에 한계가 있다. 따라서 본 연구는 지방자치단체의 기간세 역할을 하는 토지세원을 대상으로 세 원의 일부를 공동화하여 지방정부에게 재배분함으로서 ⅰ)자원배분의 효율성을 도모하고, ⅱ)부수적으로 지방정부간의 재정격차를 동시에 감소시키고자 한다. Ⅱ. 목 차 제1장 서 론 제1절 연구목적 제2절 연구범위 및 방법 제2장 토지세의 역할 제1절 토지세의 역할 제2절 종합토지세의 역할 제3장 대도시의 토지세원 공동활용에 대한 논의 제1절 세원공동활용의 필요성 제2절 이론적 배경 제3절 세원공동활용의 사례 제4절 평가 제4장 토지세원 공동활용의 탐색 제1절 배경 및 기본방향 제2절 세원의 배분실태 제3절 공동활용의 탐색 제4절 수탁기관의 선정 제5장 요약 및 정책건의 제1절 요 약 제2절 정책건의 Ⅲ. 정책건의 본 연구는 새로운제도에 대한 탐색이기 때문에 정책건의보다는 탐색한 결과에 대한 제안을 중심으로 건의하고자 한다. 1. 공동세원대상의 선택 토지세가 기초지방정부의 기간세 이면서 그 지역의 가격기능 역할을 수행하는 가장 바람직한 조세이기 때문에 토지세원을 공동활용 대상 세원으로 선택하였다. 토지세원은 다시 법인분과 총토지세분으로 구분하였다. 2. 공유비율의 선정 토지세원의 일정비율을 해당지역의 몫과 공동세원 몫으로 정할 경우, 공동세원 은 해당지역이외의 정부에서 제공하는 공공재로 인해 토지에 내재화된 가격에 해 당하는 부분이 되야 한다. 그러나 현실적으로 이와 같은 외부성에 대한 대가를 산정 하는데 많은 어려움이 있기 때문에 본 연구는 최적 공유비율을 정하기보다는0.002에서 0.025까지의 범위를 시뮬레이션 함으로서 변화를 관찰하였다. 3. 배분방법 공동화세원의 배분방법은 재정력과 인구수를 기준으로 하였다. 즉 재정력이 부 유한 지방정부는 재정이 열악한 지방정부에게 세원을 이전함으로서 타 지역의 주 민이 이주해오는 것을 사전에 방지함으로서 양질의 서비스를 유지할 수 있게 된다. 결과적으로 토지세원의 공동활용은 대도시지역의 재정격차를 완화하는데 바람 직한 방법으로 지방분권과 재정분권이 활성화됨으로서 야기되는 재정문제를 어느 정도 해결할 수 있다고 본다.

지방재정1998

이영희

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