한국지방행정연구원

지방행정 비교평가를 통한 인센티브제 도입방안 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 地方行政 比較評價를 통한 인센티브制 導入方案 연 구 자: 금창호 연구기간: 1996. 3 - 1996. 6 의뢰기관: 내무부   Ⅰ. 연 구 목 적  민선단체장체제의 출범은 경쟁과 효율을 축으로 한 다양한 수단과 기법의 개발 및 활용을 통해 지역경제의 활성화와 자치단체간 경쟁우위를 확보하기 위한 노력들을 경주할 것으로 판단된다. 그러나 그 동안 중앙집권체제하에서 중앙정부의 지시·감독·통제에 의한 타율에 익숙한 지방자치단체로서는 당분간 자율적인 정책결정 및 행·재정운용에 한계를 노정할 것으로 예상되며, 더우기 자생력을 신장시킬 수 있는 여건과 토대 자체도 미비한 실정이라 할 수 있다. 따라서 30여년만에 부활된 지방자치를 조기에 정착시키고, 바람직한방향으로 발전시키기 위해서는 지방자치단체의 체제운영능력과 정책성과에 대한 정확한 평가를 통해 자치단체의 자기이해와 중앙정부의 지원을 전략화함으로써 종국적으로는 자치역량을 신장시킬 수 있는 방안을 강구할 필요가 있다. 이를 위해 여기서는 지방자치단체의 체제운영능력 및 정책성과에 대한 전반적이고 객관적인 평가를 실시할 수 있는 평가체계를 설계하고, 이를 토대로 지방자치단체에 대한 내무부의 전략적 지원을 강화하기 위한 인센티브제의 도입방안을 마련하고자 한다. Ⅱ. 정 책 건 의 지방자치단체에 대한 지원강화책으로서 인센티브제를 도입하기 위하여 지방행정 평가체계의 설정과 이를 토대로 한 인센티브 부여방안을 제시하고 있다. 이와 같은 방안들을 실제 정책에 적용하기 위해서는 다음과 같은 장단기적 전략화가 필요하다. 우선 지방행정평가의 경우 평가주체 및 평가범위을 중심으로 살펴보면, 첫째, 평가주체는 단기적으로 평가의 신뢰성을 확보하기 위하여 외부평가 특히 전문가에 의한 외부평가의 실시가 요청되나 장기적으로는 해당 정책을 직접 수행하는 기관에 의한 자체평가가 실시되어야 한다. 행정수행에 대한 평가의 궁극적 목적이 여기에서 기술하고 있는 바와 같이 인센티브 부여에 있는 것이 아니라 행정수행의 책임성 확보와 효율성의 제고 및 지역주민에 대한 정보제공에 있다고 본다면, 외부 또는 상급기관에 의한 평가에 비하여 자체평가가 보다 바람직하다고 볼 수 있다. 둘째, 평가의 범위에 있어서는 단기적으로는 내무부 관련시책 전반에 관한 평가를 초점으로 하고 있으나, 장기적으로는 특정 시책중심의 평가가 이루어져야 한다. 이와 같은 시책중심의 평가는 외국의 경우 대부분 일반화되어 있는 경향이다. 다음으로 인센티브 부여의 경우 재정적 인센티브 방안에 국한하여 살펴보고자 한다. 재정적 인센티브 부여방안은 내무부가 활용할 수 있는 기존수단과 새로운 활용수단으로 기금설치방안을 제시하고 있다. 이를 토대로 장단기적 전략화를 기한다면, 단기적으로는 기존 수단의 활용이 적합하다. 즉, 보통교부세 및 특별교부세의 활용 및 지방채발행조건의 이용 등으로 인센티브의 효과를 도모할 수 있다. 그러나 장기적으로는 새로운 기금을 설치함으로써 보다 안정적인 인센티브 재원을 확보할 필요가 있다. 한편, 상기한 장단기적 전략화가 보다 실효성을 담보하기 위해서는 다음과 같은 측면에 대한 충분한 고려가 필요하다. 첫째, 지방행정에 대한 평가는 객관성을 실질적으로 담보하기가 용이하지 않다. 평가지표의 개발 및 최종선정시에 평가대상을 정확하게 평가할 수 있는 지표를 구하는 것이 어려울 뿐더러 평가자의 주관을 완전히 배제하는 것 또한 사실상 불가능하다. 따라서 지방자치단체의 자체평가가 우선적으로 실시된 다음 이와 병행하여 여러번의 외부평가를 통해 단계적으로 평가지표체계를 보완해나갈 필요가 있다. 둘째, 중앙부처에서 재정적 또는 행정적 인센티브를 부여하기 위한 목적에서 지방행정을 평가할 경우 현재와 같은 각 부처별로 소관사무에 대한 평가는 지양할 필요가 있다. 이는 인센티브의 비중에 따라 지방행정의 편중현상이 초래할 가능성이 많아 자칫 지방행정의 왜곡을 야기할 우려가 있다. 따라서 지방자치의 균형적 발전을 기하기 위해서는 중앙부처 평가의 경우 각부처가 연계하여 중앙정부 합동평가를 실시하는 것이 바람직하다. 셋째, 평가결과를 토대로 한 인센티브 부여시에는 평가결과에 대한 지방자치단체의 신뢰성을 반드시 고려하여야 한다. 이를 위해서는 3∼5회 동안 지방행정평가를 실시하면서 평가의 객관성을 제고할 수 있는 다양한 노력이 수반되어야 하며, 이와 같은 절차를 거쳐 지방자치단체의 신뢰를 확보한 후 비로소 평가결과에 따른 인센티브 부여가 이루어져야 한다. 이러한 조치가 따르지 않는 한 평가결과에 대한 지방자치단체의 반발로 인센티브 부여가 실질적인 효과를 거두지 못할 뿐더러 중앙정부에 대한 신뢰의 상실만 초래할 가능성이 많다. 결국 지방행정 평가를 통한 인센티브 부여는 바람직한 평가체계의 설정, 평가의 객관성 확보 및 인센티브 부여라는 장기간에 걸친 단계적 절차의 준수가 요청된다. 특히 인센티브 부여가 지방자치단체에 실효성을 갖기 위해서는 평가결과의 객관성 확보가 무엇보다 우선적으로 고려되어야 한다.

기타1996

금창호

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도농복합형태시의 운영성과 분석 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 都農複合形態市의 運營成果分析 연 구 자: 조석주 연구기간: 1996. 3 - 1996. 10 의뢰기관: 내무부   Ⅰ. 연 구 목 적 1995년 1월 경기도의 미금시와 남양주군이 합하여 남양주시로 되는 등 35개시와 34개군이 합하여 1차로 35개의 도농복합형태시가 출범하였고, 1995년 5월 6개시와 5개군을 합하여 송탄시, 평택시, 평택군이 합하여 평택시가 되는등 2차로 5개의 도농복합형태시가 출범하였다. 그리고 최근 1996년 3월에 경기도의 이천, 파주, 용인, 충남의 논산, 경남의 양산 등 5개의 시가 새로이 출범하여 총 45개의 도농복합형태의 시가 운영되고 있다. 최근의 3차개편을 통한 5개 도농복합형태시를 제외하고(시군의 통합이 아닌 군의 시승격이므로) 출범 1년이 지난 1차 및 2차 개편을 통하여 출범한 40개 도농복합형태시의 그 동안의 운영성과를 통합전의 시·군의 운영상태와 비교·분석하여, 각 부문별로 긍정적인 면과 부정적인 면(문제점)으로 구분하여 평가하고, 잘 운영되고 있는 부문은 계속 발전시킴과 동시에 국민에게 그 효과를 적극 홍보하고 잘못 운영되고 있는 부문은 문제점지적을 통하여 앞으로 도농복합형태시의 발전방향을 제시하고자 하는데 연구의 목적이 있다. Ⅱ. 정 책 건 의 1. 행정적 측면 ⼑ 기구·인력의 단계적 조정 － 도와 협의하여 무보직 6급 보직부여 － 1999년까지 한시기구 및 정원 1,978명 감축운영 － 총정원 초과인원의 자연감소 및 미채용 ⼑ 행정서비스의 개선 － 공무원들의 도농복합형태시와 관련된 전문교육 실시 － 민원행정서비스에 대한 주민만족도 평가 － 농촌주민을 위한 순회서비스체제의 설치·운영 2. 재정적 측면 ⼑ 지방교부세 산정시 일정기간 통합요소재정보정계수 적용 ⼑ 특별지방교부세 지원확대 ⼑ 지방양여금산정시 특별배려 ⼑ 지방채발행에 대한 특별배려 ⼑ 도농복합형태시에 대한 도비특별지원 3. 지역개발적 측면 ⼑ 도시지역과 농촌지역의 균형개발 ⼑ 농촌지역 토지이용제도의 개선 － 시가지외곽지역을 시가화예정구역으로 지정 － 일단의 개발사업 시행시 상세계획의 의무화 － 준농림지역 토지이용규제를 위한 조례제정촉구 ⼑ 읍면소재지를 1차생활권중심지로 육성 ⼑ 개발촉진지구 등 낙후지역개발지구의 우선 지정 및 지원확대 4. 시청사관리측면 ⼑ 장기적 : 신축통합청사건립 ⼑ 단기적 - 양청사간 FAX민원처리시스템강화 - 양청사를 운행하도록 버스노선조정 및 셔틀버스 운행

기타1996

조석주

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지방행정의 세계화 대응전략 地方行政의 世界化 對應戰略 - 世界化에 副應한 地方自治團體의 役割增大方案을中心으로- 硏 究 者: 金益植, 李勝種, 張殷珠 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 硏究院 Ⅰ. 硏 究 目 的 본 연구에서는 보다 종합적인 시각에서 지방행정의 세계화에 대한 체계적인 분석과 추진방안을 모색하고자 한다. 이를 위해 첫째, 세계화와 지방화에 대한 이론적 고찰을 통해 기본개념과 성격을 분명히 하는 동시에 양자간의 상호관계를 규명하며 둘째, 지방행정의 세계화 실태에 대한 실증적 분석을 통해 문제점을 파악하고 제약요인을 식별하며 셋째, 지방행정 세계화의 추진주체인 지방자치단체 공무원들의 의견과 아이디어를 구함으로써 끝으로, 지방자치단체의 세계화 대응능력을 제고시키기 위한 추진전략과 정책적 대응방안을 모색하고자 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 세계화는 일시적 현상이 아니라 장기적인 추세로서 이에 대한 대응전략의 모색이 필요한 점을 감안하여 지방행정의 세계화를 위한 정책방안은 다음과 같은 기본방향하에서 제시하였다. 첫째, 세계화시대에 있어 세계화업무를 효과적으로 수행할 수 있는 자치단체의 조직편성 및 기능조정, 인력강화 및 재원확충방안을 모색하되, 둘째, 작은 정부이념에 비추어 가급적 불필요한 조직의 신설 또는 확대를 지양하고, 셋째, 자치이념에 맞추어 지역의 자율과 창의성이 존중되도록 하며, 끝으로, 일부 한정된 분야에 대한 일과성의 정책추진 입장에서가 아닌 내실있는 세계화가 이룩되도록 한다. 세계화추진에 있어 중앙과 지방간의 합리적인 역할분담이 필요하다. 중앙정부는 세계화정책의 기본방향과 구조를 설정하고, 국가차원 세계화 정책의 실행주체가 되되, 각 지방의 세계화 시책수행을 조정하고 지원하는 역할을 담당한다. 부문별로는 정치, 외교 및 안보영역에서는 주도적인 역할을 수행하되, 경제나 문화 등의 영역에서는 가급적 지원역할에 머물고 지방의 세계화를 조장하여 나가는 것이 바람직하다. 지방자치단체는 국가전체 세계화정책의 틀 안에서 지방수준의 개별적 세계화 시책을 수행해 나가되, 그 중점은 주로 경제와 문화등의 영역에 두어야 할 것이다. 기존의 국제통상협력실을 폐지하고, 새로운 세계화업무 추진부서로서 국제기획관실을 설치할 필요가 있다. 이를 위해서는 세계화업무의 중요성을 부각시키면서 국제통상협력실과 기존 조직과의 연계를 살리는 한편, 세계화관련 연구기능과 집행기능의 유기적인 연계를 동시에 기할 수 있는 것이 바람직하다. 그러나 임시조직 형태(현재의 국제통상협력실)나 항구적 조직 형태(기존 지역경제국)는 다같이 이러한 조건을 동시에 충족시킬 수 없다 하겠는 바, 이에 대한 대안적 조직형태로는 행렬조직(matrix organization)형태가 바람직하다. 구체적인 대안은 다음과 같다. <세계화 추진기구의 개편: 국제기획관실> +--------------+ | 기획관리실 | +------+-------+ +------+-------+ | 국제기획관 | (집행부서) +------+-------+ +--------------------+ | | 지역경제국 | +------+----------+ +---+----------------+ +-------+ +----+-------+ +------+------+ | | 상공과 | | 지역 | |국제협력기획| | 국제협력조정| | | 통상지원과 | |연구소 +--+담당(계) | | 담당(계) +---+ | 관광과 | +---+---+ +-----+------+ +------+------+ | | · | | | | | | | | | 특별업무반1 | | | | | 특별업무반2 +---+----------------+ +----+------+ | · | 농·수산담당국·과 | | 연구원/ | | · +--------------------+ | 학 계 +-----+ 특별업무반N | 기타 관련부서 | +-----------+ +--------------------+ 현재 지방자치단체의 국제교류업무를 지원하고 관련 연구 조사기능을 수행하는 지방자치단체 국제화재단이 설립 운영되고 있는 바, 동 재단의 기능을 확충하여 첫째, 지방자치단체의 일반국제교류 및 통상교류업무 관련 연구 및 조사의 시행, 둘째, 국제교류 시책개발 및 보급, 셋째, 국제교류업무 관련 정보뱅크 설치 운영, 넷째, 국제교류관련 자치단체간 협의 조정 지원 등의 기능을 수행하도록 한다. 지역별로 국제교류업무, 특히 국제통상교류업무와 관련한 민 관협력(자치단체, 민간기업, 연구소, 학계간)의 창구로서 국제교류센타(예, ○○지역 국제교류센타)를 설치 운영하도록 한다. 국제교류와 관련있는 각종 민간단체나 기업을 망라하여 지역별 국제교류협회를 조직함으로써 민간부문이 국제교류에서 차지하는 역할비중을 제고할 필요가 있다. 지방자치단체 국제화재단에 "국제교류정보 중앙센타(가칭)"를 설치하고 지역별로는 "국제교류정보 지역센타(가칭)"을 설치하여 연계체제를 구축한다. 국제교류정보 지역센타는 지역별 국제교류센타에서 통합하여 운영하도록 한다. 공산품 뿐만 아니라 농 수산물의 수출지원 기능도 통합하여 한 부서에서 처리하도록 하는 것이 바람직하다. 그렇게 함으로써 해당 기능부서는 해당 상품의 생산성 증대에 전념케 하고, 수출지원기능 담당부서는 물품의 교역지원에 전념케 함으로써 물품의 국제경쟁력을 강화할 수 있는 것이다. 통상지원과는 통상교류의 활성화업무를, 지역경제과는 지역내 산업기반구축업무를 담당하도록 이원화하여 상호보완적 기능을 발휘하도록 하는 것이 바람직하다. 국제기획관은 국제협력사무 전반에 대한 기획, 연구, 조사, 총괄조정기능을 담당하도록 하고, 구체적인 집행기능은 해당 기능부서에서 담당하도록 한다. 단, 담당기능부서가 정해지지 않은 일반교류사무의 집행기능은 국제기획관이 담당하도록 한다. 학력만이 아니라 해당분야의 실무경험이나 능력(특히 외국어 구사능력)을 충원기준으로 중시할 것이 요청된다. 순수연구기능은 조직내부에서가 아닌 지역연구소 또는 대학 등 관련연구기관에 위탁하여 수행하는 것이 보다 효과적일 수 있기 때문이다. 대안으로는 국제업무에 종사하였던 관련 공 사단체의 전 현직자를 채용하여 이들의 경험과 지식을 활용하는 것이다. 지방공무원 충원시 국제통상직 또는 국제교류직을 신설하여 필요 전문인력을 충원하는 것이 바람직하다. 지방고등고시로는 고급전문인력을, 일반 지방공무원채용시험으로는 일반인력을 충원하도록 이원화하면 될 것이다. 업무 추진을 위한 해외출장이 아닌 한 1주일 미만의 단기 해외연수는 지양하는 것이 좋다. 기간이 지나치게 짧으면 불가피하게 연수목적과 거리가 먼 해외여행으로 그칠 우려가 있기 때문이다. 즉, 현실을 무시하지 말고 대상자를 축소하더라도 연수기간을 가급적 충분히 주는 것이 필요하다. 중 장기 해외연수는 학술기관보다는 외국 지방자치단체와의 협정을 통하여 현직훈련을 실시하여 보다 실질적인 연수가 되도록 하여야 한다. 체류기간은 6개월 내지 1년 정도로 하고 귀국 보고서와 같은 형식적인 절차보다는 획득한 정보의 제출로 대신하게 하는 것이 좋다. 출국 전에는 어학연수와 현지 실정안내 등을 통하여 연수효과를 제고시키도록 하여야 한다. 귀국 후에는 일정기간 필수적으로 세계화 업무주관 부서에 근무하도록 의무화하고 승진에 불이익이 없도록 근평에 반영한다. 해외의 자매자치단체 및 선진자치단체에 공무원을 파견하여 능력발전을 기하도록 한다. 공무원의 파견은 해외에 한정할 것이 아니라 인근 자치단체와도 일정기간 교류하게 함으로써 상호능력발전의 기회로 삼음은 물론, 자치단체간 세계화업무협조의 연결고리가 되도록 한다. 해외파견자, 중 장기 해외연수자는 귀국 후 일정기간 세계화추진부서에 근무하도록 의무화하는 것이 필요하다.

기타1995

김익식(외)

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내무부의 역할 및 기능의 재정립 방안 內務部의 役割 및 機能의 再定立 方案 硏 究 者: 李壽晩, 權五哲 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 內務部 企劃豫算擔當官室 Ⅰ. 硏 究 目 的 ○ 우리나라는 1995년 6월 27일에 실시된 지방선거를 통하여 1991년의 광역·기초자치단체의회의원선거 이후에 지속되어 왔던 불완전한 형태의 지방자치제에서 벗어나 지방자치단체장을 주민직선에 의하여 선출함에 따라 제도적으로 완전성을 갖추게 되었으며, 이러한 시대적 변화는 지방자치제의 운영에 있어서 매우 중요한 영향력을 행사하고 있는 내무부의 역할과 기능에 관한 새로운 정립을 요구하고 있음 ○ 특히, 근래에 들어 내무부가 그동안 보유·행사해 왔던 지방자치단체에 대한 예산승인권·간부인사권·조직승인권 등이 상당 부분 지방자치단체장과 지방의회에 이양됨에 따라 내무부의 기능이 불가피하게 축소되어졌을 뿐만 아니라 이러한 내무부의 지방자치단체에 대한 통제 및 감독기능의 약화는 내무부의 존속 자체에 까지 심각한 의문을 제기하고 있는 실정임 ○ 이에 따라, 본 연구는 지방자치시대의 본격적 도래에 따른 내무행정의 환경변화에 대한 구체적인 전망과 아울러 내무부의 바람직한 역할과 기능의 재정립 방안을 마련하는데 목적을 두고 있음 Ⅱ. 政 策 建 議 1. 基本方向 ○ 지방자치시대의 본격적 도래로 인하여 현재 내무부가 겪고 있는 환경변화는 그 내용이 매우 다양할 뿐만 아니라 영향력 역시 매우 클것으로 생각됨 ○ 급격한 내무행정의 환경변화에 적극적으로 대응해 나가기 위해서는 오히려 내무부가 새롭게 강화시켜 나가야 할 역할들 역시 충분한 타당성을 가지고 논의되어야 함 ○ 본 연구에서 설정하고자 하는 내무부 역할과 기능의 재정립에 관한 基本方向은 합리적인 국가시책의 지방적 구현과 지방자치제의 보다 나은 발전을 위해서 내무부 존속은 필요하며, 다만 지방자치단체에 대한 통제·감독위주의 기능들은 축소되어야 하나 지방의 이해관계를 통합하고 조정하며 지원하는 기능들은 강화되어야 한다는 것임 2. 內務部 位相의 定立 方案 ○ 內務部의 對外的 關係 - 내무부가 지방자치단체를 실질적으로 후원하고 대변한다는 신뢰감이 지방자치단체에 폭넓게 확산되고, 또한 중앙의 각 부처 역시 내무부 없이는 효율적인 정책수행이 어렵다는 인식을 가지게 될 때 내무부의 위상은 제고될 것임 - 내무부와 지방자치단체 상호간에 기능적 분업체계를 확립하고 수평적 협력관계를 유지하여야 함 ○ 內務部의 이미지 刷新 - 정부조직법 또는 내무부와 그 소속기관의 직제개정을 통한 내무부 역할의 명문화: 지방자치제도에 관한 연구 및 발전기능의 수행을 통해 민주정치에 기여한다는 내용을 부각시켜야 함 - 내무부의 명칭 변경: 내무부는 지방자치에 관한 업무 이외에도 민방위업무·재난관리업무·지적업무·주민등록업무·국립공원관리업무 등도 담당하고 있으며 장관 소속하에 경찰조직을 두고 치안업무를 관장하고 있는 상황하에서 지방자치사무에 국한되는 듯한 명칭의 변경은 적절치 못함에 따라, 내무부란 명칭을 유지하되 이용어가 국정의 통합 및 지방자치발전과 의미상의 연계가 가능하도록 하는 이미지 형성작업이 필요함 3. 內務部 役割의 提高 方案 1) 內務行政의 綜合管理 役割 ○ 國家行政의 綜合的 管理 - 내무행정의 종합적 관리자로서 국가발전과 지방발전의 조화를 통한 국가행정의 통합성 유지를 적극적으로 도모해 나가야 함 - 지역적 이익추구 경향에 따른 무분별한 개발과 환경오염 그리 고 각종 인·허가규제의 무원칙적 완화 등에 대한 내무부의 적극적 관여가 필요함 - 민주정치·지방자치·지역개발과 관련된 사회운동프로그램의 연구·개발·보급확대 필요 ○ 統合防災體制의 運營 - 내무부는 자연적 또는 인위적 요인에 의하여 발생되는 각종 재난에 대해 계획하고 대응하는 모든 측면을 포함한 통합방재체제의 총체적 관리자로서의 역할을 수행해 나가야 함 - 내무부는 재난관리에 관한 전반적 제도 및 기구의 마련 뿐만 아니라 지방자치단체에 대한 지원, 교육 및 훈련, 지도·감독, 지침 및 기준의 마련 등 재난관리에 효율적으로 기능할 수 있는 제반 여건을 조성함 - 재난관리행정연구, 재해예측기법 및 방재기술 등을 개발하는 항구적인 연구기관의 설립이 요청됨 ○ 統一對備 內務行政體制의 構築 - 내무부는 통일전·후에 발생될 새로운 내무행정수요에 효과적으로 대처하여야 함 - 북한의 지방행정조직·토지제도·조세제도·주민등록관리 등에 관한 연구전담부서를 구성함 - 도민계도 및 본격적인 남북교류의 대비, 이북5도민의 교양교육 및 후계세대의 육성, 북한지역의 문화·풍습에 대한 연구 및 보전사업의 추진 - 내무부는 지방행정분야 뿐만 아니라 치안·지역개발·복지·국민통합운동 등 광범위한 기능을 통일직후에 즉시 수행하기위한 비상설적인 통일지역 종합지원단을 구성 2) 地方自治發展의 支援 役割 ○ 地方自治團體의 權益 保護 - 내무부는 지방자치단체의 후원자적 위치에서 중앙정부에 대한 지방자치단체들의 권익을 적극적으로 대변하고 후원해야 할 것임 - 중앙정부와 지방자치단체간의 정책조정을 위하여 지방행정협의회를 설치하고, 시·도의 부자치단체장과 중앙부처의 차관을 위원으로 그리고 내무부차관을 위원장으로 구성 - 중앙정부가 보유하고 있는 권한을 지방자치단체로 이양하기 위해 내무부는 지방자치단체의 의견을 종합·수렴하고 권한이양의 필요성에 관한 논리개발 및 협상대표역할을 수행하며 권한과 재원이양이 동시에 이루어질 수 있도록 노력을 기울여야 함 ○ 地方自治制 發展의 促進 - 내무부는 지방자치단체들이 보다 효율적으로 행정업무를 수행하고 또한 지역활성화를 통하여 지방재정의 확충과 지역균형발전을 이룩 할 수 있도록 지방자치제도의 개선을 위한 연구 및 각종 정보·기술프로그램의 제공, 재정지원 및 지역진흥시책의 시행 등을 적극적으로 추진 - 지방자치단체에 대한 비교평가를 통하여 지방자치단체들에 있어서 건전한 경쟁풍토를 조성하고 방만한 행정운영을 간접적으로 지도 - 내무부·지방자치단체·민간기업·KOTRA 등 경제유관기관이 참여하는 지역진흥재단을 설립하여, 지역경제의 활성화 지원 및 지역간 화합의 도모를 위한 시책추진 그리고 지역진흥관련 정보와 자료들을 제공토록 함 - 지방행정종합정보센터를 구축하여, 지적·주민관리 등에 관한 기존 행정전산망의 재정비뿐만 아니라 재정·세제 등 각 분야의 전산프로그램 및 데이타베이스 개발을 통하여 중앙과 지방간에 있어서 효율적인 전산·정보network를 구성 - 재정진단·경영평가·조직진단·사회복지·환경 등에 관한 각계전문가로 구성된 지방자치자문단을 구성하여 지방자치단체에 대한 연구·지원방안을 모색함 3) 利害關係의 調整 役割 ○ 地方自治團體 相互間의 紛爭 調整 - 지방자치단체분쟁조정위원회의 심의기능을 의결기능으로 전환하고 현행 분쟁신청제도를 직권조정으로도 가능하도록 개정함과 아울러 합리적인 분쟁절차의 도입과 조정결과사항에 대한 이행담보 등을 통하여 내무부장관 및 시·도지사의 분쟁조정권을 강화시켜 나가야 할 것임 - 지방자치단체간의 분쟁을 사후적으로만 조정하기 보다는 사전에 적극적으로 방지할 수 있도록 지방자치단체간의 협력방식 및 행정협의회 등의 제도적 장치를 더욱 활성화시켜야 함 ○ 中央部處와 地方自治團體間의 紛爭 調整 - 내무부가 보다 주도적으로 중앙정부와 지방자치단체간에 사무와 재원의 합리적인 재분배를 통한 사무처리의 권한과 경비부담 및 행정 책임에 대한 명확화를 이룰 수 있도록 노력하여야 함 - 국무총리 산하에 입법부·사법부·행정부 등으로 부터 추천된 각계 인사들로 구성되고 내무부가 간사역할을 담당하는 중앙분쟁조정위원회를 설치·운영함 4. 內務部 機能의 再定立 方案 1) 地方行政·企劃機能 ○ 이 분야에서 내무부의 기능이 추가·강화되어야 할 기능으로는중앙정부와 지방자치단체 및 지방자치단체 상호간의 갈등조정기능, 지방자치단체의 권익대변 및 후원기능, 지방자치제도에 대한 연구기능,선거제도 및 운영에 관한 연구기능, 광역행정에 대한 지원·조정기능, 지방공무원의 권익보장관련 기능, 지방행정의 전산화·기계화에 관련된 기능, 세계화·통일 등에 관련된 기능 등을 들 수 있음 ○ 그러나, 지방의회의 구성과 민선자치단체장의 선출에 따라 내무부의 지방의회권한에 대한 대행기능과 지방자치단체에 대한 조직·인사상의 권한 등이 점차적으로 축소·폐지되어가고 있는 실정인 바, 그범위는 점차 확대되어야 할 것임 2) 地方財政·經濟機能 ○ 이 분야에 있어서 향후 강화되어야 할 내무부의 기능으로는 자치재원의 확보를 위시한 지방재정관련 연구기능, 지방재정조정제도연구기능, 국가계획과 지방계획의 연계기능, 자연공원 관리기능, 도시화현상에 부응하기 위한 지역개발기능 등을 들 수 있음 ○ 한편, 지방재정·경제분야에 있어서 축소되어야 할 기능으로는 지방의 자율재정력 신장을 위한 경영수익사업관련 기능, 지방청사 및 물품관리기능, 지방도로·주택관련 기능 등을 들 수 있는 바, 이러한 기능에 대해서는 지방자치단체의 자율성에 맞겨 해결토록 함이 바람직할 것임 3) 地方稅制機能 ○ 내무부가 수행하고 있는 지방세제기능에 있어서는 전체적으로 내무부의 현행 역할이 지속적으로 유지되는 것이 바람직하며, 다만 지방세법령 입안총괄과 지방세총칙에 관한 법률연구·입안사무의 경우 내무부의 역할 강화가 특히 필요한 것으로 판단됨 4) 民防衛·防災·消防行政機能 ○ 대부분의 단위사무에 대해 내무부·지방자치단체 공무원 모두 내무부 역할의 현행 유지가 바람직하다는 의견을 제시하고 있는 것으로 나타나고 있으며, 특히 재해대책에 관한 법령의 입안·개정 및 재해대책 관련제도의 연구·발전 사무의 경우 내무부의 역할 강화가 필요하다는 응답이 매우 높은 비율로 나타나고 있음

기타1995

이수만(외)

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특별지방행정기관과 지방자치단체와의 관계정립방안 地方自治團體와 特別地方行政機關과의 關係定立方案 硏 究 者: 琴敞淏, 金相美 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 大邱廣域市 Ⅰ. 硏 究 目 的 현행 우리나라의 지방행정체제는 地方自治團體와 特別地方行政機關의 이원적 체제로 구성되어 있는 바, 지방자치단체는 地域을 기준으로 종합적 地方行政을 수행하고, 특별지방행정기관은 機能을 기준으로 특정 기능만을 전담 수행하고 있음. 그러나 地方行政의 二元的 遂行體制는 업무의 중복처리, 지역종합행정추진체계상의 비능률 초래, 민원인의 불편, 예산낭비 등의 문제를 발생시켜 지방행정의 이원적 수행체제로 종합성과 전문성의 상호보완을 통한 효율적 地方行政을 달성하기 보다는 이원적 체제의 한계만 초래한 결과가 되었음. 이러한 지방행정의 이원적 수행체제에서 비롯되는 問題點을 개선하고 지방자치시대에 지역단위의 綜合行政機關으로서의 지방자치단체가 주민수요에 적절히 대응하기 위해서는 특별지방행정기관과의 바람직한 관계의 설정 및 役割分擔에 대한 모색이 이루어져야 함. 이를 위해 본 연구에서는 環境, 勞動 및 建設行政의 실질적 측면에서 특별지방행정기관이 담당하고 있는 기능을 검토 분석해 보고, 이를 토대로 지방자치단체와의 관계를 새롭게 정립해 보고자 함. 양 기관의 관계정립 방안으로는 두가지 方案을 제시하고 있는 바, 첫째는 기능재조정을 통하여 양 기관의 역할을 명확히 차별화함으로써 업무의 유사 중복성을 지양하며, 둘째는 특별지방행정기관을 지방자치단체에 통합함으로써 地方行政遂行體制를 일원화하는 것임. Ⅱ. 政 策 建 議 1. 特別地方行政機關과 地方自治團體의 機能調整 가. 機能調整의 基本方向 - 특별지방행정기관은 광역성과 전문성의 요청에 부응하면서 지방자치단체의 해당 行政을 支援하고 監督하는 후견자적 역할을 할 수 있도록 調整 및 評價機能을 전담함 - 지방자치단체는 지역적 計劃과 執行 및 規制機能을 담당하며 특히 집행 및 규제기능의 地方自治團體로의 일원화를 기함 나. 機能調整 方案 - 環境行政의 경우 특별지방행정기관은 환경오염의 측정이나 감시업무, 광역업무에 대한 調整, 지방환경행정에 대한 감독과 평가기능을 담당하고 地方自治團體는 執行 및 規制機能을 전담함 - 勞動行政의 경우 특별지방행정기관은 노사정책 및 근로기준 등 보편적 기준설정과 地方勞動行政에 대한 조정 및 감독기능을 담당하고, 지방자치단체는 기존 지방노동위원회사무국의 기능을 이관받아 집단적 노사행정의 일원화를 도모함과 동시에 노사안정 및 산업재해에 대한 규제업무를 담당함 - 建設行政의 경우 특별지방행정기관은 고속도 및 국도의 건설과 같은 대규모 건설업무만 담당하고 國道나 直轄河川의 유지관리기능은 지방자치단체에 이관함 2. 特別地方行政機關과 地方自治團體의 統合 가. 自治團體 旣存機構의 擴大方案 ○ 環境行政 - 통합기준으로는 환경매체를 기준으로 한 기능배분과 기존 조직의 대폭개혁을 지양하여 기존 업무의 지속성을 유지에 둠 - 따라서 현재의 환경보호과 및 청소과를 환경계획과, 대기보전과, 수질보전과로 개편함으로써 매체별 規制와 管理機能을 동시에 수행할 수 있도록 하고, 폐기물관리기능은 기존의 위생과로 배분하며, 자연보호기능은 기존 녹지과의 기능을 강화함으로써 이관기능을 수용하도록 함 ○ 勞動行政 - 통합에 따른 이관기능의 배분은 현재의 복지차원에서의 접근을 지양하는 경제적 차원에서의 접근과 기능의 성질별 분류를 기준으로 함 - 따라서 현재의 보건복지국의 노정담당관 또는 노정계를 노정담당관으로 統合하여 지역경제국으로 이전하는 것이 바람직하며. 세부적 機能配分은 근로기준 및 산업안정을 담당하는 노정계, 직업안정 및 직업훈련을 담당하는 직업안정계, 산업재해 및 노동보험을 담당하는 노동복지계로 편성함 ○ 建設行政 - 지방국통관리청을 地方自治團體에 통합하더라도 사실 이관 가능한 기능이 많지 않을 뿐 아니라 단위사무의 내용도 수수료 징수, 인 허가 및 관리와 같은 단순집행적 업무가 주종임 - 따라서 이관 기능의 배분은 기존 기구를 최대한 활용함으로써 기존 기구의 확대를 억제하는 것이 바람직하며, 다만 건설행정과에서 하천 관련기능을 담당하고 있는 경우 하천과를 신설할 필요가 있음 나. 自治團體內 機構의 新設方案 ○ 環境行政 - 환경행정 기구는 기능배분방식에 따라 다매체조직과 단일매체조직으로 구분할 수 있으나 環境行政機能의 전문성과 효율성을 담보하기 위해서는 단일매체 조직으로 편성하는 것이 바람직함 - 따라서 환경국을 신설하고 환경매체를 기준으로 환경계획과, 대기보전과, 수질보전과, 폐기물관리과 및 자연환경보호과로 과를 편성하여 통합에 따라 이관될 해당 機能을 配分 分掌케 함 ○ 勞動行政 - 양 기관의 통합시에 地方自治團體로 이관 가능한 단위사무는 125개 이상인 바, 현재의 보건사회국의 1개과 또는 계수준으로 이관업무를 담당하기에는 무리가 있음 - 따라서 노정국을 신설하고 기존 기구확대 방안에서의 각 계를 과로 확대하여 노정과, 직업안정과 및 노동복지과로 편성하여 통합에 따라 이관될 해당 기능을 배분 관장케 함 ○ 建設行政 - 건설행정의 경우 통합에 따른 이관기능의 배분을 위하여 기구를 신설하는 것은 바람직하지 않음

기타1995

금창호(외)

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민선자치단체장의 바람직한 역할정립을 위한 제도개선방안 民選自治團體長의 바람직한 役割定立을 위한 制度改善方案 硏 究 者: 林承彬, 趙錫柱 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 硏究院 Ⅰ. 硏 究 目 的 1) 背景: 民選自治時代의 開幕은 34년만의 재출발이었으며 過去에 파행적으로 運營되었던 지방자치를 되풀이 하지 말아야 된다는 관점에서 自治團體長의 바람직한 役割定立에 대한 연구가 필요한 것이다. 그외에도 새로운 行政環境속에서 주민의 행정수요에 적절히 대응하여야 하는 자치단체장의 積極的이고 能動的인 役割이 기대되어지고 있다. 2) 必要性(意義): 民選自治團體開幕이 가지는 의미는 지역내에서 새로운 정치행정질서를 구축하기위한 政策形成過程에서의 자치단체장이 核心的인 역할을 하게 되었다는 의미이기도 하다. 자치단체의 政策形成過程에 影響을 미치는 因子로서는 ①自治團體外部環境要因: 國家, 廣域自治團體, 他自治團體, 一般社會의 與論, ②執行部外部要因: 地方議會, 利益團體, 住民與論, ③執行部內部要因: 市長, 職員 등이 있다. 이 가운데 특히 自治團體長이 차지하는 비중은 그 어느 因子보다 크다고 할 수 있으므로 상기와 같은 변화된 환경속에서의 단체장의 바람직한 役割定立을 위한 制度的인 硏究가 선행될 필요가 있다. 3) 目的: 새로운 行政環境에 처한 민선자치단체장이 권한과 역할을 바람직하게 發揮하기 위해서는, 自治團體間의 제도적으로 補完하여야 할 課題및 개인적인 자질향상을 위한 課題 등의 사항에 대해 檢討되어져야 한다. 본 硏究에서는 이러한 변화된 行政環境에 따른 자치단체와 중앙정부간의 政府間關係속에서의 역할 및 새로운 行政需要에 대응하는 自治團體長의 役割에 대한 연구를 통하여 民選自治時代의 自治團體장의 바람직한 役割定立을 위한 制度改善方案을 제시해 보고자 하였다. 다음의 <그림1>은 본 연구에서 하고자 하는 硏究目的을 달성하기 위한 推進體系이다. Ⅱ. 政 策 建 議 本 연구에서는 第3章의 實態分析과 問題點 把握, 第2章의 理論的 考察, 第4章의 外國自治團體長의 役割 등과의 비교て검토를 한 것을 토대로 政策의 基本方向을 提示하고자 한다. 본 연구에서 제시할 自治團體長의 바람직한 役割定立을 위한 政策의 基本方向으로서 다음 세가지 사항을 강조하였다. 첫째로 自治團體長의 역할정립을 위해서는 自治團體長의 自律性이 발휘될 수 있도록 하는 諸般與件造成이 필요하다. 自律性て民主性て效率性て責任性 公共性 등을 추구하는 전통적인 行政理念에서 보다 새롭게 강조되어야 할 것은 지역사정에 맞는 自律的인 행정활동이다. 따라서 自治團體長의 行政活動에 있어서는 效率性을 기초로하는 自律性의 提高가 필요한 것이다. 그 理由는 새로운 문제에 自發的て積極的으로 대응하는 능동적인 자세가 自治團體長에게 요구되고 있기 때문이다. 둘째로 自治團體長의 바람직한 役割定立을 위한 制度改善方案은 단체장이 자치단체가 행하는 行政全般에 責任을 질 수 있도록 하여야 한다. 現行法制度에 있어서 自治團體長은 행정에 대한 최종적인 책임자로 되어있다. 그러나 바람직한 自治團體長의 役割은 行政뿐만아니라 住民에게도 責任을 져야하며 주민도 이것을 요구하고 있다. 따라서 責任性있는 行政을 구현하기 위해서는 民主性의 提高로서 住民中心의 行政을 추구해야 한다. 주민중심의 행정이란 행정이 주민에 군림하는 상태에서 주민의 시녀로 변화하라는 의미가 아니고 행정과 주민이 대등한 관계를 유지시켜야 한다는 것이다. 그러기 위해서는 행정의 의연한 자세가 필요하며 투명한 行政, 住民意見이 政策에 피드백(Feed-back)될 수 있는 政策의 循環性, 行政이 주민과의 協議를 중시하는 방향으로 나가야 할 것이다. 셋째로 自治團體長의 바람직한 役割定立을 위해 강조되어야 할 사항은 政府間關係에서의 自治團體長의 役割이다. 第3章의 問題點에서도 지적하였듯이 지난 民選團體長選擧 이후에 정부간관계에서 수많은 분쟁이 전국 각지에서 噴出되고 있으며, 실태조사한 결과 주민 역시 자치단체장에게 기대하는 役割로서 이 부분이 크기 때문이다. 다음의 第2節에서는 단체장의 바람직한 役割定立을 위한 상기 세가지의 政策 基本方向을 달성하기 위해 具體的인 制度的 改善方案을 檢討 및 提示하였다. 1. 自治團體長의 自律性提高를 위한 改善方案 自治團體長의 創造的 活動을 강화시키기 위해서는 自律性提高가 필요하다. 自治團體長이 行政的인 役割, 政治家的인 혹은 經營家的인 役割을 충분히 수행하기 위해서는 자치단체장에게 自律性이 보장되어야만 효율적인 행정활동이 가능하게 되는 것이다. 자율성(autonomy)이 보장되지 않는 自治(self-government)란 있을 수 없으며 자치단체의 특성에 맞는 효율적인 행정 또한 기대될 수 없기 때문이다. 創造的인 自治團體長의 역할정립을 위해서는 다음의 세 가지로 나누어 살펴 볼 수가 있다. 첫째로는 人事權에 대한 自律性提高, 둘째로는 事務執行에 대한 自律性提高, 셋째로는 지역경제활성화 측면에서 요구되는 自治團體經營의 自律性提高이다. 가. 人事權에 對한 自律性提高 본 연구의 實態分析과 問題點에서도 언급하였듯이 자치단체장의 인사권은 현행법체계안에서 제한되고 있다고 할 수 있다. 새로운 行政需要에 맞는 지방자치행정이 되기 위해서는 自治團體長이 地方公務員人事行政이 閉鎖體制에서 開放體制로 전환시킬 필요가 있는 것이다. 개방형체제라는 것은 유능한 민간인을 公共部門에 時宜適切하게 활용하기 위한 것이다. 다음은 자치단체장의 人事權에 대한 自律性을 提高시킬 수 있는 몇가지 方案에 대하여 구체적으로 提示하였다.. 1) 人事委員會運營에 있어서 基礎自治團體長 役割提高 檢討 現行 地方公務員法 第72條, 地方公務員懲戒및 訴請規程 第2條에 의하면 基礎自治團體 소속 公務員이라해도 징계심의관할권은 市 道 人事委員會에서 議決하도록 되어 있는 것에 대한 問題點은 第3章에서 언급한 바있다. 이에 대한 政策建議는 당해 자치단체에 소속된 지방공무원에 대한 징계에 관해서 자치단체장의 인사권을 확보하도록 하여야 한다. 구체적인 방안으로서는 다음 두가지의 案이 檢討될 수 있다. 第1案: 지방자치단체별로 複數의 인사위원회를 구성할 수 있게 하여 기초자치단체장에게도 징계심사를 할 수 있게 한다. 第2案: 市道人事委員會에는 市郡 지방4급이상 공무원의 징계사건과 이와 관련된 하위직공무원의 징계 및 소속기관을 달리하는 동일사건에 2人이상 연류된 징계사건을 담당하게 한다. 그리고 市郡人事委員會에는 지방 5급이하 공무원의 징계사건을 담당하게 한다. 關聯法規 地方公務員法 第 72條에 대한 개정안을 제시하였다. 2) 地方專門職採用에 있어 自治團體長에의 權限移讓 地方專門職公務員規程 第3條에 의하여 지방전문직공무원을 채용할 경우, 채용자격일부(지방전문직공무원규정 제3조의 별표의 기준)에 대하여 내무부장관과 사전협의토록 되어있는 조항은 自治團體長의 인사권을 制限하고 있을 뿐만아니라 변화하는 行政需要에 時宜適切하게 행정서비스를 제공하는 것을 制限하고 있다. 關聯法規 地方專門職公務員 規程 第3條에 대한 개정안을 提示하였다. 3) 自治團體長 連任制限에 對한 閉止 檢討 現行 3期로 制限되어 있는 것을 유능한 者가 계속해서 지역에서 일할 수 있도록 連任制限을 폐지한다. 지방자치행정의 특성상 外交, 國防, 警察 등이 제외되고 있으므로 주민이 판단하여 단체장의 任期를 定하는 것이 바람직하며 동시에 住民召喚(Recall)제도를 도입하여 自治團體長의 장기집권에 의한 폐단을 막을 수 있도록 개선방안을 提示하였다. 關聯法規 地方自治法 第87條를 개정할 것을 提案하였다. 나. 事務執行에 對한 自律性提高方案 自治團體長의 行政活動에 대한 各種 監査가 자치단체장의 自律的인 行政執行을 방해하지 않는 범위내에서 공정하게 이루어지게 하기 위해서는 行政監査와 會計監査를 이원화시킬 필요가 있다. 自治團體長의 사무에 대한 자율성확보를 위한 개선방안으로서는 다음의 案을 제시하였다. 즉, 自治事務에 대한 중앙과 上級自治團體의 監査는 행정감사에 局限시키고 自體監査를 강화하자는 것이다. 그리하여 中央監査로부터 自律性이 强化되고 또한 效率的인 事務를 執行可能하도록 하자는 것이다. 1) 自治事務에 對한 中央監査의 縮小 檢討 現行의 中央과 上級自治團體의 事務監査는 지방의회에 의한 監査 등과 중복되고 있을 뿐만아니라 단체장의 자율적인 事務執行에 저2해요인으로서 작용하고 있으므로 중앙 및 상급자치단체의 감사에 대해서는 행정감사로 제한하는 것을 提示하였다. 關聯法規 地方自治法 第158條에 대한 改正案을 提案하였다. 다. 自治團體經營에 있어서 自律性提高方案 자치단체장에게 기대하는 역할로서, 地域經濟活性化政策을 중심으로하는 자치단체장의 경영능력의 향상을 요구하는 소리는 본 연구의 實態調査에서 뿐만 아니라 많은 관련자들이 지적하고 있는 현실이다. 지방자치단체장은 自治團體經營向上을 위해서는 자신의 능력을 배가시키는 努力 뿐만아니라 他自治團體및 外國 先進自治團體의 事例에 대하여 끊임없는 檢討를 하여야만 한다. 또한 현행법제도에서 自治團體長의 경영능력을 제한하는 조항들에 대한 검토가 필요하다. 특히 우리나라의 自治團體長의 經營能力을 向上시키기 위해서는 地方自治團體經營에 있어서 先進的인 日本事例에 대한 검토도 필요하다. 1) 專門硏究機關 및 內務部와의 共同政策開發 및 情報交流에 관한 檢討 自治團體長의 自治團體經營能力을 向上시키기 위해서는 客觀的이고 公信力있는 硏究機關 및 內務部와의 共同政策開發 및 情報를 제공받을 수 있도록 하는 것이 組織 人事 財源의 確保라는 관점에서 용이하며 전국적인 기준점이 제시되어 善意의 競爭이 가능해 질 수가 있기 때문이다. 외부의 專門硏究機關 및 內務部의 담당부서에서는 合同으로 전국 자치단체의 경영평가를 위한 標準指數를 개발하여야 하며 우수 自治團體에 대해서는 포상을 하는 인센티브制의 도입이 필요하다. 2) 財源確保를 위한 自治團體長 兼任制限 閉止方案 현행은 自治團體長의 兼職을 광범위하게 제한하고 있으나 제3섹터사업체와 같은 地方自治團體가 일정액이상을 출자하는 사업체인 경우에는 兼職이 可能하도록 제시하였다. 그 이유는 제3섹터와 같은 事業體의 활동에 自治團體長이 자유롭게 投資할 수 있게 함과 동시에 사업상의 最終的인 책임을 지도록 하기 위해서이다. 또한 自治團體長이 事業體의 長을 겸할 경우에는 경비절감 등의 예산면과 專門職出身의 自治團體長이 力量을 발휘할 수 있는 效率的인 改善方案이 될 것이다. 참고로 일본단체장의 경우는 地方自治團體가 50%이상 출자한 事業體일 경우에는 단체장의 兼職을 허용하고 있다. 關聯法規 地方自治法 第88條에 대한 改正案을 提示하였다. 3) 行政서비스供給體選定에 對한 자율성 檢討 本 硏究의 제3장의 단체장과 주민을 대상으로한 행정수요파악을 위한 분석에서 자치단체간, 성별간, 연령층에 따라 정책선호도가 다르다는 사실이 나타났다. 각계각층의 行政需要에 적절하게 대응하고 지역특성에 맞는 행정서비스를 제공하기 위해서는 행정서비스공급체에 운용에 대한 自治團體長의 自律性이 提高되도록 改善方案이 이루어져야 할 것이다. 특히 조사분석에 따르면 地域經濟活性化政策에 대한 行政需要가 가장 많았으므로 이를 위한 財政運用, 豫算編成에서의 改善方案이 강구되어져야 할 것이다. 2. 自治團體長의 責任性提高를 위한 改善方案 自治團體長의 責任性提高를 위한 方案으로서는 행정에 대한 責任性과 住民에 대한 책임성이 강조되어야할 것이다. 행정에 대한 責任性提高를 위해서는 앞에서 살펴본 外部監査, 議會監査 등으로 確保될 수가 있으나 주민에 대한 責任性提高를 위해서는 住民參與制度가 活性化되어야 한다. 이를 위한 법제도적인 改善方案은 財政情報公開制度의 확립을 위한 住民監査請求權制度, 住民參與制度, 住民投票制度, 住民召喚制度에 대한 導入方案에 관하여 檢討하였다. 가. 會計監査에 대한 外部監査制度의 導入 檢討 地方議會와 住民과 함께 만드는 外部專門家들이 參加할 수 있게하는 [聯合監査機構]設置를 改善方案으로서 제시하였다. 이는 前述의 自治事務에 대한 중앙감사의 폐지로 인하여 監査의 質이 떨어지는 것을 막기 위함이며 監査業務자체도 자치단체의 業務가 되도록 하여 단체장의 自律性을 保障하기 위해서 改善方案을 제시하였다. 關聯法規 地方自治法 第158條의 ②의 新設에 關한 改正案을 提示하였다. 나. 財政情報公開를 위한 住民監査請求權制度의 導入 地方自治團體長이 사무집행에 있어서 自律性提高를 위한 제도개선도 중요하나 事務執行에 대한 行政責任을 지도록 하는 것도 지방자치의 정착을 위해서 중요하다고 할 수 있다. 현행의 집행부에 대한 財政監査는 집행부내에 設置되어 있는 전담부서와 地方議會가 하고 있으므로 주민들의 의견이 반영되거나 주민에게는 알려지지 않은 상태로 감사가 끝나 버리고 있다. 주민이 자치단체에서 행하여지고 있는 사무집행에 대한 감사가 가능하게 하기 위한 具體的인 방안은 지방자치단체가 자체적으로 監査委員會의 설치운영을 가능하도록 하는 것이다. 또한 지방의회에 설치된 監査委員會에 주민이 감사를 請求可能토록하여 집행부와 지방의회가 癒着이 되지 않도록 하는 方案에 대해 檢討가 이루어져야만 한다. 關聯法規 地方自治法 地方議會第 36條의 ⑧의 新設을 제안하였다. 다. 住民投票制度의 導入 檢討 住民投票制度는 直接參與制度의 하나라고 할 수 있다. 우리나라의 現行法에 의하면 地方議會의 의결에 대한 주민의 의견수렴과정이 없고 구체적인 법률이 없으므로, 중요한 사항에 대해서는 自治團體長의 주민투표에 회부할 수 있는 권한을 가질 수 있도록 制度改善을 필요하다. 住民投票制度는 주민투표에 의해 決定될 사항을 조례에 미리 정하는 방식과 단체장과 의회가 議事決定을 하여 선택적으로 주민투표에 회부하는 방식을 취하는 것이 一般的이다. 따라서 현행 地方自治法 第 13條의 2에서 규정하고 있는 주민투표의 절차 발의요건 투표절차 등 導入에 관한 檢討가 이루어져야 만한다. 關聯法規 地方自治法 第 13條의 3(新設)을 提案하였다. 라. 住民召喚(Recall)制度의 導入 檢討 우리나라에 住民召喚制度를 導入하기 위해서는 자치단체의 전체공직자를 대상으로 하기 보다는 지방의회의 의원, 단체장 및 부단체장에 한정적으로 실시하는 것이 바람직하다. 그 후 주민소환제도의 運用狀態를 파악한 후에 전체 高位公職者로 확대실시하는 것이바람직하다. 그러기 위해서는 現行地方自治法 第 90條 2項을 改正하여 自治團體長의 퇴직사항에 地方議會에 의한 不信任權을 추가토록 한다. 그러나 단체장에 대한 불신임의결권은 住民投票에 의해 최종적으로 결정하도록 하여 지방자치의 파행운영을 막도록 한다. 3. 政府間關係에서의 役割定立을 위한 改善方案 第2章의 理論考察과 第3章의 問題點에서 살펴 본 바와 같이 정부간관계에서의 자치단체장 역할은 다음의 세부분으로 나누어 檢討하였다. 첫째는 상호의존자로서의 역할검토, 둘째는 재원의 배분자로서의 역할검토, 세째는 분쟁해결자로서의 역할검토이다. 그리고 본 硏究에서는 政府間關係에서의 자치단체장의 역할정립을 위해서 현재 운영하고 있는 各級의 紛爭調整委員會의 實效性에 문제가 되고 있으므로 法的 拘束力이 있으며 自律的인 政府間關係機構를 중앙에 設置하여 국무회의에 상정시킬 수 있는 방안에 대해 檢討할 것을 提案하였다. 끝으로 본 연구에서 지금까지의 論議て分析된 것을 토대로 한다면 자치단체장의 역할은 크게 세가지로 나눌 수가 있다. 첫째는 自治團體長이 가지고 있는 고유의 권한을 사용하여 행정을 원만하게 집행하여 住民에 대한 행정서비스의 質을 높이는 역할이다. 둘째는 지역민이 가지고 있는 行政需要를 파악하여 그에 적절한 정책을 입안て집행하여 창조적으로 地域을 만들어 나가는 역할이다. 세째는 자치단체장의 役割로서 法規程등으로 명확하게 明示되어 있지 않으나 정부간관계에서의 단체장의 役割이 法規化되어져야 한다. 즉 단체장의 바람직한 역할이란 때로는 地域의 創造的 主體로서 때로는 의견을 수렴하여 움직이는 객체로서의 역할이 강조되어야 하는 것이다. 이를 위해 본 연구에서는 自治團體長의 바람직한 役割定立을 위한 制度的 改善方案 各各에 대해, 肯定的 效果와 否定的 效果를 함께 檢討하였으며, 關聯法規의 개정안이 필요한 경우에는 이를 提案하기도 하였다. 본 연구는 自治團體長이 가지고 있는 현행법상에서 가지고 있는 권한과 역할을 중심으로 制度的으로 분석하였다. 향후 본 연구의 후속과제로써는 각 개별 자치단체의 운용에 관한 사례연구가 뒤따라야 할 것이다. 같은 제도를 가지고 있다 하더라도 자치단체의 운용방법에 따라 자치단체의 상태가 상당히 달라질 수 있다는 것을 외국의 사례연구에서도 알 수 있듯이 이 분야에 대한 類型別事例硏究가 필요하다.

기타1995

임승빈(외)

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지방의회의 의정효율성 제고방안 地方議會의 議政效率性 提高方案 硏 究 者: 金聖鎬, 金弼斗, 宋昌錫 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 仁川廣域市, 江原道 忠淸北道 廣域議會 Ⅰ. 硏 究 目 的 地方議會는 주민을 대표하여 집행기관의 행정을 감시·견제하며 지역안의 분쟁과 대립을 조정하고, 地域社會를 안정적으로 발전시켜야 할 책무를 지니고 있다. 그러나, 지난 4년동안 지방의회는 그 존재가치를 정당하게 평가받지 못하였고, 의정활동도 주민의 관심의 대상에서 벗어나 있었다. 이는 지방의원에게도 일부의 책임은 있으나, 해방 이후 중앙집권시대에 제정되었던 법령과 제도 및 지방의회에서 이루어 지는 지방정치가 [희소가치의 배분]을 위한 정책결정과정이란 점이 과소평가되었다는데 점에서 지방의회가 본연의 역할을 다하는데 많은 제약요소로 작용했기 때문이라고 생각한다. 따라서 本 硏究는 1995년 6월 27일 4대 지방선거를 통하여 본격적인 地方自治의 시대를 맞이하게 된 지방의회가 그 법적 지위에 따라 지방정치의 場으로 기능할 수 있도록 지난 4년동안 제1기 지방의회의 의정활동실태를 평가하고 의정효율성을 제고할 수 있는 정책대안을 마련하는데 그 목적이 있다. Ⅱ. 政 策 建 議 1. 地方議會의 自治立法權 强化 가. 國會와 地方議會立法權의 配分 지방의회는 상기 국회의 전속적 입법소관사항 즉 국가사무 이외의 內政과 관련된 사무중 自治事務를 전속적 입법소관사항으로 하고 자치사무에 관하여 법률과 조례가 상충되는 경우에는 조례우선의 원칙을 확립하며, 機關委任事務는 명백한 국가사무임을 입증할 수 있는 사무이외에는 국회와 지방의회의 競合的 立法所管事項으로 하되 국가사무에 관한 한 지방의회의 입법자제를 전제로 한다. 團體委任事務는 자치사무와 구별의 實益이 없어 지방자치법에서 조차 구별하지 않고 있으므로 차제에 自治事務에 포함시키고 현재와 같이 지방의회의 입법소관사항으로 둔다. 나. 國會 및 政府의 立法過程에 地方自治團體의 意見提案制度 導入 다. 條例의 司法審査主體의 變更과 權限爭議對象機關 立法改善 方案 조례의 사법심사는 합법성과 적헌성이 동시에 고려되어야 하므로 의회입법인 조례의 준법률적 성격을 감안한다면, 정부와 지방자치단체간의 권한쟁의와 조례의 사법심사주체는 법논리상 일치시키는 것이 타당하다고 본다. 2. 執行機關에 대한 政策評價機能의 强化 가. 行政事務 監·調査의 實效性 確保 지방의회의 행정사무감·조사의 실효성을 확보하기 위하여 지방자치법 제36조 제5항 및 제6항에 따라 증언·감정 등에 관한 대통령령이나 조례를 제정함으로써 증언 또는 진술을 거부한 자에게 벌칙을 과할 수 있는 입법이 필요하다. 나. 豫算審議制度의 改善 1) 豫算編成 및 豫算審議期間의 調整 가) 제1안: 會計年度의 變更 나) 제2안 : 예산편성·심의·의결순기의 조정 2) 豫算編成指針의 改善 제1안: 지나치게 세부적 사항까지 경직적으로 규제하고 있는 예산편성지침을 포괄적으로 규정하여 지방자치단체의 자율적 예산편성범위를 점진적으로 확대해 나가는 방안이 있다. 제2안: 현행 지방재정법 시행령 제30조 제1항은 지방자치단체의 예산편성시 예산편성지침에 의해야 할 것을 의무화하고 있으므로 이를 임의규정으로 개정하는 방안이 있다. 3. 地方議會의 職制 및 運營改善方案 가. 地方議員의 有給職化 推進 및 定員의 合理化 우리나라의 지방자치단체는 면적, 인구, 재정력 등이 다양하기 때문에 지방의회의원의 유급직화를 획일적으로 정하는 것은 무리이다. 다만, 소의회를 전제로 하고 지방의회의원을 유급직화하는 것과 현행 소선거구제를 대선거구제와 혼용하거나 대의회제도를 소의회제 혹은 다른 제도로 바꾸는 決定權을 주민의 선택에 맡기도록 제도화하는 것은 가장 현실적인 대안이다. 나. 議員의 硏纂課程 및 地方議政專門硏修課程 新設 다. 議會事務處(局,課) 職制 및 地方議會公務員 人事制度의 獨立 라. 專門委員制度의 改善 1) 地方議會 專門委員의 職務와 任用資格基準의 法制化 2) 地方議會 專門委員 職務規定의 法制化와 非常任專門委員制度 導入 3) 專門家의 活用을 法制化 마. 會議運營制度의 改善 1) 效率的인 會期運營方案 효율적인 회기운영을 위해서는 의원에게 지급하는 회의수당(출석여비)을 일비로 산정하지 말고 연액 혹은 월액으로 계산하여 의정활동비에 포함시켜 특수활동비로 지급하고 회기중에는 공무수행여비와 회의비(오·만찬)만 지급하는 방안이 있다. 이것을 제도화하면 의원들은 회기일수의 확보 보다 효율적 회기운영에 더 많은 관심을 가지게 될 것이다. 2) 市·道政質問 運營體系의 立法改善方案 집행기관이 시·도정질문에 대한 사전준비와 답변의 충실을 위하여 그 입법개선의 필요성을 절감하고 있다면 의회와 공감대를 형성하는 것이 무엇보다 중요하며, 의회로서도 집행기관의 충실한 답변과 자료를 얻기 위하여 단체장에게 준비할 수 있는 최소한의 시간을 배려하여야 한다는 점에서 의회가 자율적으로 회의규칙을 개정하여야 할 필요성이 인정된다. 4. 實效性있는 民願處理 및 住民參與制度 導入方案 가. 住民 옴부즈만制度 導入 나. 住民投票制度 導入 다. 住民 直接監査請求制 導入

기타1995

김성호(외)

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지방선거제도 개선에 관한 연구 地方選擧制度 改善에 關한 硏究 硏 究 者: 黃雅蘭 , 尹斗燮 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 內務部 Ⅰ. 硏 究 目 的 지방선거는 지방자치의 정착과 발전을 기대하는 시대적 여망 속에 그 과정과 결과에 많은 관심이 모아졌음. 특히 1995년 6월의 4대 지방선거는 全國規模의 선거로서는 처음으로 統合選擧法의 적용을 받음으로서 지방선거제도 실시의 評價的 측면에서 중요한 의미를 지님. 본 연구는 地方自治와 民主政治의 발전이란 地方選擧 目的의 규범적인 측면과 선거관리상의 效率性이란 측면에서 지방선거제도를 분석 평가함으로써 바람직하고 적실성 있는 地方選擧制度의 개선 방안을 제시하는데 목적을 둠. 또한 최근 실시된 1995년의 지방선거 분석을 통하여 선거과정과 결과에서 나타난 문제점 뿐 아니라 지역주의와 같은 선거행태의 병폐를 해소할 수 있는 방안을 법·제도적인 측면에서 접근해 보고자 함. Ⅱ. 政 策 建 議 지방선거는 지방자치단체의 민주성과 권위를 확보하기 위한 중요한 절차임. 따라서 지방선거제도의 개선은 규범적 차원에서의 民主性, 公正性에 초점을 두고 合理的이고 現實的인 요소를 고려하여 適實性 있는 대안이 제시되어야 할 것임. 지방선거제도의 구체적인 개선방안은 다음과 같다. 1. 同時選擧에서 分離選擧로 유권자의 후보인지도를 향상시키며 4대 각 지방선거의 차별성과 의미를 제고시키는 한편, 동시선거의 효율성을 살리기 위하여 광역자치단체와 기초자치단체의 선거를 15일 간격으로 나누어 단체장과 지방의회의원 선거를 동시 실시함. 2. 政黨과 地方選擧 가. 制限的 政黨參與: 投票用紙上에 所屬政黨 標記 禁止 지방정치의 활성화에 기여할 수 있는 정당의 순기능을 확보하면서, 지역별 1당 독점현상과 지역주의 등 현실적으로 나타나고 있는 정당참여의 폐해를 최소화하기 위한 방안으로서, 정당의 후보공천과 선거운동지원 등 선거과정의 참여는 허용하되 맹목적 정당투표를 막기 위해 투표용지에 후보의 소속정당을 표기하는 것은 금지함. 나. 民主的 政黨公薦: 競選 및 政黨別 選管委 設置 정당후보 공천의 민주성을 확보하고 참여를 증진시키며 자격과 능력이 뛰어난 후보가 공천되기 위해서는 각급 지방선거에 있어서 정당후보의 공천은 경선과정을 통해여 해당 지역의 당원들에 의하여 결정되어져야 하며, 경선을 주관할 각 정당별 선거관리위원회가 구성되어져야 함. 다. 廣域議會의 比例代表制: 比例代表 分離投票 實施 표의 등가성 원칙을 준수하며, 주민으로 부터 지방의회구성의 권위를 향상시키며, 자격과 능력이 뛰어난 후보가 정당비례대표 공천순위의 주요 결정기준이 되도록 하기 위해서는, 1인 2 투표제를 도입하여 비례대표선거를 위한 투표를 따로 실시함. 3. 議會規模의 適定化 지방의회 운영의 효율성과 전문성을 제고시키고 의정활동의 가시성과 책임성을 증대시킴으로서 지방자치의 정착과 발전에 기여할 수 있도록 지방의원을 유급직화하고 의원의 수를 대폭 감소하여 소의회제를 도입하도록 함. 4. 小選擧區 및 多數代表制 가. 小選擧區制의 改善方案 소의회제 채택을 전제로 현행 선거구를 통합 조정하여 확대하도록 함. 선거구 획정은 인구를 기준으로 하며, 보완적으로 행정구역의 인접성,지세 등 지리적인 여건을 고려하여 결정함.(단 지방의원 1인 대비 인구편차는 2배가 넘지 않도록 함.) 광역의회는 중선거구제를, 기초의회는 출마지역의 후보 거주제한을 둔 대선거구제를 제안함. 나. 多數代表制의 改善方案 1인을 선출하는 소선거구제를 유지할 경우, 현행 다수대표제는 과반수 이상의 득표로 당선되는 절대다수대표제로 전환하며 방법에 있어서는 決選投票, 選好投票, 혹은 承認投票 가운데 하나를 택함. 중·대선거구제를 택할 경우, 선호투표나 승인투표로서 당선자를 선출함. 5. 無投票 當選制度 廢止: 承認投票의 實施 단일 후보 출마의 당선결정은 승인투표를 통해 과반수이상의 득표를 얻을 때 당선인으로 결정함. 6. 選擧規制 가. 選擧權 年齡의 調整 선거권 연령의 조정은 현행 20세 안과 비교하여 참정권의 확대와 법 집행상의 일관성 측면에서 18세 안와 19세 안을 논의하였으며,현실적인 측면을 고려하여 19세 안을 조정안으로 제시함. 나. 被選擧權 居住要件의 改善: 長選擧 居住要件의 廢止 지방의회 의원의 경우에는 의회의원이 갖는 지역과의 관계가 중시 때문에 거주요건의 존치가 필요하나, 지방자치단체장의 경우에는 해당 지역의 발전을 위하여 지역의 대표자로서 뿐만 아니라 지방경영인의 역할이 요구됨으로 지방자치단체장의 피선거권 거주요건은 완화내지는 삭제되어야 할 것임. 다. 團體長 連任 制限 撤廢 지방자치단체장의 연임 횟수를 법 규정으로 제한하는 것은 유권자의 선택을 제약하는 요소로 작용될 것이므로 법적 제한규정은 철폐함. 라. 自願奉仕制度의 改編: 개념정립과 실비보상 선거법상에 선거자원봉사의 개념은 "私的 성격이 강하고 후보자의 친밀도나 정치적 이슈에 대한 견해를 같이하는 지지자"라고 규정함. 자원봉사자들에 대한 처우는 해당 지방자치단체의 일용직 노임 단가를 기준으로 삼는 등 현실적으로 규정이 필요함. (단 선거자원봉사자에 대한 실비지급의 경우 재력을 지닌 후보자들의 파행이 예상되므로, 자원봉사자 수의 적정 인원 또는 실비지급 기준 등을 함께 법으로 규정해 놓아야 함.) 마. 選擧公營制의 强化와 選擧費用의 調整 선거운동에 가장 직접적으로 관련되는 홍보물 기획 및 여론 조사 등에 소요되는 경비를 선거비용에 포함시키는 등의 선거비용범위의 조정문제와 신문광고 등을 포함하여 국가 또는 지방자치단체에서 비용을 보전해 주는 문제 등은 새롭게 검토되어져야 함.

기타1995

황아란(외)

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사용료,수수로의 효율조정방안 使用料·手數料의 料率調整方案 硏 究 者: 吳熙煥, 朴起觀 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 內務部 Ⅰ. 硏 究 目 的 우리나라도 본격적인 지방자치시대가 개막되었다. 지방자치는 지역의 문제를 주민의 부담으로 처리하는 것을 원칙으로 한다는 점에서 지방자치가 건전하게 운영되고 발전하기 위해서는 자주재원의 확보가 전제되어야 한다. 그 중에서도 세외수입의 확대가 요구되고 있다. 그것은 주민들의 조세저항과 법률에 의한 징수로 경직성이 높은 지방세와 달리 세외수입은 재원조달에 있어서 주민과의 마찰이나 저항이 적고, 서비스제공에 대한 응익적인 성격을 포함하고 있으며, 중앙정부의 직접적인 통제를 받지 않는 탄력적인 수입원이라는 점에서 그 가능성이 높기 때문이다. 따라서 세외수입은 중앙정부로부터의 독립기반을 구축한다는 관점과 주민들의 선호를 충족시킨다는 관점에서 그 중요성이 크다고 하겠다. 더욱이 세외수입 중 경상적 세외수입으로서 지방자치단체가 사용자 또는 수익자로부터 징수하고 있는 사용료와 수수료수입의 증대는 자주재원의 확보에 크게 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 그럼에도 지금까지 사용료와 수수료는 그 종류도 많고 징수하는 법적 근거도 다양할 뿐만 아니라 경영행정인식의 부족, 지방자치단체장의 무관심 등으로 요율이 장기간 조정되지 못하였고, 요율체계도 불균형을 이루고 있으며, 수입원으로서의 사용료·수수료가 방치되어 자주재원으로서의 기능도 미약하였다. 이러한 결과로 주민이 얻는 수익과 주민이 부담하는 비용간에 불공평을 초래하였고, 이에 따른 자원배분의 왜곡을 가져왔으며, 사용자부담을 통한 적극적인 재원확보가 가능한 세원을 확보하지 못하였다. 이에 지방자치단체가 제공하는 서비스와 그 재원조달방법과의 관계에서 사용료·수수료의 요율조정에 대한 재검토가 제기되어 사용료·수수료 요율의 현실화를 비롯하여 무료수수료의 유료화, 수수료징수의 단일 법제화 등을 통한 기능의 강화가 요구되고 있다. 따라서 본 연구는 수익과 부담을 공평하게 하고, 자원배분을 효율화하며, 적극적으로 자주재원을 확보한다는 관점에서 사용료·수수료의 원가적정성 등 현황과 문제점을 분석하고 이에 따른 요율조정방안 및 관련제도의 개선방안을 모색하는데 연구의 목적이 있다. Ⅱ. 政 策 建 議 세외수입 중 경상적 세외수입에 속하는 사용료·수수료는 사용자부담원칙에 의하여 재원확보의 가능성이 높음에도 지금까지는 그 비중이 낮아 관심의 대상이 되지 못하는 등 많은 문제점이 제기되어 왔는바 문제점에서 도출된 개선방안을 중심으로 政策建議를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 사용료·수수료의 分類와 料率調整이 이루어져야 한다. 그것은 사용료·수수료의 분류에 따라 현실화율을 조정하는 것이 바람직하고, 사용료·수수료가 장기간 미조정상태에 있어서 지나치게 저렴하여 부담의 공평, 자원배분의 효율화, 자주재원의 확보측면에서 문제가 제기되고 있기 때문이다. 이를 위하여는 사용료·수수료 분류모형에 따라 합리적인 요율조정이 이루어져야 하고 사용료·수수료의 성질에 따라 적의 조정되는 것이 요구된다. 그것은 각 사용료·수수료가 분류상 어느 부문에 해당되느냐에 따라 원가보상률을 달리 결정하는 것이 합리적이기 때문이다. 둘째, 현재 무료로 제공되고 있는 수수료 가운데 유료화가 필요한 수수료는 유료화하여야 한다. 수수료라 하여 무조건 유료화하여야 하는 것은 아니지만 아무런 정당성없이 무료화를 유지하는 것은 수익과 부담간의 불공평을 초래할 뿐만 아니라 지방자치단체의 재원확보는 물론 자원배분의 왜곡을 가져오기 때문이다. 따라서 현재 무료로 제공되는 수수료가운데 특수이익을 수반하는 수수료, 현지조사에 비용이 드는 수수료, 비용의 적정부담이 필요한 수수료는 유료화되어야 한다. 셋째, 수수료 징수의 단일 법제화가 요구된다. 현행 수수료는 지방자치법에 일반적인 근거가 규정되어 있을 뿐 대부분의 수수료는 개별 법령에 규정되어 있어서 법령을 운영하는 관계부처에 의존하지 않을 수 없는 실정이다. 이에 따라 법령개정의 번잡성과 경직성, 수수료 수입의 지방자치단체 귀속 등으로 관계부처의 관심이 부족하여 요율이 조정되지 않아 저렴하고, 요율조정시에도 타부처 유사서비스 요율에 대한 비교검토가 이루어지지 않고 있어서 불균형을 초래하는 문제점이 있다. 따라서 각 개별법령에 규정된 수수료를 흡수·수용하여 유사 수수료간 형평을 유지하고 사회여건과 물가인상 등에 부응하여 요율을 적기에 조정할 수 있도록 하며 수수료제도의 일원화를 위하여 단일 법제화할 것이 요구된다. 이를 위하여「地方自治團體手數料徵收規程(假稱)」의 제정이 요구된다.

기타1995

오희환(외)

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지방차지단체의 환경투자재원확충에 관한 연구 地方自治團體의 環境投資財源 擴充에 관한 硏究 硏 究 者: 李昌均, 金成珠 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 濟州道 Ⅰ. 硏 究 目 的 일반적으로 환경정책이란 공해를 방지하고 아메니티(Amenity)를 높이고 자연생태계를 적절히 보호하는 것을 통하여 쾌적한 환경의 보전과 관리를 목적으로 하는 공공정책으로, 여기에는 환경오염에 대한 규제정책 및 아메니티에 대한 보전정책 그리고 자연환경에 대한 보호정책으로 구성된다고 볼 수 있다. 이와 같은 정책들은 물론 국가적인 차원에서 종합적으로 행하는 것이 보다 효율적인 것도 있으며, 한편으로는 지방자치단체에서 행사는 것이 보다 효율적인 것도 있을 것이다. 따라서 각 지방자치단체에서 보다 체계적으로 환경보전정책을 수립하고 그 실현을 위하여 각각의 영역에 있어 구체적인 정책수단을 결정하는 것도 중요시 되고 있다. 왜냐하면 환경은 넓게는 국제적인 공공재의 성격뿐만 아니라, 좁게는 지역고유재의 성격도 강하다고 할 수 있는데, 예를 들어, 지역경관은 그 지역 특유의 것이고, 물의 경우도 일정지역에 국한된 유역이 있으며, 대기는 연속해 있지만 고원이나 임해공업지구와는 공역이 달라 대기의 상황도 다르게 나타나고 있다. 따라서 환경은 우선 지역적으로 불균등하게 나타나고 있기 때문에 지역단위의 환경에 대한 정책의지가 중요시되며, 먼저 지역단위에서 환경보전이 이루어졌을 때 국가적으로 그리고 더 나아가 국제적으로도 환경문제의 심각성을 줄일 수 있을 것이며, 또한 환경정책의 효율성도 높일 수 있을 것이다. 왜냐하면, 환경문제는 지역주민의 건강과 생활에 가장 직접적인 영향을 미치기 때문에, 분야에 따라서는 환경정책에 대한 의사결정과 그 구체적 실시과정에 있어서 중앙정부보다는 지역에 밀접한 각 지방자치단체의 책임하에 환경주권자인 지역주민의 참여를 보장하는 것이 지역실정에 맞는 보다 구체적이고 현실적인 대책이 마련될 수 있기 때문이라 할 수 있다. 그러나 우리나라 국가예산중 환경관련예산 비중이 외국에 비해 매우 낮을 뿐만 아니라, 특히 지방자치단체의 경우, 투자재원을 국고보조금, 지방양여금의 일부 등 중앙정부에 대부분을 의존하고 있기 때문에 재원이 빈약하여 지역에서 자주적이고 지역특성에 맞는 환경투자가 곤란한 실정이다. 따라서 본 연구는 지역주민의 삶의 질에 대한 향상요구와 그에 따른 생활환경개선에 대한 수요증가에 대응하기 위하여 지방자치단체의 환경투자재원 확충방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 1. 地方自治團體의 環境投資財源 擴充方案 : 短期的 接近 가. 地方自治團體의 一般財源 擴充 및 環境支出 上向調整 지방자치단체의 환경투자재원을 확충하는 방안으로는 이하 열거하는 여러가지 방안을 들 수 있다. 제시하는 방안 중에는 현행의 제한된 재정구조의 범위내에서 지방자치단체 스스로의 자구노력에 의해 할 수 있는 것도 있으나, 대부분은 중앙정부가 환경문제해결에 대해 보다 적극적인 자세를 갖고 지방자치단체에 재원보조 및 재원이양 등의 의지가 없으면 실현이 거의 불가능한 것이다. 따라서 본 연구에서는 단기적 대안과 장기적 대안으로 나누어 지방자치단체의 환경투자재원 확충방안을 제시한다. 단기적 방안은 지방자치단체가 스스로 노력에 의해 달성될 수 있거나, 방안을 채택하는데 있어 현실적으로 용이하고 큰 변화 및 무리가 따르지 않는 것을 중심으로 제시한다. 장기적 방안은, 방안을 채택하는데 있어 복잡하거나, 장기적으로 중앙정부와 협의하여 충분한 검토가 이루어진 후에 실시되어야 바람직한 방안이라 할 수 있다. 지방자치단체의 일반재원 확충방안으로는, ① 여러가지 제기되고 있는데, 경영수익사업의 확대를 통한 세외수입의 확충노력, 국세의 지방이양, 탄력세율의 적용확대, 법정외세제도의 도입, 지방교부세율의 상향조정 등을 들 수 있다. 이에 대한 구체적인 방안이 강구되어 지방자치단체의 전반적인 재정력을 강화해야 한다. 나. 中央政府의 財政支援 强化 환경관리의 효율성 제고를 위해서 중앙정부는 적극적으로 지방자치단체에 각종 지원을 강화해야 한다. 왜냐하면, 앞에서도 여러차례 밝혔듯이 환경문제는 중앙 및 지방의 공동과제이며, 또한 환경재의 특성에 의해 각 지방자치단체에서 대응하는 것이 보다 효율적인 것이 많기 때문이다. 다. 負擔金制度의 改善 및 地方交付率 上向調整 대안으로 환경개선비용부담금 및 배출부과금의 지방교부율을 현행 10%에서 50%로 상향조정하는 방안을 들 수 있다. 50%로 상향조정하 근거로는, 급격한 상향조정으로 중앙정부의 환경투자계획에 차질이 생기는 것을 막고, 또한 본 연구에서 제시한 여러가지 방안들이 병행되어 실시되는 것이 바람직하다는 가정하에 무리한 변화를 주지 않는 범위내에서 어느 정도 지방자치단체의 환경투자재원을 확충할 수 있는 방향으로 정한 것이다. 라. 水質汚染防止事業 讓與金의 交付率 上向調整 현재 지방양여금 중 환경관련 몫인 수질오염방지사업 양여금의 교부율을 상향조정하여 지방자치단체의 환경투자재원으로 활용하는 방안을 고려할 수 있다. 대안으로는 현행 지방양여금 총액중 170/1,000의 교부율을 250/1,000으로 상향조정하는 방안을 들 수 있다. 마. 民間資本의 積極的인 活用 하나의 대안으로 환경기초시설설치의 민영화를 추진할 필요가 있다. 민영화의 방법으로는 각 지방자치단체의 재정과 처리시설 설치의 지역적 특성 등을 고려하여 적합한 민자유치방법을 선택적으로 추진할 필요가 있다. 예를 들어 재활용품 수집 운반 보관시설과 재활용가능자원의 운반과 가공을 위한 압축 파쇄 용융시설 등 중간가공시설에 대한 민영화 가능성을 검토함과 아울러, 재활용시설의 특성을 감안하여 공공부문은 부지확보 등 기초투자를 담당하고 시설의 운영관리에는 민간참여를 유도하는 방안을 고려할 수 있다. 2. 地方自治團體의 環境投資財源 擴充方案 : 長期的 接近 가. 環境公債(가칭)의 活用 환경공채의 발행주체는 지방자치단체로 하여, 환경공채를 지방채의 형태 및 절차에 따라 발행하는 것이 바람직하다. 발행대상사업으로 현재 재원부족이 심각하게 나타나는 지방양여금 대상사업(하수종말처리장, 분뇨처리시설, 오염우심하천정화)과 지방비 소요사업(광역위생매립지, 폐기물소각처리시설)에 대한 재원조달을 목적으로 발행하는 것을 원칙으로 하여 환경공채의 남발을 막을 필요가 있다. 나. 地方環境稅(가칭)의 新設 ① 대안1 : 환경오염관련제품을 선정하고, 여기에 일정 세율을 적용하여, 그 세수를 지방환경세로 하는 방안을 고려할 수 있다. ② 대안2 : 현행 환경개선비용부담금, 배출부과금을 전액 지방환경세로 하는 방안을 들 수 있다. 다. 地方自治團體의 環境改善特別會計(가칭) 設置 환경개선특별회계의 재원으로는 국고보조금, 지방양여금중 수질오염방지사업금, 부담금의 지방교부금, 일반회계 환경예산부분, 상 하수도 사용료, 쓰레기 수거료, 그리고 본 연구에서 제안하는 지방환경세, 환경공채 수입 등으로 한다. 재원의 용도는 수질, 폐기물, 대기 등 환경관련 기초시설 확충과 연구개발 및 민간지원을 지출로 한다. 라. 方案에 따른 綜合評價 이상에서 제시한 지방자치단체의 환경투자재원 확충방안들을 종합정리해보면 <표 1>과 같다. 여기에서 실행여부에 대해서는 각 대안들을 상대적으로 비교할 경우를 나타낸 것이다. 그리고 주체에 대해서는 그 방안을 채택하는데 있어 중심적인 역할 및 최종적인 결정권이 어디에 있느냐를 나타낸 것이다. 한편 각 방안들이 장 단기로 구분히야 제시되어 있는데, 이는 앞에서도 언급했듯이 방안을 채택하는데 있어 현실성 정도를 기준으로 한 것이다. 반드시 단기적인 대안을 거쳐 장기적인 대안으로 전환되어야 한다는 의미가 아니라, 단기적이든 장기적이든 향후 지방자치단체의 환경투자재원을 확충하는 방안으로써는 고려되어야 할 대안들을 나타낸 것이다. 따라서 각종 대안들을 어떻게 취사선택하느냐는 검토되어야 것이나 하나의 대안 선택보다는 몇개의 대안을 병행하여 실시하는 것이 바람직할 것이다. <표 1> 지방자치단체 환경투자재원 확충방안에 대한 종합평가 확충방안 구체적 대안 효과 및 문제점 실행여부 주 체 단 기 적 접 근 ①일반재원의 확충 -경영수익사업 확대 -사용료 및 수수료의 요율인상 -환경관련 지방목적세의 인상 -일반재원확충으로 인한 환경투자수요증가에 대응 -사용자부담원칙 및 오염자부담원칙의 강화로 사회적 형평성 제고 -조세저항 및 물가상승 우려 용이 자치단체 ②중앙정부의 재정지원 강화 -환경관련사업 국고보조율 상향조정 -배출부과금 및 환경개선비용부담금의 지방교부율 상향조정 -지방자치단체의 환경보전능력에 따라 국고보조금을 차등지원 -환경투자재원 확충 및 환경개선 -중앙정부의 재원감소에 따른 마찰 용이 중앙정부 ③부담금의 지방교부율 상향조정 -현행 지방교부율 10%에서 50%로 상향조정 -연간 약200억원 정도 환경투자재원 확충 -오염자부담원칙의 강화로 사회적 형평성 제고 -중앙정부의 환경정책에 차질이 생길 우려가 있으므로 중앙정부와 마찰 용이 중앙정부 ④수질오염방지사업양여금의 교부율 상향조정 -현행 170/1,000에서 250/1,000으로 상향조정 -연간 1,560억원 정도 환경투자재원 확충 -지방양여금대상 다른 사업에 차질이 생길 우려 비교적 용 이 중앙정부 ⑤민간자본의 적극적인 활용 -융자지원 확대 -세제지원 확대 -기술지원 강화 -환경기초시설에 대한 민영화 추진 -민간의 자본 및 활력을 이용함으로써 효율성 제고 및 재원확보 -지방자치단체의 재량권이 적다는 문제점이 있음 비교적 용 이 중앙정부 및 자치단체 <표 1> 계속 확충방안 구체적 대안 효과 및 문제점 실행여부 주 체 장 기 적 접 근 ⑥환경공채의 발행 -지방채로 발행 -대상사업은 환경관련 지방비 소요사업 및 지방양여금사업중 환경관련사업 -발행규모는 자치단체 재정상황 및 본 연구에서 제시한 각종 대안을 종합적으로 고려 -상환방법은 환경개선특별회계자금으로 상환 -환경투자재원의 확충 및 환경개선 -환경공채의 남발 및 재정경직성을 초래할 우려 -재정이 빈약한 지방자치단체에 있어서의 현실성에 대한 의문 신중한 검 토 중앙정부 및 자치단체 ⑦지방환경세 도입 -환경오염관련 제품을 선정하여 일정세율 부과 -환경개선비용부담금 및 배출부과금의 지방교부율 전액을 지방환경세화 -오염자부담원칙의 강화 -환경투자재원 확충 신중한 검 토 중앙정부 ⑧환경개선특별회계의 설치 -현행 환경관련재원 및 향후 추가되는 환경관련재원 -재원용도는 환경관련 기초시설 확충, 연구개발, 민간지원 -환경투자의 효율성 및 안정성 제고 -재정의 경직성 및 비효율을 초래할 우려 신중한 검 토 중앙정부 및 자치단체

지방재정1995

이창균(외)

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지방재정진단제도의 효율적 운용방안 地方財政診斷制度의 效率的 運用方案 硏 究 者: 李相龍, 徐廷燮, 朴天一 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 內務部 Ⅰ. 硏 究 目 的 본 연구는 지방자치제의 실시와 더불어 지방재정의 방만한 운영 및 비효율적인 운영을 예방하고 지방자치단체의 건전재정운영을 유도하기 위한 지방재정진단제도의 시행의 바람직한 방안 및 진단결과의 활용방안을 모색하는데 목적이 있다. 이러한 연구목적하에 본 연구는 다음과 같이 수행되었다. 1장은 연구목적, 연구범위 및방법에 관한 내용을 담고 있으며, 2장은 지방재정진단제도의 개념정의 및 지방재정진단제도의 시행필요성을 제시하고 외국의 지방재정진단제도의 검토를 통해 그 평가 및 시사점을 고찰하였다. 3장은 지방재정진단제도의 도입현황과 그 시행에 따른 문제점을 다루었다. 지방재정진단제도의 시행에는 재정진단의 필요성에 대한 인식부족과 현행 체제상 아직 충분한 제도가 마련되어 있지 못하다는 점이다. 아직 제도도입의 초창기이기 때문에 재정진단제도의 각 과정에서 여러가지 미비점이 발견된다. 재정보고서 양식작성, 시달, 제출단계에서 ①재정보고대상의 범위, ②재정보고서양식의 불충분, 재정보고서분석단계에서는 ①분석방법, ②분석주체, ③분석결과의 활용 및 재정정책 반영 내용 등의 미설정, 재정진단단체선정단계에서는 ①선정기준, ②선정주체 등의 미설정, 재정진단실시단계에 있어서는 ①진단방법, ③진단주체 불확실성, 재정진단결과조치단계에 있어서는 ①공개여부 및 범위, ②지도, 지원의 내용, 범위, ③재정건전화계획 수립, 시행 및 내용, 주체, ④재정정책에의 반영의 내용이 확정되어 있지 않다는 문제가 있는 것으로 밝혀지고 있다. 제4장과 제5장에서는 2, 3장의 지방재정진단제도의 필요성과 외국사례 및 현행제도 및 재정진단제도의 시행에 문제점의 연구를 토대로 지방재정진단제도의 발전방안 및 그 결과의 활용방안을 제시하고 있으며, 제6장은 본 연구결과에 대한 종합 및 정책건의를 담고 있다. Ⅱ. 政 策 建 議 1995년부터 지방재정진단제도가 도입·시행되기 위해서는 우선 자치단체로부터 본 제도의 필요성에 대한 인식전환이 있어야 한다. 이를 위해서는 지방재정진단제도가 자치단체의 재정자율권을 제약하거나 재정통제를 강화하는 것이라기 보다는 지방재정의 정책수립이나 자치단체에 대한 적절한 재정지원을 위한 것이라는 적절한 홍보가 필요하며, 이에 못지 않게 지방자치단체들로부터 수용력이 있는 제도로의 발전이 이루어져야 한다. 지방재정진단제도가 보다 발전되어 시행되기 위해서는 재정진단의 일련의 절차인 재정보고서 종류 확정·양식작성→재정보고서 시달·제출→재정보고서 분석(재정분석)→재정진단대상단체선정→재정정밀진단→재정진단결과조치의 단계별 과정에서 갖추어야 할 조건들을 모두 구비되도록 하여야 한다. 첫째, 재정진단제도의 정착발전을 위해서는 지방자치단체가 신뢰할 수 있는 재정보고대상 및 내용의 표준화가 필요하다. 재정보고대상은 정례적 보고서와 비정례적 보고서 구분하고 전자는 ① 예산보고서, 결산승인보고서, ③ 지방채발행보고서, ④ 보증채무부담행위보고서, ⑤ 출자보고서, ⑥ 지방재정계획보고서, ⑦ 지방비부담보고서, ⑧ 채무부담행위보고서, ⑨ 재정투융자사업계획에 대한 심사결과보고서, ⑩조상충용보고서, ⑪이월관련보고서로 하며 후자에는①기타 특별회계보고서, ②기금보고서, ③세입세출의 현금보고서를 포함해야 한다. 둘째, 재정분석은 크게 2가지 방향으로 분석되어야 한다. 하나는지방재정정책에의 반영 및 지방재정지도를 위한 방향에서 분석되어야 하고, 다른하나는 개별자치단체에 대한 재정지도 및 재정진단단체 선정을 위해 개별자치단체에 대한 재정분석이 병행되어야 한다. 또한 재정분석은 개별재정항목분석과 지표분석이 병행되야 하며, 절대적 기준분석을 중심으로 상대적 비교분석이 동시에 이루어 져야 한다. 셋째, 재정진단단체는 재영운영이 부실한 ①채무비율이 세입예산의 일정비율을 초과하는 단체, ②채무잔액이 과다한 단체, ③결산상 세입실적이 예산액보다 현저히 감소한 단체, ④조상충용을 한 단체⑤인건비 등 경상비성격의 예산비율이 높은 단체, ⑥수지균형의 불균형 및 사고이월이 일정비율을 초과하는 단체, ⑦세수감소 및 성장율이 저조한 단체, ⑧재산매각이 일정율이상 지속되는 단체, ⑨지방비미부담이 현저한 단체, ⑩신규자체사업이 급증하는 단체뿐만 아니라 폐광촌 같이 지역경제 짐체지역을 갖는 단체도 포함되어 자치단체를 위한 제도로 인식되어야 한다. 넷째, 재정진단대상체는 중앙정부(내무부), 지방자치단체, 제3의 기관으로 분류해 볼 수 있지만, 진단의 신뢰성 및 객관성, 자치단체 수용성을 고려 할 때 재정진단평가단을 구성하여 실시함이 바람직하다. 다섯째, 재정진단을 위한 재정진단표는 ①자치단체간 재원조달과 재정수요에 따른 환경적 영향요인, ②자치단체내부의 행정적 관리관행과 입법정책등의 조직적 요인, ③ 재정상황을 나타내는 재정적 요인 등을 고려하여 작성되어야 한다. 본 연구에서는 그 예의 하나로 표준재정진단표를 <표 1>과 같이 제시하였다. 그리고 지방재정분석 및 진단의 결과는 다음과 같은 방향으로 활용하되, 현실을 고려한 장·단기방향으로의 모색이 있어야 할 것이다. 진단부문 진단항목(진단지표 및 진단시 착안사항) 환경적 요인 <재정수요·재원조달> 조직적 요인 <재정관리관행·입법정책> 재정적 요인 세입부문 ㅇ자치단체의 - 인구(규모,성별 등) - 소득 - 고용(실업) - 사업활동 - 인프레이션 - 조세저항 - 지역경제침체 - 재해 등 ※세입기반 : 악화 ※세출증대 : 지속 ㅇ계획·전문성 -세입에 악영향을 미치는 행정실무나 정책 -비용통제결여, 세입평가결함 -세입징수·관리의 비효율성 ㅇ세율·요율조정(탄력세율, 사용료·수수료율) ㅇ재정관리관행 - 사고이월 - 수지균형회계처리 - 장기채무 ㅇ경상적자지속 - 예비비활용 - 단기차입 - 내무차입 ㅇ어떤조치로 세입증가? ㅇ과도한 지출증가인가? - 자산처분 ㅇ입법정책 - 상충된 정책 - 비일관성 정책 - 불완전정책 ㅇ주민1인당세입 ↓ ㅇ특정재원(%)↑ ㅇ이전세입(%)↑ ㅇ1회성세입(%)↑ ㅇ체납액(%)↑ ㅇ세입부족(%)↑ ㅇ차입액(%)↑ ㅇ재정자립도(%)↓ ㅇ재정자주도(%)↓ ㅇ재정력지수↓ 세출부문 ㅇ주민1인당지출액 ↑ ㅇ인건비(%)↑ ㅇ고정비용(%)↑ ㅇ이전지출부담(%)↑ ㅇ신규사업지출(%)↑ ㅇ가용재원율(%)↓ ㅇ투자비비율(%)↓ ㅇ인건비충당지수↓ 세입세출 운영부문 ㅇ경상적자(%)↑ ㅇ사업적자(%)↑ ㅇ이월금(%)↑ ㅇ유동재원(%)↓ ㅇ장기채무(%)↑ ㅇ채무상환(%) 진단질의 사항 □경상비를 충분히 지출할 수 있으며, 지출불가시에 어떻게 대처할 것인가? □재정수요에 탄력적으로 대처할 수 있도록 외부환경이 충분한 자원의 정도 는 어느 정도인가? □관리관행과 재정정책은 환경의 변화에 적절히 대응하도록 되어 있는가? <표 1> 표준재정진단표의 예시 첫째, 재정진단의 결과 나타난 재정적인 문제를 해결하기 위하여 문제의 경중에 따라 문제가 가벼울 경우 중앙정부의 재정지도 또는 지원이 실시되어야 한다. 이러한 재정지도·지원은 재정진단의 전단계인 재정분석결과를 토대로 전국적 차원의 지방재정제도 개선 및 재정지도·지원 등 각종 재정정책에 반영할 수 있어야 하며 재정지도에는 조언과 권고, 각종경비의 기준설정, 승인·심사·보고, 부당·위법한 처분에 대한 시정을, 재정정책에의 반영은 재정진단결과를 지방교부세 배분시 ①기준재정수입액 산정시 [유보율]의 차등화, ②[조정률]의 차등화, ③[일정분]의 별도 배정방식으로 활용되어야 하고, 국고보조금 차등배분시 차등보조율(20%, 15%, 10%)을 재정운영 진단결과에 따라 25%- 5%의 범위내에서 재조정할 수 있도록 하여햐 한다. 뿐만 아니라 재정진단결과를 활용하여 재정력이 미약한 단체에게는 기채발행규모를 제한하거나 기채승인시 지방채발행 제한단체에 포함킬 수 있도록 하여야 한다. 둘째. 자치단체간의 재정운영의 성적을 나타내는 재정분석·진단의 결과는 자치단체간의 경쟁심과 건전재정운영을 유도하도록 하고, 재정정보공개 차원에서 주민에게 공개하여 재정운영에 대한 주민통제를 받도록 해야 한다. 셋째, 재정진단결과 재정운영이 다소 부진한 자치단체에 대하여는 적절한 재정지도·지원이 있어야 하지만, 재정의 건전성과 효율성이 현저하게 떨어진 자치단체에 대하여는 지방재정건전화계획을 수립·시행토록 해야 한다. 지방재정건전화 계획의 내용으로 조직·인사개편, 채무상환, 세입증대 및 신규사업의 제한 등으로 명시하여 채무상환, 세입증대, 신규사업의 제한 등과 같은 재정적 측면에서 뿐만이 아니라 조직·인사의 개편 등도 건전화계획의 대상으로 하여 행·재정 전반에 걸친 전면적인 개혁을 목표로 해야 한다. 넷째, 재정진단제도는 지방재정운영이 부진한 단체를 대상으로 재정위기의 초기경계성향을 감지함으로써 초기단계의 재정곤란상태에서 재정의 건전화가 시도되어야 한다. 즉 심각한 재정위기를 사전에 예방하기 위한 조기경보시스템으로서 역할을 충분히 할 수 있도록 재정진단제도를 지방재정위기관리와 연계시켜야 한다.

지방재정1995

이상용(외)

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지방재정투용자심사제도의 강화방안 地方財政 投·融資審査制度의 强化方案 硏 究 者 : 이효, 曺起鉉 硏究期間 : 1995. 3­ 1996. 2 依賴機關 : 內務部 財政經濟課 Ⅰ. 硏 究 目 的 지방자치제의 전면 실시에 따른 주민들의 다양한 욕구분출과 주민생활의 질적 향상 욕구가 크게 증대됨에 따라 지방자치단체는 환경, 교통, 복지향상, 지역개발 등에 대한 막대한 投資需要에 직면하게 되고 사업규모도 대형화될 것으로 전망된다. 이러한 가운데 우리나라의 전국 평균 地方財政自立度는 1995년 기준으로 63.5%이며 대도시와 稅源이 풍부한 일부 자치단체를 제외하면 재정자립 수준이 매우 낮아 道의 경우 46.7%, 郡은 23.8% 수준에 머무르고 있다. 그리고 세입재원에서 필수경비를 뺀 可用財源 규모는 1995년도 전국 평균 5조 9,900억 여원 정도로 歲入財源의 17.6% 정도인데, 그나마 시와 군은 세입재원에서 가용재원이 차지하는 비중이 각각 15.2%와 6.3%로 나타나 재원부족 상태가 심각한 실정에 있다. 이러한 사실을 고려할 때 향후 지역개발 수요와 가용재원간의 不調和現狀이 예견된다. 한편 지방자치단체는 재원부족을 타개하기 위하여 지방채 발행을 비롯한 外部財源의 동원에 적극적으로 나설 것이고 이는 자칫 放漫한 財政運用을 초래할 가능성이 제기된다. 따라서 자치단체로서는 예산 및 재정운용 과정에 있어 사업의 타당성 분석과 가용재원내에서의 投資優先順位에 입각하여 재원을 효율적으로 배분함으로써 투자효과를 극대화하고 투자효율성을 제고하는 일련의 노력이 절실히 요청된다. 그러나 현행 地方財政投融資審査制度는 첫째, 사업 타당성 분석에 있어 전문성과 객관성이 미흡하고, 둘째 豫算制約下에서의 투자분야간, 사업간의 체계적인 우선순위 설정이 이루어지지 못하고 있고, 셋째 中期地方財政計劃 내지 地方債發行計劃 등과의 연계성이 부족하며, 넷째 심사결과의 예산반영 및 환류기능이 제약되고 있으며, 다섯째 투자가용재원의 부족으로 인해 재원조달의 적정성이 부족하며, 여섯째 專擔機構와 인력의 부족 등 심사기법이나 제도적 여건이 미비하여 심사의 質的 側面이나 實效性 確保次元에서 많은 문제점을 나타내고 있는 실정이다. 따라서 본 연구에서는 이러한 점을 깊이 인식하고 현행 지방재정투융자심사제도의 현황과 문제점을 분석한 후 이에 기초하여 投融資審査技法의 開發, 審査의 實效性 確保, 그리고 投融資審査 關聯 法令의 整備를 중심으로 그 강화방안을 마련하였다. 첫째, 투융자심사기법의 개발에서는 투융자심사 대상사업의 선정기준을 조정하고 事業類型別 審査基準 및 投資優先順位 評價基準表를 제시하였다. 둘째, 투자심사제도의 실효성 확보방안에서는 專擔機構와 專門人力의 擴充, 投融資審査委員會의 運營强化, 그리고 審査結果의 還流機能 强化方案을 모색하였다. 셋째, 법령정비에 있어서는 현행 地方財政法 및 同法施行令, 地方財政投融資事業審査規則의 내용을 修正·補完하되 기본적으로 각 法令이나 規則에 어느 범위와 수준으로 규정할 것인가에 주안점을 두어 투융자심사의 내용을 選別的으로 구분하여 규정하였다. Ⅱ. 政 策 建 議 1. 投融資審査技法의 開發 가. 審査對象事業의 選定基準 調整 경제사회의 발전과 더불어 地價上昇, 人件費 및 工事資材費의 引上 등으로 각종 개발사업의 투자비 규모가 확대되었다는 점, 그리고 향후 지방자치단체의 裁量權 伸張에 따라 투융자사업에 대한 자체심사 기능을 강화한다는 점 등을 고려할때, 심사대상사업의 사업비규모를 上向調整하는 것이 필요하다. 특히 현행 사업비기준에는 투자효과와는 무관한 土地補償費가 포함되어 불합리하므로 총사업비 규모에서 보상비를 제외하거나, 현실적으로 재원조달 문제가 지방재정투융자사업에서 매우 중요한 점을 감안하는 경우 사업성격상 보상비가 사업비의 큰 부분을 차지하는 투자사업(예: 도로교통사업)에 대하여는 審査基準額을 여타 사업과 차등화하는 것이 바람직하다. 나. 事業類型別 審査基準 및 投資優先順位 設定 1) 事業類型別 審査基準 자치정부가 수행하는 투융자사업은 매우 다양할 뿐만 아니라 사업의 특성에 따라 그 효과도 상이하게 나타나기 때문에 사업타당성을 분석함에 있어서 事業類型(사업성격)에 따라 심사분야간에 상이한 가중치를 부여하는 것이 요구된다. 따라서 본 연구에서는 審査分野를 크게 경제·재무적 측면, 사회적 측면, 정책적 측면의 3분야로 구분하고, 사업유형(투자분야)별로 審査分野, 審査基準, 指標, 評價尺度 등을 포함하는 투융자사업 심사평가기준표를 제시하고 있는데 여기서 도로·교통부문의 심사기준표를 제시하면 <표 1>과 같다. <표 1> 도로·교통사업의 심사기준표 심사분야 심사기준 지 표 평가척도 평 점 분 야 가중치 (100%) 기 준 가중치 (100%) 4점 3점 2점 1점 경 제 재무적 측 면 (30%) 경제수익성 재무수익성 (20%) (10%) EIRR FIRR 20%이상 20%이상 15%이상 15%이상 10%이상 10%이상 10%미만 10%미만 사회적 측 면 (40%) 교통체증완화 지역개발· 균형발전 통행량분산 대량수송· 환경개선 (15%) (10%) (10%) ( 5%) 혼잡감소 파급효과·낙후지역배려도 연계도로망 형태 수송량·에너 지절약도 매우크다 매우크다 순환형 도시철도 (지하철) 크다 크다 격자형 버스 보통 보통 기타형 승용차 작다 작다 방사형 기타 정책적 측 면 (30%) 주민수혜도 사업요구도 재원확보도 (15%) (10%) ( 5%) 수혜인구비율 민원 誘發 지방비확보율 70%이상 민원多發 70%이상 50%이상 민원 中 50%이상 30%이상 민원 小 30%이상 30%미만 민원 無 30%미만 주: 1) 수혜인구비율= (수혜인구/총인구)X100 2) 지방비확보율= (순지방비/총사업비)X100 (단, 순지방비는 지방세, 세외수입, 지방교부세) ※ 심사분야 및 심사기준간 가중치는 설문조사 분석결과를 토대로 부여함. 2) 投資優先順位의 設定 사업간 투자우선순위의 설정은 심사기준의 점수에 가중치를 곱하여 산출된 總評點(총점수)을 기초로 총점수가 큰 사업부터 우선순위를 부여한다. 총평점을 구하는 방법은 다음과 같다. 총평점 = 심사기준의 점수 X 가중치 n OS ⁤ ∑ (Si·Wi) i=1 여기서, OS : 사업의 총평점 Si : 각 심사기준의 점수 Wi : 각 심사기준의 가중치, i : 심사기준(1, 2, , n) 2. 投融資審査制度의 實效性 確保 가. 專擔機構와 專門人力의 擴充 지방자치단체의 재정투융자사업을 深度있게 심사하고 심사의 質을 높이기 위하여는 현재 投融資 專擔部署가 未設置되어 있는 자치단체에 기획담당관이나 예산담당관하에 係단위의 전담부서(투자심사계)를 설치하고, 심사대상사업을 원활하게 처리할 수 있도록 인력을 확충하는 것이 필요하다. 그리고 투융자심사 업무의 實質的 推進을 위하여는 실무작업반을 구성하여 심층적인 심사분석을 실시하는 한편 사업부서­ 투자심사부서­예산부서간에 의견조정이 반드시 이루어져야 한다. 특히 투융자심사업무는 전문성이 요구되는 분야이므로 심사인력에 대한 年次別 敎育 및 硏修를 통해 전문지식과 실제 적용방법을 습득시키는 것이 중요하다. 나. 投融資審査委員會의 運營强化 1) 地方自治團體의 投融資審査委員會 각 자치단체가 투자심사부서 주관하에 실무작업반을 구성하여 운영하는 투융자심사위원회는 투자분야별 委員 數의 부족과 함께 위원들의 專門性 不足, 事業部署와 豫算部署와의 協議調整 未洽 등으로 사업의 타당성 분석 및 가용재원 내의 우선순위 결정이 제대로 이루어지지 못하고 있기 때문에 투융자심사위원회가 실질적으로 기능하도록 하기 위하여는 위원 수를 위원장을 포함한 15人 이내로 구성하고 위원 위촉시 실무자 이외에 자격조건을 정하여 투자분야별 전문가, 투자 및 재무분석가, 기술심사가 등을 포함하도록 하고, 특히 관계 利害集團 및 住民의 意思를 반영할 수 있는 통로를 마련하여야 한다. 2) 中央投融資審査委員會 중앙투융자심사위원회는 자치단체(시·도 및 시·군·자치구)에서 올라온 일정규모 이상의 투융자사업과 자치단체간 연계사업, 중앙지원사업 등을 중앙정부 차원에서 綜合的으로 檢討하여 사업추진의 適正性을 판단하는 역할을 수행한다는 점에서 충분한 심사인력과 전문성이 요구된다. 이러한 점을 종합적으로 고려할 때 中央投融資審査委員會의 구성은 위원장을 포함한 40인 이내의 위원으로 구성하고 심사업무를 효율적으로 수행할 수 있도록 투자분야별 심사분석팀(5∼10인)을 구성하여 실질적인 심사가 이루어질 수 있도록 하여야 한다. 특히 高度의 專門性이 필요한 분야에 있어서는 관련전문가를 초빙하여 운영하고, 투자분야별 전문가, 재무분석가, 기술심사가, 통계분석가 등을 위촉하여 審査의 專門性과 質을 提高하여야 하며 필요한 경우 중앙부처 공무원을 위원으로 위촉하여 재정지원 등에 따른 中央行政部署間 協議調整機能을 강화하는 것이 바람직하다. 다. 審査結果의 還流機能 强化 1) 財政運用體系와의 連繫 强化 지방자치단체가 매년 상반기 3∼4월에 익년도 투융자사업을 심사함에 따라 下半期에 新規事業이 발생하는 경우 하반기 사업에 대한 투융자심사가 未實施되어 이들 사업은 타당성 검토가 이루어지지 않고 있다. 따라서 이러한 문제점을 해소하기 위하여 투융자심사를 1년에 상반기(3∼4월)와 하반기(9∼10월)로 나누어 2회 실시하는 방안을 고려할 수 있다. 또한 지방자치단체의 투융자심사가 전년도 3∼4월에 실시되고 中期地方財政計劃이 전년도 5∼8월에 수립된다. 이러한 循期로 인해 재정계획의 수립과정을 거치지 않고 투융자심사가 이루어져 사업의 필요성 등이 중장기적 관점에서 검토되지 않은 채 투자심사가 실시되고 있어 투융자심사와 재정계획이 相衝되는 사례가 발견되므로 재정계획과 투융자심사가 竝行하여 이루어지도록 循期를 調整하는 것이 필요하다. 2) 國道費支援의 義務化 투융자심사기간인 3∼4월에는 國道費支援金 등에 대한 규모가 불분명하여 투자사업이 留保되거나 變更되는 일이 빈번하게 발생되므로 투융자심사결과 사업의 타당성이 인정되어 익년도 추진사업으로 선정된 국도비지원사업에 대하여는 國道費補助를 優先的으로 策定하는 것을 의무화하여야 한다. 또한 지방자치단체가 국고보조사업 또는 지방양여금사업 신청시 사업의 타당성 및 우선순위등의 작업을 거쳐 국도비보조금이나 지방비부담액의 범위를 결정하여야 하나 실제로는 事業部署와 豫算部署의 連繫가 不足하여 사업부서에서 일방적으로 추진하는 사례가 빈번하여 실제예산과 乖離가 발생하므로 투융자사업에 대한 심사를 거친후 예산부서와 협의하여 국도비보조사업을 신청하도록 하는 協議體制를 確立하여야 한다. 3) 審査結果의 豫算反映 强化 투융자심사제도의 實效性을 확보하기 위하여는 심사결과가 실제로 예산편성에 반영되어야 한다. 따라서 투융자심사를 거치지 않은 사업은 예산에 반영할 수 없도록 法制化하고 투융자심사 결과 부적합한 사업 또는 투융자심사를 거치지 않은 사업은 국고보조사업의 신청, 지방양여금사업의 신청, 그리고 지방채발행사업의 승인에서 제외하도록 해야 한다. 이와 연관하여 현재 투융자심사는 企劃部署에서 담당하고 있어 예산과의 유기적인 연계가 이루어지지 않고 있으므로 재정계획­투융자심사­예산편성이 연계될 수 있는 統合調整體系를 확립하거나 아니면 투융자심사를 豫算部署에서 擔當하는 방안의 검토가 필요하다. 4) 事後管理의 强化 동일한 사업을 연도간에 重複審査하거나 아예 廢棄해 버리는 사례가 빈번하여 투융자심사 업무에 대한 인력, 시간, 예산의 浪費를 招來하고 있으므로 연차별로 투융자심사를 거친 사업에 대해 사업유형별로 별도의 投融資事業 管理카드와 目錄을 비치하여 관리함으로써 시간과 예산을 절약해야 한다. 특히 再檢討 및 留保事業에 대하여는 그 원인을 철저히 분석하여 필요한 보완조치를 강구하는 자세가 요구된다. 3. 法令整備 地方財政投融資審査의 法的 整備는 기본적으로 현행의 地方財政法 및 同法施行令, 地方財政投融資事業審査規則의 틀을 유지한 가운데 각 법령별로 투융자심사에 대한 관련내용을 어떤 수준과 범위에서 選別的으로 포함시킬 것인가에 주안점을 두고 정비한다. 즉, 지방재정법에는 투융자심사에 대한 원칙적인 사항, 입법 목적 및 취지, 그리고 가장 핵심적인 내용만을 규정하고, 동법시행령에는 투융자심사와 관련한 實際的인 기준이나 심사대상사업, 심사방법 등을, 그리고 심사규칙에서는 투융자심사를 위한 행정기관의 내무적인 절차, 시행령에 근거한 보다 상세한 요건 등을 규정하도록 한다.

지방재정1995

이효(외)

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지방세 중과제도의 개선방안 地方稅 重課制度의 改善方案 硏 究 者: 李英姬, 朴鐘鉉 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 內務部 Ⅰ. 硏 究 目 的 우리나라는 그 동안 경제 및 사회발전을 이룩하기 위한 수단으로서 財政政策중 租稅制度를 政策稅制로서 빈번히 활용하여 왔다. 지금도 重課稅 또는 非課稅·減免과 같은 政策稅制를 이용하여 國家발전이나 국민복지향상 등의 政策目的에 활용하고 있다. 본 연구에서는 地方稅의 政策稅制중 大都市內 인구집중억제, 소수기업에 의한 토지과다보유억제, 사치 및 낭비억제를 위한 重課稅制度에 초점을 두고 연구를 진행하였다. 이와 같은 重課稅制度는 1973년 부터 지금까지 약간씩의 수정을 거치면서 계속 사용되어 오고 있다. 그러나 20여년전에 비해 지금은 사회적·문화적 환경이 많이 변했기 때문에 政策稅制로서의 가치를 다시 한번 점검해 볼 필요가 있다. 지난 20여년간 국내외적으로 많은 변화가 있었다. 국내적으로는 30여년만에 地方自治를 실시함으로써 민선자치단체장에 의한 지역발전의식과 지역주민의 책임의식이 강조되고 있으며, 국외적으로는 WTO체제의 출범과 더불어 국제경쟁력 강화의 필요성이 강조되고 있다 할 수 있다. 이러한 환경변화속에서 地方稅의 重課稅制度가 과연 원래 취지대로 目的을 달성하고 있는지, 혹은 地方自治團體에 부정적인 영향은 미치지 않는지 등 제도자체의 타당성에 대한 점검이 필요하다고 생각된다. 따라서 本 硏究는 이와 같은 환경변화를 감안하여 地方稅의 重課制度에 대한 실효성분석과 의견조사의 결과를 토대로 重課稅制度가 나아가야 할 방향에 대해 모색하고자 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 1. 大都市內 工場 新·增設 및 法人設立 등에 대한 重課 가. 重課對象에서의 除外 ㅇ 大都市內의 重課制度는 산업 및 인구집중을 억제하고 공해를 방지하기 위해 시행되고 있는 제도인데 계량경제분석결과 중과제도로 인한 效果가 크지 않음을 검증하였다. 따라서 현재 일부지역(서울, 인천, 경기일부)만이 重課對象지역으로 되어 있어 지역간의 불공평을 야기하고 있는데 실효성 없는 重課制度라면 일부지역에 국한시킬 필요에 대한 당위성이 약하므로 중과대상 지역의 폐지가 바람직하다. ㅇ 뿐만 아니라 최근 도시의 탈산업화(deindustrialization)현상은 서구의 여러 도시에서 경험하고 있으며, 한국의 도시(예: 서울)도 이와 유사한 현상을 보이고 있음이 증명된 바 있고, 앞으로 기타 다른 도시에도 이와 유사한 현상이 나타날 것을 예상한다면 大都市內 工場의 新·增設에 대한 重課稅制度의 의미는 퇴색될 것이다. ㅇ 大都市內의 重課로 인해 공장의 신·증설이나 法人의 설립 등 이 어렵다면 그 지역의 경제에는 부정적 영향을 미치게 될 뿐만 아니라 국제경쟁력을 제고시켜야 하는 현시점에서 시대의 요구와는 역행하는 경우가 된다. ㅇ 보다 중요한 것은 수도권정비계획법과 공업배치 및 공장설립 에 관한 법률에서 인구의 과밀현상억제를 규제하고 있기 때문에 地方稅에서 다시 重課할 필요성이 없다. 나. 工業立地 總量管理制度에 의한 規制 ㅇ 선진외국은 일찍부터 대도시의 문제 예컨대 인구집중, 오염 등 에 대한 규제를 目的으로 하는 國家政策은 우리나라처럼 지방세의 重課를 통해 규제하지 않고 총량관리제도와 같은 어느 특정지역의 경제활동을 규제함으로써 달성하는데 우리나라도 도입되었기 때문에 地方稅에 의한 重課規制보다 효율적이라 본다. ㅇ 1994년 1월 수도권정비계획법을 개정하여 首都圈에 대한 과도 한 집중을 억제하고 수도권내의 균형발전을 도모하기 위하여 종전의 물리적 규제방식과 병행하여 경제적 규제방식을 도입하고 정비대상권역도 5개권역을 3개지역으로 단순화하며, 공업입지는 총량규제방식을 도입하여 권역별로 배분된 공장건축허용면적규모에 따라 시·도지사가 지역설정에 맞게 운영할 수 있도록 하였다. 결국 地方稅에 의한 重課稅制度는 부수적인 제도로 전락할 수 밖에 없는 실정이다. ㅇ 프랑스에서는 파리의 대도시권의 과밀을 억제하고 지방의 경 제활동을 촉진하기 위해 1955년부터 1985년까지 총량관리제도를 시행하여 소기의 目的을 달성했을 뿐 아니라, 미국에서도 샌프란시스코, 시애틀, 샌디애고 등 대도시지역 도시외연부에서 주택 및 공장건축의 기간별 할당량을 정하여 시설물의 입지를 규제하였다. 일본의 경우, 부동산경기의 과열을 억제하고 가격을 안정시키기 위해 1990년에 부동산매입에 대한 대출금액이 총량을 규제함으로써 거품경제를 진정시켰다. ㅇ 따라서 우리나라에도 공업입지 총량관리제도가 도입되어 지역 별로 공장 등의 인구집중유발시설의 총 허용량을 설정하고 그 범위내에서만 신·증설을 허용하기 때문에 地方稅의 重課制度는 부수적인 역할만 전담하고 있는 실정이다. 그러므로 대도시간의 불균등만 조장하고, 地方自治下의 지역경제활성화에 역행하고 있는 重課稅制度를 폐지해도 결국 國家에서 달성하고자 하는 政策目的에 위반되지 않는다. 2. 法人의 非業務用土地에 대한 重課 가. 1段階: 判定基準의 明確化 및 緩和 ㅇ 法人의 非業務用土地에 대한 적용대상은 관련법에 따라 다양 하게 이루어지고 있다. 한 예로 지방세법이나 법인세법에서는 非業務用土地로 판별되고 있는 토지도 여신관리 시행세칙에서는 유예기간이 경과하거나 기준면적을 초과했더라도 생산에 관련되었거나 사실상 처분이 어려운 토지 등은 非業務用土地對象에서 제외되고 있어 판정기준을 복잡하게 하고 있다. ㅇ 판정기준이 관련법에 따라 서로 달리 이루어지고 있기 때문에 納稅者의 立場에서는 납세비용이 높을 뿐만 아니라 세금당국에 대한 신뢰도를 떨어뜨리는데 기여하게 된다. 지방세법, 법인세법, 토지초과이득세법, 소득세법, 국토이용관리법, 여신관리규정, 공업배치법, 자산재평가법 등에 따라 非業務用土地의 판정이 일정기간의 사용의무, 法人의 고유사무, 기준면적초과, 토지수입액과 지가대비, 다른 법의 기준차용 등을 고려하여 판단기준을 삼고 있는 실정이다. ㅇ 重課稅 稅率(취득세의 경우 일반세율의 7.5배)에 대한 인하와 유예기간이 연장에 대한 수정이 필요하다. 法人과 自然人間의 關係에서 볼 때 세부담이 불공평하다. 즉 자연인이 소유할 경우는 일반세율로 부과되는데 비해 法人이 소유할 경우만 重課된다면 그렇지 않아도 다른 관련법들에서 여러가지 제한을 받고 있는 실정에서 부담이 너무 과중하다. ㅇ 1995년 1월 1일로 法人의 非業務用土地에 대한 취득세 중과세 의 유예기간이 대상에 따라 2∼3년으로 연장되었지만 공장용지는 타용지와는 달리 취득후 착공까지의 소요기간이 많이 걸리는 것으로 알려져 있다. 공업배치 및 공장설립에 관한 법률에서도 공장건설기간을 4년으로 인정하고 있기 때문에 지방세법에서도 공장용지에 대한 유예기간은 적어도 4년으로 연장해야 한다. 나. 2段階: 重課對象에서의 除外 ㅇ 非業務用土地에 대한 重課는 개인간, 법인간 또는 법인상호간 에 극심한 불공평을 야기할 뿐만 아니라 지방세법을 필요이상으로 복잡하게 하고 있다. ㅇ 法人의 非業務用土地에 대한 規制는 地方稅法에서 重課하는 것보다 다른 관련법들에서 더 많은 규제를 하고 있기 때문에 실효성이 없다. 결국 地方稅의 重課는 지방세무공무원의 업무만 과중시키는 결과만 되고 있다. ㅇ 따라서 地方稅로서 非業務用土地의 重課에 대한 설득력이 낮 아질 수 밖에 없다. 뿐만 아니라 관련세법이나 규정에서 정하고 있는 업무용토지와 비업무용토지간의 구분도 자의적인 판단의 여지가 많기 때문에 폐지하는 것이 바람직하다. 法人이 非業務用土地에 대한 重課없이도 7월부터 시행될 부동산실명제 등과 같은 제도에 의해 충분히 소기의 目的을 달성할 수 있다고 본다. 3. 奢侈性財産에 대한 重課 가. 重課對象의 調整 ㅇ 奢侈性財産은 특히 소득의 재분배를 위한 政策稅制이지만 이 의 효과를 기대한다는 것은 어려운 일이다. 왜냐하면 사치성재산의 세수가 地方稅에서 차지하는 비율이 0.34%('93년기준)로 미미한 수준에 불과할 뿐만 아니라 조세총액에서 본다면 더욱 낮기 때문이다. 특히 소득의 재분배는 국세로 국가적 차원에서 접근할 목표지 地方稅로 한다는 데는 설득력이 크지 못하다. ㅇ 하지만 奢侈性財産에 대한 重課가 국민정서상 상징적 의미의 가치는 있다고 본다. 단지 국가적 차원에서 重課對象을 획일적으로 결정할 것이 아니라 地方自治團體의 자율적 의사에 따라 수익자/원인자 부담원칙에 입각하여 자치단체의 세수확충이나 지역경제활성화 차원에서 고려하도록 해야 한다. ㅇ 重課對象 중 調整이 필요한 奢侈性財産은 골프장, 고급오락장, 별장이라 본다. 이들 重課對象에 대한 수요는 20여년전에 비해 상당히 높아졌는데 왜 높아졌는지를 감안하여 자치단체별로 重課할 것인지 減免할 것인지에 대한 자율권을 부여하도록 해야 한다. 나. 自治團體의 自律性提高 ㅇ 골프장에 대한 重課는 예전에 소수계층만을 위한 여가활동이 라는 인식 때문이었으나 지금은 예전의 인식과는 많이 다르기때문에 重課하여 억제할 것이 아니라, 골프장 이용 소득계층을 대상으로 수익자부담의 조세가 될 수 있도록 강구하여 地方稅에서 흡수하는 쪽이 바람직하다(지방소비세의 도입). ㅇ 고급오락장의 경우도 골프장과 유사하다. 강원도 탄광촌을 도 박장으로 전환하려는 움직임과 같이 지역의 경제활성화를 위한 사업개발을 적극적으로 지원해야 할 것이다. 따라서 현행 奢侈性財産에 대한 重課는 일률적으로 정하기 보다는 자치단체에 따라 重課 또는 減免할 수 있도록 해야 한다. ㅇ 별장의 경우 골프장과 고급오락장의 경우와는 다르지만 地域 經濟의 활성화차원에서 고려한다면 역시 자치단체에서 긍정적으로 검토할 만하다. 국민소득의 상승과 더불어 여가선용에 대한 선호도도 높아질 터인데 自治團體立場에서는 별장을 유치함으로써 외지인에 의한 소비를 흡수할 수 있는 계기가 될 수 있을 것이다. ㅇ 따라서 종전의 奢侈性財産을 소비문화와 연관시켜 인식의 변 환을 가져온다면 국가차원에서 일률적으로 규제 또는 重課하는 것만이 좋은 것은 아니라고 본다. 현행 地方稅制度의 構造로는 소득신장과 더불어 흡수할 수 있는 세목이 없기 때문에 地方消費稅의 도입과 함께 地方稅源化하는 方案을 강구하는 것이 바람직하다. 또한 地域의 實情에 따라 달리 나타날 수 있으므로 자치단체별로 탄력세율의 범위를 부여하여 자율성을 제고시키도록 해야 한다.

지방재정1995

이영희(외)

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국세와 지방세의 조정방안 國稅와 地方稅의 調整方案 硏 究 者: 金正勳, 李三周 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 內務部 Ⅰ. 硏 究 目 的 지방자치의 본격적인 出帆은 정치, 행정, 그리고 경제면에서 많은 변화와 개혁을 동반할 것이다. 民選團體長들은 자기지역 주민들의 의사를 반영하기 위해 최선의 노력을 다할 것이고, 지방공무원들은 중앙정부의 간섭이 줄어든 만큼 행정의 자율성을 발휘하기 위해서 노력할 것이다. 그러나 이러한 變化를 위한 노력들은 財政的 能力이 뒷받침되지 않으면 많은 제약을 받을 수 밖에 없다. 지방자치단체의 財政力 提高가 반드시 필요하다는 의견이 있는가 하면 이에 반하여 지방자치단체의 財政力 提高는 지방자치의 성공을 위한 필요조건이 될 수 없다는 우려의 목소리도 높다. 사실 단체장이 공공지출의 장.단기 효과를 살피지 않고 소위 전시용 지출을 많이 하거나, 지방공무원들이 중앙공무원들만큼 행정서비스에 대한 전문성을 培養하지 못하고, 또한 한 지역의 주민들이 타 지역 주민들과의 共生關係를 인식하지 못한다면 이러한 우려들이 현실이 될 가능성은 높다. 지방자치가 성공하지 못할 경우 그 피해는 지방자치단체의 재정력이 클수록 더 클 것이다. 따라서 중앙과 지방간의 재원배분을 논할 때에는 지방자치단체의 재정력 伸張을 무조건 追求하기 보다는 지방재정이 지방자치의 이념과 一貫性을 갖도록 우선 整備하는 것이 필요하다고 생각된다. 이러한 整地作業이 이루어지고 나면 효율적인 지방재정이 구축될 것이다. 또한 지방자치단체의 자율성이 차츰 신장됨에 따라 지방자치단체가 제공하는 지역공공재의 규모가 증가할 경우 지방재정의 규모도 보다 자연스럽게 신장될 수 있다고 생각된다. 중앙과 지방간의 재원조정에 관한 논의는 크게 세가지로 구분할 수 있다. 첫째는, 지방자치단체의 자주재원을 어느 정도의 규모로 할 것인가에 관한 것이다. 이는 국세와 지방세의 비율에 관한 문제로써 지방자치단체가 담당하는 공공서비스의 규모와 밀접한 관련이 있다. 지방자치단체의 지출규모는 지방자치단체의 자주재원보다 큰 것이 보통이지만 兩者간의 乖離가 클수록 지방자치단체의 독립적 권한은 그 만큼 줄어 들게 된다. 따라서 지방자치단체의 자주재원의 규모는 지방자치의 활성화 및 수직적 균형(vertical balance)을 판단하는 尺度가 된다. 두번째는, 각 지방자치단체간에 稅源이 어떻게 분포되어 있는가에 관한 것이다. 이는 소위 수평적 균형(horizontal balance)에 관한 문제로써 수평적 불균형이 심할수록(세원의 분포가 고르지 않을수록) 지방자치단체의 자주적 역할은 중앙정부에 의해 견제되기 때문에 수평적 불균형과 수직적 불균형과는 正의 關係가 있다. 세번째는, 지방자치단체의 자주재원을 構成하는 要素들이다. 비록 지방세의 전체 규모가 일정하게 주어졌다 하더라도 그 구성요소가 어떻게 되어 있는가에 따라 지방재정의 효율성은 달라지게 된다. 따라서 지방세를 구성하는 세목을 어떻게 설정할 것인가는 효율적인 지방재정을 위해서 매우 중요한 사안이다. 그러나 지방세의 전체 규모를 일정하게 유지하면서 세목을 변경할 경우 지역간의 세수의 분포가 일정하게 유지되지 않는 것이 보통이다. 우리나라의 경우 효율적인 지방재정을 목표로 지방세의 세목을 설정할 경우 수평적 불균형이 심화되기 때문에 효율과 형평의 상충관계에 대해 어떠한 입장을 취하느냐에 따라 지방재정의 구조는 크게 달라지게 된다. 효율과 형평의 상충관계는 공공경제학에서 다루는 모든 문제에 常存하는 것이기 때문에 지방재정만의 특징이라고 볼 수는 없다. 그러나 '지방자치의 활성화'나 '지역간의 다양성'을 추구하는 것이 자원배분의 효율성을 위한 것이지 형평성 신장을 위한 것이 아니라는 사실은 直視할 필요가 있다. 우리나라의 지방재정 구조가 지방자치의 목적과 一貫性을 갖고 있지 않는데에는 지방자치의 목적에 대한 혼돈이 어느 정도 寄與했다고 생각된다. 本 硏究에서는 이상에서 언급된 지방자치와 지방재정의 論点들에 대한 이론적 검토를 하고, 外國들의 지방재정을 평가한 다음 우리나라에서의 바람직한 중앙과 지방간의 재원조정방안을 제시하고자 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 (1) 현행 종합토지세를 개편한다. 즉, 현재 인별 합산과세를 기본골격으로 하고 있는 종합토지세를 합산누진과세부분과 단순비례과세 및 분리과세부분으로 구분하여 단순비례과세 및 분리과세되는 부분은 기초자치단체의 基幹稅로 하되 단일세율체계를 유지한다. 또한 합산누진과세되는 부분은 廣域市稅와 道稅로 전환하고 재정자립도가 높은 지역의 기초자치단체는 토지세의 과표와 세율을 자율적으로 정할 수 있도록 한다. (2) 현재 담배소비세와 도축세만으로 되어 있는 지방세의 소비관련세목을 확대하여 지방소비세를 신설한다. 그리고 현재 국세로 되어 있는 교통세(휘발유소비세 및 경유소비세)를 공동세원화하기 위하여 교통세에 대한 부가세를 신설하고 이를 지방소비세에 포함시킨다. (3) 지방소비세에는 음식업, 숙박업, 운수.창고.통신업, 그리고 부동산 임대업 등에 대한 부가가치세를 포함시킨다. 또한 경마장, 터키장, 골프장, 카지노, 스키장, 캬바레, 나이트클럽, 요정, 그리고 이와 유사한 장소 등에 과세하는 특별소비세도 지방소비세에 포함시킨다. (4) 신세원개발은 되도록 억제하되 관광세와 같이 필요하다고 판단되는 신세목은 지방소비세의 세목들에 대해 탄력세율을 적용하는형태를 띠도록 誘導한다. (5) 지방자치단체의 세수입에서 소득세의 비중을 높이기 위하여 지방소득세를 신설한다. 현행 주민세를 여기에 포함시키되 현재 소득세의 7.5%로 되어 있는 주민세의 세율을 장기적으로는 15∼20%까지 인상한다. 그리고 농업, 임업, 수산업, 삼립업 등이 高附加價値 산업으로 전환될 것에 대비해서 이들 업종으로부터의 소득세도 지방소득세에 포함시킨다. (6) 공동세를 도입하기 위해서는 (i) 공동세의 대상 세원을 어떠한 세목으로 할 것인가 (ii) 稅收入의 몇 %를 지방자치단체의 몫으로 할 것인가 (iii) 지방자치단체의 몫 중 몇 %를 징세지주의에 입각해서 각 지방자치단체에 배분할 것인가에 대해서 구체적인 논의를 하여야 한다. 현행 교통세는 공동세의 대상세원으로 적당하고 토지세 역시 廣域市나 道가 관리하는 공동세의 대상세원으로 적당하다. 그러나 소득세나 부가가치세 전체를 공동세의 대상세목으로 설정하는 것은 바람직하지 않다.

기타1995

김정훈(외)

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지방세체계의 합리적 조정방안 地方稅體系의 合理的 調整方案 硏 究 者: 金大榮, 羅輝紋, 全壽喆 硏究期間: 1995. 3 - 1996. 2 依賴機關: 內務部 Ⅰ. 硏 究 目 的 1995년 6월 27일의 4대지방선거로 地方自治團體長과 제2기 地方議會議員이 선출되어 본격적 地方自治時代를 맞이하게 되었다. 그동안 地方議會는 있었지만 자치단체장은 임명직이었으므로 완전한 지방자치는 아니었다고 볼 수 있다. 그러나 4대지방선거를 통하여 地方自治團體의 집행부와 의회가 모두 주민의 선거에 의해 구성됨으로써 본격적 지방자치시대를 맞이하게 되었다. 이러한 지방행정환경의 변화는 지방재정환경을 크게 변화시킬 것이다. 즉, 과거보다 공공욕구충족을 위한 지역주민의 요구는 커질 것이고, 이러한 지역주민의 요구에 대하여 선거를 의식할 수 밖에 없는 민선자치단체장은 주민들의 공공욕구충족에 대해 과거보다는 더 큰 노력을 기울일 것이다. 또한 中央政府機能의 地方自治團體로의 이양에 따른 地方自治團體의 역할증대현상도 나타날 것이며, 이러한 요인들은 地方財政需要를 증대시킬 것이다. 이러한 地方財政環境의 변화에 대응하기 위해서는 그에 맞게 地方財政制度도 바뀌어야 할 것이다. 즉, 증대되는 재정수요를 地方自治團體가 자율적으로 충족시킬 수 있도록 地方財政自主權이 확보되어야 하고 地方財政基盤의 擴充도 이루어져야 한다. 이러한 지방재정제도의 개편은 지방세, 지방세외수입, 지방교부세등 지방재정제도를 구성하고 있는 모든 부문에서 이루어져야 하지만 가장 시급한 것은 지방세제라고 생각된다. 왜냐하면 지방세제는 지방재정제도중 가장 중심적 위치에 있기 때문이다. 이러한 문제의식에 입각하여 본 硏究는 본격적 지방자치시대에 합당하게 지방세제의 재원조달역할강화와 稅制管理의 효율화 및 納稅者의 納稅便宜를 도모하기 위해 현재의 地方稅體系를 조정하는 방안을 검토·분석코자 한다. 구체적으로 본 연구의 목적을 살펴보면, 첫째, 우선 地方稅의 재원조달역할을 강화시키기 위해 국가경제성장과 지방경제발전에 따른 소득증대와 소비증가가 地方稅收擴充으로 이어질 수 있는 제도적 장치를 마련하기 위해 소득·소비관련 지방세부분의 조정을 통하여 지방소비세와 지방소득세를 도입하는 방안을 검토·분석하고 바람직한 대안을 제시하고자 한다. 둘째, 복잡한 지방세체계의 조정을 위해 중복과세되고 있는 재산관련 地方稅目의 조정가능성을 검토하여 세목을 정비하기 위한 몇가지의 대안을 제시하고자 한다. 셋째, 지방자치단체의 과세자주권의 확대를 위해 현행 지방세법상에 보장되어 있으나 거의 활용되지 않고 있는 탄력세율제도를 개편하는 방안을 검토·분석하여 바람직한 대안을 제시하고자 한다. 이러한 연구는 본격적인 地方自治時代를 맞아 地方稅目 全般에 대하여 體系를 定立함으로서 地方稅가 지방자치시대에 합당하게 재원조달역할을 수행하며 效果的인 租稅管理를 할 수 있도록 하여 地方稅收의 安定的 維持 및 地方財源의 擴充에 일조를 할 것으로 기대된다. Ⅱ. 政 策 建 議 본 연구는 본격적 지방자치시대를 맞이하여 이에 합당하게 지방재정제도도 개편되어야 하며 특히 지방재정제도중 중심적 위치를 차지하는 地方稅制度의 개편이 필요하다고 보고 地方稅體系를 중심으로 이를 조정하는 방안을 검토·분석하였다. 현행 地方稅體系는 "國稅와 地方稅의 調整등에 관한 法律"의 규정에 의해 세원범위가 한정되어 있으므로 지방자치시대에 합당하게 세수를 확충하는데는 한계가 있다. 본연구에서는 현행 地方稅體系를 조정하여 所得增大와 消費增加가 地方稅收擴充으로 이어질 수 있는 제도적 장치를 마련한다는 취지에서 지방소비세와 지방소득세의 도입방안을 제시하였다. 또한 地方稅目간의 동일한 과세대상에 대해 중복과세되고 있으며 이에 따라 조세체계를 복잡하게 만들어 징수비용의 증대, 地方稅 비리의 원인제공 등의 비판을 받고 있는 財産關聯 地方稅目의 調整可能性을 분석 검토하여 都市計劃稅, 消防共同施設稅를 財産稅와 綜合土地稅에 통·폐합하는 방안을 제시하였다. 그리고 과세자주권을 확대하는 방안으로서 탄력세율의 범위를 확대하여 地方自治團體의 과세자주권을 확대하는 방안을 제시하였다. 이를 좀더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 먼저 현행 地方稅體系의 現況을 통하여 地方稅體系의 문제점인 一部稅源의 財源調達機能 微弱, 財産課稅爲主의 租稅體系, 稅源의 重複, 放漫한 非課稅·減免, 稅收의 地域別·自治團體別 偏在에 대해 살펴 보았다. 그리고 "國稅와 地方稅의 調整等에 관한 法律"에 의한 地方稅源의 제한이 이러한 문제점을 만든 하나의 원인이 되고 있음을 알 수 있었다. 다음은 이러한 문제점을 해결하기 위한 地方稅體系의 合理的 調整方案을 검토·분석하였다. 첫째, 소비관련 地方稅目의 조정방안으로 地方消費稅의 導入을 代案으로 提示하였다. 지방소비세의 도입은 단기적으로는 현행 조세체계에서 國稅源의 地方稅源으로의 이양등이 없이 地方稅體系자체를 조정하는 방안을 제시하였다. 즉, 현행 地方稅目중 소비과세로 분류할 수 있는 담배소비세와 屠畜稅를 통·폐합하여 지방소비세를 신설하는 방안을 단기적 대안으로 제시하였다. 그러나 단기적 대안은 근본적인 地方稅收擴充으로 이어지기 어려우므로 장기적대안으로는 지방소비세의 과세대상에 國稅의 附加價値稅 과세대상중 地方稅源으로서의 성질을 지니고 있다고 보이는 遊興·飮食業分等을 地方稅源으로 이양받아 지방소비세를 확대개편하는 방안을 제시하였다. 그리고 일본에서 1997년부터 실시하도록 되어있는 부가세형태의 지방소비세에 대해서도 살펴보았다. 둘째, 소득관련 地方稅目을 調整하기 위한 하나의 방안으로 地方所得稅를 導入하는 方案에 대해 검토·분석하였다. 지방소득세의 도입도 단기적으로는 현행 조세체계에서 國稅源의 地方稅源으로의 이양등이 없이 地方稅體系자체를 조정하는 방안을 제시하였다. 즉, 현행 地方稅目중 소득과세로 분류할 수 있는 주민세와 농지세를 통·폐합하여 지방소득세를 신설하는 방안을 단기적 대안으로 제시하였다. 그러나 단기적 대안은 근본적인 地方稅收擴充으로 이어지기 어려우므로 장기적대안으로는 지방소득세의 과세대상에 國稅의 소득세 과세대상중 地方稅源으로서의 성질을 지니고 있다고 보이는 임업소득, 광업소득, 수산업소득 등을 地方稅源으로 이양받아 지방소득세를 확대개편하는 방안을 제시하였다. 셋째, 재산관련 地方稅目의 조정으로 재산관련 地方稅目중 중복과세되고 있는 세목간의 통·폐합을 통한 조정방안을 검토·분석하였다. 현행 財産關聯 地方稅目은 크게 保有課稅와 移轉課稅로 나누어 지고, 보유과세는 토지보유와 관련한 보유과세, 건축물등 보유와 관련한 보유과세, 자동차보유와 관련한 보유과세로 나누어 진다. 따라서 대안의 검토도 土地保有關聯 地方稅目의 調整, 建築物保有 관련地方稅目의 調整, 移轉關聯 地方稅目의 調整으로 나누어 분석하여 대안을 제시하였다. 즉, 都市計劃稅(건축물분)와 消防共同施設稅는 財産稅에 통·폐합하며, 都市計劃稅(토지분)는 綜合土地稅에 통·폐합하는 방안을 제시하였다. 그리고 이들 재산관련 地方稅目의 조정은 廣域自治團體인 시·도와 基礎自治團體인 시·군·구간의 세원이전을 수반하므로 단기간에 실시하기 어려운 점이 있어 장기적 대안으로 제시하였다. 넷째, 地方自治團體의 과세자주권을 확대하는 방안으로 탄력세율제도의 개편 및 활용에 대해 검토·분석하였다. 탄력세율제도는 현행 地方稅體系내에서 地方自治團體의 과세자주권을 인정한 제도이지만 이를 시행하기는 쉽지않아 거의 활용되지 않고 있는 제도이다. 본절에서는 이의 활용을 적극적으로 권장한다는 의미에서 자동차세 탄력세율적용의 지역제한조항 삭제, 탄력세율적용 세목의 확대, 탄력세율의 상하한 범위확대, 탄력세율활용에 대한 유인장치마련등을 대안으로 제시하였다. 본 연구에서는 살펴본 것처럼 地方稅體系의 조정방안을 단기적 조정방안과 장기적 조정방안으로 나누어 제시하였다. 단기적 방안으로는 소득·소비관련 지방세목의 조정을 통한 지방소득세와 지방소비세의 도입, 광고소비·관광소비의 지방소비세의 과세대상화, 자동차세 탄력세율적용의 지역제한조항 삭제, 탄력세율의 상하한 범위확대등 개편을 제시하였으며, 장기적 방안으로는 재산관련 지방세목간 중복과세부문의 통·폐합을 통한 조정 및 國稅의 부가가치세의 과세대상중 유흥음식업분등의 지방소비세로의 이양 및 國稅의 소득세 과세대상중 임업소득등의 지방소득세로의 이양, 탄력세율적용 세목의 확대, 탄력세율활용에 대한 유인장치마련등을 제시하였다. 단기적 방안은 國稅部門과 연관이 없고 자치단체간 地方稅源의 이전이 발생하지 않아 廣域自治團體와 基礎自治團體간의 갈등을 유발할 여지가 없어 실시에 크게 무리가 없는 방안이라고 생각한다. 그러나 장기적 방안은 단기적 방안과 달리 地方稅源의 이전을 수반하여 廣域自治團體와 基礎自治團體간 갈등을 유발할 여지가 있거나, 國稅源의 地方稅源化등 國稅部門과 연계되어 中央政府의 의지없이는 실시하기 어려운 방안이다. 따라서 단기적 방안은 빠른 시일내에 실시하여 지방세수확충을 위한 제도적 장치가 마련하고 지방자치단체의 세율결정자주권을 확대시켜야 할 것이다. 그러나 장기적 방안은 과세대상이 중복과세되는 세목별 통·폐합을 통한 조정방안이니 만큼 각각의 대안을 구체적으로 검토할 때는 각각의 대안을 실행가능하도록 세부적으로 치밀하게 검토하여야 할 뿐만 아니라 각각의 대안이 전체 地方稅體系내에서 조화를 이룰 수 있도록 상호연관속에서 검토하여야 한다고 본다. 또한 이러한 地方稅體系의 조정은 필수적으로 廣域自治團體와 基礎自治團體간 稅源再配分을 동반하므로 이에 대한 廣域自治團體와 基礎自治團體간의 합의를 바탕으로 추진되어야 한다고 생각한다. 또한 중앙정부도 지방자치단체장 직선으로 도래된 본격적 지방자치시대에 맞게 지방재정수요를 지방자치단체가 자주적으로 충족시킬수 있도록 본 연구에서 제시한 장기적 방안인 국세부분의 이양등 중앙정부의 의지가 필요한 사항에 대해서 적극적으로 검토하여 실시가능한 방안은 과감하게 실시하여 지방자치가 올바르게 뿌리내릴 수 있도록 도와 주어야 한다고 생각한다.

지방재정1995

김대영(외)

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항만개발 운영에의 민자유치 방안 항만개발운영에의 민자유치방안 Ⅰ. 硏 究 目 的 냉전이 종식되고 국제사회관계가 급격히 변화하면서 국가간 교역이 활발해지고 있다. 특히 1980년대 이후 국제복합물류체계가 발달하면서 국제물류의 거점으로 재인식되었고 항만간의 경쟁도 심화되고 있다. 그 러나 우리나라의 항만은 화물의 대형화와 항만물동량의 증가라는 해운 환경의 변화에 제대로 대응치 못해 港灣施設能力이 수요를 크게 못미 치고 있고, 항만운영 또한 비효율적으로 이루어져 滯船現象으로 인한 운송비의 증가와 이로 인한 항만의 競爭力 低下를 초래하고 있다. 항만시설능력의 제고를 위해 추가적인 항만개발이나 시설확충을 추 진하여야 하지만 이것을 정부재원만으로 감당하기는 역부족이며 전세 계적으로 항만의 자치화, 민영화 추세가 보편적으로 확산되고 있음을 볼 때 항만개발·운영에의 민자유치는 시대적 요청이 아닐 수 없다. 이 에 따라 우리나라도 민간부문의 경영능력과 기술능력을 활용하여 기업 가적 항만개발·운영체제를 구축하기 위한 제반 노력을 경주하여야 할 것이다. 최근「民資誘致促進法」이 제정되어 항만시설등 사회간접자본에 대 한 민간투자의 가능성이 한층 높아졌고 이에 따라 대기업들이 경쟁적 으로 항만개발사업에의 참여를 검토하고 있다. 가덕도신항만개발사업도 '96년 민자유치대상사업의 하나로 발표되어 부산시, 경상남도등 자치단 체와 대우, 삼성등 대기업들이 참여의사를 밝힌 바 있다. 그러나 현행 지정항체제하에서는 항만개발·운영의 주도권을 여전 히 국가가 가지게 되며 민간부문은 단지 개발에 참여한 후 적정이윤을 포함한 투자비만 회수하고 더이상 항만운영에 관여치 못하게 되므로 항만운영에 민간의 경영능력이나 기술능력을 활용코자 했던 항만민영 화의 취지를 충분히 살리지 못할 것으로 우려된다. 이러한 관점에서 본 연구는 항만시설의 제공·관리, 항만서비스의 제공등 항만개발·운영분야에 민간자본및 노하우를 보다 효율적으로 활용하기 위한 제 방안을 모색하고 특히, 가덕도신항만개발사업을 중심 으로 효과적인 민자유치방안을 모색함으로써 부산광역권의 발전과 우 리나라 항만운영의 효율화에 기여함을 목적으로 한다. 그리고 지방화시대에 부응하여 가덕도신항만의 배후자치단체인 부 산광역시, 경상남도가 해당사업의 성공적 추진을 위해 지역자본을 포함 한 민간자본의 유치에 주도적 역할을 수행하므로써 향후 도래할 것으 로 기대되는 자치항시대를 대비할 수 있도록 본 연구는 항만개발·운 영에의 민자유치를 위한 자치단체의 역할제고방안도 아울러 제시하고 자 한다. Ⅱ. 目 次 第 1 章 序 論 1. 硏究目的 2. 硏究範圍 및 方法 第 2 章 港灣運營 關聯理論의 檢討 1. 港灣運營의 意義 가. 港灣運營의 範圍 나. 港灣運營의 目標 2. 港灣運營體系의 類型 가. AAPA의 分類方法 나. 主要 港灣의 港灣運營形態 다. 港灣運營의 發展段階 3. 港灣運營合理化政策 가. 港灣運營의 地方分權化政策 나. 港灣民營化政策 다. 埠頭運營의 效率化政策 4. 環境變化와 港灣民營化 가. 港灣環境의 變化 나. 港灣民營化의 效果 다. 港灣民營化의 段階 第 3 章 우리나라의 港灣運營實態 1. 港灣運營現況 가. 港灣類型別 運營主體 나. 港灣類型別 運營體系 다. 港灣運營體系의 問題點 2. 港灣運營에의 民資誘現況 가. 港灣運營에의 民資誘致背景 나. 港灣運營關聯 現行 民資誘致制度 다. 港灣運營에의 民資誘致實績 라. 問題點 第 4 章 加德島新港灣開發事業의 波及效果分析 1. 加德導新港灣開發事業의 槪要 가. 推進經緯 나. 加德島新港灣開發事業內容 2. 波及效果分析 가. 分析模型 나. 分析方法 다. 分析結果 3. 妥當性分析 가. 基本前提 나. 分析過程 및 考慮事項 다. 分析方法 라. 分析結果 第 5 章 港灣開發·運營에의 民資誘致方案 - 加德島新港灣開發事業을 中心으로 - 1. 基本方向 2. 中央政府次元에서의 民資誘致方案 가. 支柱港體制의 早期導入 나. 適正水準의 收益保障策 마련 다. 公益性 確保를 위한 制度的 裝置補完 라. 財源調達을 위한 支援體制構築 3. 自治團體次元에서의 役割提高方案 가. 地域資金의 積極誘致 나. 加德島港灣工事의 設置 推進 다. 港灣管理能力의 提高 Ⅲ. 政 策 建 議 1. 해운항만청에 대한 정책건의 항만은 건설만 해놓는다고 모든 선박이 이용하는 것은 아니다. 광양 항이나 인천항의 컨테이너부두가 설치후 기대에 못미치는 이용률을 보 여주고 있는 반면에 부산항은 만성적인 화물적체로 더블싸이클링방식 으로 밤낮없이 가동되고 있는 것이 이를 단적으로 설명해 주고 있다. 가덕도신항만의 경우는 기존의 부산항과 지리적으로 인접해 있으므로 광양항이나 인천항과는 여건이 다르지만 건설만 해놓고 운영이 불합리 하게 된다면 기대에 못미치는 이용률을 보여줄 수도 있다. 항만운영의 합리화는 항만이용자의 편의를 우선적으로 고려하는 항만정책의 수립 에서 출발하여야 한다. 이를 위해서는 항만건설업자가 무상사용기간동 안 투자비를 회수키 위해 항만을 독점적으로 운영·관리하는 현행 민 자유치방식을 개선하여야 한다. 즉, 항만건설 초기부터 항만관련업체나 자치단체가 참여함으로써 장 기적으로 항만운영의 효율화를 도모할 수 있도록 대기업 지향적인 사 업자 선정방식이 개선되어야 한다. 그리고 사업참여자가 장기적인 비젼 을 갖고 항만을 건설·운영할 수 있도록 국유국영항만체제를 지주항체 제로 전환하여야 한다. 또한 사업참여자의 대규모 사업비 조달이 용이 하도록 재원조달지원체제를 구축하여야 한다. 이를 위해 중앙정부는 다음과 같은 조치를 강구하여야 할 것이다. ○ 사업기본계획의 작성시 평가항목 및 배점 조정 -「지역발전기여도」항목의 신설 -「공익성」항목의 배점 상향조정 - 민관합동의 컨소시엄 형성시 가점 부여 ○ 지주항체제의 조기 도입 - 항만법 등의 개정을 통한 港灣公社制 도입근거 마련 -「가덕도항만공사」의 설치 지원 - 자치단체의 참여기회 확대 ○ 재원조달지원체제의 구축 - 일부 무수익시설(방파제등)에 대해 국가예산으로 건설 - 프로젝트금융의 도입을 위한 규제완화 (여신규제, 외화도입규제등) 2. 자치단체(부산광역시,경상남도)에 대한 정책건의 부산광역시, 경상남도 등 자치단체도 항만개발·운영에의 참여에 대 한 종래의 소극적인 자세에서 탈피하여 적극적인 참여방안을 모색하여 야 한다. 국가와 대기업은 직접 항만을 건설하고 자신은 배후지나 개발해 개 발이익을 향유한다는 식으로 안이하게 접근하는 경우 '항만과 배후도시 의 연계'를 통해 항만관리를 합리화하고 자치항시대를 앞당기자는 구호 는 공염불에 그칠 가능성이 높다. 자치단체는 스스로 항만관리능력을 제고하고 민자유치의 주도권을 가지면서 적극적으로 항만개발·운영에 참여할 수 있는 실천적인 전략을 모색하여야 한다. 이를 위해 부산시등 자치단체는 다음과 같은 조치를 강구하여야 할 것이다. ○ 항만관리능력의 제고 - 계선조직내 항만전담부서(港灣課)의 설치 - 항만전문인력의 확보 ○ 항만민자유치의 주도권 확보 - 자치단체장등 지방정부가 직접 항만개발사업을 위한 민자유 치에 앞장설 것 (지역자금의 적극유치 → 민관합동주식회사 설치 → 대기업과의 컨소시엄 참여) - 대기업등과 컨소시엄을 구성하여 가덕도신항만개발사업에 참여 ○ 제3섹타방식의 [가덕도항만공사] 설립 추진 - 프로젝트회사(project company)로 기능 - 대기업, 항만관련업체(지역중소기업)와 추진위원회 구성 - 항만법등 관련법 개정 건의 - 투자재원의 공동조달을 위한 협력체제 구성 부산광역시와 경상남도는 가덕도신항만건설사업과 관련하여 별도의 협의체를 설치 공동대처하여야 할 것이다. 그리고 가덕도신항만개발사 업은 '97년부터 본격적으로 착수되므로 시기적으로 촉박한 탓에 먼저 대기업등과 사업시행자로 공동참여하고 차후에 [가덕도항만공사]의 설 립을 추진하여도 무방할 것이다. 이번 기회에 참여치 못하는 경우 자치 항시대의 도래는 더욱 지연될 것이므로 이를 명심하고 보다 적극적인 자세로 임해야 할 것이다.

기타1995

박희정

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도시개발의 전략과 추진체계 개선방안 도시개발의 전략과 추진체계 개선방안    Ⅰ. 硏 究 目 的  지난 30여년간의 압축적 産業化와 近代化時期에 있어서 小都市들은 개발수준이 상대적으로 침체되었고, 최근 들어 일부의 小都市들은 쇠퇴 경향이 가속화되고 있다. 일반적으로 規模의 經濟를 지향해 온 공업화 시기에 있어서, 대도시와 연안지역에 산업과 인구가 집중되었으며, 농 촌을 배경으로 財貨와 서비스를 공급해 온 대부분의 小都市들은 경제 적 쇠락현상을 보이고 있다. 더구나 소도시들은 그간 政府의 政策的 支援에서 소외되어 왔으며, 이 도시들을 개발하기 위한 行政體制의 構築도 미비한 실정이다. 특히 본 연구의 중점적 대상인 邑은 그 기능이 제대로 평가되지 못한 채, 도 시도 농촌도 아닌 존재로서 중심지들과 함께 소도읍으로 지칭되어왔고 각종 개발정책에서 소외되었다. 하지만 産業化 및 交通 通信의 발전과정에서 邑級 都市의 기능적 중요성은 상대적으로 강화되어 왔으며 面中心地들과는 상당한 차별성 을 갖게 되었다. 그리고 최근에 들어 소도시는 生産과 流通 消費 그리 고 住居의 제측면에서 중요성이 재인식되고 있다. 소도시들은 情報化와 柔軟化(혹은 脫産業化)라는 새로운 산업방식 및 공간형태의 등장에 따 라서 定住와 生産에 있어서 새로운 평가를 받게 되었으며, 國土均衡發展을 위한 開發據點 측면에서도 그 위상이 재평가되고 있다. 본 연구는 현재에 있어서 쇠락경향을 보이고 있는 小都市들을 장래 주요 생산 및 정주의 거점으로 개발하기 위하여, 새로운 상황여건에 부 응한 小都市 開發전략을 제안하고 그에 부합하는 效率的인 推進體系를 구축하는 방안을 제시하는 데 기본 목적이 있다. Ⅱ. 目 次 第 1 章 序 論 第 1 節 硏究의 背景과 目的 第 2 節 硏究方法 第 2 章 小都市開發의 意義와 外國事例 第 1 節 小都市의 槪念 1. 小都市에 대한 傳統的 定義로서 '小都邑' 槪念에 대한 評價 2. 小都市의 槪念 第 2 節 小都市開發의 意義 1. 小都市의 機能 2. 小都市機能의 變化와 將來可能性 3. 小都市開發의 地域政策上 必要性 第 3 節 外國의 小都市 政策 1. 日本의 小都市開發政策 2. 프랑스의 小都市 發展政策 3. 獨逸의 小都市開發政策 4. 外國 小都市開發政策의 特徵과 示唆點 第 3 章 韓國 小都市開發政策의 展開와 評價 第 1 節 小都市 開發政策의 展開過程 1. 1960年代 2. 1970年代 3. 1980年代 4. 1990年代 第 2 節 內務部 小都市開發事業의 推進過程과 現況 1. 推進內譯 2. 小都市開發事業의 推進 現況第 3 節 小都市 開發政策의 評價 第 4 章 小都市의 現況과 類型別 特性分析 第 1 節 小都市의 現況 및 實態 1. 小都市의 人口 2. 小都市의 産業 3. 醫療 및 福祉 4. 敎育 및 文化施設 5. 道路.交通施設 第 2 節 小都市의 類型化와 類型別 特性分析 1. 小都市의 類型化 2. 小都市의 類型別 特性分析 第 5 章 小都市開發에 대한 意見調査 第 1 節 調査設計 第 2 節 小都市의 發展展望 1. 小都市의 開發狀態와 落後의 原因 2. 人口變化展望 3. 産業發展 및 構造變化展望 第 3 節 小都市의 開發方向 1. 開發需要 2. 向後 重點推進産業 3. 向後 重點推進部門 第 4 節 小都市開發의 推進體系 1. 政策執行上의 問題點 2. 中央政府次元의 問題點 3. 中央과 地方의 關係定立 第 6 章 小都市 開發戰略 및 推進體系 構築 第 1 節 小都市開發의 展望과 課題 1. 小都市의 與件變化와 可能性 2. 小都市開發의 課題 第 2 節 小都市의 開發戰略 1. 基本原則과 政策方向 2. 開發據點戰略: 都.農 連繫的 開發  3. 新産業地區 戰略: 複合團地 造成  4. 田園都市戰略 : 基盤施設의 擴充과 快適性의 創造  5. 類型別 開發戰略 第 3 節 推進體系  1. 基本原則과 政策 2. 中央政府의 小都市開發支援 强化 3. 地方自治團體의 主導的 開發推進體系 確立 第 7 章 要約 및 政策建議 第 1 節 要約 第 2 節 政策建議 Ⅲ. 政 策 建 議  본 연구는 현행제도의 평가, 실태분석, 지방공무원의견조사, 외국의 소도시정책분석 등의 결과를 바탕으로 하여 다음과 같은 정책개선방안 을 제시하였다. 1. 小都市開發의 課題 ○ 소도시개발에 대한 중앙정부차원의 적극적인 관심과 지원이 요 구되며, 특히 산업화와 도시화가 성숙되는 현재의 시점에서 小都市開發 을 전략적으로 추진할 필요가 있다. ○ 地域均衡開發의 開發據點으로서 邑의 기능이 재평가되어야 할 시점이며 이점은 小都市開發의 중심적 테제가 되어야 할 것이다. ○ 小都市의 産業化에 있어서 새로운 모델이 필요하다. ○ 장래의 소도시들은 유럽이나 일본의 소도시들처럼 쾌적한 田園的 취락으로 새로운 생활공간을 창출하여야 할 것이다. ○ 소도시개발에 있어서 地方自治團體의 주도성이 보장되어야 하며, 中央政府機關은 지원업무에 중점을 두어야 한다.  2. 小都市開發의 戰略 ○ 開發據點戰略의 導入 -소도시를 都.農連繫的 개발의 거점으로 집중 육성함 -소도시의 범위조정: 邑.面中心地->邑 -개발거점선정 방법 및 기준제시 -개발방법과 지원방법을 제안함 ○ 新産業地區 戰略의 導入 -農村工業化戰略의 한계를 극복하고 新産業體制에 대응하는 산업입 지양식을 전향적으로 수용함 -이 전략은 94년에 입법화한 '地域均衡開發 및 地方中小企業育成에 관한 法律'과 이에 부가하여 제시된 '複合團地開發指針'에 의거하여 복합타운형의 專門産業團地를 조성하는 것임 -신산업지구(복합단지)를 도입하기 위한 구체적 방안을 제시함 업종선정 산업인프라스트럭처 구축 지역정보화의 구축 전문교육기관 육성 전문시장 형성 비지니스인규베이터의 설치 개발절차와 지원 ○ 田園都市戰略의 導入 -경제성장에 따른 생활어메니티 추구경향에 부응하여 소도시에 적 합한 生活空間을 재구축함 -都市基盤施設의 확충과 快適性의 창조를 위한 구체적인 방법들을 제안함 도로 상하수도 확충 지역정보화 추진 주차공간 확보 환경보전: 로칼아젠다21 수립 놀이공간 및 여가공간 확충 도시미관의 개선 전통과 문화의 보전 ○ 類型別 都市發展戰略 樹立 -중앙정부차원에서 소도시에 대한 特性別 類型化와 유형별 적정지 원방안 -지방자치단체는 地域實情에 부합하는 개발전략수립 유도방안 3. 推進體系의 再構成 ○ 中央 및 地方推進體系의 정비방안제시 -小都市開發管理團, 小都市開發企劃團, 小都市開發推進團, 協議調整機構 등 기획 조정 집행기구의 설치 -중앙 및 지방단위의 소도시개발 조직체계 구축 ○ 소도시의 범위조정: 읍 면 중심지->읍 ○ 개발의 우선순위 선정 기준제시 ○ 中央政府의 小都市開發 지원강화 방안 마련 -국비지원 확대방안 -소도시개발촉진법 제정 ○ 地方自治團體의 주도적 小都市開發推進體系 확립 방안 마련 -소도시개발연구 추진팀의 구성 -사업주관부서 이관 -읍장기종합개발계획 수립 -주민참여와 민자유치

기타1995

권오혁(외)

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첨단기술산업의 지방유치와 활성화 P {margin-top:2px;margin-bottom:2px;}body {font-size:9pt;font-family:돋움;color: #333333;} 첨단기술산업의 지방유치와 활성화   Ⅰ. 硏 究 目 的  최근 지방화시대의 본격적 도래에 따라 자치제의 성공적 착근을 위 해서는 지방재정력의 강화가 필수적 요건으로 대두되고 있다. 이의 일 환으로 첨단기술산업의 전략적 육성을 통하여 지역산업의 활력을 불러 넣고 지역경제를 활성화하기 위해 각종 유치 및 육성전략을 자치단체 마다 다양하게 구상하여 구체화시키려는 노력을 경주하고 있다. 그러나 첨단기술산업의 다양한 입지요인, 생산과정의 특성, 기술적 요구수준, 그리고 해당지역의 입지여건 등에 대한 세심한 배려없이 전 시행정의 차원에서 무분별하게 이루어지고 있어 한정된 국가자원활용 의 왜곡과 첨단2기술산업의 유치를 둘러싼 자치단체간 이기주의가 발 발할 조짐이 우려된다. 이러한 맥락에서 첨단기술산업의 지역적 균형배 분을 실현하고 국가자원의 효율적 활용을 담보하면서 첨단기술산업의 총체적 발전력을 극대화할 수 있도록 첨단기술산업의 지역간 적정배분 혹은 특화를 위한 지침적 가이드라인의 설정이 필요하다. 또한 이에 입 각하여 첨단기술산업의 지방분산화를 유도할 수 있는 실효성 있는 정 책적 지원이 요구된다. 첨단기술산업의 지방분산화를 성공적으로 이끌어내는 데는 중앙정 부 및 지방정부차원의 적극적이고 특별한 정책적 개입이 요구되며, 특 히 산업 및 경제의 지방화흐름에 비추어 지방자치단체의 독자적인 유 치수단의 확보가 각별히 요구된다. 그런데 이에 대한 체계적 연구가 미 흡한 실정으로, 본 연구에서는 첨단기술산업의 적정업종의 지역간 배분 혹은 특화에 입각하여 이들 적정업종의 지방유치 및 활성화를 위한 중 앙 및 지방자치단체간의 역할분담과 정책적 수단을 구체적으로 강구하 는데 연구의 목적이 있다. Ⅱ. 目 次 第 1 章 序 論 第 1 節 硏究의 目的 第 2 節 硏究의 範圍 第 3 節 硏究의 方法 第 2 章 尖端技術産業의 立地와 地域波及效果 第 1 節 尖端技術産業의 定義 및 範圍 第 2 節 尖端技術産業의 立地와 立地要因 第 3 節 尖端技術産業의 地域波及效果 第 3 章 우리나라 尖端技術産業의 成長과 地域波及效果 第 1 節 우리나라 尖端技術産業의 成長 第 2 節 우리나라 尖端技術産業의 空間分布現況 第 3 節 우리나라 尖端技術産業의 地域波及效果 第 4 章 國內.外 尖端技術産業 育成 및 地方誘致政策 第 1 節 우리나라 尖端技術産業의 育成 및 地方誘致政策 第 2 節 外國 尖端技術産業의 育成 및 地方誘致政策 第 5 章 우리나라 尖端技術産業의 地域間 適正配分 第 1 節 尖端技術産業의 業種別 立地因子 第 2 節 尖端技術産業의 地域間 立地與件 分析 第 3 節 尖端技術産業의 地域適合業種 選定 第 6 章 尖端技術産業의 地方誘致와 活性化方案 第 1 節 基本方向 第 2 節 地方誘致와 活性化를 위한 中央政府의 役割定立 第 3 節 地方誘致와 活性化를 위한 地方自治團體의 役割提高 第 7 章 要約 및 政策建議 第 1 節 要約 第 2 節 政策建議 Ⅲ. 政 策 建 議 1. 독자적 계획수립 및 집행영역의 확보 첨단기술산업은 국가 및 지역산업발전을 지탱하고 견인할 새로운 발전주도 산업군으로서의 지대한 역할이 기대됨으로 이에 부응한 독자적 계획수립 및 집행영역의 확보를 통해서 해당산업의 종합적, 체계적 육성을 도모해야 할 것이다. 현재와 같이 국가공업발전의 전 체적 틀속에서 하나의 단위산업으로 취급되고 있는 상황에서는 첨 단기술산업은 국가공업 육성시책의 수립.추진에 있어 그 위상에 걸 맞는 적절한 계획적 접근과 정책적 우대조치를 수용할 수 있는 여 지가 거의 없다. 결과적으로 첨단기술산업의 전략적 육성은 부문적 이고 소극적 시책추진을 기대할 수 밖에 없고 종합적이면서 입체적 인 계획 및 집행체제의 구축이 불가능한 여건에 처해 있기 때문에 이를 극복하기 위해서 독자적인 계획영역의 확보와 집행수단의 전 유화(全有化)가 이루어져야 한다. 2. 관련 권한 및 집행수단의 지방이양 첨단기술산업의 전략적 지방육성을 위한 독자적인 계획 및 집행 체제의 구축은 현재와 같은 관련권한 및 기능의 중앙.지방간 배분이 나 집행수단의 중앙집중화로서는 불가능하기 때문에 권한 및 집행 수단의 과감한 지방이양이 이루어져야 할 것이다. 즉, 첨단기술산업 발전을 위한 계획자치권의 지방확보로 부터 육성.지원기능에 이르기 까지 광범위한 권한 및 업무의 지방이양이 가시화되어야 할것이다. 이와 병행하여 중앙이 독점하고 있는 지원수단의 지방화가 인력확 보, 금융.세제, 기술개발, 공업용지확보 등의 분야에서 실질적으로 이루어져야 할 것이다. 3. 첨단기술산업육성에 관한 특별법(가칭)의 제정 첨단기술산업의 계획적 육성을 위한 관련 근거법의 정비.통합을 위해서 [첨단기술산업육성에 관한 특별법(가칭)]을 제정하여 일원화 된 관련법에 의해 첨단기술산업의 범위설정, 첨단기술산업 발전 계 획의 수립, 첨단기술산업육성을 위한 정책지원, 첨단기술산업단지의 개발 등에 관한 구체적 내용을 포함하는 것이 제언될 수 있다. 아울 러 자치단체수준에서는 [첨단기술산업 기업유치조례(가칭)]를 제정 하여 지방유치 및 활성화의 실천요강으로 활용될 수 있도록 해야 할것이다. 4. 기술개발능력의 신장 첨단기술산업의 성쇠를 결정지우는 기술개발능력을 신장시키기 위한 지원시책은 중앙단위에서의 개발지원규모의 확대와 허용보조 금으로의 전환, 다단계 세제지원의 통폐합, 산학연 협동연구활성화 와 기술정보 인프라구축 등에 주안점이 주어져야 할것이다. 한편 자 치단체는 기술개발의 현지성, 우발성, 적시성 등을 확보하기 위해 중앙단위에서 상호중복되어 방만하게 운영되는 기술개발자금관리 및 공급을 지방단위에서 일원화하기 위해 [기술개발특별회계(가칭)] 의 설치.운영이 바람직하고, 기술기반조성을 위해 산학연 공동기술 개발 네트웍형성에 주력해야 할 것이다. 5. 투자재원의 확보 지방의 자율과 책임아래 첨단기술산업의 독자적 발전계획의 수립 과 집행간의 원활한 연계 내지 유기적 통합을 위한 투자재원의 확 보가 절실히 요구된다. 이는 중앙재원의 지방이전이 관련권한과 기 능의 이양과 병행하여 이루어져야 함을 시사함과 동시에 자치단체 가 독자적 지원수단을 확보하는데 필요한 자체재원의 확충 역시 지 방세수증대, 경영수입사업, 민관합동개발 등의 다각적 노력을 통해 실현되어야 한다는 것을 의미한다. 6. 자치단체의 역할제고 지방화시대의 첨단기술산업의 육성은 지방의 창의와 책임하에서 추진되어야 한다는 당위성을 감안할 때, 자치단체의 독자적 육성수 단으로서 기존「창업보육센터(business incubator center)」,「지방중소 기업 종합지원센터」의 역할을 활성화시켜야 할 것이며「생산자 서 비스지구」의 조성과 각종 행정규제 및 절차완화를 통해 입지여건 을 개선시켜야 한다. 최근 지방의 첨단기술산업 경쟁력 확보와 첨단 핵심기술의 지역확산을 촉진시키기 위한 일환으로 외국인 첨단기술 업체의 유치가 활발하게 논의되고 있는 바, 이를 위한 각종 외국인 투자지원제도의 보강, 저렴한 공업용지 확보지원, 그리고 유치활동 의 강화가 중앙과 지방차원에서 동시에 요구되고 있다. 끝으로, 본 연구에서 제시된 첨단기술산업의 지역간 배분기준이 나 적정업종의 선정은 국가자원의 왜곡활용과 지역간 과다유치경쟁 을 최소화한다는 차원에서 예시적으로 설정.제시되어졌기 때문에 실 무적 차원에서 수정.보완을 거쳐 적극 활용함으로써 그 실용적 가치 를 제고할 수 있다.

지역발전1995

한표환(외)

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지역산업진흥을 위한 지방자치단체의 정책수단 지역산업진흥을 위한 지방자치단체의 정책수단   Ⅰ. 硏 究 目 的 지금까지 우리나라의 산업정책의 기조는 국가 전체의 산업구조나 개별 산업부문에 대한 진단과 처방에 중점이 두어졌을 뿐이며, 지방적 관점에서 당해 지역의 소득 및 고용창출을 위한 內發的 地域開發政策 의 일환으로서 산업진흥의 모색은 상대적으로 미흡한 실정이었다. 특히 지역산업정책은 중앙집권적 행정체제의 오랜 전통속에서 중앙정부주도 적, 대도시중심적, 특정산업보호적, 총량성장지향적으로 획일화되어 '國家産業政策의 地域化'의 의미에서 추진되어 왔기 때문에 세계화, 지방 화라는 현 상황의 변화와 개혁 요구를 수용하는 데에는 한계가 있다. 따라서 세계화와 지방화라는 대내외적인 변화의 요구를 적절히 수 용하면서 지역산업을 유치, 육성하고 경쟁력을 강화하기 위해서는 무엇 보다도 지역산업정책을 이끌어가야 할 주체인 지방자치단체의 産業支援體制의 改善과 産業支援手段의 改編이 시급히 이루어져야 한다. 지방 자치단체의 산업지원조직을 1차 산업위주, 단순관리위주의 조직형태로 부터 탈피해서 지역산업의 특성을 반영하고 외부환경의 변화에 경쟁력 있게 대응할 수 있도록 자주적이고 탄력적으로 구성하고 그에 버금가 게 인력의 전문화와 기능의 부여, 그리고 투자재원의 확충이 뒤따라야 한다. 또한 현재 거의 중앙정부에서 독점한 채 획일적으로 운용해오고 있는 각종 補助金制度를 지방자치시대에 부응할 수 있도록 개편함과 동시에 보조금 이외의 다양한 간접적 산업지원수단의 개발이 이루어져 야 한다. 이러한 인식을 바탕으로 본 연구는 세계화, 지방화의 변화에 대응할 수 있도록 지역산업진흥을 위한 지방자치단체의 지원체제의 개편, 지원 제도 및 지원수단의 개발에 관하여 조사·분석과 평가를 거쳐 구체적 인 대안을 제시함으로써 향후 지역산업진흥에 지방자치단체가 주도적 역할을 담당하는 데 도움을 제공하는 것을 목적으로 한다.  Ⅱ. 目 次 第 1 章 序 論第 1 節 硏究의 背景과 目的 第 2 節 硏究의 範圍와 方法 第 2 章 地域産業政策의 理論的 背景 第 1 節 地域産業政策의 必要性과 目的 第 2 節 地域産業政策의 手段과 類型 第 3 節 地域産業政策 推進過程의 評價 第 3 章 地方自治團體의 地域産業支援體系에 관한 調査 第 1 節 地域産業支援行政第  2 節 地域産業支援 補助金 第 3 節 地域産業 支援體制의 評價 第 4 章 外國 地方政府의 地域産業支援制度 第 1 節 外國의 事例分析 第 2 節 特徵과 政策 示唆 第 5 章 地域産業振興을 위한 地方自治團體의 政策 第 1 節 地域産業 支援體制의 改善 第 2 節 地域産業支援手段의 改編 第 3 節 地域産業 支援政策의 開發 第 6 章 要約 및 政策建議 第 1 節 要 約 第 2 節 政策建議 Ⅲ. 政 策 建 議 1. 地域産業支援體制의 改善 가. 地域産業支援行政體制의 組織 및 機能 强化 첫째, 지역산업지원행정체제를 산업구조 변화추세에 맞추어 기능담 당분야는 하부조직으로 세분하고, 행정수요의 증가가 예상되는 분야는 지역여건에 부합하도록 별도의 전담조직을 자율적으로 구성하게 한다. 둘째, 중소기업전담 행정조직으로 中小企業(支援)課와 같은 '課'단위 이상의 전담행정조직을 신설하며, 하부조직을 탄력적으로 구성한다. 기 초자치단체에서도 과 또는 계단위의 조직을 설치한다. 셋째, 지방중소기업의 효과적인 지원을 위해 지방에 소재한 중소기 업관련 정부기관 또는 정부출연기관의 지부를 지방조직화하고 '中小企業支援機關 協議會'를 시.도별로 구성.운영한다. 넷째, 지역경제국과 국제통상협력실의 집행기능을 보강하고, 지역경 제국의 수출지원계는 국제통상협력실로, 국제통산협력실의 과학기술반 은 지역경제국으로 이관하며 국제통상협력실의 업무내용을 통상교류지 원으로 전문화한다. 아울러 지역경제국은 지역산업의 質的 構造改善 (restructuring)을 통한 경쟁력강화에 업무의 초점을 둔다. 나. 人力의 擴充 및 專門化 첫째, 산업행정 전문인력의 확충을 위해 현행 전보제도를 개선하고, 지방고등고시를 활용하여 고급행정인력을 충원한다. 또한 지방전문직제 도를 확대 시행하며, 중앙과 지방간 인사교류를 통해 중앙공무원을 지 방자치단체에 파견근무토록 하거나 지역내의 산업계 및 학계의 전문가 들을 자문위원 등으로 위촉하는 방안도 고려한다. 둘째, 지역내 대학이나 민간기업 또는 산업 및 통상관련 공공기관 등과 협력 또는 자매결연을 통해 교육.훈련제도를 다양화하는 동시에 산업행정인력의 정례적인 해외 파견훈련을 실시하고 민간기업과의 단 기교류연수 방법을 지방에도 적극 활용한다.  2. 地域産業支援手段의 改編 가. 補助金制度의 改編 보조금제도의 개편에 앞서 UR협정(보조금 및 상게조치협정)의 보조 금 개념을 중심으로 현행 보조금제도를 평가한다. 1) 金融支援制度의 評價 및 改編方案 먼저 우리나라 산업지원의 금융지원에 대한 의존도를 감안하여 경 과기간을 최대한 활용하고 상계가능보조금 또는 허용보조금으로 전환 하거나 대체수단을 개발한다. 2) 稅制支援制度의 評價 및 改編方案 세제지원제도의 갑작스런 개편은 국내산업에 큰 타격이 될 것이므 로 일정기간 세제지원을 존치하되 단계적으로 축소.전환한다. 먼저 국 산기자재사용을 권장하기 위해 적용하고 있는 優待稅率을 폐지하여 상 계가능보조금 또는 허용보조금으로 전환.존치한다. 조세감면의 업종제 한을 과감히 폐지함으로써 특정성시비를 원천적으로 제거한다. 세제지 원을 유지하는 경우에도 세부담의 불평등, 조세의 시장중립성저해, 세 수의 누실 등 부작용을 고려하여 필요한 대상에 국한하여 한시적으로 사용하는 것이 바람직하다. 3) 地方自治團體의 補助金支援機能 强化 첫째, 지방자치단체의 기업유치.육성을 위하여 유치.육성산업의 종 류, 지원대상기업의 조건, 지원의 종류와 내용, 지원제도의 관리에 관련 된 조례를 제정한다. 둘째, 지방세의 감면시 지역경제에 기여가 큰 유망기업을 유치.육성 하기 위해 탄력세율제도를 기존의 8가지 대상세목이외에 재산세, 종합 토지세, 공동시설세, 도시계획세, 사업소세 등으로 확대하여 적용한다. 셋째, 중앙과 지방간 연계지원방식의 활성화를 위하여 지역적 특성 을 반영하는 중소기업지원자금은 지방자치단체와의 대응부담(matching fund)방식을 확대, 적용하고, 중앙정부는 지원분야에 대한 지침만 제시 하고 지원대상과 지원내용 등은 자치단체에서 결정한다. 넷째, 지방중소기업지원을 위한 信用保證機能을 강화한다. 다섯째, 중소기업의 취약한 담보력문제 해결을 위해 지역경제인을 중심으로 地域信用保證組合을 설립.운영한다. 여섯째, 현재 시.도단위로 설치되어 있는 지역개발기금을 확대.개편 하여 地域開發金融基金(金庫)으로 발전시켜 독자적 기금조성을 통한 지 역산업지원기능을 강화한다. 나. 其他 間接支援制度의 强化 1) 技術開發에 대한 支援 첫째, 지역의 특성 및 산업과 연계된 지역특화기술을 발굴.육성하고 역외기술을 적극 도입할 수 있도록 지원하는 地域特化技術 支援機關을 설립하되 지역의 재정여건에 따라 단계적으로 확대한다. 둘째, 지방대학과의 技術支援協力體制를 구축한다. 셋째, 지역별 技術創業保育센타와 '실험공장'을 설립.지원한다. 2) 人力確保支援 첫째, 현행 중소기업진흥공단과 생산기술연구원, 한국산업인력관리 공단의 기술.기능인력의 양성과정을 확대하고 지역산업의 인력수급실정 에 맞추어 정원을 배분한다. 둘째, 兵力特例制度를 활용하여 지방의 영세한 기업 중 기술개발이 나 생산성향상이 뚜렷한 중소기업을 우대토록 한다. 셋째, 지역내외 산업우수인력을 유치를 위해 이공계 대학생 등을 대 상으로 지방자치단체가 취업정보 제공 및 고용알선 등의 사업을 주관 함으로써 구인기업의 공신력을 높이고, 산업인력 정착을 위해 지방자치 단체가 공급하는 공공주택의 우선청약권을 제공하고 기업의 사내 생활 편의시설 및 문화, 복지시설의 확충을 지원한다. 넷째, 외국인 산업기술인력의 확대, 공급을 위해 연수대상업체의 요 건을 완화하고 연수인력의 도입을 활성화하며, 시.도별로 외국인력관리 부서를 설치, 운영한다. 다섯째, 현행 국립직업안정소와 勞動部 地方勞動官署의 기능을 적극 활용하여 구직자와 구인기업간 연계체계를 구축하고, 이를 지방자치단 체의 종합지역정보체계와 연계함으로써 취업정보 검색통로를 단일화한다. 3) 産業情報의 支援 첫째, 組織 및 施設基盤 擴充을 위해서는 정보관련 하드웨어 지원을 위한 전문가 파견 및 소개 등을 추진하고 지방자치단체는 데이타베이 스를 탑재할 호스트컴퓨터를 구입하여 지역기업정보센타(또는 보다 확 대된 종합적 지역정보체계)를 운영하되 중소기업지원관련 데이타베이스 와 개별 기업의 정보망을 상호 연결한다. 장기적으로는 종합적 지역정 보체계를 지역기업의 출자를 받아 상설기관인 정보센타로 발전시키도 록 한다. 둘째, 資料基盤의 構築을 위해서는 자료수집양식의 표준화, 공공 및 민간자료수집기관과의 자료교류협정의 체결, 자치단체내 통계관련부서 의 확대, 통계전문공무원의 확충, 데이타베이스관리체계의 구축 등을 추진한다. 셋째, 人力基盤의 確保를 위해서는 전문 자료수집요원 임명 또는 기 관과의 협정을 맺고 專門 資料提供者(IP)를 발굴.지원하며 주부모니터 제도도 도입한다. 또한 전문적인 자료분류 및 가공.처리요원을 확보하 고 연구분야인 자료분석기능은 역내외 연구기관과 협약을 체결한다. 넷째, 體系運營基盤의 確保를 위해서는 먼저 초기 정보센타를 綜合的 地域情報體系로 확대될 것을 염두에 두어 설계하고 지역내 기업, 금 융기관, 대학 및 연구소 등과 연합하여 공동출자 형식으로 구성하되 지 방자치단체가 주도한다. 4) 外國人 投資誘致에 대한 支援 첫째, 외국인 투자유치정책은 선진국의 하이테크형 고부가가치 산업 위주로 하되 단기적으로는 生産中心型에서 장기적으로는 生産.貿易複合型으로 발전시켜 나간다. 둘째 외국인 投資環境의 國際化를 위해 사소한 도로표지판에서부터 생산, 물류, 주거의 환경을 국제수준으로 정비하고 무역관계, 노사관계 도 相互主義(reciprocity)에 입각, 국제규범에 부합토록 한다. 셋째, 지방도시 인근의 기존 공단과 과학산업단지 등을 저렴하게 공 급하여 외국인 투자기업의 입지를 유도하거나 장기적으로 지방과학산 업단지 및 항구도시를 중심으로 [지방 외국인 투자기업 전용단지] 또 는 외국인 투자자유지역을 조성하여 長期賃貸한다. 넷째, 외국인 투자기업에 대한 One-stop서비스체제를 구축한다. 다섯째, 지방자치단체 공무원과 관련전문가들로 구성된 [외국인 투 자유치기획단]을 설치하여 외국인 투자유치 및 홍보활동과 행정지원을 강화한다. 5) 通商交流에 대한 支援 첫째, 다양한 홍보전략을 구축하여 지역상품에 대한 홍보를 강화한다. 둘째, 地域優秀製品에 대한 '品質認證制'와 지역우수상품에 대한 '推薦商品制'를 확대, 실시하여 품질향상과 대외공신력을 제고한다. 셋째, 市場開拓活動의 實效性 提高를 위해 먼저 정기적으로 지방기 업의 해외시장개척활동에 대한 수요를 조사.평가하고 이를 토대로 기존 시장의 확대.축소, 새로운 시장의 개척, 참여시기, 참여횟수, 참가일정 등에 관한 사업계획에 반영한다. 넷째, 通商支援 據點施設로서 국제센타를 設置, 運營한다. 다섯째, 지역내 통상지원 기반시설로서 제3섹터 형태의 [국제센타] 를 설치하여 통상교류정책 및 시책과 직접적으로 관련된 사업에 활용 할 뿐만 아니라 지역 이미지제고를 위한 국제적 이벤트사업의 장으로 도 활용한다.

지역발전1995

김선기(외)

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여주군 장기종합발전 전략 여주군 장기종합발전 전략 Ⅰ. 硏 究 目 的 1970년대 이후 정부의 地域開發政策이 首都圈과 大都市 위주로 추진됨으로써 수도권의 대부분 지역은 肥大過密化되는 반면 麗州郡을 비롯한 일부 주변지역은 상대적으로 소외되어 과소화현상을 보이고 있어 수도권내 심각한 地域間 不均衡을 야기시키고 있다. 또한 최근들어 UR협상의 타결, 농산물시장의 개방 등 급속한 국내외적 경제여건의 변화로 전통적 농업수준을 탈피하지 못하고 있는 麗州郡의 농업생산은 경쟁력 상실과 기반침식이 우려되는 바, 이에 대비한 획기적인 구조개선 및 경쟁력 강화방안의 모색이 요구되고 나아가 綜合的인 麗州郡 發展對策樹立이 절실히 요청되고 있다. 그러나 여주군은 國土利用管理法 및 首都圈整備計劃法 등에 의한 규제와 팔당호 水質保全 特別對策地域 指定 등으로 인하여 지역개발이 제약받고 있어 지역주민들로부터 상당한 반발과 민원이 야기되고 있다. 특히 지자제 실시와 더불어 지역주민들의 당해지역 발전에 대한 관심과 의욕이 고조됨에 따라 종래의 中央政府 주도의 下向的 地域開發方式으로부터 자치단체 주도의 上向式 開發方式으로의 전환이 절실히 요구되고 있는 실정이다. 이러한 전환기적 요청에 부응하여 본 연구는 2000년대를 지향하는 麗州郡의 미래상을 정립하고 여주군의 成長潛在力과 問題點의 分析을 토대로 각종 개발관련 법적 규제를 극복한 麗州郡의 未來像을 실현하기 위해 長期的이고 綜合的이며 具體的이고 實踐的인 發展計劃을 수립하며, 아울러 麗州郡 長期綜合發展計劃의 수립을 통해서 기능간, 분야간 연계성과 체계성을 확보하고 여주군 정치, 행정의 근간이 되는 기본토대를 구축하고자 하는 데 본 연구의 목적이 있다. Ⅱ. 目 次 第 1 編 總 論 第 1 章 長期綜合發展計劃 樹立의 目的과 基本前提 第 1 節 計劃樹立의 目的과 基本方向 第 2 節 計劃의 範圍와 接近方法 第 3 節 計劃樹立의 基本前提 第 4 節 住民意識調査 第 2 章 麗州郡의 長期發展構想 第 1 節 2000年代 麗州郡의 未來像 第 2 節 計劃의 基本目標 및 發展戰略 第 3 節 計劃의 主要指標 設定 第 2 編 部門別 發展計劃 第 1 章 定住生活圈計劃 第 1 節 定住體系의 現況 第 2 節 定住體系의 設定 第 3 節 定住生活圈 開發計劃 第 2 章 土地利用計劃 第 1 節 土地利用의 現況과 趨勢 第 2 節 土地利用의 構想 및 計劃 第 3 章 交通·通信 計劃 第 1 節 交通現況 및 問題點 分析 第 2 節 交通與件의 展望 및 隘路部門 診斷 第 3 節 交通施設 擴充計劃 第 4 節 通信網 擴充計劃 第 4 章 産業振興計劃 第 1 節 地域産業振興計劃 槪要 第 2 節 地域産業開發 第 3 節 地域工業開發 第 4 節 地域서비스産業開發 第 5 章 觀光開發 및 水資源計劃 第 1 節 計劃의 基本構想 第 2 節 觀光資源의 現況分析 第 3 節 與件變化와 展望 第 4 節 觀光開發計劃 第 5 節 水資源計劃 第 6 章 農村社會開發計劃 第 1 節 基本方向 第 2 節 敎 育 第 3 節 文 化 第 4 節 社會福祉 第 5 節 醫 療 第 6 節 體 育 第 7 章 農村生活環境開發 및 環境保全計劃 第 1 節 農村生活環境 第 2 節 環境保全 第 3 編 計劃의 執行과 管理 第 1 章 部門別 投資計劃 選定 및 投資計劃 第 1 節 投資事業의 選定 및 優先順位 第 2 節 段階別 投資計劃 第 2 章 財政計劃 第 1 節 現況分析 第 2 節 財政計劃樹立의 前提와 方法 第 3 節 財政投資計劃 第 4 節 不足投資財源 및 對策 第 3 章 行政計劃 第 1 節 現況分析 第 2 節 地方行政의 展望과 計劃의 基本方向 第 3 節 地方行政體制의 改善

기타1994

비매품

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도지지표의 개발 및 적용에 관한 연구 도시지표의 개발 및 적용에 관한 연구 Ⅰ. 硏 究 目 的 지속적인 都市化와 産業化의 進展으로 우리나라의 都市들은 量的인 都市成長을 경험해 온 결과 일부 大都市들은 過密·肥大化하여 급기야 人間生活의 破壞와 都市生活環境의 惡化 등 각종 都市問題를 심각하게 誘發하고 있다. 都市가 經濟成長의 空間的 根幹으로서 긍정적 역할을 수행해 온 것은 否認하지 못하나 便利하고 快適한 生活의 場(field)으로서 제 기능을 점점 喪失해 가고 있다는 징후를 여기저기서 발견할 수 있다. 이러한 都市의 量的, 外形的 成長의 逆機能에 대한 비판적 시각이 점차 擴散되면서 都市의 定住性(habitability) 확보에 관한 關心이 여러 방면에서 고조되고 各種 都市開發政策의 基調도 都市生活의 質的 側面을 重視하는 方向으로 旋回하고 있다. 이러한 方向轉換에 附合되면서 都市生活의 實狀을 정확하게 測定·診斷 할 수 있고 都市開發計劃이나 對策樹立에 方向提示를 해 줄 수 있는 手段으로서의 指標의 開發은 매우 중요하다고 볼 수 있다. 특히 都市는 有機體와 마찬가지로 成長하고 그 構成要素가 변화하기 때문에 成長의 各 段階마다 도시의 政治的, 經濟的, 社會的, 그리고 文化的 環境의 混合(mixture)은 서로 相異하게 나타나 各種 都市의 폐해를 치유하고 生活環境의 質的 水準을 제고하기 위한 都市開發政策의 基本方向을 設定하는데는 客觀的이고 合理的인 指標의 開發과 그 適用을 통한 都市診斷이 전제되어야 함은 두 말할 나위도 없다. 그런데 정확하고 공정한 都市診斷을 실시하기 위해서는 體系的이고 客觀性이 확보된 都市指標의 개발과 적용이 이루어져야 하나 기존의 都市指標들은 實務的 次元에서 볼 때 行政的 便宜性이나 關係者의 恣意的 判斷에 의해 개발되어 실제 적용됨으로써 診斷結果의 信賴性(reliability), 妥當性(validity), 그리고 綜合性(comprehen- siveness)이 결여된 사례가 빈번하게 나타났다. 本 硏究에서는 이러한 폐해를 防止하고 客觀的인 都市指標를 體系的이고 合理的인 節次에 따라 開發하여 실제 適用해 봄으로써 都市間 生活水準 혹은 綜合滿足度의 비교·분석은 물론 都市開發政策의 樹立과 施行에 있어 合理的 指針 혹은 準據를 제공하는데 硏究의 目的이 있다. II. 目 次 第 1 章 序 論 第 1 節 硏究目的 第 2 節 硏究의 對象과 範圍 第 3 節 硏究의 方法 第 2 章 都市指標의 意義와 開發 第 1 節 都市指標의 意義 1. 都市指標의 槪念 2. 都市指標의 類型 第 2 節 都市指標의 開發 1. 都市指標開發의 必要性 2. 都市指標의 構成要素 및 體系化 第 3 章 旣存 都市指標의 實態 및 問題點 第 1 節 旣存 都市指標의 實態 1. 社會指標(social indicators) 2. '生活의 質(QOL)' 指標 3. 基本生活需要(basic needs) 指標 第 2 節 旣存 都市指標의 問題點 1. 社會指標의 問題點 2. '生活의 質' 指標의 問題點 第 4 章 都市指標開發의 接近方法 第 1 節 都市指標開發의 槪念的 틀 第 2 節 都市指標의 選定 1. 都市指標의 部門別 構成 2. 部門別 指標의 選定 第 3 節 都市指標의 綜合化 1. 部門別 水準의 綜合化 2. 全體水準의 綜合化 第 5 章 우리나라 都市指標의 開發 및 適用 第 1 節 都市指標의 開發 1. 部門別 指標의 開發 2. 都市指標의 綜合化 第 2 節 都市指標의 適用 1. 部門別 水準의 適用 2. 綜合的 水準의 適用 第 3 節 都市指標開發 및 適用의 綜合評價 1. 都市指標開發의 評價 2. 都市指標適用의 評價 第 6 章 都市指標의 活用方案 第 1 節 都市指標 活用基盤의 構築 1. 都市指標開發의 週期化 2. 都市指標 適用節次의 定型化 3. 其他 諸般與件의 造成 第 2 節 都市指標適用 結果의 政策的 活用 1. 長期的 活用 2. 短期的 活用 第 7 章 要約 및 政策建議 第 1 節 要 約 第 2 節 政策建議 III. 政 策 建 議 本 硏究에서 導出된 結果를 바탕으로 몇가지 政策的 示唆點을 찾 아서 정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 本 硏究에서 개발된 都市生活指標體系와 開發技法들은 합리 적인 都市經營, 都市計劃, 都市開發政策決定을 위해서 都市政府가 주 민의 意思에 바탕을 두고 보다 客觀的이고 實用的인 都市情報體系를 구축할 때 활용될 수 있을 것으로 여겨진다. 둘째, 本 硏究에서 都市指標를 실제 적용하여 얻어낸 結果는 都市 政府가 都市生活環境水準의 向上을 도모하고자 할 때 都市部門別 혹 은 全體水準에서 하나의 基本指針으로 활용될 수 있으며 이를 귀중 한 資料를 활용하면 合理的이고 民主的인 都市開發政策의 수립을 가 능케 한다. 셋째, 기존 연구결과와는 다소 다르게 都市生活의 綜合滿足에 가 장 큰 영향력을 주는 것은 經濟性 部門으로 都市政府가 經濟的 環境 改善에 정책적 우선순위를 먼저 부여하여야 하며 이를 위한 政策的 方案중의 하나인 도시산업활동의 活力을 불어 넣을 수 있는 다양한 소프트웨어가 開發되어야 할 것이다. 넷째로 都市生活의 綜合滿足에 가장 큰 영향력을 주는 個別指標 要素는 복지증진을 위한 行政機關의 서비스라는 사실을 감안한다면 都市政府가 제공하는 各種 행정서비스의 質的, 量的 水準을 提高하고 행정서비스자체가 주민의 수요에 對應力을 확보할 수 있도록 지속적 인 노력이 필요하다.

지역발전1994

한표환(외)

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지방세 세원발굴 및 확충방안 地方稅 稅源發掘 및 擴充方案 - 仁川廣域市를 中心으로 - 硏 究 者: 李英姬, 金大榮 千明哲, 高惺喆 硏究期間: 1994. 9 - 1995. 2 依賴機關: 仁川廣域市 Ⅰ. 硏 究 目 的 우리나라는 1995년 상반기의 地方自治團體長選擧를 계기로 본격적인 地方自治時代를 맞이하게 된다. 地方議會의 구성에 이은 自治團體長選出로 政治的·行政的 의미의 地方自治制度는 완성된다고 보여지지만, 이러한 地方自治制度를 뒷받침할 수 있을 만큼 地方財政制度는 정비되어 있지 않고, 地方財源 역시 충분하지 못한 실정이다. 향후 地方財政需要는 自治團體長選出을 계기로 급증할 것이 예상되는데, 이러한 財政需要를 충족시키기 위해서는 地方財政의 확충이 시급하다고 본다. 본 연구는 증대되는 地方財政需要를 충족시킬 수 있는 地方財政 擴充方案에 관하여 분석·검토하되, 특히 地方稅를 중심으로 기존 地方稅源 擴充方案과 新稅源 發掘方案을 제시하고 이의 財政擴充效果를 분석하는 것을 硏究目的으로 한다. 여기서 기존 地方稅源 擴充方案은 전국적으로 적용될 수 있는 방안을, 新稅源 發掘方案은 연구대상인 仁川廣域市의 특성에 맞는 방안을 제시하려고 한다. 그리고 본 연구에서는 그 동안 地方稅 擴充方案으로 많은 학자들에 의해 연구되고 제시되었던 법정외세 신설방안, 재산관련세의 과표현실화를 통한 세수증대방안 등은 연구대상에서 제외하였다. 본 연구에서는 地方稅源의 擴充方案으로 그동안 논의가 소홀히 되었던 彈力稅率制度의 活用, 定額稅率構造의 改善, 非課稅·減免制度의 縮小등을 통한 地方稅源 擴充方案에 대해서 분석·검토코자 한다. 또한 新稅源 發掘方案으로는 港灣과 永宗島 新空港등에 근접해 있는 仁川廣域市의 상황을 감안하여 地域開發稅의 稅源範圍 擴大方案과 環境保全稅의 新設方案에 관해 연구·분석코자 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 本 硏究에서는 地方自治團體의 세수확충을 위해 旣存稅源의 範圍擴大 및 改編을 통한 方案과 새로운 稅源의 新設을 통한 세수확충방안을 제시하였다. 먼저 새로운 세원의 발굴방안으로는 벌크화물을 지역개발세의 과세대상에 포함시키는 것과 환경보전세의 신설을 제시하였고, 기존 地方稅源 확충방안으로는 탄력세율제도의 활용, 정액세율구조의 개편, 地方稅 非課稅·減免의 縮小方案을 제시하였다. 本 硏究에서 제시한 방안 중 地方稅源 확충방안은 비교적 무난하게 시행가능한 방안으로 생각한다. 먼저 彈力稅率制度는 현행 地方稅法에 보장되어 있는 地方稅源 확충방안으로 그 재정확충효과가 큼에도 거의 실시되지 않고 있다. 물론 탄력세율제도를 활용하는 데는 세부담의 증가에 따른 조세저항, 재정력 격차 조장 등의 문제가 수반되는 것은 사실이다. 그러나 이러한 문제점은 세수확충에는 필수적으로 수반되는 것이니 만큼 비교적 부작용이 적은 세수확충방안을 선택하는 것이 합리적이라고 생각된다. 이런 점에서 탄력세율제도의 활용은 현 시점에서 바람직스러운 방법이라 할 수 있다. 특히 地方自治團體長 선출로 본격적인 지방자치시대에 접어드는 이 때에 地方自治團體가 자율적으로 地方稅收를 10% 이상 신장시킬 수 있는 탄력세율제도는 다른 어떤 地方稅收 확충방안보다 의미가 있다고 볼 수 있다. 그리고 탄력세율제도의 실시는 조례의 개정을 통하도록 되어 있으므로 地方自治團體의 집행부와 의회의 합의하에 이루어 질 수 있으므로 가장 자율적인 地方稅收 확충방안이라고 생각된다. 다음으로 地方稅源의 擴充方案으로 제시한 것은 定額稅率構造로 되어 있는 地方稅體系를 定率稅率構造로 改編하는 作業이라 할 수 있다. 현행 地方稅의 문제점중 하나는 地方稅收가 소득·소비 비탄력적이어서 인위적인 세수확충의 노력 없이는 자동적인 세수확충이 어렵다는 점이다. 이는 地方稅의 많은 세목이 정액세율구조로 되어 있기 때문이다. 本 硏究에서는 물가상승, 소득증대, 소비수준 향상 등 경제여건의 변화가 地方稅收에 반영될 수 있도록 정액세율구조로 되어 있는 地方稅目중 정율세율구조로 개편이 가능한 것은 정율세율구조로 개편하는 방안을 제시하였다. 그리고 정율세율구조로의 개편은 조세저항을 유발하지 않기 위해서 세부담이 증대되지 않도록 정율세율을 결정되도록 하였다. 地方稅源확충방안으로 세번째로 제시된 것은 地方稅 非課稅·減免의 縮小方案이다. 地方稅 非課稅·減免은 국세에 비해서 상대적으로 적은 규모이지만 地方稅는 국세에 비해 국가정책적 목적의 수행에 대한 부담이 적은 만큼 地方稅의 非課稅·減免은 축소되어야 한다. 물론 地方稅의 非課稅·減免으로 인해 자치단체의 지역경제를 활성화시킬 수 있다는 장점은 있으나 非課稅·減免의 대상범위가 너무 넓다 보니 지방재정의 확충에 부정적인 결과를 유발시키고 있다. 따라서 본 연구에서는 地方稅의 非課稅·減免의 범위를 축소하는데 초점을 두었다. 本 硏究에서는 地方稅 非課稅·減免縮小方案으로 먼저 租稅支出豫算制度의 導入과 지방교부세 배분공식의 변경을 통한 非課稅·減免 縮小方案을 제시하였다. 이 두가지 방안은 직접적으로 非課稅·減免을 축소하는 방안은 아니다. 그러나 租稅支出豫算制度의 도입은 非課稅·減免의 구조를 정확히 파악·가능하게 하여 불합리한 非課稅·減免을 축소하게 하는 기준으로서의 역할을 할 것이다. 또한 지방교부세배분시 기준재정수요에서 非課稅·減免規模를 공제하도록 함으로써 지방정부의 非課稅·減免축소노력이 그 이상의 지방교부세배분액 증가를 가져오도록 하여 非課稅·減免의 축소를 유도하는 방안도 제시하였다. 이는 地方稅 非課稅·減免의 많은 부분이 地方自治團體의 특별조례에 근거하여 이루어지고 있다는 점에서 의미를 갖는다. 本 硏究에서 제시한 방안중 地方稅源 발굴방안이 현실적으로 시행되려면 상당한 연구와 검토가 요구되는 방안이지만 仁川廣域市의 특수한 여건으로 보아 長期的으로 도입할 필요가 있는 代案으로 생각한다. 仁川廣域市의 경우 항만을 접하고 있는 관계로 도로 등 公共서비스의 제공으로 많은 財政支出이 요구되고 있다. 그러나 항만입지는 경제적으로는 많은 도움을 주지만 재정적으로는 負擔要因이 되고 있다. 이러한 仁川廣域市의 특수성을 감안하여 항만입지로 인한 불이익을 다소나마 상쇄시키는 역할을 할 수 있는 것으로서 지역개발세의 과세대상에 인천항만의 주 화물인 벌크화물을 地域開發稅의 課稅對象에 포함시키는 方案을 제시하였다. 또한 仁川廣域市는 수도권정비의 일환으로 이루어진 공장이전으로 대기오염과 수질오염 등 環境公害가 전국에서 가장 심하다. 이러한 공해를 제거하기 위한 재정지출 역시 전국에서 가장 많은 곳이 仁川廣域市이다. 環境保全稅는 이러한 仁川廣域市의 상황에서 환경오염방지 및 깨끗한 환경의 보존을 위한 방안으로 제시하였다. 環境保全稅의 賦課는 환경보존에 일익을 담당하는 한편 적으나마 地方稅收 擴充效果도 있다. 이 두가지 방안은 즉시 실현할 수 있는 방안은 아니지만 장기적으로는 도입되어야 할 방안이라고 생각된다. 그리고 벌크화물의 地域開發稅는 전국을 대상으로 적용할 수는 없지만 環境保全稅는 全國을 대상으로 적용할 수도 있는 방안이라고 생각한다. 그러나 이 두가지 地方稅源 發掘方案에 대해 本 硏究에서는 구체적으로 그 내용을 제시하기보다는 導入의 必要性과 槪要에 대해서만 언급하였으므로 앞으로 많은 硏究와 檢討가 요구된다고 본다.

지방재정1994

이영희(외)

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체납세의 징세관리 개선방안 滯納稅의 徵稅管理 改善方案 硏 究 者: 李英姬, 朴鐘鉉 硏究期間: 1994. 3 - 1995. 2 依賴機關: 光州, 釜山 Ⅰ. 硏 究 目 的 地方稅의 滯納은 1990年 이후부터 增加現象을 보이고 있어 지방자치의 실시와 더불어 더욱 문제가 되고 있다. '93年度의 滯納額은 7,630억원으로 지방세수의 6.4%에 해당하는데 이 규모는 대전광역시의 일반회계세출결산(총계)인 6,247억원 보다도 큰 엄청난 금액이다. 앞으로 自治團體의 필요재원에 대한 수요는 증가할 것인데 다른 방법에 의한 지방세의 확충보다 우선적으로 받아야 할 세금부터 받을 수 있는 효율적인 滯納稅의 徵稅管理行政이 요구된다. 현재 地方稅의 滯納管理는 制度的으로나 行政的으로 상당히 미흡하다고 볼 수 있다. 대부분의 자치단체에서 체납관리만을 전담하고 있는 부서가 거의 없는 것이 현실이다. 이번 세금비리사건에서도 표면화되었듯이 지방세의 징세행정은 복잡한데도 불구하고 電算化가 안되어 결국 자치단체금고로 들어가야 할 세금이 일부 공무원에 의해 개인적으로 착복되었다. 체납세의 징세관리는 지방세의 징세행정보다 더 원시적이라 할 수 있다. 체납관리의 전산화는 거의 안되어 있고, 電算化가 되어 있다 해도 단지 체납독촉장이나 가산금정도의 계산 등만이 컴퓨터에 의해 출력되고 있는 실정이다. 따라서 지방세의 체납관리에 대한 電算化 作業이 시급하다 할 수 있다. 특히 지방세의 세목이 많다 보니 부과건수도 자연히 많고 따라서 체납도 많은데, 체납행정은 세목도 적고 부과건수도 적은 국세에 비하여 상당히 비효율적이다. 地方稅의 滯納은 크게 세가지 요인에 의해 발생된다고 볼 수 있다. 첫째는 制度的 요인에 의한 滯納, 둘째는 징세관리와 같은 행정적 요인의 소홀로 인한 滯納, 그리고 마지막으로 納稅者의 납세기피 또는 태만에 의한 滯納으로 나눌 수 있다. 따라서 本 硏究는 地方稅의 滯納을 위의 세가지 요인에 의해 분류한 후 각각에 대한 問題點 發掘과 滯納을 줄일 수 있는 方案을 제시하는데 目的이 있다. 그러므로 改善方案은 滯納을 감소시키면서 行政費用도 最小化하는 效率性에 力點을 두어 진행하고자 한다. 그러한 의미에서 外國에서 시행되고 있는 民間委託에 의한 체납징세제도를 우리 나라의 實情과 고려하여 검토하여 보고자 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 지방세체납의 징세관리를 효율화함으로써 체납의 감소를 유도하고 이와 더불어 지방세 수입의 증대를 꾀하는데 本 硏究의 目的이 있다. 징세관리의 효율화를 기하기 위해서는 체납관련제도의 검토와 체납자료관리 행정의 검토가 동시에 이루어져야 한다. 따라서 본 연구에서는 기존제도내에서의 개선방안으로서 制度的 改善과 行政的 改善 두 부분으로 나누어 접근하였는데, 특히 제도적 개선은 지방세 공통적 사항에 관한 제도 개선과 체납유발 주요세목에 관한 개선으로 다시 이분하여 제시하였다. 旣存制度의 改善方案에서는 주로 현행 체납관련제도의 틀 속에서 큰 변화없이 개선이 가능한 부분을 다루었다. 그러나 기존의 틀을 벗어나 보다 진취적인 방향에서 체납의 징세관리를 접근하여 보는 것도 세계화의 일환이라고 생각되므로 새로운 제도의 도입이라는 제목 아래 민간위탁의 활용에 대한 검토를 제시하였다. 1. 旣存制度의 改善: 行政·制度의 改善 가. 地方稅 共通的 事項의 改善 1) 告知書 送達方法의 改善 일반적으로 지방세의 체납원인중 滯納件數에서 차지하는 가장 큰 비중의 하나가 고지서가 납세자에게 送達되지 않아 발생되는 체납이라 할 수 있다. 지금까지 納稅告知書의 送達은 地方稅法 제51조의 2 제1항의 규정에 의하여 교부 또는 등기우편에 의해 송달하여야 한다고 되어 있는데 대부분의 자치단체에서 동사무소 직원이나 통·리·반장을 통해 전달하므로써 송달이 지연되는 사례가 많이 있었다. 그러나 1995년 1월 1일 부터는 모든 납세고지서의 송달은 등기우편으로 하도록 강력히 조치한 바 있어 앞으로는 예전과 같이 납세고지서 뭉치 전체의 송달지연은 감소하겠지만 登記郵便에 의한 송달지연사례는 계속되리라 본다. 즉, 등기우편 송달의 장점이면서도 단점이기도 한 수취인의 확인은 납세고지서의 전달을 지연시키기 때문에 체납의 감소를 기대하기는 어려울 것이다. 고지서 송달의 경우 납세의무자의 정확한 주소파악이 선행되도록 주민등록전산망과의 연계가 우선 해결되어야 할 것이다. 한편 地方稅 徵收方法自體를 개선하는 방법이 체납건수를 줄이는데 더욱 바람직하다. 즉, 보통징수방법을 고수하여 등기우편송달을 채택하는 것보다 자진신고 납부제도나 특별징수방법으로 전환하는 것이 업무의 효율성을 높일 뿐만 아니라 체납도 감소될 것이다. 2) 住民(法人)登錄番號 표기의 法制化 현행 지방세의 납세고지서에 주민(법인)등록번호의 표기가 법제화되어 있지 않기 때문에 각종 과세자료 통보기관(세무서-주민세 소득할, 인·허가기관-면허세, 등기소-취득·등록세 등)에서 자료통보시 주민(법인)등록번호를 누락한다. 따라서 자치단체에서도 주민(법인)등록번호 없이 부과고지하므로써 체납처분상 많은 문제를 야기시키고 있다. 住民(法人)登錄番號 없이는 財産照會도 어려울 뿐만 아니라 체납자 명단별 체납현황을 파악할 때도 이중의 작업을 해야 하는 어려움이 있다. 따라서 지방세법 제25조(납세의 고지)의 ①과 동법 시행령 제8조 규정의 기재사항에 주민(법인)등록번호를 삽입토록 해야 한다. 또한 지방세 조례중 해당서식을 보완하여 내부적으로도 제세수납부, 체납공부 등에 주민(법인)등록번호의 기재를 의무화하며, 각종 과세자료 통보기관에서 통보하는 것도 주민(법인)등록번호의 기재를 의무화하도록 해야 한다. 3) 滯納處分의 强化 地方稅法 제28조에 의하면 滯納處分의 要件과 納稅擔保에 관한 것만을 규정하고 그 이외의 사항에 대해서는 국세체납처분 예에 의하도록 규정하고 있다. 國稅 滯納處分의 節次는 복잡할 뿐만 아니라 압류재산의 종류가 다양하기 때문에 전문성을 요하는데 비해 지방세무공무원이 이를 이행하기에는 전문성 문제뿐만 아니라 행정지원상의 문제로 인해 체납처분이 소홀히 다루어지고 있다. 따라서 체납처분의 절차를 지방세에 알맞도록 규정을 따로 정할 필요가 있다. 또한 滯納處分의 강화는 法的 措置뿐만 아니라 行政資料의 支援도 뒤따라야 한다. 즉 주민(법인)등록번호의 표기와 체납자료관리의 전산화를 통해 체납처분을 위한 재산조회 등이 수월토록 지원해야 한다. 나. 主要稅目別 改善 1) 自動車稅 自動車稅는 체납발생의 주요세목인데 주 이유는 ① 말소등록미비 ② 4회의 분할납부 ③ 매입자의 이전등록지연 등이라 할 수 있다. 이중 자동차세의 4회 분할납부는 '95년부터 3월과 9월로 년2회로 납부하게 되어 납세자의 일시부담은 늘어나겠지만 체납될 확률은 줄어들리라 본다. 그러나 자동차세 납부의 확인을 建設交通部와의 협조하에 강화하는 방법이 바람직하다. 즉 2년마다 있는 자동차의 정기검사시 자동차세의 납세완납증명서를 같이 첨부하는 제도가 마련된다면 몇 년씩 계속되는 상습체납자의 수는 훨씬 줄어들 수 있으리라고 본다. 2) 住民稅 住民稅 所得割의 滯納은 국세기관으로 부터의 通報遲延으로 체납이 되었는데, 1995년 1월 1일부터 자진신고 납부제로 변경되어 예전과 같은 높은 체납비율은 감소하리라 본다. 그러나 납세자의 입장에서는 국세청에 소득세에 대한 자진신고납부를 한 후 다시 구청 등 해당 자치단체에 가서 다시 주민세 소득할을 자진신고납부 해야 하기 때문에 상당히 번거롭다. 따라서 개선책으로 주민세 소득할을 국세인 소득세 및 법인세 부과시 같이 부과·징수하고 지방세 부분인 소득세의 7.5%에 해당하는 금액을 자치단체에 배분하도록 하는 것이 바람직하다. 3) 取得稅 取得稅의 경우 1996년 1월 1일부터 거래가격을 공시지가로 하기로 한 내무부의 발표에 의해 체납이 어느 정도 감소할 것으로 예상된다. 그러나 取得稅는 登錄稅와 더불어 실질적 취득관련 재산세라는 점을 고려하여 동시에 납부하도록 하는 것이 좋다. 즉 "취득일로 부터 30일 이내에 하되, 취득일로 부터 30일 이내에 등기·등록한 경우에는 등기·등록일전에 납부하여야 한다"로 개정하여, 등록세 납부시 취득세 납부여부도 확인하면 취득세 체납은 일소될 수 있을 것이다. 4) 免許稅 면허세중 약 70%이상이 자동차 등록에 대한 정기분 면허세로, 자동차등록에 대한 정기분 면허세를 자동차세 1기분과 통합고지하도록 하는 것이 바람직하다. 현재 면허세 정기분의 과세기준일을 1월 1일에서 3월1일로 변경하면 자동차세와 통합고지가 가능하며, 이로 인해 징수율의 효과가 있으며 행정력의 낭비도 감소될 것이다. 다. 滯納資料管理의 電算化 세무담당공무원의 업무를 효율화시키기 위해서 체납자료전산화는 필수적이라 할 수 있다. 地方稅非理 根絶對策의 하나로 1995년 6월말까지 모든 지방세의 수납행정이 전산화하도록 하고 있는데 이때 지방세의 체납자료관리 업무까지 고려하여 하나의 종합적인 프로그램의 개발이 요구된다. 지방세의 업무중 滯納稅의 管理業務는 특히 원시적인 手作業에 거의 의존하고 있는 실정이므로 체납세를 능률적으로 징수관리하지 못할 뿐만 아니라, 체납관련 민원도 적기에 처리하지 못하는 문제가 있다. 따라서 체납비용을 모두 전산수록하여 관리하면 신속하고 공평하게 처리할 수 있는 것이다. 또한 滯納資料의 電算管理는 지방세의 전산망뿐만 아니라 주민등록전산망과 재산조회전산망과 연결하여 체납업무를 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 해야 한다. 체납자료전산관리체계를 도식화하면 다음과 같다. +--------+ |자료입력| +--------+ ↓ +----------+ +-----------+ +----------+ | 주 민 | → | 체 납 | ← | 재 산 | |등록전산망| | 기초자료 | |조회전산망| +----------+ +-----------+ +----------+ +----------+ +----------+ +------------+ +------------+ |체납자관리| |가산금조정| |체납현황관리| |체납압류관리| +----------+ +----------+ +------------+ +------------+ 3) 期待效果 체납자에 대한 자료를 종합전산관리함으로써 산재되어 있는 체납내역을 구체적이면서도 신속하게 파악할 수 있어 擔當公務員의 業務量을 감소시킬 수 있는 긍정적인 효과를 기대할 수 있다. 또한 체납자 별로 모든 체납세목이 한 눈에 파악되기 때문에 예전처럼 동일 체납자에게 세목별로 독촉장 발부가 안되므로 稅務當局의 行政處理 信賴度를 높일 수 있다. 이처럼 滯納資料의 管理를 電算化함으로서 인력 및 업무시간을 효율화시키기 때문에 보다 많은 시간을 滯納者에 대한 督勵에 보낼 수 있어 滯納세액의 징수증대를 기대할 수 있다. 그러나, 체납자료관리가 전산화됨으로써 컴퓨터에 익숙하지 않은 세무담당공무원의 업무지장이 있을 수 있다. 그러나, 이 문제는 단계적인 電算敎育을 통해 쉽게 극복되리라 본다. 라. 滯納者에 대한 적극적인 督勵 세무담당공무원이 보다 적극적으로 독려할 수 있다면 체납은 훨씬 줄어들 것이다. 전산화를 통해 세무담당공무원의 업무를 효율화시키며 동시에 체납자에게 보다 많은 시간을 할애할 수 있도록 해야 한다. 그렇게 하기 위해서는 징수포상금제도의 활성화를 통해 세무담당공무원이 보다 적극적으로 독려할 수 있도록 유도해야 할 것이다. 2. 새로운 制度의 導入: 民間委託活用의 檢討 滯納은 그 나라의 徵稅行政이나 制度에 따라 약간의 차이는 있으나 대체로 稅收入의 감소를 초래하기 때문에 대부분의 나라에서는 심각한 문제로 지적되고 있다. 그래서 여러나라에서는 滯納을 줄이기 위한 방법을 개발하는데 고심하고 있다. 美國의 경우는 1980년 중반부터 납세자의 편의를 도모하여 체납을 감소하기 위한 일환으로서 컴퓨터를 이용한 자동신고시스템을 도입하는가 하면, 제3자인 民間委託에 의한 체납징수를 시도하며 여러방면으로 노력하고 있다. 뿐만 아니라 최근 세계적인 동향은 自治團體의 行政·財政業務 등의 效率化, 행정서비스의 향상, 사무의 합리화, 비용절감 등의 견지에서 行政業務의 民間委託이 적극적으로 추진되고 있는 실정이다. 日本만 하더라도 1984년 당시 稅金賦課業務는 자치단체의 약 73%, 徵收業務는 약 25%가량이 民間委託에 의해 행해지고 있다. 우리나라도 1995년 지방자치단체장 선거를 앞두고 지방행정의 효율을 높이기 위한 제3섹터나 民營化 쪽으로 많은 관심이 기울어지고 있는 것을 알 수 있다. 이와 같은 추세 속에서 地方稅의 徵稅行政도 다시 한번 검토해 보아야 할 것이다. 우리나라의 一般市나 郡은 큰 도시와 달리 지역성이 특히 강할 뿐만 아니라 지역주민 서로에 대해 너무 잘 알고 있기 때문에 체납징수와 같은 업무를 수행하기에는 상당히 어려움이 많다. 稅務擔當公務員들이 대개 그 지역출신이고 그들 또한 인사교체에 의해 다른 부서로 이동하기 때문에 세무부서에 있으면서 체납추긍으로 인하여 인심을 잃으려 하지 않을 것이다. 따라서 滯納徵稅를 제3자인 民間에 委託해 수행케하므로써 체납의 감소 뿐 아니라 稅務擔當公務員의 人力을 보다 생산적인 업무를 담당케하여 업무의 효율을 높이는 것이 바람직하다 할 수 있다. 세무담당공무원을 대상으로 設問調査를 실시한 결과 滯納徵收를 民間委託할 경우 약 77%의 응답자가 체납이 감소할 것이라고 예상했다.

지방재정1994

이영희(외)

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대구광역시재정수요전망과 세수확충방안 大邱廣域市 財政需要展望과 稅收擴充方案 硏 究 者: 孫熙埈, 李三周 羅輝紋 硏究期間: 1994. 9 - 1995. 2 依賴機關: 大邱廣域市 Ⅰ. 硏 究 目 的 본격적인 地方自治制의 實施를 맞이하여 급증하는 지역주민의 行·財政需要에 부응하기 위한 각 지방자치단체의 自主的인 財源確保方案이 매우 시급한 실정이나 地方財政은 中央財政과는 달리 다양한 세입원을 가지고 있음에도 불구하고 그 規模와 構造的인 면에서는 매우 열악한 실정이다. 특히 國家經濟와 中央財政에 의하여 결정되는 地方交付稅와 國庫補助金 등 依存財源에 의한 재원조달방안은 지방자치라는 측면에서 근본적인 문제점을 내포하고 있고, 또한 自主財源의 한 방안인 稅外收入의 多樣化와 經營受益事業의 活性化, 제3섹터의 활용 등은 앞으로 더욱 확대되어질 부문이기는 하지만 가장 기본적인 세입원은 地方稅收入 이라고 할 수 있다. 따라서 안정적이고 충분하며 신장성있는 지방세수입의 확보는 모든 자치단체의 최대관심사이며, 특히 大邱廣域市는 과거 섬유산업의 중심으로 경북지역의 중핵도시였으나 최근 섬유산업의 사양화와 전반적인 대구지역경제의 침체로 대구시의 産業構造와 競爭力은 매우 취약한 실정에 있다. 지난 몇년간 정부의 대규모 주택정책과 택지조성사업 등에 의해 주로 不動産關聯 取得稅와 登錄稅가 지방세수의 대부분을 차지하여 왔으나 이러한 부동산 관련 중심의 세수구조가 개발가능지역의 제약과 택지공급의 한계로 세수증대의 가능성이 줄어들고 있으며, 또한 최근에는 대구시지역보다 시주변 경북지역의 개발이 활발해짐에 따라 교통수요와 상·하수도 및 쓰레기수거 등 生活環境關聯 基本서비스의 수요만 창출되고 세원은 감소되는 현상이 가중되므로 해서 세수의 부족현상은 더욱 심화될 것으로 전망되고 있다. 이러한 상황하에서 大邱市의 安定的인 稅收擴充方案과 稅收構造의 健全化를 위한 政策代案의 摸索을 위해 다음과 같은 구체적인 연구목적을 갖고 있다. 첫째, 財政擴充을 위해서는 무엇보다 長 短期 財政計劃의 樹立과 地方豫算編成의 基礎가 되는 합리적이고도 정확한 稅收推計가 요구되는 바, 關聯公務員들이 손쉽게 이해할 수 있고 쉽게 적용할 수 있는 적절한 稅收推計方法의 例示와 이를 통한 계획기간까지의 稅收推計를 시도하고자 하며, 둘째, 大邱市의 稅收擴充을 위해 주로 旣存의 租稅體系內에서 가능한 代案들(지방세에 있어 조세감면의 축소, 탄력세율의 적용, 정액세제의 개편, 세율의 연동화등)은 차치하고 주로 新稅源의 開發方案에 중점을 두어 廣告稅의 導入方案과 法定外稅의 導入可能性을 타진하고자 하며, 셋째, 自治團體의 徵稅努力과 관련하여 地方稅務關聯組織의 管理 運營的 측면에서 效率性과 會計責任의 확보를 위한 현행 稅務關聯組織의 問題點과 稅務公務員들의 의식 및 행태와 관련된 문제를 파악하여 稅務行政의 專門性과 公正性을 확보할 수 있는 組織改編과 稅務公務員들의 士氣昻揚方案 등을 모색하고자 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 우리나라와 같이 地方自治團體의 열악한 財政構造 및 行 財政需要가 급증하는 상황에서는 지방자치단체의 自主的 意思決定에 의해 사용이 가능한 財源의 擴充方案이 무엇보다도 필요하다고 할 수 있다. 이러한 인식하에 본 연구에서는 新稅源의 開發對象 세목으로 廣告稅와, 法定外稅目의 導入을 위해 觀光資源稅를 주장하고 있는데, 이중 觀光資源稅는 관광자원의 훼손 및 오염행위에 대한 原因者負擔金的 性格이 있으며 양질의 관광서비스 제공을 위한 지속적인 재원조달 등 新稅源으로서 妥當性은 갖추고 있지만 현재 관광자원에 대하여 부과·징수되고 있는 國稅와의 競合 및 租稅輸出現象이 발생할 수 있는 문제 등이 존재하며, 廣告稅는 稅收充分性의 原則, 伸張性의 原則, 普遍性의 原則, 定着性의 原則, 應益原則 등 地方稅의 一般原則을 어느 정도는 만족하고 있지만 광고물을 제작하여 판매하는 경우 國稅로서 附加價値稅가 부과되고 있어 "國稅와 地方稅의 調整 등에 관한 法律" 제4조 重複課稅의 禁止規程에 저촉되며, 또한 條例에 의한 手數料와의 調整이 이루어져야 하는 문제가 있다. 그러나 附加價値稅와의 관계는 다음과 같은 점에서 차이가 발생하기 때문에 "國稅와 地方稅의 調整 등에 관한 法律" 제4조의 규정에 저촉되지 않는 다고 할 수 있다. 첫째, 課稅客體의 관점에서 현행 附加價値稅는 광고제작에 따른 부가가치인데 반하여 廣告稅의 경우는 광고물 그 자체이며, 둘째, 納稅者와의 관계에서 附加價値稅는 광고제작자인데 반하여 廣告稅는 광고주이므로 부가가치세보다 전단계에서 과세된다. 셋째, 課稅段階와의 관계에서 附加價値稅는 재화가 인도될 때 또는 재화가 이용가능하게 될 때 최종소비단계에서 징수하게 되지만 廣告稅는 원재료의 투입단계에서 신고시 또는 일정시점(대장과세의 경우)에서 징수된다. 한편 手數料와의 관계는 수수료가 그 성격상 個別的 特殊利益을 享受하는 사람으로부터 그 비용의 일부분을 부담시키는 일종의 公課金이라고 할 수 있는데 반해, 租稅는 個別的인 補償없이 强制的으로 징수하는 것이므로 양자의 성격은 확연히 구분되며 또 양립도 가능하다고 할 수 있다. 또 法定外稅는 우리나라의 경우 조세의 種目과 稅率은 法律로서 정하도록 하는 租稅法律主義의 原則에 의하여 租稅制度를 운영하고 있어 이 원칙이 법정외세 관련규정과 양립할 수 있는지의 여부가 문제이나 憲法 제117조는 "지방자치단체는 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다"고 규정하고 있어 자치에 관한 규정에는 주민의 부담에 관한 결정이 포함된다고 보아야 할 것이므로 지방세법에 "법정세목 이외에 별도 세목을 조례로서 정하여 부과할 수 있다"는 근거규정을 신설하는 것이 필요하다고 할 수 있다. 조세는 본질적으로 國民의 財産的 價値를 침해하게 되며 國民經濟에도 漏出效果를 발생시키게 되므로 社會的·經濟的 影響을 최소화할 필요가 있다. 특히 法定外稅의 導入은 당해 지역의 주민에게 새로운 조세부담의 증가로 직접 연결된다는 점에서 法定外稅目의 무분별한 설치나 재정남용을 억제할 수 있는 방안을 도입전에 미리 강구하는 것이 필요하다. 마지막으로 지방재정의 확충을 위한 制度的·人事管理的 側面에서 現行 稅務組織의 改編과 地方稅務職 公務員의 士氣昻揚對策이 필요한 바, 稅務組織의 改編은 部署間에 엄격한 機能別 組織構造 形態를 취할 필요성이 있으며, 권한이 하나의 부서에 집중되는 것을 방지하여야 하고 부서간에 牽制와 統制가 가능하도록 설치하여야 한다. 따라서 稅務組織의 改編은 現行 稅務課를 賦課課와 徵收課로 확대 개편하는 것이 필요하다고 할 수 있다. 그리고 稅務關聯 業務量은 매년 크게 증대하는데 반해 인원은 보강되지 않고 있으므로 業務量을 기준으로 적절한 인원보강이 필요하며 인원보강이 硬直性 經費의 증대로 한계가 있을 때에는 稅務業務의 電算化와 같은 業務量節減方案을 강구할 필요가 있고, 地方稅務職 公務員의 士氣增進 및 專門化를 증진시키기 위해서는 轉補制限期間을 전반적으로 길게 하는 동시에 그 기간을 획일적으로 정할 것이 아니라 개개 직종에 따라서 또한 移動職位相互間의 類似性에 따라서 그 長短을 달리할 수 있게 개별적으로 세분하는 것이 합리적이라고 할 수 있다. 이 경우 稅務職 公務員은 한 부서에 장기간 근무하게 되므로 同一職 長期勤續手當을 신설하고 10년이상 근속자에게는 가칭 地方稅務士資格證을 부여하거나 一般行政職 보다 人事考課上의 加算點을 주는 등 장기근속에 따르는 불만을 완화할 필요가 있다.다만 단기적으로는 현행 체제를 유지하더라도 一般行政職에 속하는 공무원들과 비교하여 人事上의 相對的 不利益을 당하지 않도록 배려하여야 하며, 稅務處理手當의 지급 등과 같은 士氣昻揚을 위한 動機賦與策이 필요하며, 세무부서의 장급(5급이상)에 보하는 인사는 세무부서에서의 근무경력이 최소한 5년이상인자로 한정하여 통솔력을 제대로 발휘할 수 있도록 하여야 한다.

기타1994

손희준(외)

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지방교부세제도의 한.일비교와 제도의 개선방안 地方交付稅制度의 韓·日比較와 制度의 改善方案 -地方交付稅의 補助金化 防止를 中心으로- 硏 究 者: 李昌均, 金大榮 硏究期間: 1994. 7 - 1995. 2 依賴機關: 當 硏究院 Ⅰ. 硏 究 目 的 地方財政調整制度인 地方交付稅는 財源保障機能과 財政調整機能을 동시에 내포하고 있다. 이외에도 補助金이나 地方讓與稅도 재원보장이나 재정조정의 기능을 하고 있지만, 이는 특정재원으로서 費途가 지정되어 있다. 그러나 地方交付稅는 비록 中央政府로부터 교부되는 依存財源이지만 그 費途는 地方自治團體에 일임되어 있다는 것이 가장 큰 특징이라 할 수 있다. 이와같이 地方交付稅는 一般財源이어야 하는 것이 본래의 의의임에도 불구하고 오늘날 그 의의는 크게 퇴색되어 補助金的 性格을 강하게 나타내고 있다. 이 의미는 中央政府가 地方財政 運用에 간여함으로써 地方自治團體에 국가시책을 유도하고 지역주민에 의한 지역특성을 살릴 수 있는 行·財政의 자주적인 운용이 저해되는 문제점을 안고 있다는 데에 있다. 日本에서는 이와같은 地方交付稅의 보조금화 현상에 대해 이미 오래전부터 많은 연구자에 의해 地方交付稅制度의 가장 큰 문제점으로 지적되어 왔고, 따라서 地方交付稅制度의 운용에 있어 中央政府의 자의성을 배제시킴으로써 地方交付稅가 본래의 의의대로 기능하게끔 하도록하는 것이 地方交付稅制度의 改善方案에 대한 최대의 초점으로 되어 왔다. 그러나 우리나라에서는 地方交付稅에 대한 연구가 주로 地方交付稅의 효율성을 중심으로 計量的 分析 위주로 일관되고 있기 때문에 그 개선방안도 주로 地方交付稅의 산정 및 배분방법의 개선에 대한 제시에 국한되어 있는 실정이다. 물론 이와같은 構造論에 입각한 분석도 地方交付稅 분석의 하나의 측면으로서 중요하지만, 한편으로는 本質論에 입각하여 地方交付稅에 의한 地方財政 運用의 自主性의 沮害라는 觀點에서의 연구도 地方交付稅를 보다 정확히 인식하고 보다 실질적인 개선방안을 모색하는데 있어 하나의 측면으로서 매우 중요하다고 하겠다. 따라서 본 연구에서는 地方交付稅의 構造, 즉 산정및 교부방법에 대한 문제보다는 地方交付稅의 補助金化 現象에 문제의 초점을 맞추어 地方交付稅를 분석함으로써, 地方交付稅가 일반재원으로서의 본래의 의의대로 기능을 할 수 있는 방안을 중심으로 地方交付稅의 改善方案을 모색한다. 개선방안을 모색하는데 있어 日本의 地方交付稅制度를 중심으로 韓國의 제도를 比較 및 評價함으로써 시사점을 찾아내어 韓國의 地方交付稅制度의 改善方案을 제시하고자 한다. Ⅱ. 政 策 建 議 우리나라와 日本의 地方交付稅制度를 비교함으로써 우리나라 地方交付稅 개선방안에 대한 시사점을 도출하여 모색한 몇가지 개선방안을 정책으로서 건의한다. 본 연구는 地方交付稅의 구조, 특히 地方交付稅의 산정 및 교부방식을 분석대상으로 하지않고 地方交付稅의 보조금화 현상에 대해서 분석했기 때문에 개선방안도 地方交付稅의 보조금화 방지에 대한 것으로 한정하고 있다. 정책으로서 건의할 사항은 다음과 같다. 첫째, 地方交付稅審議委員會(가칭)의 설치. - 地方交付稅의 운용전반에 걸쳐 地方自治團體가 참여함으로써 中央政府의 일방적인 결정을 배제하여 地方交付稅의 補助金化를 방지 - 委員會의 委員長인 內務部長官을 포함하여 5인의 위원을 둠. - 이중 2인은 中央政府 代表이고 나머지 3인은 각 계층별 地方自治團體 代表로 함 - 委員會는 매년도 地方交付稅의 교부율 및 총액을 결정하여 國家豫算에 반영되도록 정부에 권고 - 地方交付稅制度의 전반적인 운용에 관한 사항, 예를 들면 地方交付稅의 基準財政收入額 산정시 유보율의 결정 및 自治團體 계층별 유보율의 차등여부, 地方交付稅의 산정 및 교부기준의 조정, 증액교부금 및 특별교부세의 폐지 및 축소에 관한 사항, 地方交付稅의 재원조달 방법에 대한 사항등에 대해 장기적이고도 지속적으로 심의하여 결정. 둘째, 증액교부금의 보통교부세 편입과 특별교부세의 점진적 축소에 따른 보통교부세 편입. - 地方交付稅 구조자체내에 보조금적 성격을 배제하고 일반재원을 증대시킴으로써 地方交付稅의 본래의 의의인 一般財源으로서의 기능을 강화시켜 地方交付稅의 補助金化를 방지. - 일반재원의 증가로 인하여 地方自治團體의 재정운용에 있어 자율성이 제고됨과 동시에 지역주민의 의사를 반영한 행정을 펼 수 있음. - 특별교부세 및 증액교부금을 교부받기 위하여 中央政府에 대한 진정활동등의 불필요한 활동이 억제됨. 셋째, 교부율의 상·하한 설정. - 교부율의 하한은 현행 內國稅의 13.27%로 하고 상한을 18%로 잠정적으로 정하여 상한까지는 地方自治團體의 재정사정이 반영될 수 있는 여지를 마련함. - 본격적 地方自治時代를 맞이하여 증대되는 지방재정수요에 대비 - 장기적으로는 地方交付稅審議委員會에서 지속적으로 당시의 정부간의 재정관계를 고려하여 상황에 따라 심의하여 결정하는 것이 바람직함.

지방재정1994

이창균(외)

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