한국지방행정연구원
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인구감소시대의 지방자치단체 조직운영전략: 시나리오 플래닝을 중심으로 본 연구는 국가차원의 인구감소 등 급격히 변화되는 행정환경에 대응하여 지방자치단체의 조직운영방식에 대한 패러다임이 전환되어야 한다는 관점에서 작성되었다. 따라서 현행 조직관리제도 기반으로 전개되는 대부분의 연구와 달리, 제도적 한계 범위를 넘어 지방자치단체가 스스로 환경을 분석하고 조직운영전략을 모색해야 한다는 관점을 새롭게 제시했다는 점에서 의미를 지닌다. 선행연구에서 지방자치단체의 조직운영은 그간 중앙-지방간의 자치조직권 범위에 관한 법제도적 기준과 그 기준을 정하기 위한 논의에 집중되어 있었다. 그 결과 지방자치단체의 조직운영은 ‘전략’ 개념과 거리가 멀고, 환경변화에 민감하게 반응하기 보다는 단지 ‘기구설치 및 정원관리’에 관한 법제도 변화에 대응하여 점증적으로 확대되는 현상을 보여왔다. 특히 지방자치단체는 민간조직과 달리, 스스로의 인건비에 관한 부담을 100% 자체수익으로 부담하지 않고, 국가 및 상위자치단체로부터 위임받은 사무를 수행하기도 하기 때문에 지역의 행정수요변화와 무관하게 공무원 정원은 지속적으로 증가해 왔다. 그러나 2021년 국가차원의 인구가 감소되기 시작하면서, 이제 인구감소는 수도권-비수도권, 대도시-농어촌 간의 불균형에 관한 문제로 특정한 법정인구감소지역만의 문제가 아니라 국가전체의 세수감소, 국가전체의 활력저하 및 생산성감소, 국가차원의 요보호대상자의 확대 등 새로운 미래전망을 제시한다. 인구증가를 전제로 설계되었던 국가차원의 모든 정책이 새롭게 리프레이밍(reframing)되어야 하는 시점이 온 것이다. 급격한 인구감소와 고령화, 1인가구의 증가, 수도권과 대도시로의 집중이 가속화되는 미래를 예견하고 있는 현 시점에서, 이제는 지방자치단체도 ‘조직운영전략’을 모색해야 하는 시점이 도래했다고 본다. 본 연구는 이와 같은 관점에서 지방자치단체가 이제는 현재의 법제도적 한계를 넘어 스스로의 생존을 위해 다양한 조직운영전략을 모색할 수 있는 주도적·적극적 주체로서 정의되어야 한다고 보았다. 동시에 지방자치단체가 인구감소와 같은 직면한 문제를 해결하기 위해, 때로는 입법화와 제도개선을 요구하고, 지역 간 협력과 연대를 통해 창의적으로 조직운영전략을 모색할 수 있어야 한다고 보았다. 따라서 인구감소시대에 지방자치단체 조직운영전략은 현재의 법제도적 한계를 넘어 필요할 경우 지방행정체제개편과 같은 제도적·구조적 차원의 변화를 동반한 도전적인 방안까지도 포함할 수 있도록 개념이 확장될 필요가 있다고 보았다. 동시에 인사관리 및 일하는 방식 등에 관해서도 조직운영전략에 포함하여, 다양한 대안을 검토·실험할 수 있는 무한한 가능성을 가져야함을 제시하였다. 이와 같이 확장된 개념을 바탕으로, 본 연구에서는 시나리오 플래닝 기법을 적용하여, 인구감소에 대응하여 지방자치단체 조직차원의 핵심이슈라 할 수 있는 “중기인력계획 상 지방자치단체의 총정원규모 변화에 대한 전략수립방안”을 모색하고자 하였다. 시나리오의 개발과정에서 지방자치단체가 처할 수 있는 다양한 문제상황을 전문가 의견조사를 통해 정교화하였고, 최종적으로 8개의 시나리오별로 상대적으로 더 적합도가 높은 전략의 우선순위를 제시하였다. 전략은 행정체제개편을 포함하는 방식부터 단순한 정원의 증·감여부를 선택하는 방식, 인사관리 및 일하는 방식의 변화를 위한 구체적인 대안을 모색하는 방식등으로 다양하다. 시나리오개발결과를 바탕으로 본 연구는 중기인력계획수립을 위해 본 시나리오개발결과를 활용하게 될 실무자들을 위해 적용방법 가이드라인을 개발하였으며, 국가차원의 위기가 존재하는 3가지 시나리오에 관한 적용예시를 제시하였다. 마지막으로 시나리오 개발 및 적용가이드라인 개발의 함의와 제도적·인식적 한계, 개선을 위한 방안을 제시하였다. 본 연구는 향후 인구감소시대의 지방자치단체 조직운영전략에 관한 학술적 연구의 초석이 될 것으로 기대되며, 향후 행정체제개편 및 지방자치단체 조직관리제도개선, 각 지방자치단체의 조직운영전략개발을 위한 정책적자료로 활용될 수 있을 것으로 기대된다.지방자치분권2024
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자치분권 실현을 위한 지방정부의 책임성 강화 방안 1995년 지방자치 부활 이후 대한민국은 주민 주권과 지역 특성에 기반한 정책을 추진하며 지방자치 분권의 발전을 모색해 왔다. 그러나 지방정부의 역량 부족, 중앙집권적 구조의 잔재, 지역 간 격차 등은 여전히 지방자치 실현의 한계를 보여주고 있다. 이에 따라 지방정부가 실질적 자율성을 발휘할 수 있도록 책임성과 역량을 강화하는 정책적 접근이 필요하다는 점이 강조되고 있다. 이에 본 연구는 지방정부 책임성에 대한 이론적 논의를 검토하고 지방자치분권 및 지방정부 책임성 수준을 진단하며, 이를 바탕으로 집행기관, 의결기관, 주민의 역할을 중심으로 지방정부 책임성을 강화하기 위한 구체적 방안을 제안하고 있다. 지방정부 책임성 진단에서 일반주민은 지방공무원과 비교하여 지방정부 책임성 수준에 대하여 상대적으로 낮은 평가를 하고 있음에도 불구하고 지방정부의 권한 및 책임성 수준을 지금보다 확대해야 한다고 생각한다. 자치분권을 실현하기 위해서는 중앙정부 중심의 후견적 책임성 확보 기제에서 벗어나 지방정부의 자율적 통제 장치를 강화하고 주민 주권에 입각한 지방정부 책임성 강화 방안을 모색해야 할 것이다. 집행기관에 의한 지방정부 책임성 강화 방안은 제도적 관점에서 자체 평가와 자체 감사를 중심으로 살펴보았다. 첫째, 자체 평가 및 자체 감사 용어를 명확히하고 평가 대상 및 시기를 체계적으로 설계해야 한다. 둘째, 자체 평가 및 자체 감사의 유연성 및 전문성을 강화해야 한다. 셋째, 자체 평가 및 자체 감사 계획이 자체 평가 및 자체 감사 결과와 연계될 수 있도록 평가 및 감사 결과를 주민에게 공개함으로써 정책 과정의 투명성을 높이고, 지방정부의 신뢰도를 강화할 필요가 있다. 넷째, 자체 감사기구의 독립성을 강화하기 위해 독임제 기관인 감사관에서 합의제 기관인 감사위원회로 개편이 필요하다. 다음으로, 지방의회에 의한 지방정부 책임성 강화는 對 주민 지방의회 책임성 강화 방안과 지방의회가 집행기관을 견제하고 통제함으로써 집행기관의 책임성을 강화하는 방안으로 구분해서 살펴볼 수 있다. 세부적으로, 집행기관을 견제하고 통제하는 지방의회의 권한을 강화하기 위해서 지방의회의 의결 범위 확대, 단체장의 지방의회 의결에 대한 재의요구 요건의 제한, 조례와 규칙의 위상 강화, 기관구성의 다양화 등에 대한 검토가 필요하다. 지방의회의 행정사무감사·조사 역량을 강화하기 위해서 지방의회 지원체계를 보완해야 하며 행정사무 감사에 대한 기간 설정에 있어 지자체의 자율권을 부여할 필요가 있다. 주민에 대한 투명하고 책임성있는 의정활동을 위해 지방의원 겸직제도 및 징계제도를 정비하고, 윤리심사자문위원회의 역할에 대한 규정 마련을 통해 위원회의 실행력을 제고하여 지방의회 내부통제 시스템을 강화해야 한다. 마지막으로, 주민에 의한 지방정부 책임성 강화 방안으로 지방정부 성과정보 공개 및 정책의 유연한 수정, 참여 주민에 대한 사전학습 기회 제공, 지방정부와 주민 간 소통 채널의 다양한 설계 및 운영, 핵심 정책결정자의 참여, 행정절차 개선 등이 제시되었다. 주민과 지방정부의 협력적 의사결정이 실제 정책 과정에 반영되면 주민 스스로 주민의 역할을 자각하게 되고 지방정부 역시 주민과 함께 책임성을 공유하게 된다. 또한, 지방정부와 주민 간 협력적 의사결정은 지방정부의 책임성 영역을 확장하는 데 기여할 수 있다. 이러한 과정을 통해 지방정부는 정책을 발전시키고 지방행정의 실효성과 책임성을 강화시켜 나갈 수 있다. 책임 있는 지방분권을 실현하기 위해 중앙정부와 지방정부 간 그리고 집행기관과 의결기관 간 협력적 분권 체계를 구축하는 것도 필수적이다. 중앙정부는 지방정부의 자율성을 보장하면서도 지도와 지원의 역할을 명확히 해야 하며, 광역·기초 단위의 협력 모델을 개발하여 지역 간 자원 공유와 협력을 통해 지역 불균형을 완화해야 한다. 지방정부의 행·재정 권한을 중앙정부에 의존하는 중앙집권적 구조에서 주민이 참여하고 지방자치의 효과를 체감할 수 있는 자치분권형 구조로의 개편도 이루어져야 할 것이다. 또한, 지방의회에 의한 지방정부의 책임성 강화가 가능할 수 있도록 지방의회의 권한이나 위상이 실질화되어야 할 것이고, 집행기관(지방자치단체의 장)과 의결기관(지방의회)은 기관 간 구조적 대립이 아닌 협력적 관계가 될 수 있도록 기관구성을 다양화함으로써 지방정부의 책임성을 강화할 수 있도록 해야 할 것이다. 한편, 연구 결과를 활용하여 제도 개선을 실제로 추진하는 과정에서 예상하지 못한 문제가 발생할 수 있다. 지방정부 입장에서는 일련의 책임성 강화 노력들이 중앙정부의 감독, 집행기관의 자체 평가 및 감사, 지방의회의 견제, 주민 통제 등을 통해 조직의 피로감을 가중시키는 부작용이 발생할 수도 있다. 이 연구를 기초자료로 하여 지방정부 책임성에 대한 집행기관 관료, 지방의회 의원, 주민, 중앙부처 등의 공감대를 형성하기 위한 지속적인 노력이 필요하다.지방자치분권2024
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성공적인 자치경찰제 시행을 위한 전략과 과제 자치경찰제가 2021년 7월 1일부터 전국에 시행되고 있다. 현재 도입된 자치경찰제는 기존의 시·도경찰청에서 국가사무와 자치사무를 구분하여 운영하는 국가경찰 중심의 일원화 모델로 지방자치단체는 조직·인사·예산·사무 등 분야에서 여러 가지 어려움을 경험하고 있다. 본 연구의 목적은 시·도자치경찰위원회의 권한을 실효적으로 강화하고 지역맞춤형 치안 서비스를 제공하기 위한 전략 및 과제를 제시하는 것이다. 이를 위하여 국내·외 자치경찰 사례, 자치경찰제의 초기 운영 성과 및 쟁점, 자치경찰 사무를 분석하고 의사결정 권한 요인, 서비스 집행 요인, 연계성 요인을 검토하였다. 지방행정의 의사결정 권한 요인의 세부 요인은 자치경찰 조직, 인사, 예산, 사무를 포함하며 국가경찰의 서비스 집행 요인의 세부 요인은 자치경찰 사무의 비중 및 중요도를 포함하고 연계성 요인은 치안행정과 지방행정의 연계와 자치경찰과 주민참여의 연계를 포함한다. 자치경찰을 우리보다 앞서 시행한 국가들의 자치경찰 사례를 통해 자치경찰 조직, 인사, 예산, 사무, 연계성 등의 운영체제를 살펴보았다. 현재 우리나라 광역자치단체의 조례제정 및 시·도자치경찰위원회 구성 현황을 통해 치안행정과 지방행정의 협력관계를 가늠해보고 자치경찰제 시범운영의 성과 및 조직·인사·예산·사무에 대한 쟁점을 시·도자치경찰위원회 구성원들의 인식을 통해 살펴보았다. 마지막으로 자치경찰 사무의 비중 및 중요도 분석을 통해 현장에서 자치경찰사무를 직접 수행하는 경찰 공무원들의 초기 경험이 반영된 자치경찰 법정 사무의 개선안을 논의하였다. 상기 분석을 기초로 자치경찰제의 성공적인 시행을 위한 의사결정 권한 전략으로 ➀ 소극적 대표에서 적극적 대표로의 전환, ➁ 감찰 요구 권한의 실질화, ➂ 경찰청과의 협업을 통한 정보 공유, ➃ 독립적 인사권 운용 시스템을 통한 임용권 실질화, ➄ 심의·의결 절차 개선으로 인사 운영의 효율성·적시성 강화, ➅ 자치경찰 사무담당 경찰공무원의 명확한 분류, ➆ 자치경찰사무에 대한 성과평가체계 및 기준 마련, ➇ 중앙정부의 적극적인 재정지원, ➈ 자치경찰 공무원에 대한 복지예산의 전향적인 검토, ➉ 시·도지사의 예산 수립 및 집행 절차 개선을 제시하였고, 치안 서비스 집행 전략으로 ➀ 초기 경험을 반영한 자치사무의 범위 재조정, ➁ 지역의 특수성을 고려한 자치경찰 시책개발을 제시하였다. 연계성 전략으로는➀ 안전·복지·주거 환경 등 영역에서 지방행정과의 적극적인 연계, ➁ 기초자치단체 및 기초의회와의 협력, ➂ 주민참여조직 활용을 통한 주민참여 플랫폼 구성, ➃ 주민참여 유인정책 설계, ➄ 민주적 통제를 제안하고 구체적인 실행방안을 제시하였다. 본 연구가 제공하는 기초 및 분석 자료들은 국가경찰 중심의 자치경찰제 초기 운영의 경험을 바탕으로 한 것이다. 자치경찰제도가 정착되고 진화해 가면서 보다 심층적이고 현실 대안적인 연구들이 지속되기를 기대한다.지방자치분권2021
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지방자치단체 중간지원조직의 지속가능성 제고방안 연구 본 연구는 광역 및 기초 지방자치단체에서 정책추진 및 행정서비스 모델로 주목받고 있는 중간지원조직의 지속가능성에 대해 검토하고, 지속가능성 제고를 위한 설립과 운영상의 기본방향을 제시하려는 목적을 가지고 있다. 정책사업과 지역별로 설립된 중간 지원조직에 관한 법제도적 근거(조례 포함) 및 정책 현황, 조직특성 등 중간지원조직의 운영적 측면에 관해 연구를 진행하였다. 중간지원조직의 정의에 대해 국내･외 연구성과를 비교 검토하였고, 국내･외 중간지원조직의 사례 분석, 중간지원조직 관련 전문가 대상 인터뷰 등을 수행하였다. 연구를 종합해 보면, 중간지원조직은 행정･정책･사회서비스 제공이 중앙정부에서 지방 정부로, 지방정부에서 민간영역(중간지원조직)으로 전환됨에 따라 파트너십과 네트워크로 결속된 조직적 대안이자 필요 요소로 등장하게 되었다. 이는 지속가능한 중간지원조직을 위한 행정환경 조성으로 이어지게 되었고, 지속가능성에 대해 사회적 소명(공공 및 공익성), 독립성･자립성(민주성), 재정 건전성(효과성)으로 정의 내려졌다. 중간지원조직 지원에 대한 국내･외 정책 현황을 분석하면서, 특히 우리나라 중간지원 조직 지원 정책이 지역공동체, 사회적경제, 도시재생 및 지역활력 제고 등 정책사업 중심으로 탄생과 활성화가 이루어짐을 확인하였다. 한편 중간지원조직의 유형을 선행 연구를 통해 살펴보고, 중간지원조직의 지속가능성 제고를 위한 설립･운영의 기본방향 으로서 법제도적 측면에서는 중간지원조직 개념 기준 정립 및 제도적 기반 조성, 중간지원 조직의 법적 지위 재규정, 중간지원조직의 민주적 운영을 위한 법적 기반 마련, 사업 추진 및 기관 운영 등 관련 제도 및 조례의 상향식 정비를 제시하였다. 또한, 행정･재정적 지원 측면에서는 중간지원조직에 대한 공공부문의 재정 지원 확대, 중간지원조직-행정 간, 민간협약제 도입으로 협력적 관계 정립, 중간지원조직의 운영 자율성 보장을 위한 재정적 자립기반 강화, 예산 및 사업계획 승인 절차 간소화, 운영 주체별 지원 방향 및 주요 지원사업의 명확화를 제시하였으며, 중간지원조직 역량강화 측면에서는 중간지원조직 성과의 측정과 평가의 개선 필요성, 중간지원조직의 민주적 역량 증진을 위한 개방적 운영체계 확립, 중간지원조직의 전문성 강화, 광역 단위의 중간지원체제 구축, 기초 단위의 현장밀착형 지원조직으로서의 역량 강화를 제안하였다. 마지막으로 중간지원조직의 협력네트워크 강화 측면에서는 중간지원조직 간 연계 촉진을 통한 협력 강화, 행정과 중간지원조직 간 네트워크 강화 및 신뢰 기반의 파트너십 조성, 중간지원조직과 외부자원 간 네트워크 구축으로 구분하여 정리하였다.지방자치분권2020
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주민참여 플랫폼 개선방안 연구 - 온라인 플랫폼을 중심으로 - 코로나19로 인한 비대면 사회로의 급격한 이동은 주민참여 플랫폼을 주민참여를 보다 원활히 하기 위한 하나의 보조적 수단이 아니라, 사회적 경제와 지역시민사회의 다양한 활동을 위한 새로운 장(arena)으로서의 가능성을 제공하고 있다. 본 연구는 이러한 시점에서 지방자치단체 주민참여 플랫폼 운영의 현재를 진단하고, 다양한 사례 분석을 통해 개선방안을 모색하고자 하였다. 연구는 이론적 논의, 법제도 및 인식분석, 실태 및 사례분석, 플랫폼 개선방안으로 구분하여 진행하였다. 이론적 논의에서는 먼저 민주주의 유형, 전자정부와 전자민주주의의 관계, 그리고 전자민주주의 의의에 대해 살펴보고, 전자정부와 플랫폼 정부, 특히 사회혁신의 생태계 로서의 플랫폼에 대해 살펴보았다. 이어서 주민참여 유형과 분석기준에 대한 내용을 살펴보고 이러한 내용을 종합하여 본 연구에서의 주민참여 플랫폼의 개념을 정의하고, 플랫폼에 대한 분석을 위한 세부적인 분석기준을 개발하였다. 제도 및 인식분석 가운데 제도분석은 주민참여 플랫폼에 대한 내용이 규정되어 있는 ｢전자정부법｣과 ｢행정절차법｣, ｢민원처리에 관한 법률｣과 ｢국민제안규정｣, 그리고 지방 자치단체의 조례를 살펴보고 문제점을 도출하였다. 인식분석은 일반국민 1,000명(표본)을 대상으로 플랫폼에 대한 인지 및 필요성, 참여도, 플랫폼에 대한 평가인식 및 개선방안에 대한 선호에 대해 조사를 실시하고 그 결과를 분석하였다. 실태 및 사례분석 가운데 실태분석은 국내 온라인 주민참여 플랫폼을 전수조사하고 그 가운데 단순 신고, 홍보를 위한 플랫폼과 컨텐츠가 없어 분석이 불가능한 플랫폼을 제외하고 205개 플랫폼을 대상으로 주민, 플랫폼 운영주체, 플랫폼 구조, 평가 및 활용으로 구분하여 분석을 실시하였다. 다음으로 사례분석에서는 국내 2개(‘민주주의서울’, ‘바로 소통광주’), 국외 2개(스페인 ‘디사이드 마드리드’, 아이슬란드의 ‘레이캬비크’)를 대상 으로 주민 역할과 플랫폼 운영주체, 플랫폼의 구조 및 활용, 평가 및 활용으로 분석을 실시하였다. 각각의 분석 결과를 간략히 요약하면 다음과 같다. 먼저 법제도 분석결과 ① 주민참여 플랫폼에 대한 명확한 규정이 없으며, ② 플랫폼을 어떻게 구성해야 하는지에 대한 가이드라인 마저 부재한 것으로 나타났다. 다음으로 주민참여 플랫폼에 대한 실태분석 결과 ① 단순 의견 제시가 중심이 되고 있으며 실질적인 토론, 숙의, 투표는 미흡 하다는 점, ② 지방 의회의 활용 의지가 약한 점, ③ 플랫폼 운영자의 활동이 적극적인 점, ④ 플랫폼 간 연계가 미흡한 점, ⑤ 지역별 운영수준 및 활용도 편차가 높은 점, ⑥ 공급자 중심으로 플랫폼이 개발되고 있는 점 등이 문제점으로 나타났다. 마지막으로 인식조사 결과 ① 인지도가 아주 낮지는 않지만 참여 경험이 매우 낮게 나타나고 있는 점, ② 중앙의 플랫폼에 비해 지방 자치단체의 플랫폼이 인지도가 낮은 점, ③ SNS 방식의 주민참여 활용도가 낮은 점, ④ 지역 간 플랫폼 참여수준의 편차가 높은 점 등이 문제점으로 나타났다. 이러한 주민참여 플랫폼의 문제를 개선하기 위하여 법제도, 시스템, 인식의 3가지 측면에서 13개의 개선방안을 제시하였다. 주민참여 플랫폼이 주민참여와 사회혁신을 위한 장이 되기 위해서는 법제도 측면에서 ① 이원화된 주민참여 플랫폼 근거법의 통합, ② 플랫폼’에 관한 구체적인 근거 및 지원규정, ③ 지방의회의 주민참여 플랫폼 활용에 관한 법적 근거 마련, ④ ‘주민참여 플랫폼’ 운영을 위한 조직/인력 확충이 필요하다. 다음으로 시스템 측면에서는 ⑤ 주민참여도 제고를 위한 참여의 효능감 체험 기회 확대, ⑥ SNS 방식의 실질적 주민참여 확대를 위한 시스템 구축, ⑦ 주민참여 플랫폼의 품질개선 및 지역 간 편차 개선, ⑧ 주민참여 플랫폼에 대한 통합･연계방안 모색, ⑨ 제안 및 채택, 정책화에 관한 구체적인 가이드라인 마련이 필요하다. 또한 인식 측면에서는 ⑩ 주민참여 플랫폼에 대한 홍보 강화, ⑪ 주민인식제고 및 정보시스템 활용에 관한 학습기회 제공, ⑫ 공무원의 인식개선 및 업무 시스템 변화, ⑬ 지방의회의 ‘주민참여 플랫폼’ 운영필요성에 대한 인식제고가 이루어져야 할 것이다. 본 연구는 주민참여 플랫폼에 대한 정의와 분석기준이 논의되지 않은 상황에서 각종 이론 및 선행연구를 바탕으로 개념을 정의하고 분석기준을 구성하였기 때문에 향후 학술적･실무적 차원에서 활용도가 높을 것으로 기대된다. 과거에 시도된 적이 없는 주민참여 플랫폼에 대한 대국민 인식조사를 실시한 점, 국내외 사례분석을 통해 주민참여 플랫폼 활용가능성과 방안을 모색한 점, 최초로 광역단위 온라인 주민참여 플랫폼에 대해 실태분석을 실시하고 문제점을 제시한 점은 본 연구의 의의라고 할 수 있다. 하지만 기초자치단체 단위의 분석을 실시하지 못한 점과 주민참여 플랫폼에 대한 전반적인 현황과 실태, 인식에 한정하여 분석을 실시한 점은 한계라고 할 수 있다. 따라서 향후 지역별 특성에 적합한 주민참여 플랫폼 운영방안을 모색하거나 주민참여 플랫폼의 이용자와 비이용자 간 비교분석을 통해 비이용자의 인식을 변화시키기 위한 방안을 강구하는 연구, 주민참여 플랫폼의 운영 가이드라인을 개발하고 확산하기 위한 연구가 이루어져야 할 것이다.지방자치분권2020
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지역혁신성장을 위한 규제혁신에 관한 연구 세계적인 불경기와 그에 따른 여파로 우리나라 경제사정은 어려워지고 있다. 일자리 창출, 지역경제 활성화, 그리고 국민 불편 해소를 위한 지역중심의 해결방안이 필요한 시점이다. 이 시점에서 지역차원에서의 규제혁신이 소기의 성과를 거두지 못하는 있는 원인을 파악하고 이에 대한 해결책을 제시하는 것이 이 연구의 목적이다. 이론적 논의에서는 지역혁신성장을 일자리 창출에 초점을 맞춘 의미로 파악하였다. 이를 토대로 중앙에서 세운 정책이 지방에 제대로 집행되고 있는지를 분석하는데 초점을 맞춰서 중앙-지방의 관계(구조), 지자체의 특성(기능), 이를 둘러싼 공감대 형성(환경)을 중심으로 분석틀을 구성하였다. 현황 및 문제점 부분에서는 첫째, 법·제도적 측면에서는 행안부 및 지자체 역할에 대한 미흡한 내용을 파악하였다. 여기에 상위 법률의 기속을 받는 조례의 속성으로 인한 지자체 역할의 한계도 있었다. 둘째, 체계적 측면에서 지자체 및 행안부의 규제애로 사항 등의 발굴을 통한 중앙부처에 대한 건의가 해결되지 못하고 누적되고 있는 사항을 파악하였다. 셋째, 운영적 측면에서는 정권별로 규제를 발굴하여 관리를 하고 있으나 지역별로 편차가 발생하고 있었다. 지자체당으로 나눠서 살펴보면, 평균적으로 148.9건이 지방규제로 등록되고 있는 것으로 나타났다. 특히 일부 지역을 제외하고는 도에서 지방규제등록 건수가 많은 것으로 나타났다. 이러한 지자체의 규제등록의 근거가 되는 조례를 분석한 결과를 보면 상위법령 위반(위임범위 일탈, 불일치 등 포함)유형이 주요 유형별 건수에서 차지하는 비중이 크게 나타났다. 여기에 공무원의 적극행정을 가로막는 감사 등의 문제점이 더해지고 있었다. 최근 대한상공회의소의 지방규제지수 측정결과를 보면 지자체의 규제관련 제도는 개선되고 있으나, 기업이 체감하는 서비스는 크게 향상되지 않은 것으로 나타나고 있다. 이는 최근의 행안부의 지역현장 규제애로 발굴조사에서 기업체가 느끼는 것과 유사하다고 볼 수 있다. 국내외 사례분석은 제주특별자치도와 거기에 속한 행정시의 건축 인허가 사례를 살펴보았다. 같은 지역에서도 그 기준이 달라 이를 통일하는 과정을 소개하였다. 하지만 근래의 공유경제와 관련하여 법적 해석의 차이 즉 규제편차가 존재하여 문제점이 발생되는 것도 살펴보았다. 미국과 일본의 사례를 보면 우리와 같이 애로를 겪고 있는 것을 확인할 수 있었다. 최근 트럼프 행정부의 규제혁신을 위한 노력을 보면 규제 총량을 유지하려는 노력과 아울러, 일자리 신설을 위해 기존 규제에 대해 폐지를 의무화해서 할당하고 있는 점이다. 일본의 경우는 우리나라의 중앙-지방의 관계와 유사하지만 소기의 성과는 거두고 있지 못한 것으로 보여 진다. 즉, 하향식 정책집행의 문제와 공무원의 행태문제를 여실히 보여주고 있는 경우라 할 수 있다. 지역혁신성장을 위한 지방규제의 문제점과 개선방안을 규제를 담당하는 시도 및 기초지자체 공무원에게 설문조사를 통해 물어보았다. 결과를 보면, 현재 추진하는 규제혁신은 조금의 효과는 있으나, 개선할 부분이 많음을 보여주고 있었다. 제도적 측면에서는 지자체에서 직접 개혁할 수 있는 권한이 거의 없다는 의견이 많았다. 구조적 측면에서 규제의 특징이나 소관 부처에 따라 규제혁신 추진 절차가 다르고 복잡하고, 상위 수준에서 규제를 정한 법령이 개·폐될 경우 지자체의 조례에 바로 반영되기 어렵다는 의견이 많았다. 운영적 측면에서 정권이 바뀔 때마다 반복되는 하향식 규제혁신 추진에 피로감을 느낀다는 의견과 지자체 일선 공무원의 적극적인 법령 해석 및 업무 추진으로 감사를 받거나 본인의 노력 여부에 관계없이 결과에 대해 책임을 져야 하는 상황을 피하고 싶다는 의견이 많은 것으로 확인되었다. 상기의 여러 측면을 다각적으로 검토한 결과, 지역혁신성장을 위해 지방규제의 혁신방안의 기본방향은 주민-기업체-지자체가 네트워크로 강하게 연결되어 규제를 완화하는 상향식 접근방법의 강화, 주민의 체감도를 제고시켜 지속적 규제혁신의 동력이 될 수 있는 공감대를 형성, 이를 지원할 행안부 및 지자체의 규제인프라 확충을 꼽았다. 세부방안으로는 첫째, 중앙-지방간 의사소통 원활화이다. 이를 위해 지자체간 규제편차를 완화하여 규제형평성을 확보해야 한다. 또한 법제심사 체계를 구축하여 중앙의 법률이 지방에서의 조례와 연동되어 상위법령의 내용을 충실히 반영할 수 있도록 해야 할 것이다. 둘째, 행안부 및 지자체의 규제권한의 강화이다. 이를 위해 규제개선 청구권을 제도화 시켜야 한다. 행안부 및 지자체의 규제발굴에 따른 결과는 초라하기 때문이다. 개선 청구권이라도 제도화 시켜야 수용률을 제고할 수 있을 것이다. 또한 지자체 규제혁신기구의 실질적 기능을 강화해야 한다. 규제를 담당하는 부서 입장에서는 지방규제를 집행하는 실무부서가 아니기 때문에 여러 규제로 인해 발생되는 문제점에 대해서 정확히 아는 데 한계가 있을 수밖에 없기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 지자체의 규제개혁위원회에 실질적인 권한을 부여하여 규제에 대한 심의·발굴 기능을 강화시키는 것이 필요하리라 본다. 또한 중앙-지방간 규제협의체를 설치·운영하여 지속적인 협의와 의견교환을 통해 규제혁신을 도모해야 한다. 셋째, 지자체 공무원의 행태를 개선할 수 있도록 장치를 마련하여야 한다. 우선적으로 실질적인 적극행정을 위해 면책제도 등이 도입되어야 한다. 이를 위해 기본 매뉴얼에 해당하는 행정기본법의 제정을 적극 검토해야 한다. 여기에는 도덕적 해이를 방지하는 기재로 검토되어야 한다.지방자치분권2019
김건위,이병기
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자치분권 영향평가제도 도입방안 연구 정부는 지방분권의 확대를 위한 전략으로 기존의 사후적 접근방식과 달리 사전적 접근방식인 자치분권 영향평가제도를 도입하는 계획을 제시하였다. 이에 따라 여기에서는 자치분권 영향평가제도의 실행을 위한 평가체계를 모색하고 있다. 제2장에서는 자치분권 영향평가제도의 개념과 정부의 정책경과 및 기존연구를 분석하였다. 제3장에서는 자치분권 영향평가제도와 유사한 취지의 기존의 관련제도의 운영실태를 분석하고, 제도적 및 운영적 한계를 제시하였다. 제4장에서는 국내외의 다른 분야의 영향평가제도를 사례로 평가의 목적과 대상, 내용 등을 고찰하여 자치분권 영향평가제도의 평가체계에 필요한 시사ㅣ점을 도출하였다. 전술한 각종의 분석을 기초로 자치분권 영향평가제도의 실행을 위한 평가체계를 설계하였다. 자치분권 영향평가제도의 적용을 위한 평가체계는 일반적인 평가체계의 구성요소를 준용하여 평가목적과 평가체제 및 운영체제로 구분하여 각각의 내용을 설계하였다. 다만,「지방자치법」전부개정안을 근거로 제시된 요소는 타당성을 검토하고, 부재한 요소는 신설하는 방식으로 전체적인 평가체계를 설계하였다. 우선, 평가목적은「지방자치법」전부개정안에서 구체적으로 제시하고 있지 않아서 신설하였다. 평가체제에서는 평가대상과 평가지표는 제시되고 있으나, 평가방법은 대통령령과 시도의 조례로 위임하고 있어서 시안을 검토하였다. 운영체제에서는 평가주체와 근거법령은 명시하고 있으나, 평가절차는 대통령령과 시도조례에 위임하고 있어서 이 역시 시안을 수립하였다.지방자치분권2019
금창호,김정숙
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광역연합제도의 도입방안 연구 광역행정 수요가 증가하면서 경직적인 행정구역을 단위로 하는 지방자치단체간 협력에 대해 많은 관심이 제기되어 왔다. 뿐만 아니라 기존의 관련제도의 한계를 보완하기 대안발굴에도 적지 않은 요청이 있어 왔다. 이에 따라 여기에서는 광역행정 수요에 보다 효과적으로 대응할 수 있는 광역연합제도의 도입방안을 제시하고자 하였다. 제2장에서는 특별지방자치단체의 일종인 광역연합제도의 개념과 정부의 정책경과 및 기존연구를 분석하였다. 제3장에서는 광역행정 수요의 특성에 따른 기존의 광역행정제도의 대응실태를 분석하고, 제도적 한계를 제시하였다. 제4장에서는 선진외국을 대상으로 광역행정에 대응하기 위한 각종의 특별지방자치단체의 활용사례와 구체적으로 일본의 광역연합제도를 분석하여 대안개발에 필요한 시사점을 도출하였다. 제5장에서는 광역 및 기초의 공무원들을 대상으로 광역연합제도의 도입에 필요한 각종의 내용별 의견을 수렴하여 대안의 적실성 확보에 반영하고자 하였다. 전술한 각종의 분석을 기초로 광역연합제도의 도입을 위한 제반요소의 설계대안을 제시하였다. 우선, 광역연합제도의 도입을 위한 입법형식으로는 근거규정과 운영규정 전체를 지방자치법에 두는 대안을 제시하였다. 다음, 광역연합제도의 제반요소에 대한 입법내용은 설립주체는 일반지방자치단체로, 설립절차는 규약제정과 지방의회의 의결, 중앙정부의 승인(기초단위는 광역승인)으로, 구역설정은 설치기관의 전체 행정구역으로, 사무처리는 설치기관의 전체사무에서 설치기관이 이양결정으로, 내부규약은 필수규정을 별도로 규정하는 것으로, 기관구성은 의결기관과 집행기관의 분리형으로, 인력관리는 파견직원과 고유직원으로 구분하되 고유직원의 비율을 높이는 것으로, 재원관리는 원칙적으로 분담금과 사용료 및 수수료로 충당하되 중앙정부의 재정지원을 활용하는 것으로, 규약의 변경 및 해산은 설립절차를 준용하는 것으로 대안을 제시하였다. 한편, 광역연합제도의 활용촉진을 위하여 적정분야의 제시와 각종의 지원시책을 제시하였다.지방자치분권2018
금창호
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주민자치형 공공서비스에 대한 탐색적 연구 본 연구는 문재인 정부의 핵심 국정과제 중 하나인 자치분권과 균형발전을 통한 주민의 삶의 질 향상과 공동체 가치회복을 위해 지역공동체의 활성화가 필요하고 이러한 지역공동체의 활성화를 통해 주민이 직접 참여하는 주민자치형 공공서비스를 성공적으로 추진하고 정착시키기 위하여 수요자 중심, 공동체 중심의 공공서비스 전달체계 개편의 논리를 제공하는 것을 연구 목적으로 설정하였다. 구체적인 본 연구의 목적은 크게 두 가지 이다. 첫째 수요자 중심, 공동체 중심의 공공서비스 전달체계 개편의 논리 제공하는 것이다. 정부가 일방적･배타적으로 공공서비스를 제공하던 종전 방식에서 벗어나 국민과 정부가 함께 만드는 ‘민･관 공동생산 서비스’, 국민이 서비스를 설계하는 ‘공공서비스 디자인’등 국민이 주도하고 참여하는 방식으로 추진되어야 한다는 것이다. 둘째, 주민자치형 공공서비스의 성공적인 추진을 위한 고려사항을 제시하는 것이다. 이를 위해서는 주민자치형 공공서비스 추진을 위한 주체(민･관 참여자)의 범위를 정하고, 해당 주체들이 각자의 역할을 명확하게 분담해야 할 뿐만 아니라, 주민자치형 공공서비스의 성공적인 정착을 위한 법과 제도의 개편방안을 마련하는 것이 필요하다. 본 연구의 연구목적으로 달성하기 위하여 문헌 분석과 실태분석의 두 가지 연구 방법을 선택하였다, 우선 문헌 분석을 통해서 주민자치형 공공서비스의 등장배경과 필요성을 분석하고, 공공서비스의 개념과 범위, 공공서비스 전달시스템의 변화과정과 내용 등과 관련된 이론을 검토하였다. 또한, 주민자치형 공공서비스와 관련된 선행연구를 분석하고 검토하여 연구의 필요성 등을 도출하는 근거로 삼았다. 실태 분석을 위하여 주민자치형 공공서비스와 관련된 유사사례의 분석과 인식조사를 실시하였다. 유사사례로는 주민생활지원서비스정책과 책임읍면동정책 두 가지를 선정하여 분석하였다. 인식조사는 설문조사를 통하여 실시하였는데, 시범실시지역과 시범실시를 하지 않는 지역으로 나누어서 일반 공무원, 주민자치위원, 주민 등을 대상으로 조사하였다. 설문조사의 주요 내용은 공공서비스의 개념과 범위, 주민자치형 공공서비스 추진시책의 주체와 대상, 주민자치형 공공서비스 전달체계 등이다. 이를 통하여 시범실시 지역과 비시범실시지역, 공무원과 주민자치위원 등간 의견의 공통점과 차이점을 분석하여 주민자치형 공공서비스의 성공적인 추진과 정착을 위한 대안 마련의 근거자료로 활용하였다. 설문조사 결과, 주민자치에 대한 인식 제고가 필요하다는 것, 주민자치형 공공서비스와 관련된 다양한 개념들이 명확해야 한다는 점, 그리고 주민자치회의 권한, 지위, 사업, 역량 등의 정립이 필요하다고 분석되었다. 정부의 해당 사업 추진과 관련해서는 주민자치회의 조직과 구성방식의 문제점, 주민자치회의 역량 그리고 수행사업의 범위 등에 대한 문제점이 지적되었다. 이상의 실태 분석에서 나타난 문제점과 이론적 논의를 바탕으로 본 연구에서는 주민자치형 공공서비스 구축사업이 성공적으로 추진되고 정착될 수 있도록 제도적, 정책적, 그리고 인식적 측면에서 고려해야 할 사항들을 제시하였다. 제도적 측면에서는 정책과정에서 정부와 민간 참여자가 함께 모여 협력적 공공서비스의 생산과 제공을 담당하기 위한 공간적 범위를 명확히 해야 한다는 점, 실질적인 해당 사업의 주체인 주민들이 적극적으로 참여할 수 있는 주민참여의 기반을 구축해야 한다는 점, 해당 사업이 추구해야 하는 대상사업의 범위를 명확히 해야 한다는 점을 제시하였다. 정책적 측면에서 본 연구는 주민자치형 공공서비스 주체의 역량강화, 해당 사업이 본 궤도에 오르기 위한 정부의 지원의 체계 정비, 공동체를 중심으로 하는 공공서비스의 발굴 및 중장기계획의 수립 등을 제시하였다. 인식적 측면에서는 주민자치의 규범적 정당성을 확립하는 것과 주민자치형 공공서비스에 대한 인식의 변화가 필요함을 제시하였다. 설문조사결과는 주민자치형 공공서비스 자체에 대한 인식, 주체 및 참여에 대한 인식이 높지 않은 것으로 나타나고 있다. 따라서 인식적 차원에서 해당 사업이 무엇인지, 누가 수행해 나가는지, 참여에 따른 실익은 무엇인지에 대한 홍보와 교육이 필요함을 제시하였다. 주민자치형 공공서비스의 성공적인 추진과 정착을 위해서는 다음과 같은 방향으로의 정부 정책이 운영되어야 한다. 첫째, 단기적 관점에서의 정책운영보다는 중장기적 관점에서의 정책운영이 필요하다. 둘째, 시민의 자발적 참여, 정서적 공감, 유대감을 형성해야 할 것이다. 주민자치형 공공서비스는 시민의 자발적 참여가 기반이 되어야 한다. 민관이 협력하여 공공서비스를 생산하고 제공하는 것은 기존의 방식에서 벗어난 패러다임의 변화이고 이를 시민이 수용할 수 있을 때 자발적인 참여가 가능할 것이다. 셋째, 주민자치형 공공서비스는 그 이름은 생소하지만 새로운 개념은 아니다. 과거와 현재에 추진하고 있는 다양한 사업들이 주민자치형 공공서비스에 해당하기 때문이다. 기존의 사업들(old wine)을 새로운 주민자치형 공공서비스 사업(new bottle)을 통해 구현하기 위해서는 사업들을 정리하고 통합하는 노력이 필요하다. 마지막으로 공동체 기반의 활성화를 위한 정부의 정책적인 지원이 필요하다. 주민자치형 공공서비스 구축사업은 한정된 공간 내의 주민들이 자율적으로 참여하고 결정함으로써 공공서비스의 효과성과 효율성을 높이기 위한 것이다. 따라서 주민들이 자율적 역량을 증진시키고, 지역문제에 대한 관심을 증가시키는 것은 해당 사업의 선결요건이라 할 수 있다. 공동체 기반을 활성화하는 것은 주민들의 주민자치 역량을 강화하는 것으로서 이러한 역량강화 기반이 존재해야 해당 사업의 성공이 가능할 것이다. 주민자치형 공공서비스는 자치분권을 추구하기 위한 하나의 방법이다. 그러나, 단기적인 성과를 위해 정부가 과도하게 사업을 진행해 나간다면 역효과가 클 수 있다. 따라서 효과를 증진시키고 궁극적으로 자치분권에 기여하기 위해서는 중장기적 관점에서, 참여자들의 인식변화를 기반으로 하여, 정부의 통합적 접근을 통해 이루어져야 할 것이다.지방자치분권2018
김필두,최인수
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최지민
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