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사는 곳의 차이가 기회와 생활의 격차로 이어지는 불평등을 멈추고, 본격적인 지방시대를 열기 위하여 초광역권 메가시티가 수도권 대극 형성 및 지역균형발전정책으로 추진 중이다. 신정부의 지역정책에서 4+3 초광역권이 설정되고 초광역권을 설정한 지방자치단체를 중심으로 초광역권 발전계획이 수립되고 있는 것은 경제적·산업적 기능을 기반으로 한 ‘지역’ 간에 상호 연대와 협력을 통해서 규모의 경제와 시너지 효과를 창출하여 최대로 지역 경쟁력을 강화하기 위해서다.시대 전환기 산업 대전환의 방향이 공간적으로 수도권과 같은 대도시권을 중심으로 소프트웨어, 바이오, 미래차, 콘텐츠 등 고부가가치산업을 형성하며 혁신 인재를 끌어당기고 있어 이러한 산업구조 변화에 부합하는 수도권은 통째로 발전하고 있지만, 그렇지 못한 비수도권은.....
사는 곳의 차이가 기회와 생활의 격차로 이어지는 불평등을 멈추고, 본격적인 지방시대를 열기 위하여 초광역권 메가시티가 수도권 대극 형성 및 지역균형발전정책으로 추진 중이다. 신정부의 지역정책에서 4+3 초광역권이 설정되고 초광역권을 설정한 지방자치단체를 중심으로 초광역권 발전계획이 수립되고 있는 것은 경제적·산업적 기능을 기반으로 한 ‘지역’ 간에 상호 연대와 협력을 통해서 규모의 경제와 시너지 효과를 창출하여 최대로 지역 경쟁력을 강화하기 위해서다.시대 전환기 산업 대전환의 방향이 공간적으로 수도권과 같은 대도시권을 중심으로 소프트웨어, 바이오, 미래차, 콘텐츠 등 고부가가치산업을 형성하며 혁신 인재를 끌어당기고 있어 이러한 산업구조 변화에 부합하는 수도권은 통째로 발전하고 있지만, 그렇지 못한 비수도권은 각개전투 중인 상황에서 초광역권 메가시티를 중심으로 권역별 초광역 산업발전전략을 수립하고, 초대형 프로젝트 등과 함께 산업 생태계를 조성하여 글로벌 경쟁력을 갖추도록 지원하겠다는 의미다.
과거 이명박 정부의 5+2 광역경제권과 초광역개발권, 박근혜 정부의 지역행복생활권, 문재인 정부의 광역협력권 등 시·군·구 단위의 지역간 협력이든 시·도 단위의 지역간 협력이든 우리나라의 지역발전정책 추진과정상 지역간 협력을 활성화하려는 정책은 항상 시도되어 왔었다. 그러나 사업이 집행되는 데 한계가 있었고, 실제 작동되지 않아 왔다고 해도 과언이 아니다. 행정구역을 넘어서는 지역간 협력은 현실적으로 추진하기가 어렵고, 설사 지역간 협력사업을 기획하여 추진하기 시작했다고 하더라도 지속적으로 운영되기가 어려운 현실이다. 게다가 현 정부의 4+3 초광역권 정책의 경우, 발전계획은 수립되었으나 시·도 단위에서의 협력사업을 활성화하여 추진할 수 있는 구체적인 법·제도적, 재정적 지원방안은 불충분한 상황이다.
이에 본 연구는 새롭게 제정된 지방분권과 균형발전의 통합 법률인 ｢지방분권균형발전법｣ 하에서 지역경제·산업 발전을 촉진하는 초광역권 산업을 시·도가 주도하에 행정구역을 넘어서는 권역에서 지역이 협력하여 육성하고자 할 때 기존 협력제도를 활용하여 지역간 협력 활성화 방안을 모색하고, 더 나아가 기능적 연계에 기반하여 지자체가 함께 초광역권 정책을 구체적으로 집행시 필요한 제도적 지원 대책을 마련하고자 하였다.
먼저 제2장에서는 경쟁력 강화요소로서 지역의 연계협력을 강조하는 신지역주의 이론을 살피고, 최근 확산되고 있는 혁신 슈퍼 클러스터 이니셔티브와 신지역주의를 수정 보완한 개방형 지역혁신체계 및 개방적 협력권 이론을 고찰한 다음 지역간 기능적 연계 활성화를 위한 전문적 협력 범위, 개방적 협력 구조, 제도적 협력 기반 측면에서의 연구의 분석틀을 설정하였다. 전문적 협력 범위와 관련해서 협력의 대상과 범위는 다양하고, 전문적일 필요가 있으며, 이익이 공유되고 함께 문제해결을 할 수 있어야 한다. 개방적 협력 구조와 관련해서는 협력구조는 유연하고, 자발적이고, 개방적이고, 상호보완적이어야 하며, 지역 연계협력의 구조적 토대로서 제도적 협력 기반은 충분하게 제공되어야 한다.
지역간 협력을 통해 규모의 경제를 이룰 기능적 연계의 지점을 본 연구는 ‘산업 및 일자리 연계를 통한 경제적 분업관계’와 ‘경쟁구도에서 탈피한 정책적 협력관계’로 상정하고, 지역의 이해와 필요에 따라 연계협력의 공간적 범위는 유연하게 변화할 수 있고, 협력의 주체 또한 다양하게 열려있는 가운데, 연계협력의 지점 또한 복잡다단하다고 보았다. 이때 기능적 연계는 지역간 산업 및 일자리의 연계구조에 초점을 맞추었다. 본 연구는 시·도 단위의 초광역권 메가시티 지역(Mega-City Region)을 육성해서 글로벌 경쟁이 가능한 수준으로 신성장동력을 창출하는데 가장 핵심은 산업-일자리 전략으로, 지역산업정책을 지역정책 및 지역균형발전정책의 요체로 보았기 때문이다.
제3장에서는 2005년 ｢구 국가균형발전특별법｣ 제정 이후 노무현 정부의 초광역경제권 구상, 이명박 정부의 5+2 광역경제권 정책, 박근혜 정부의 지역행복생활권 정책, 문재인 정부의 초광역협력 프로젝트 등을 거치면서 추진되고 있는 지역간 협력사업 관련 정책동향 분석과 ｢지방자치법｣상 활용할 수 있는 협력제도 운영현황에 대한 분석을 실시하였다. 이에 더해 제6차 결속정책(2021~2017) 하에서 추진하고 있는 유럽연합(EU)의 지역간 협력(Interreg) 프로그램과 미국과 네덜란드의 지역간 협력법, 지역간 합의 제도 및 협약형 협력제도 등 국외의 지자체 간 협력방식을 함께 살펴보았다.
제4장과 제5장에서는 지역을 초월하여 광역자치단체 간 연계협력사업을 통한 지역균형발전 정책추진의 잠재성이 높은 지역을 사례지역으로 선정하여 산업·일자리 부문의 지역간 기능적 연계구조를 분석하고, 지방자치단체 간의 정책적인 협력관계를 함께 분석하였다. 사례지역은 지리적 인접에 따른 물리적 연계성보다 본 연구가 강조하는 기능적 연계성을 강조하여 지리적으로 인접하지 않은 지역을 우선하여 살피되, 비수도권 지역간, 수도권-비수도권 간 사례를 구분하여 분석하고자 대구-광주, 서울-경북 사례를 선정하였다. 물리적으로 연계되어 있는 지역간 연계협력보다 이격되어 있는 지역간 연계협력이 제약요인이 더 많아 협력이 어려울 수 있기 때문에 이격되어 있는 지역을 먼저 살펴 지자체 간 협력을 활성화할 수 있는 단서를 찾고자 함이다.
지역간 기능적 연계구조는 지역산업연관분석(regional interindustry analysis) 및 사회연결망 분석(social network analysis)을 활용하여 디지털 산업 등을 중심으로 지역간 산업구조 및 네트워크 특성을 분석한 다음 산업 연계구조를 토대로 연계가 긴밀한 상위 두 개 산업에 대한 일자리 구조를 분석하였다. 연계산업에 대해 사업체 규모별 인력 부족률, 취업자 현황, 종사상 지위별 취업자 현황, 교육 정도별 임금근로자 현황, 직업별 취업자 현황을 분석함으로써 연계산업에 필요한 인력에 대한 요구 사항을 도출하였다.
제6장에서는 지역이 주도하는 진정한 균형발전 시대를 열기 위하여 지역간 기능적 연계에 의한 지역주도 균형발전 추진방안을 제안하였다. 시·도 단위의 행정구역을 넘어선 기능적인 연계를 기반으로 한 새로운 성장모델을 창출해내기 위해서는 첫째, 지역주도 정책추진의 자율성을 확대해 해당 지역의 인적, 물적 자원 및 지역의 기반 전체를 포괄하는 지역간 협력(inter regional cooperation)이 될 수 있도록 해야 하고, 둘째, 4차 산업혁명 시대 성장의 패러다임이 기술 중심에서 인적자본 중심으로 전환되고 있어 지역의 산업생태계가 붕괴되고 있는 현 시점에서 초광역권 단위의 지역간 협력사업은 SOC 사업보다는 지역산업 및 일자리 창출을 연계한 역량제고사업으로의 회귀가 필요하며, 산업정책과 일자리정책의 연계 추진이 필요하다. 셋째, 디지털 전환을 주도하는 핵심기술의 거래관계가 대부분 수도권과의 산업 연관구조가 높게 나타나고 있으므로 수도권과의 대립 구도에서 벗어나 보다 융합적이고 유연하게 공간을 초월해서, 그리고 수도권과 비수도권의 가치사슬의 연계를 적극 활용하여 산업을 연계해 나가는 전략을 모색해 나가야 한다. 넷째, 최근 신지역주의 논의에서 지역간 협력은 지역 내, 그리고 지역간을 넘어 민간 생태계를 포함하는 글로벌 차원으로까지 확산되는 추세다. 가치사슬이 분화하는 단계별로 생산 네트워크 상에서 여러 전문기업과 이해관계자들이 유기적으로 연계되어 협력의 대상과 범위는 더욱더 넓어지고, 유연화되고, 전문화되고 있어 초광역권 단위에서의 협력 속에서도 다양한 주체들 간의 참여가 매우 중요하다.
따라서 기능적 연계에 기반해 필요한 협력 범위에 따라서 지방자치단체가 자율적으로 다양한 초광역권 협력권을 설정할 수 있도록 해야 하며, 특히, 산업·일자리 부문에서 프로젝트 단위가 아닌 자율적인 참여와 합의에 의한 보다 장기적인 관점에서의 계획 수립이 필요하다. 시도 단위에서 협력하고자 하는 산업 분야와 협력권이 정해지면 ‘원하는’ 광역자치단체는 공동으로 특정산업과 관련해서 공동계획안을 마련하여야 하며, 해당 부문에서 요구되는 핵심 역량을 중심으로 대학과 산업을 연계해 산업·경제혁신을 선도할 인력을 양성하고 고용된 인력이 지역에 정착할 수 있도록 정주 전략이 함께 마련되어야 한다. 지역 인접성이라는 물리적 조건을 탈피한 개방적 협력 정책의 추진이 매우 중요하며, 국가는 전반적인 지역간 초광역 협력 가이드라인을 제공할 수 있어야 한다.
초광역 단위의 시도간 협력이 활성화되기 위해서 본 연구는 단기적으로 지역균형발전특별회계 내에 초광역협력계정을 신설하여 시도간 초광역협력사업에 대한 포괄보조 방식으로의 지원과 특별교부세를 활용한 지방자치단체 간 공동·협력 활성화 사업 재편을 제안하였다. 장기적으로는 초광역권지역발전투자협약 제도 등이 지자체 간에 협력사업을 추진할 때에는 적용되지 못하고, 국가와 지방자치단체간의 협력만을 지원하는 한계를 가지고 있기 때문에 지방자치단체 간 협력사업을 효과적으로 추진하기 위하여 협력대상과 절차, 협력계획 수립, 협약 체결, 협력사업 주체, 국가의 협력 촉진 지원 시책, 협력기금 설치 및 운용 등 여러 요소를 종합적으로 규정하는 (가칭)지방자치단체 상호간 협력촉진에 관한 법률의 제정을 제안하였다.
과거 이명박 정부의 5+2 광역경제권과 초광역개발권, 박근혜 정부의 지역행복생활권, 문재인 정부의 광역협력권 등 시·군·구 단위의 지역간 협력이든 시·도 단위의 지역간 협력이든 우리나라의 지역발전정책 추진과정상 지역간 협력을 활성화하려는 정책은 항상 시도되어 왔었다. 그러나 사업이 집행되는 데 한계가 있었고, 실제 작동되지 않아 왔다고 해도 과언이 아니다. 행정구역을 넘어서는 지역간 협력은 현실적으로 추진하기가 어렵고, 설사 지역간 협력사업을 기획하여 추진하기 시작했다고 하더라도 지속적으로 운영되기가 어려운 현실이다. 게다가 현 정부의 4+3 초광역권 정책의 경우, 발전계획은 수립되었으나 시·도 단위에서의 협력사업을 활성화하여 추진할 수 있는 구체적인 법·제도적, 재정적 지원방안은 불충분한 상황이다.
이에 본 연구는 새롭게 제정된 지방분권과 균형발전의 통합 법률인 ｢지방분권균형발전법｣ 하에서 지역경제·산업 발전을 촉진하는 초광역권 산업을 시·도가 주도하에 행정구역을 넘어서는 권역에서 지역이 협력하여 육성하고자 할 때 기존 협력제도를 활용하여 지역간 협력 활성화 방안을 모색하고, 더 나아가 기능적 연계에 기반하여 지자체가 함께 초광역권 정책을 구체적으로 집행시 필요한 제도적 지원 대책을 마련하고자 하였다.
먼저 제2장에서는 경쟁력 강화요소로서 지역의 연계협력을 강조하는 신지역주의 이론을 살피고, 최근 확산되고 있는 혁신 슈퍼 클러스터 이니셔티브와 신지역주의를 수정 보완한 개방형 지역혁신체계 및 개방적 협력권 이론을 고찰한 다음 지역간 기능적 연계 활성화를 위한 전문적 협력 범위, 개방적 협력 구조, 제도적 협력 기반 측면에서의 연구의 분석틀을 설정하였다. 전문적 협력 범위와 관련해서 협력의 대상과 범위는 다양하고, 전문적일 필요가 있으며, 이익이 공유되고 함께 문제해결을 할 수 있어야 한다. 개방적 협력 구조와 관련해서는 협력구조는 유연하고, 자발적이고, 개방적이고, 상호보완적이어야 하며, 지역 연계협력의 구조적 토대로서 제도적 협력 기반은 충분하게 제공되어야 한다.
지역간 협력을 통해 규모의 경제를 이룰 기능적 연계의 지점을 본 연구는 ‘산업 및 일자리 연계를 통한 경제적 분업관계’와 ‘경쟁구도에서 탈피한 정책적 협력관계’로 상정하고, 지역의 이해와 필요에 따라 연계협력의 공간적 범위는 유연하게 변화할 수 있고, 협력의 주체 또한 다양하게 열려있는 가운데, 연계협력의 지점 또한 복잡다단하다고 보았다. 이때 기능적 연계는 지역간 산업 및 일자리의 연계구조에 초점을 맞추었다. 본 연구는 시·도 단위의 초광역권 메가시티 지역(Mega-City Region)을 육성해서 글로벌 경쟁이 가능한 수준으로 신성장동력을 창출하는데 가장 핵심은 산업-일자리 전략으로, 지역산업정책을 지역정책 및 지역균형발전정책의 요체로 보았기 때문이다.
제3장에서는 2005년 ｢구 국가균형발전특별법｣ 제정 이후 노무현 정부의 초광역경제권 구상, 이명박 정부의 5+2 광역경제권 정책, 박근혜 정부의 지역행복생활권 정책, 문재인 정부의 초광역협력 프로젝트 등을 거치면서 추진되고 있는 지역간 협력사업 관련 정책동향 분석과 ｢지방자치법｣상 활용할 수 있는 협력제도 운영현황에 대한 분석을 실시하였다. 이에 더해 제6차 결속정책(2021~2017) 하에서 추진하고 있는 유럽연합(EU)의 지역간 협력(Interreg) 프로그램과 미국과 네덜란드의 지역간 협력법, 지역간 합의 제도 및 협약형 협력제도 등 국외의 지자체 간 협력방식을 함께 살펴보았다.
제4장과 제5장에서는 지역을 초월하여 광역자치단체 간 연계협력사업을 통한 지역균형발전 정책추진의 잠재성이 높은 지역을 사례지역으로 선정하여 산업·일자리 부문의 지역간 기능적 연계구조를 분석하고, 지방자치단체 간의 정책적인 협력관계를 함께 분석하였다. 사례지역은 지리적 인접에 따른 물리적 연계성보다 본 연구가 강조하는 기능적 연계성을 강조하여 지리적으로 인접하지 않은 지역을 우선하여 살피되, 비수도권 지역간, 수도권-비수도권 간 사례를 구분하여 분석하고자 대구-광주, 서울-경북 사례를 선정하였다. 물리적으로 연계되어 있는 지역간 연계협력보다 이격되어 있는 지역간 연계협력이 제약요인이 더 많아 협력이 어려울 수 있기 때문에 이격되어 있는 지역을 먼저 살펴 지자체 간 협력을 활성화할 수 있는 단서를 찾고자 함이다.
지역간 기능적 연계구조는 지역산업연관분석(regional interindustry analysis) 및 사회연결망 분석(social network analysis)을 활용하여 디지털 산업 등을 중심으로 지역간 산업구조 및 네트워크 특성을 분석한 다음 산업 연계구조를 토대로 연계가 긴밀한 상위 두 개 산업에 대한 일자리 구조를 분석하였다. 연계산업에 대해 사업체 규모별 인력 부족률, 취업자 현황, 종사상 지위별 취업자 현황, 교육 정도별 임금근로자 현황, 직업별 취업자 현황을 분석함으로써 연계산업에 필요한 인력에 대한 요구 사항을 도출하였다.
제6장에서는 지역이 주도하는 진정한 균형발전 시대를 열기 위하여 지역간 기능적 연계에 의한 지역주도 균형발전 추진방안을 제안하였다. 시·도 단위의 행정구역을 넘어선 기능적인 연계를 기반으로 한 새로운 성장모델을 창출해내기 위해서는 첫째, 지역주도 정책추진의 자율성을 확대해 해당 지역의 인적, 물적 자원 및 지역의 기반 전체를 포괄하는 지역간 협력(inter regional cooperation)이 될 수 있도록 해야 하고, 둘째, 4차 산업혁명 시대 성장의 패러다임이 기술 중심에서 인적자본 중심으로 전환되고 있어 지역의 산업생태계가 붕괴되고 있는 현 시점에서 초광역권 단위의 지역간 협력사업은 SOC 사업보다는 지역산업 및 일자리 창출을 연계한 역량제고사업으로의 회귀가 필요하며, 산업정책과 일자리정책의 연계 추진이 필요하다. 셋째, 디지털 전환을 주도하는 핵심기술의 거래관계가 대부분 수도권과의 산업 연관구조가 높게 나타나고 있으므로 수도권과의 대립 구도에서 벗어나 보다 융합적이고 유연하게 공간을 초월해서, 그리고 수도권과 비수도권의 가치사슬의 연계를 적극 활용하여 산업을 연계해 나가는 전략을 모색해 나가야 한다. 넷째, 최근 신지역주의 논의에서 지역간 협력은 지역 내, 그리고 지역간을 넘어 민간 생태계를 포함하는 글로벌 차원으로까지 확산되는 추세다. 가치사슬이 분화하는 단계별로 생산 네트워크 상에서 여러 전문기업과 이해관계자들이 유기적으로 연계되어 협력의 대상과 범위는 더욱더 넓어지고, 유연화되고, 전문화되고 있어 초광역권 단위에서의 협력 속에서도 다양한 주체들 간의 참여가 매우 중요하다.
따라서 기능적 연계에 기반해 필요한 협력 범위에 따라서 지방자치단체가 자율적으로 다양한 초광역권 협력권을 설정할 수 있도록 해야 하며, 특히, 산업·일자리 부문에서 프로젝트 단위가 아닌 자율적인 참여와 합의에 의한 보다 장기적인 관점에서의 계획 수립이 필요하다. 시도 단위에서 협력하고자 하는 산업 분야와 협력권이 정해지면 ‘원하는’ 광역자치단체는 공동으로 특정산업과 관련해서 공동계획안을 마련하여야 하며, 해당 부문에서 요구되는 핵심 역량을 중심으로 대학과 산업을 연계해 산업·경제혁신을 선도할 인력을 양성하고 고용된 인력이 지역에 정착할 수 있도록 정주 전략이 함께 마련되어야 한다. 지역 인접성이라는 물리적 조건을 탈피한 개방적 협력 정책의 추진이 매우 중요하며, 국가는 전반적인 지역간 초광역 협력 가이드라인을 제공할 수 있어야 한다.
초광역 단위의 시도간 협력이 활성화되기 위해서 본 연구는 단기적으로 지역균형발전특별회계 내에 초광역협력계정을 신설하여 시도간 초광역협력사업에 대한 포괄보조 방식으로의 지원과 특별교부세를 활용한 지방자치단체 간 공동·협력 활성화 사업 재편을 제안하였다. 장기적으로는 초광역권지역발전투자협약 제도 등이 지자체 간에 협력사업을 추진할 때에는 적용되지 못하고, 국가와 지방자치단체간의 협력만을 지원하는 한계를 가지고 있기 때문에 지방자치단체 간 협력사업을 효과적으로 추진하기 위하여 협력대상과 절차, 협력계획 수립, 협약 체결, 협력사업 주체, 국가의 협력 촉진 지원 시책, 협력기금 설치 및 운용 등 여러 요소를 종합적으로 규정하는 (가칭)지방자치단체 상호간 협력촉진에 관한 법률의 제정을 제안하였다.
To address inequality arising from locational differences that lead to disparities in opportunities and living standards, and to initiate a full-fledged era of Decentralization and Balanced Development, mega-cities within Inter-regional Zones are being promoted as a counterbalance to the Seoul Capital Area and as a policy for Balanced Regional Development. The new government’s regional policy has established the 4+3 Inter-regional Zones, and development plans for these zones are being formulated, centered around local governments, to maximize regional competitiveness through economies of scale and synergy by fostering mutual solidarity and cooperation among regions based on economic and industrial functions. As the direction of industrial transformation in this era of transition is spatially centered on major metropolitan areas like the S.....
To address inequality arising from locational differences that lead to disparities in opportunities and living standards, and to initiate a full-fledged era of Decentralization and Balanced Development, mega-cities within Inter-regional Zones are being promoted as a counterbalance to the Seoul Capital Area and as a policy for Balanced Regional Development. The new government’s regional policy has established the 4+3 Inter-regional Zones, and development plans for these zones are being formulated, centered around local governments, to maximize regional competitiveness through economies of scale and synergy by fostering mutual solidarity and cooperation among regions based on economic and industrial functions. As the direction of industrial transformation in this era of transition is spatially centered on major metropolitan areas like the Seoul Capital Area, high-value-added industries such as software, biotechnology, future vehicles, and content are forming, attracting innovative talent. This industrial structure change aligns with the development of the Seoul Capital Area, whereas non-metropolitan areas, facing isolated struggles, require support to establish regional Inter-regional Development Plans centered on mega-cities to build industrial ecosystems and achieve global competitiveness.
Historically, policies aimed at promoting regional cooperation have always been attempted in South Korea's regional development policies, whether at the basic unit of local government level (e.g., the 5+2 Regional Economic Zones and Super Regional Development Zones under the Lee Myung-bak administration), the Regional Happiness Living Zones under the Park Geun-hye administration, or the Regional Cooperation Zones under the Moon Jae-in administration. However, these initiatives faced challenges in implementation and operationalization. Promoting inter-regional cooperation beyond administrative boundaries has proven difficult, and even when inter-regional cooperation projects are planned and initiated, sustaining them is challenging. Additionally, while the current government has established development plans for the 4+3 Inter-regional Zones, there remains an insufficient level of specific legal, institutional, and financial support to activate and promote cooperation projects at the wide-area unit of local government level.
This study, under the newly enacted Special Act on Local Autonomy, Decentralization, and Balanced Regional Development, aims to explore ways to revitalize inter-regional cooperation by utilizing existing cooperation frameworks when regions collaborate to promote local economic and industrial development beyond administrative boundaries, under the leadership of wide-area units of local government. Furthermore, it seeks to prepare institutional support measures necessary for local governments to collaboratively implement inter-regional policies based on functional linkages.
In Chapter 2, we first review the theory of New Regionalism, which emphasizes regional cooperation as a factor for enhancing competitiveness. We then examine recent trends in the Innovation Superclusters Initiative (ISI) and theories of the Open Regional Innovation System and Open Cooperation Zone, which modify and complement New Regionalism. This establishes an analytical framework for the study in terms of the scope and objectives of specialized cooperation, open cooperation structures, and institutional cooperation bases needed to promote functional linkages among regions. For specialized cooperation, the targets and scope of cooperation should be diverse, specialized, mutually beneficial, and conducive to collaborative problem-solving. Open cooperation structures should be flexible, voluntary, open, and complementary, while the institutional base should be adequately provided as the structural foundation for regional cooperation.
This study identifies points of functional linkage that can achieve economies of scale through inter-regional cooperation as ‘economic division of labor through industry and job linkages’ and ‘policy cooperation beyond competitive relationships’. The spatial scope of these linkages can adapt flexibly to regional interests and needs, with diverse cooperation actors. Functional linkages focus on the structure of industry and job connections between regions. The study concludes that the key to creating new growth engines that can compete globally by fostering mega-city regions at the wide-area unit of local government level lies in an industry-job strategy, with regional industrial policy being the core of regional policy and Balanced Regional Development policy.
Chapter 3 analyzes policy trends related to inter-regional cooperation projects since the enactment of the Special Act on Balanced Development in 2005. This includes the super-regional economic zones of the Roh Moo-hyun administration, the 5+2 Regional Economic Zones policy of the Lee Myung-bak administration, the Regional Happiness Living Zone policy under the Park Geun-hye administration, and the Regional Cooperation Projects of the Moon Jae-in administration, along with an analysis of the cooperation frameworks available under the Local Autonomy Act. Additionally, we examine international cases, including the EU's Interreg Program under the Sixth Cohesion Policy (2021-2017), as well as inter-regional cooperation laws in the United States and the Netherlands, exploring mechanisms such as the inter-regional agreement system and agreement-type cooperation systems.
In Chapters 4 and 5, regions with high potential for promoting Balanced Regional Development Policies through inter-regional cooperation projects between wide-area units of local government were selected as case regions to analyze the functional linkages in the industry and job sectors and the policy cooperation among local governments. These case regions emphasize functional linkages, rather than physical linkages based on geographical proximity, prioritizing non-adjacent regions. We selected Daegu-Gwangju and Seoul-Gyeongbuk as cases to analyze examples between non-metropolitan regions and between metropolitan and non-metropolitan areas. As cooperation between separated regions may face more constraints, making it more challenging, we first examine separated regions to uncover insights into revitalizing cooperation among local governments.
For the analysis of functional linkages, regional interindustry analysis and social network analysis were employed to assess the industrial structure and network characteristics between regions. The job structure of the top two industries with strong linkages was then analyzed based on the industrial linkage structure. For these linked industries, we analyzed the labor shortage rate by business size, the employment status by occupation, wage workers’ education levels, and the employment status by occupation, deriving the requirements for human resources needed for linked industries.
Chapter 6 proposes strategies for achieving regionally-led Balanced Development through functional linkages among regions. To create a new growth model based on functional linkages beyond the administrative divisions of wide-area units of local government, first, local autonomy in policy promotion should be expanded to encompass the entire regional human, material resources, and infrastructure through inter-regional cooperation. Second, as the growth paradigm of the Fourth Industrial Revolution shifts from technology-centric to human capital-centric, regional cooperation projects at the inter-regional level should pivot from SOC projects to capacity-building projects linked to local industry and job creation, promoting the integration of industrial policy and employment policy. Third, given the strong industrial linkages between core digital transformation technologies in the Seoul Capital Area and industries in other regions, strategies should transcend competition with the Seoul Capital Area and leverage its value chains to foster industrial linkages in a more convergent and flexible manner. Fourth, in recent discussions on New Regionalism, regional cooperation has expanded to the global level, encompassing private ecosystems. This broader, more flexible, and specialized approach underscores the importance of diverse actors’ participation even within super-regional cooperation.
Therefore, local governments should be allowed to autonomously establish various inter-regional cooperation zones based on necessary functional linkages. Particularly in the industry and job sectors, a long-term perspective based on voluntary participation and consensus is required, rather than a project-by-project approach. Once specific industries and cooperation zones are established at the wide-area unit of local government level, interested wide-area units of local government should collaboratively prepare joint plans related to specific industries. Settlement strategies should be formulated to connect universities and industries to train human resources in core competencies necessary for industrial and economic innovation and to help employed workers settle in the region. Promoting open cooperation beyond physical proximity is crucial, and the state should provide overall guidelines for cross-regional cooperation.
To revitalize inter-regional cooperation, this study proposes the establishment of a Inter-regional Cooperation Account within the Special Account for Balanced Development for comprehensive support of inter-regional cooperation projects. In the long term, the study recommends enacting a (tentative) Act on the Promotion of Local Government Cooperation, which would comprehensively stipulate various elements such as cooperation targets, procedures, plan formulation, agreement conclusions, project participants, support measures, and fund management, thereby effectively promoting cooperation among local governments.
Historically, policies aimed at promoting regional cooperation have always been attempted in South Korea's regional development policies, whether at the basic unit of local government level (e.g., the 5+2 Regional Economic Zones and Super Regional Development Zones under the Lee Myung-bak administration), the Regional Happiness Living Zones under the Park Geun-hye administration, or the Regional Cooperation Zones under the Moon Jae-in administration. However, these initiatives faced challenges in implementation and operationalization. Promoting inter-regional cooperation beyond administrative boundaries has proven difficult, and even when inter-regional cooperation projects are planned and initiated, sustaining them is challenging. Additionally, while the current government has established development plans for the 4+3 Inter-regional Zones, there remains an insufficient level of specific legal, institutional, and financial support to activate and promote cooperation projects at the wide-area unit of local government level.
This study, under the newly enacted Special Act on Local Autonomy, Decentralization, and Balanced Regional Development, aims to explore ways to revitalize inter-regional cooperation by utilizing existing cooperation frameworks when regions collaborate to promote local economic and industrial development beyond administrative boundaries, under the leadership of wide-area units of local government. Furthermore, it seeks to prepare institutional support measures necessary for local governments to collaboratively implement inter-regional policies based on functional linkages.
In Chapter 2, we first review the theory of New Regionalism, which emphasizes regional cooperation as a factor for enhancing competitiveness. We then examine recent trends in the Innovation Superclusters Initiative (ISI) and theories of the Open Regional Innovation System and Open Cooperation Zone, which modify and complement New Regionalism. This establishes an analytical framework for the study in terms of the scope and objectives of specialized cooperation, open cooperation structures, and institutional cooperation bases needed to promote functional linkages among regions. For specialized cooperation, the targets and scope of cooperation should be diverse, specialized, mutually beneficial, and conducive to collaborative problem-solving. Open cooperation structures should be flexible, voluntary, open, and complementary, while the institutional base should be adequately provided as the structural foundation for regional cooperation.
This study identifies points of functional linkage that can achieve economies of scale through inter-regional cooperation as ‘economic division of labor through industry and job linkages’ and ‘policy cooperation beyond competitive relationships’. The spatial scope of these linkages can adapt flexibly to regional interests and needs, with diverse cooperation actors. Functional linkages focus on the structure of industry and job connections between regions. The study concludes that the key to creating new growth engines that can compete globally by fostering mega-city regions at the wide-area unit of local government level lies in an industry-job strategy, with regional industrial policy being the core of regional policy and Balanced Regional Development policy.
Chapter 3 analyzes policy trends related to inter-regional cooperation projects since the enactment of the Special Act on Balanced Development in 2005. This includes the super-regional economic zones of the Roh Moo-hyun administration, the 5+2 Regional Economic Zones policy of the Lee Myung-bak administration, the Regional Happiness Living Zone policy under the Park Geun-hye administration, and the Regional Cooperation Projects of the Moon Jae-in administration, along with an analysis of the cooperation frameworks available under the Local Autonomy Act. Additionally, we examine international cases, including the EU's Interreg Program under the Sixth Cohesion Policy (2021-2017), as well as inter-regional cooperation laws in the United States and the Netherlands, exploring mechanisms such as the inter-regional agreement system and agreement-type cooperation systems.
In Chapters 4 and 5, regions with high potential for promoting Balanced Regional Development Policies through inter-regional cooperation projects between wide-area units of local government were selected as case regions to analyze the functional linkages in the industry and job sectors and the policy cooperation among local governments. These case regions emphasize functional linkages, rather than physical linkages based on geographical proximity, prioritizing non-adjacent regions. We selected Daegu-Gwangju and Seoul-Gyeongbuk as cases to analyze examples between non-metropolitan regions and between metropolitan and non-metropolitan areas. As cooperation between separated regions may face more constraints, making it more challenging, we first examine separated regions to uncover insights into revitalizing cooperation among local governments.
For the analysis of functional linkages, regional interindustry analysis and social network analysis were employed to assess the industrial structure and network characteristics between regions. The job structure of the top two industries with strong linkages was then analyzed based on the industrial linkage structure. For these linked industries, we analyzed the labor shortage rate by business size, the employment status by occupation, wage workers’ education levels, and the employment status by occupation, deriving the requirements for human resources needed for linked industries.
Chapter 6 proposes strategies for achieving regionally-led Balanced Development through functional linkages among regions. To create a new growth model based on functional linkages beyond the administrative divisions of wide-area units of local government, first, local autonomy in policy promotion should be expanded to encompass the entire regional human, material resources, and infrastructure through inter-regional cooperation. Second, as the growth paradigm of the Fourth Industrial Revolution shifts from technology-centric to human capital-centric, regional cooperation projects at the inter-regional level should pivot from SOC projects to capacity-building projects linked to local industry and job creation, promoting the integration of industrial policy and employment policy. Third, given the strong industrial linkages between core digital transformation technologies in the Seoul Capital Area and industries in other regions, strategies should transcend competition with the Seoul Capital Area and leverage its value chains to foster industrial linkages in a more convergent and flexible manner. Fourth, in recent discussions on New Regionalism, regional cooperation has expanded to the global level, encompassing private ecosystems. This broader, more flexible, and specialized approach underscores the importance of diverse actors’ participation even within super-regional cooperation.
Therefore, local governments should be allowed to autonomously establish various inter-regional cooperation zones based on necessary functional linkages. Particularly in the industry and job sectors, a long-term perspective based on voluntary participation and consensus is required, rather than a project-by-project approach. Once specific industries and cooperation zones are established at the wide-area unit of local government level, interested wide-area units of local government should collaboratively prepare joint plans related to specific industries. Settlement strategies should be formulated to connect universities and industries to train human resources in core competencies necessary for industrial and economic innovation and to help employed workers settle in the region. Promoting open cooperation beyond physical proximity is crucial, and the state should provide overall guidelines for cross-regional cooperation.
To revitalize inter-regional cooperation, this study proposes the establishment of a Inter-regional Cooperation Account within the Special Account for Balanced Development for comprehensive support of inter-regional cooperation projects. In the long term, the study recommends enacting a (tentative) Act on the Promotion of Local Government Cooperation, which would comprehensively stipulate various elements such as cooperation targets, procedures, plan formulation, agreement conclusions, project participants, support measures, and fund management, thereby effectively promoting cooperation among local governments.
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