한국지방행정연구원

경기도형 수상레저산업 육성 및 지원방안 - 내수면 수상레저활동을 중심으로 2024년 경기도 정책연구 보고서입니다.

지방의정·지방규제

정기용, 선소원, 김해솔, 김민정

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지방이양정책의 진단 및 평가 연구: 사무이양정책 및 지역맞춤형 특례정책을 중심으로 중앙정부 주도로 사회문제를 해결하는 방안과 수단은 보편성과 전문성을 특징으로 갖는다. 하지만 현대사회의 정책문제는 엉성한 구조(ill-structured)를 띤 매우 복잡한 난제들이 대부분이기 때문에 지역의 다양한 문제를 지역이 주도적으로 해결해 나갈 수 있도록 하기 위하여 우리나라는 중앙권한을 지방자치단체로 이양하기 위한 노력을 지속적으로 기울이고 있다. 그러나 여전히 중앙정부에 대한 권한 집중의 문제는 지속적으로 제기되고 있으며, 지방이양을 위한 노력에도 불구하고 중앙정부뿐만 아니라 지방자치단체 차원에서도 적극적인 사무이양은 여전히 미흡한 수준으로 이루어지고 있으며, 심지어 지방이양의 효과성에 대한 의문 역시 지속적으로 제기되고 있는 실정이다. 이에 본 연구는 우리나라 지방이양정책을 평가하고 다양한 측면에서 발생하는 문제점을 도출하여 효과적인 지방이양정책의 추진방향을 모색하고자 하였으며, 주요 연구결과를 요약하여 제시하면 다음과 같다. 지방이양정책의 평가모델은 지방이양정책의 각 단계별 고려 사항을 토대로 개발하였으며, 특히 지방이양정책에 대한 평가를 위하여 6가지 기준(경제적 규제완화, 지방공무원 역량강화, 효율성 증진, 지방분권 증진, 적합성 제고 및 대응성 확보)을 토대로 평가지수를 도출하였다. 이러한 지방이양정책평가모델을 적용하여 정책단계별 지방이양정책의 문제점을 분석한 결과, 광역과 기초 모두 유사한 문제점이 지적되었다. 첫째, 과정적 측면에서 재원조치의 불충분성, 기관위임사무·집행적 성격 위주의 사무 이양에 따른 문제, 전문성에 대한 우려, 적기의 지방이양의 어려움 및 단위사무 위주의 이양 등이 도출되었다. 지방이양정책의 결과적 측면에는 대체로 긍정적인 평가가 나타났다. 특히 지방이양의 타당성에 대해서는 모든 이양방식에서 타당성이 있다는 응답이 다수 나타났고, 지방이양정책으로 인한 행정주체 등의 관심 변화도 유의미하게 높아졌다고 응답하였다. 셋째, 지방이양정책의 영향적 측면에서는 특히 지역의 특성을 고려하지 않은 정책의 추진은 오히려 지역 간 격차를 심화시킬 수 있다는 점에서 면밀한 검토가 필요하며, 지방자치단체가 주도적으로 이양된 권한과 업무를 수행할 수 있는 자율권이 확대될 필요가 있다는 점이 제기되었다. 한편, 기능별 지방이양정책의 평가지수를 비교하면, 각 기능별로 지방이양 평가지수가 다르게 나타나는 것으로 나타났고, 광역/기초에 따라 균등이양방식과 차등이양방식의 평가지수 역시 다르게 나타났다. 특히 주민의 삶에 직접적인 영향을 미치는 영역의 경우 지방이양 평가지수가 높게 나타났으며, 균등이양방식이 보다 효과적인 것으로 나타났다. 반면, 지역적 특색이 반영될 필요가 많은 기능에 대해서는 차등이양방식이 보다 효과적인 것으로 나타났다. 마지막으로 지방이양정책의 성과와 파급효과를 제고시키고 환류를 강화하기 위한 방안을 모색하기 위한 동태분석 결과, 중앙행정기관의 정책저항과 지방자치단체로의 재정보전 조치 등이 지연될 경우 지방이양정책의 효과성이 낮아질 수 있음을 밝혔다. 또한 주요 정책수단을 토대로 시나리오 분석을 실시한 결과, 정책의 성과 및 파급효과를 가장 두드러지게 창출하는 정책수단은 분권정책의 추진, 차등분권에 대한 지자체의 노력 강화, 재정분권 노력 강화, 중앙행정기관의 이양정책에 대한 저항의 통제 순으로 나타났다. 이상의 논의를 토대로 정책적 제언을 제시하면 다음과 같다. 먼저 제도적 측면의 제언으로 첫째, 지역의 여건과 사무특성 등을 반영한 유연한 지방이양방식을 고려할 필요가 있다. 둘째, 단위사무 대신 기능중심의 지방이양정책을 추진할 필요가 있으며, 이를 위하여 포괄적인 권한 이양이 가능할 수 있는 법 규정이 마련되어야 한다. 셋째, 지방이양 초기단계에서의 재원조치 방안 마련 및 재정분권을 위한 노력을 강화할 필요가 있다. 다만, 재원보전은 수단적 조치라는 원칙 하에서 원활한 지방이양의 토대 마련을 목표로 이루어져야 할 것이다. 넷째, 우리나라 지방이양 정책의 효과를 측정할 수 있는 수단으로서 지방이양정책 평가지수를 활용할 수 있을 것이다. 다만, 인식조사에 기반하고 있는 본 평가지수의 한계를 보완할 수 있는 후속 연구가 이루어져야 할 것이다. 운영적 측면에서의 정책적 제언으로 첫째, 지방이양사무에 대한 사후관리 등 체계적 관리방안이 모색될 필요가 있다. 지금까지는 지방으로 권한이나 사무가 이양된 이후에 대한 관심은 전무한 실정이다. 따라서 지방이양 이후에 대한 면밀한 검토를 위한 체계를 구축하여 보다 바람직한 방향으로 지방이양정책으로 추진할 필요가 있다. 둘째, 전문성 등 지방자치단체의 역량을 강화할 필요가 있다. 이를 위하여 지방자치단체의 역량 강화를 위하여 컨설팅, 교육훈련 등의 지속적인 지원방안이 모색될 필요가 있다. 마지막으로 지방이양정책의 주민체감도를 높이고 주민들이 보다 긍정적으로 지방이양정책을 인식할 수 있도록 하는 홍보 등의 방안도 모색해야 한다.

지방의정·지방규제

주희진, 고경훈, 전대욱, 유수동

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지방분권 확대에 따른 지방의회 의정역량 제고 방안: 사무기구를 중심으로 지방자치법 전부개정은 당연히 지방의회에 영향을 미치게 되며, 개정 법률의 영향은 시행시기가 2022년 1월 13일이기 때문에 영향력을 살펴보는 것은 의미가 있다 할 것이다. 이 연구의 목적은 지방의회가 개정된 법률에 대해 실효성 있게 대응하도록 의회사무기구에 대한 개선방향과 대안을 제시하는 데 있다. 개정된 법률 중 지방의회 인사권 독립의 의의는 지방정부의 기관분립형 기관구성 체제하에서 의회와 집행기관 간 견제와 균형의 원리를 구현하는데 있다 할 것이다. 그간 지방의회에 대한 국민적 공감대가 낮은 상황, 즉 지방의회의 역량이 국민의 기대에 미치는 못하는 상황에서 강시장-약의회의 불균형 상황을 타계하기 위해서는 지방의원(개인)과 의회(기관)를 지원하는 의회사무기구의 개선은 불가피하다고 할 수 있다. 먼저 의회사무기구의 정체성, 處라는 명칭이 갖는 특성을 정부조직법 등을 통해 살펴보았으며, 그 결과, 의회사무기구의 단독성이 미흡하여(집행부 의사에 치우칠 가능성이 높음) 견제와 균형의 원리에 부합치 않았다. 다음으로 조직구조의 형성원리 5개 즉, 전문화/분업의 원리, 조정․통합의 원리, 계층제의 원리, 통솔범위의 원리, 명령통일의 원리로 의회사무기구 구조를 분석하였다. 첫째, 전문화/분업의 원리, 구체적으로 기능적 분화가 제대로 되어 있는지에 대한 분석결과, 집행부 견제를 할 수 있는 기능과 기구를 제대로 갖추고 있지 못하였다. 원인은 대통령령에 따라 기구 신설이 사실상 어렵기 때문이며, 이러한 조직의 정원과 관리권한이 집행부 장에게 있어서 이러한 문제를 한층 가중시키고 있었다. 둘째, 조정․통합의 원리(조정통합의 권한 여부)에서는 대통령령를 분석한 결과, 의회사무기구의 장인 지방의회 의장에게는 정원 및 기구에 관한 권한이 없으며, 그 권한은 지자체 장에게 있었다. 따라서 조직을 조정 및 통합할 수 있는 권한이 의회사무기구에 부재하다고 할 수 있다. 셋째, 계층제의 원리(피라미드형 조직구조의 형태 여부)를 통해 분석하면, 중간관리층이 부재한 형태를 띠고 있으며, 이에 따라 직급이 집행부와 균형을 이루지 못하는 문제가 나타나고 있었다. 원인은 독립적이지 못한 보좌기관의 형태를 대통령령에게 규정하고 있기 때문이었다. 이에 따라 하부기구를 둘 수 없어 결국 중간관리층이 부재하며 이에 따라 직급도 집행부와 균형을 이루지 못하고 있어 이에 대한 개선이 필요하다. 넷째, 통솔범위의 원리(관리자가 적정한 기능과 인력을 통솔가능할 수 있도록 조직이 구성되어 있어야 한다)에 따른 분석 결과, 지방자치법 전부개정에 따른 업무량 변화가 예상되는바 이에 따른 조직진단 시행과 모형 제시가 필요하나 그러한 진단과 모형제시가 부재하여 개선이 필요한 상황이다. 다섯째, 명령통일의 원리는 기관장이 지시를 내렸을 때 제대로 전달되어 바라던 사안이 처리될 수 있어야 한다. 인사권이 지방의회 의장에게 돌아가는 상황은 여러 가지 변수들을 생겨나게 하고 있다. 즉 지방의회의 인사순환 폭이 좁아 드는 문제이다. 이러한 분석을 토대로 보았을 때, 대통령령의 개정이 지방자치법 전부개정과 연결되어야 하는데, 현재로서는 시간상의 한계 등으로 여의치 않아 보인다. 따라서 현 제도내에서 지방자치법 전부개정 내용을 최대한 반영할 수 있도록 하는 조치가 우선적으로 필요할 것이다. 즉 의회사무기구 조직기구 및 정원의 수직적 보완(직급 불균형 해소 등)보다는 수평적 보완(인력 증감)만이 가능할 것이다. 중장기적으로는 대통령령 개정을 토대로 수직적 보완도 검토되어야 할 것이다. 이러한 어느 정도의 대집행부 견제가 가능한 의정지원 기능 역량을 갖춘 조직이 갖추어질 수 있을 경우, 지방의회 및 지방의원의 의정역량이 한층 제고되어 주민의 요구 등의 민주성 개선이 가능하리라 본다.

지방의정·지방규제

김건위,김필두,이병기

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주민자치회 시범실시 실태조사 및 성과평가 연구 2020년도 정책연구보고서입니다.

지방의정·지방규제

최인수,전대욱

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주민주도의 숙의민주주의 실천방안 역대정부는 정부신뢰 제고 및 주민자치 강화를 목적으로 주민참여의 영역을 점차 확장해 왔다. 그러나 문재인 정부는 주민의 참여의 목적과 방법 면에서 역대 정부와 차별화되는 목표를 가진다. 즉, 지방자치단체가 주민의 목소리를 듣는 행위만으로 만족하지 않고, 주민이 일정 범위 내에서 지역사회의 문제를 해결하기 위해 정책계획의 수립부터 집행, 성과평가에 이르는 전 과정에서 주도적 역할을 할 수 있는 제도를 모색하고자 한다. 이를 위해 가장 발전된 형태의 주민참여절차이자 이념적 지향으로 제시되는 것이 바로 숙의민주주의이다. 그러나 어떻게 숙의민주주의를 실천할 것인지에 대한 방안에 대한 깊이 있는 연구는 아직 부족한 실정이다. 이러한 상황 속에서 대부분의 지방자치단체들은 기존과 차별화되는 참여방안을 모색하지 못하고 있으며, 일부 선도적인 역할을 하는 지방자치단체들 조차 단지 참여형 의사결정절차를 활용하는 일회성의 숙의민주주의 실천에 그치는 상태이다. 본 연구는 이와 같은 관점에서 숙의민주주의 실천방식을 정부가 주도하는 무작위형 숙의과정과 주민이 주도하는 자기선택형 숙의과정으로 이원화하였고, 다양한 분석을 통해 주민주도의 숙의민주주의 실천방안을 모색하고자 하였다. 먼저 이론적 논의를 통해 본 연구는 학술적 차원에서 한국의 실정에 맞는 숙의민주주의, 숙의과정, 숙의, 미니 퍼블릭(mini-public)의 개념을 정립하고, 숙의과정의 현주소를 진단하기 위한 분석틀을 개발하고자 하였다. 특히 이론적 논의와 선행연구를 통해 정책에 대한 숙의를 하는 제도화된 과정으로서 공론의 장을 설계하기 위한 기준을 ‘참여자의 범위(누가 참여할 것인가?), 참여자의 역할(어떻게 커뮤니케이션 할 것인가?), 참여자의 권한(참여자에게 어떤 권한을 부여할 것인가?)’ 등 3가지와 미니 퍼블릭의 유형 등 4가지로 제시하였다. 이와 같은 분석틀을 적용하여, 첫째, 숙의과정에 대한 법·령 및 조례 분석을 실시한 결과 현재 국민참여 및 숙의에 관한 법적 근거가 미미한 것으로 나타났다. 둘째, 역대정부에서 신설된 주민참여를 종합분석 한 결과에서도 전반적으로 주민참여가 숙의과정 실천을 위한 절차로 설계되었다고 보는 데에는 한계가 있었으며, 대체로 형식적이고 정부주도적인 방식으로 운영되고 있었다. 또한 숙의과정을 운영한 경우에도 대체로 일회성으로 운영되는 정부 주도의 무작위형 숙의과정이 많아 일상에서 주민주도의 숙의민주주의가 실천되고 있다고 보기는 어려웠다. 주민자치회 등을 통해 주민주도의 자기선택형 숙의과정 운영이 이루어지기도 하였으나 매우 소수에 불과했다. 셋째, 무작위형 숙의과정 참여 주민에 대한 인식분석결과에서도 비참여 일반주민과 비교했을 때 참여자들은 공동체의식, 시민역량, 정부역량, 숙의과정 설계에 대해 상대적으로 긍정적으로 인식하는 것으로 나타났다. 특히 타인의 시민역량에 대해서도 긍정적으로 평가하고 있다. 그러나 무작위형 숙의과정에 대한 참여가 지역사회의 다양한 참여로 확대되고 있지는 않는 것으로 나타났다. 따라서 무작위형 숙의과정 만으로는 주민주도의 숙의민주주의 실천에 한계가 있으며, 생활 속에서 주민들의 적극적 참여가 일상화되기 위해서는 주민주도의 자기선택형 숙의과정을 정부의 정책결정과정에 내재화할 필요가 있다고 판단하였다. 넷째, 주민주도의 자기선택형 숙의과정 우수사례를 숙의형 주민제안(서울시·춘천시), 숙의형 주민자치회(성북구·남양주시), 숙의형 주민참여예산(서울시·은평구)별로 분석한 결과 환경적 측면과 숙의과정설계 측면, 결과 측면에서 다음과 같은 의미있는 특징들이 나타났다. 환경측면에서 국가와 지방자치단체 차원에서 숙의민주주의 강화라는 아젠다를 공유하고 다양한 숙의과정 참여의 기회를 제공하는 것은 단순한 동원에 의한 참여자가 자기선택형 숙의과정의 주도적 참여자로 발전되게 하는 원동력이 된다. 이를 위한 법제정비는 자기선택형 숙의과정 활용의 확대의 계기가 된다. 숙의과정설계측면에서는 공통적으로 평범한 일반국민의 직접적 참여 확대를 위해 참여자를 공모와 추첨방식으로 활용하는 것이 확대되고 있었으며, 소수의 주도적 주민이 계획안을 개발하고 자발적으로 참여한 일반주민이 투표를 통해 의제를 선정하는 방식의 활용이 활발해 졌다. 또한 온라인 숙의과정에서도 제안의 정책화를 위해 온·오프라인 공론장에서 시민들이 집단지성을 발휘할 수 있는 절차를 설계하고, 정책화를 위해 전문가와 공무원, 시민이 함께하는 숙성과정을 거치는 것이 의미 있는 것으로 나타났다. 이와 같은 노력들은 결과측면에서 생업으로 참여하기 어려운 시민들에게 정부의 정책결정과정 투명성에 관한 믿음을 강화함으로써 정부신뢰를 제고하였으며, 또 다른 참여 시도와 다른 사람들의 참여를 권하는 문화를 형성하는 데 도움이 되었다. 그러나 여전히 숙의과정이 소수의 주민에 의한 ‘그들만의 리그’가 되지 않기 위해 정부의 제도적인 기반 마련이 필요하다고 볼 수 있다. 이와 같은 분석결과를 바탕으로 본 연구는 주민주도 숙의민주주의 실천방안과 가이드라인을 개발·제시하였다. 먼저 법·제도 측면에서는 숙의민주주의 실천의 기반 마련을 위해 「행정절차법」개정과 ‘숙의형 국민 참여 규정(가칭)’ 제정, 주민자치회 운영에 관한 규정이 새롭게 제시되는 것이 필요하다. 지방자치단체를 위한 공론화절차 매뉴얼의 개발과 지방자치단체를 위한 주민제안 운영 가이드라인 및 플랫폼 간 연계방안의 모색이 필요하다. 공무원 인식 측면에서는 주민참여에 대한 행정안전부의 핵심과제를 개발하고 이를 각 지방자치단체와 공유하는 것이 필요하며, 주민참여에 대한 성과관리를 강화하고 인센티브를 제공하는 등 제도변화를 통해 인식변화를 유도하는 노력이 필요하다. 시민의 인식과 역량 측면에서는 숙의과정 참여기회 확대를 통해 긍정적인 참여 경험을 제고하고, 참여가 경력이 되는 시스템 개발을 통해 다양한 시민의 적극적 참여를 제고하는 것이 필요하다. 또한 시민의 역량강화를 위한 교육 및 자격증 등 지원사업을 확대하는 것이 필요하다. 숙의과정 설계 및 운영 차원에서는 정기적으로 숙의형 주민제안·주민자치회·주민참여예산, 무작위형 숙의과정 운영시 고려해야 할 사항과 운영가이드라인을 개발·제시하였다. 본 연구의 결과는 향후 주민주도의 숙의민주주의 실천을 위한 제도적 개선방안의 모색과 공무원교육 및 시민역량강화를 위한 지원방안 모색을 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것이다. 또한 본 연구를 통해 개발된 주민주도의 숙의민주주의 실천을 위한 가이드라인과 구체적인 설계의 방법 등은 새롭게 숙의민주주의 실천을 시도하거나 기존의 방법을 발전시키고자 하는 정책현장에서 활용될 수 있을 것으로 기대된다. 여전히 정책현장은 물론 학술적 논의에서도 정부가 책임져야 할 정책의 결정과정을 왜 시민이 주도해야 하는지에 대한 의문이 제기되기도 한다. 반대로 숙의민주주의 실천의 현장에 참여해본 대부분의 주민들은 일상 속에서 주민이 주도해 운영되는 숙의과정을 통해 정책을 개발·결정하는 것에 대한 기대감을 가지고 있기도 하다. 그러나 정부의 정책결정과정에 적극적으로 참여하는 주민이 있을 때 주민의 기대와 수요에 맞는 정책이 개발될 수 있고, 복잡성과 고도의 전문성을 요하는 사회적 난제에 대해 집단지성의 힘으로 정책을 만들어 나갈 수 있을 것이라는 점을 고려할 때 숙의민주주의의 확대는 계속될 것이다. 따라서 숙의민주주의의 양적 확대가 아닌 본질적 목표를 달성하기 위해서는 제도적 기반 마련을 통한 제도적 정비가 필요할 것이다.

지방의정·지방규제

김지수,이재용

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